Rapport public 2003 : jurisprudence et avis de 2002. Perspectives pour la fonction publique

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Description

Le rapport public 2003 comporte, comme les années précédentes, deux parties distinctes. La première rend compte de l'activité juridictionnelle et consultative au cours de l'année 2002. En ce qui concerne l'activité juridictionnelle, l'année 2002 a globalement confirmé la tendance de fond à un accroissement modéré mais régulier des affaires enregistrées dans tous les domaines de compétence du Conseil d'Etat. L'activité consultative a connu quant à elle un rythme nettement plus soutenu que celui de l'année précédente en raison notamment du fort accroissement, supérieur à 20 %, du nombre des projets de décrets réglementaires soumis à l'avis du Conseil d'Etat. La seconde partie du rapport est une étude consacrée à la fonction publique. Le Conseil d'Etat examine d'abord les principaux enjeux (notamment l'exigence d'une efficacité accrue et d'une meilleure gestion des ressources humaines) auxquels la fonction publique se trouve confrontée pour les années à venir. Il aborde ensuite cinq grandes questions (Faut-il donner une place au contrat dans le droit de la fonction publique ? Quelle structure de gestion pour la fonction publique d'Etat ? Quelle organisation du dialogue social dans la fonction publique ? ...) qui lui paraissent déterminantes quant aux choix qui s'offrent pour une évolution en profondeur du système de fonction publique. Cette étude est suivie par des contributions individuelles.

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Publié le 01 mars 2003
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Langue Français
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Études et documents
du Conseil d’État
Fondateur
René CASSIN
Comité de direction
Renaud DENOIX DE SAINT MARC, Vice-président du Conseil d’État.
Daniel LABETOULLE, Olivier FOUQUET, Jean-Louis DEWOST, Bruno
GENEVOIS, Marie-Ève AUBIN, Jean-Michel BELORGEY, présidents de Section.
Jean-Michel BELORGEY, directeur de la publication.
Patrick FRYDMAN, secrétaire général du Conseil d’État.
Marcel POCHARD, rapporteur général de la Section du rapport et des études.
Jean COURTIAL, rapporteur général adjoint de la Section du rapport et des
études.
Christophe HUON, secrétaire de rédaction de la publication.
Publications du Conseil d’État chez le même éditeur
Collection « Études et documents du Conseil d’État »
– Rapport public du Conseil d’État, 1998, Considérations générales :
Sur le droit de la santé (EDCE, n° 49), 1998.
– Rapport public du Conseil d’État, 1999,
L’intérêt général (EDCE, n° 50), 1999.
– Rapport public du Conseil d’État, 2000, Considérations générales :
Les associations et la loi de 1901, cent ans après (EDCE, n° 51), 2000.
– Rapport public du Conseil d’État, 2001,
Les autorités administratives indépendantes (EDCE, n° 52), 2001.
– Rapport public du Conseil d’État, 2002, Considérations générales :
Collectivités publiques et concurrence (EDCE, n° 53), 2002.
Collection « Les études du Conseil d’État »
– Statut et protection de l’enfant, 1991.
– L’Aide juridique : pour un meilleur accès au droit et à la justice, 1991.
– Sports : pouvoir et discipline, 1991.
– L’urbanisme : pour un droit plus efficace, 1992.
– Régler autrement les conflits :
Conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative, 1993.
– Les pouvoirs de l’administration dans le domaine des sanctions, 1995.
– La responsabilité pénale des agents publics, 1996.
– Les groupements d’intérêt public, 1997.
– Rendre plus attractif le droit des fondations, 1997.
– Pour une meilleure transparence de l’administration, 1998.
– Internet et les réseaux numériques, 1998.
– Aide sociale, obligation alimentaire et patrimoine, 1999.
– Le cumul d’activités et de rémunérations des agents publics, 1999.
– L’utilité publique aujourd’hui, 1999.
– Les lois de bioéthique : cinq ans après, 1999.
– La norme internationale en droit français, 2000.
– L’influence du droit 2001.
– La publication et l’entrée en vigueur des lois et de certains actes adminis-
tratifs, 2001.
– Redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine
public, 2002.
Collection « Documents d’études » – Jurisprudence du Conseil d’État
– Années 1988 à 2000 (disponibles).
– Année 2001, Documents d’études 6.14.
Collection « Notes et études documentaires »
o– Les établissements publics nationaux, ND n 4784, 1985.
o– Droit international et droit français, ND n 4803, 1986.
o lle– Sciences de la vie – De l’éthique au droit, ND n 4855, n éd. 1988.
o– Administration et nouvelles technologies de l’information, ND n 4851,
o– Les établissements publics : transformation et suppression, ND n 4876, 1989.
Collection « Les études de la Documentation française »
– Le Conseil d’État, par J. Massot et T. Girardot, 1999.
Hors collection
lleLa justice administrative en pratique, n édition, 2001.
4Sommaire
Éditorial
Renaud Denoix de Saint Marc,Vice-président du Conseil d’État ........7
I. Rapport d’activité
Activité juridictionnelle......................................15
Section du contentieux .......................................17
Bureau d’aide juridictionnelle..................................51
Activité consultative ........................................53
Assemblée générale..........................................55
Section de l’intérieur.........................................59 des finances .........................................71
Section des travaux publics....................................81 sociale .............................................93
Récapitulatif des statistiques pour 2002..........................105
Mise en œuvre de l’article 88-4 de la Constitution.................107
Activité de la Section du rapport et des études..................111
Les études et leurs suites.....................................113
Exécution des décisions de la juridiction administrative en 2002 ......119
L’action internationale du Conseil d’État........................129
Activité de la cellule de droit communautaire du Conseil d’État.......133
Bilan des formations .......................................135
Activité de la mission permanente d’inspection
des juridictions administratives ..............................141
Activité des tribunaux administratifs
et des cours administratives d’appel ..........................147
Activité des juridictions spécialisées...........................155
Commission des recours des réfugiés57
Vue d’ensemble de l’activité des juridictions spécialisées............165
Avis du Conseil d’État en 2002 ..............................167
5II. Réflexions sur la fonction publique
Considérations générales
Perspectives pour la fonction publique .................227
Introduction..............................................231
Première partie
Analyse des principaux enjeux auxquels se trouve
confrontée la fonction publique ..............................241
Deuxième partie
Propositions ..............................................301
Conclusion ...............................................385
Contributions
La réforme de la fonction publique aux États-Unis :
un démantèlement programmé ? .............................389
Gwénaële Calvès
Point de vue sur les réformes récentes
en matière de fonction publique en Italie ......................399
Roberto Caranta
La fonction publique en Grande-Bretagne......................415
Duncan Fairgrieve
Fonction publique et fonction politique ........................427
Guy Carcassonne
Table des matières.........................................443
6Éditorial
Renaud Denoix de Saint Marc,
Vice-président du Conseil d’État
Le rapport public 2003 du Conseil d’État comporte, comme les années
précédentes, deux parties distinctes. La première est relative au
compte-rendu de son activité juridictionnelle et consultative au cours de
l’année 2002. La seconde est une étude consacrée cette année à la fonc-
tion publique.
L’appréciation de l’activité juridictionnelle du Conseil d’État en 2002
par rapport à l’année précédente est affectée par l’effet de deux réfor-
mes : d’une part, la modification de la procédure de règlement des ques-
tions de compétence à l’intérieur de la juridiction administrative abaisse
le nombre des affaires entrées et des affaires jugées ; en revanche, le
transfert au Conseil d’État des attributions de la Commission spéciale
de cassation des pensions, supprimée, augmente à la fois le stock des
dossiers en cours et le nombre des affaires jugées. Si l’on fait abstraction
de l’impact de ces deux réformes, l’année 2002 a confirmé la tendance
de fond à un accroissement modéré mais régulier des affaires enregis-
trées dans tous les domaines de compétence du Conseil d’État. Pour ce
qui est des affaires jugées, un sensible accroissement de leur nombre
peut également être relevé. Finalement, le stock des affaires en instance
est en légère diminution ; il représente 104 % du flux, alors qu’il s’éle-
vait à 124 % de ce même flux au 31 décembre 1999. L’objectif d’un stock
ramené au niveau, ou en-dessous, de la capacité annuelle de jugement
devrait pouvoir être atteint en 2004.
Dans cette activité juridictionnelle du Conseil d’État, 2002 a été la
deuxième année d’application de la loi du 30 juin 2000 relative au référé
administratif. Les résultats satisfaisants relevés au titre de 2001 sont
Éditorial 7confirmés. Le Conseil d’État a été saisi de 364 affaires et il a rendu
364 décisions dans un délai moyen de dix jours. On notera toutefois que
le Conseil d’État a été saisi dans le même temps d’un nombre de pour-
vois en cassation contre les ordonnances des juges des référés des tribu-
naux administratifs en augmentation plus que proportionnelle à celui de
l’accroissement des ordonnances rendues par ces derniers, ce qui
conduit à s’interroger sur la pertinence, dans nombre de cas, de l’usage
du pourvoi en cassation dans la matière du référé.
L’activité consultative a connu en 2002 un rythme nettement plus sou-
tenu que celui de l’année précédente, pour l’ensemble des sections, lié
au fort accroissement, supérieur à 20 %, du nombre des projets de
décrets réglementaires soumis à l’avis du Conseil d’État, qui est passé
de 587 à 727, ce qui traduit une augmentation importante de l’activité
normative du gouvernement, même si le nombre de projets de loi exami-
nés est resté stable. Le nombre de demandes d’avis a lui-même fortement
augmenté en 2002, retrouvant son niveau antérieur après une chute en
2001. Ce surcroît d’activité ne transparaît pas dans les chiffres globaux,
du fait de la très forte décroissance du nombre de décrets individuels,
arrêtés ou décisions examinés en 2002, en particulier à la Section des
finances.
Le volume d’activité de la Section du rapport et des études en matière
d’exécution des décisions de la juridiction administrative a été égale-
ment en très sensible augmentation ; cela est dû, pour l’essentiel, à la
forte croissance des demandes d’aide à l’exécution et des procédures
d’astreinte. Pendant cette année, cette Section a réalisé, à la demande du
Premier ministre, une importante étude portant sur les redevances pour
services rendus et redevances pour occupation du domaine public. Le
principal apport de cette étude sur le plan conceptuel réside dans le lien
qu’elle fait ressortir et dans la recherche de meilleure cohérence qu’elle
préconise entre l’analyse économique du concept de coût et de juste prix
et les catégories du droit constitutionnel, du droit administratif et du
droit budgétaire.
Le choix du thème « perspectives pour la fonction publique », comme
objet des considérations générales résulte tout à la fois du rôle histo-
rique joué par le Conseil d’État dans la mise en place en France d’une
fonction publique moderne et des fonctions mêmes qu’exerce
aujourd’hui le Conseil d’État. Historiquement le Conseil d’État est à
l’origine des grands principes fondamentaux qui caractérisent le sys-
tème français de fonction publique : soustraction au droit commun du
travail du régime applicable aux agents exerçant leur mission au service
de la puissance publique, caractère statutaire de ce régime, fonction
publique de carrière, séparation du grade et de l’emploi... Au titre de ses
fonctions, le Conseil d’État est amené, comme juge de premier et dernier
ressort ou comme juge de cassation, à régler chaque année les litiges qui
8 Éditorialsurviennent entre les administrations publiques et leurs agents ou les
syndicats et associations de ces derniers ; et dans sa fonction consulta-
tive, il examine l’ensemble des projets de loi et des projets de décret sta-
tutaire relatifs aux personnels civils et militaires de l’État, des
collectivités territoriales et des établissements publics. Il a ainsi accu-
mulé une riche expérience des problèmes récurrents que pose l’organi-
sation des relations de travail au sein du secteur public.
Le Conseil d’État est donc bien placé pour procéder à une évaluation de
notre système de fonction publique et il lui est apparu que le temps en
était venu d’y procéder dans une vision prospective, conformément au
rôle qui lui est reconnu par l’article 24 de l’ordonnance du 31 juillet
1945, aujourd’hui codifié sous l’article L. 112-3 du Code de justice
administrative. Il lui appartient, de sa propre initiative, d’appeler
« l’attention des pouvoirs publics sur les réformes d’ordre législatif,
réglementaire ou administratif qui lui paraissent conformes à l’intérêt
général ».
La réflexion est conduite en deux temps. Dans un premier temps, le Conseil
d’État examine les principaux enjeux auxquels la fonction publique se
trouve confrontée pour les années à venir : celui de l’exigence d’une effi-
cacité accrue, celui d’une meilleure gestion des ressources humaines et
celui de la conciliation avec de nombreuses autres branches du droit, en
particulier le droit communautaire de la libre circulation des personnes,
le nouveau droit budgétaire résultant de la loi organique sur les lois de
erfinances du 1 août 2001, le droit de l’éducation, dans la portée qu’il
donne à la validation des acquis de l’expérience et enfin le droit de la
décentralisation, compte tenu des perspectives que lui offre la révision
constitutionnelle en cours.
Dans un deuxième temps, le Conseil d’État aborde les cinq grandes
questions qui lui paraissent déterminantes quant aux choix qui s’offrent
pour une évolution en profondeur de notre système de fonction publique.
Quelle particularité pour la fonction publique ? Faut-il donner une
place au contrat dans le droit de la fonction Quelle structure
de gestion pour la fonction publique de l’État ? Quelle architecture et
quel pilotage pour l’ensemble de la fonction publique ? Quelle organisa-
tion du dialogue social dans la
Le Conseil d’État s’efforce, sur chacune de ces questions, de dégager les
tenants et aboutissants des choix à faire, tout en laissant ceux-ci totale-
ment ouverts, car il ne lui appartient pas de trancher. La place et le rôle
donnés à la fonction publique et le profil que l’on souhaite pour celle-ci
constituent des options de nature politique qui relèvent des seuls pou-
voirs publics. Le Conseil d’État insiste toutefois sur la forte attente aussi
bien du côté des gestionnaires que des personnels ou des usagers du ser-
vice public pour que les évolutions nécessaires soient engagées.
Éditorial 9Conformément à une coutume remontant à la création en 1947, à l’ini-
tiative du Président René Cassin, de la revue Études et Documents du
Conseil d’État, une place est faite dans ce rapport public 2003 à des
contributions individuelles d’auteurs français ou étrangers, en liaison
avec le thème retenu pour les considérations générales. C’est ainsi que
le professeur Gwénaële Calvès, le professeur Roberto Caranta et le pro-
fesseur Duncan Fairgrieve traitent des réformes de la fonction publique
réalisées au cours des dernières années respectivement aux États-Unis,
en Italie et en Grande-Bretagne. En outre, le professeur Guy Carcas-
sonne se livre à une réflexion sur le mouvement de différentiation et de
rapprochement entre fonction publique et fonction politique.
Que les auteurs de ces articles ainsi que M. Marcel Pochard, rapporteur
général, soient remerciés de cette contribution à la réflexion du Conseil
d’État sur un sujet de première importance pour l’évolution de nos insti-
tutions et de la société française.
10 ÉditorialIndex des principales abréviations
AJDA Actualité juridique, droit administratif
B. ou Bull. Bulletin des arrêts de la Cour de cassation
C. cass. Cour de cassation
CE Conseil d’État
CJEG Cahiers juridiques de l’électricité et du gaz
D Recueil Dalloz
DS Droit social
EDCE Études et documents du Conseil d’État
GP Gazette du Palais
JCP La Semaine juridique
JO Journal officiel de la République française
JOCE des Communautés européennes
LGDJ Librairie générale de droit et de jurisprudence
LPA Les Petites Affiches
RDP Revue du droit public et de la science politique
RFDC française de droit constitutionnel
RFDA Revue de droit administratif
L’indication d’une page après une décision du Conseil d’État (CE), d’un
tribunal administratif (TA) ou d’une cour administrative d’appel (CAA)
renvoie au Recueil Lebon. Après une décision du Conseil constitutionnel
(CC), elle renvoie au recueil de ses décisions. Il est en de même pour les déci-
sions de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) et de la
Cour européenne des droits de l’homme (CEDH).
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