Rapport public 2007 : jurisprudence et avis de 2006 - L'administration française et l'Union européenne : quelles influences ? Quelles stratégies ?

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Ce rapport rend compte de l'activité du Conseil d'État en 2006 à travers notamment ses avis et arrêts les plus importants, ainsi que de l'activité des cours administratives d'appel, des tribunaux administratifs et des principales juridictions spécialisées. En outre, le Conseil d'État a retenu pour thème de ses considérations générales : « L'administration française et l'Union européenne : Quelles influences ? Quelles stratégies ? ». Ce thème est par ailleurs illustré par différentes contributions, celle de Florence Chaltiel, professeur de droit public à l'Institut d'études politiques de Grenoble, de Jean-Claude Piris, directeur général du service juridique du Conseil de l'Union européenne et jurisconsulte de ce Conseil et de Jean-Eric Schoettl, conseiller d'Etat, secrétaire général du Conseil constitutionnel.

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Publié le 01 mars 2007
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Langue Français
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Fondateur
Ren Cassin
Études et documents du Conseil d’État
Comit de direction
Jean-Marc Sauvé, Vice-prsident du Conseil d’État. Olivier Fouquet, Jean-Michel Belorgey, Yves Robineau, Yannick Moreau, Bernard Stirn, Marie-Dominique Hagelsteen, prsidents de section. Patrick Frydman, secrtaire gnral du Conseil d’État. Josseline de Clausade, rapporteur gnral de la section du rapport et des tudes. Jean-François Debat, rapporteur gnral adjoint de la section du rapport et des tudes. Bernard Pignerol, rapporteur gnral adjoint de la section du rapport et des tudes.
Directeur de la publication :Jean-Michel Belorgey Secrétaire de rédaction :Corinne Mathey
Publications du Conseil d’État chez le même diteur
Collection « Études et documents du Conseil d’État » Rapport public du Conseil d’État, 2001, Considrations gnrales : Les autorités administratives indépenda. – Rapport public du Conseil d’État, 2002,nCteosrationsnsid ,ECnDE( o , 2)0120 s :5 gnarel Collectivités publiques et cdonÉcurrencesndir, nEDCE (o 53)taoisng nrales : 20. ,02 Rapport public du Conseil tat 2003, Co Perspectives pour la fosnecitli od’nÉptuatb l2i0q0u4e EnE(CDidnrsC o, o:  ,s0e25  ) 4n g0a3l.ratnsio Rapport public du Con Un siècleno55 2004. – Rapport pudbellica ïdciut é2 tatÉd liesnoC s :arelgnno sratisid Con005, ,) (EDCE Sécurité juridique et complexité du droit(EDCE no56), 2005.
Collection « Les études du Conseil d’État » – Aide sociale, obligation alimentaire et patrimoine, 1999. – Le cumul d’activits et de rmunrations des agents publics, 1999. – L’utilit publique aujourd’hui, 1999. – Les lois de biothique : cinq ans après, 1999. – La norme internationale en droit français, 2000. – L’influence internationale du droit français, 2001. La publication et l’entre en vigueur des lois et de certains actes administratifs, 2001. Redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine public, 2002. – Collectivits territoriales et obligations communautaires, 2004. – L’avenir des juridictions spcialises dans le domaine social, 2004. – Le cadre juridique de l’action extrieure des collectivits locales, 2006. – Inventaire mthodique et codification du droit de la communication, 2006. – Pour une politique juridique des activits spatiales, 2006.
Collection « Documents d’études » – Jurisprudence du Conseil d’État – Annes 1988 à 2002 (disponibles). – Anne 2003-2004, Documents d’tudes 6.21.
Collection « Les études de la Documentation française » – Le Conseil d’État, par J. Massot et T. Girardot, 1999.
Hors collection – La justice administrative en pratique, nlledition, 2001. – Guide pour l’laboration des textes lgislatifs et rglementaires, nlledition à paraître.
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Sommaire
Éditorial Jean-Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d’État7
I. Rapport d’activité
Activité juridictionnelle17Section du contentieux���������������������������������� �����������������������������������������������������������������19 Bureau d’aide juridictionnelle54Activité consultative47Assemblée générale��������������������������������������� �����������������������������������������������������������������49 Section de l’intérieur������������������������������������� �����������������������������������������������������������������57 Section des finances��������������������������������������� �����������������������������������������������������������������71 Section des travaux publics������������������������ �����������������������������������������������������������������93 Section sociale������������������������������������������������ ���������������������������������������������������������������109 Récapitulatif des statistiques pour 200��6� ���������������������������������������������������������������127 Mise en œuvre de l’article 88-4 de la Constituti��o��n���������������������������������������� 129 Activité de la section du rapport et des études131Exécution des décisions de la juridiction administrative en 20��0���6���������������133 Les études et la diffusion des travauxdu Conseil d’É���ta��t��������������������������������143 L’action internationale du Conseil d’État417Activité de la cellule de droit communautaire du Conseil d��É��t��a��t��������������153 Bilan des formations157 Activité de la Mission permanente d’inspection des juridictions administratives561
Activité des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel619
Activité des juridictions spécialisées971Commission des recours des réfugié��s����� ���������������������������������������������������������������181 Commission centrale d’aide sociale��������� ���������������������������������������������������������������191 Vue d’ensemble de l’activité des juridictions administratives spécialisées������������193
Avis du Conseil d’État en 2006
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II. L’administration française et l’Union européenne
 Considérations générales Introduction................................................................................................................... 231
Première partie L’Union européenne, un système institutionnel complexe et ouvert : Quelles influences ?................................................................................................723.. ....
Deuxième partie L’administration française, un acteur important des processus de l’Union européenne : Quelles stratégies ?................392..... ................................. Conclusion...................................................................................................................... 347
 Contributions
L’émergence d’une décision européenne Renforcer la présence européenne de la France .....3...35................................................ Florence Chaltiel
L’avenir de l’Union européenne après le référendum du 29 mai 200 sur le traité constitutionnel................................................................ ....................36..5 Jean-Claude Piris
Primauté du droit communautaire : l’approche du Conseil constitutionnel.................................................................. 379 Jean-Eric Schoettl
 
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Glossaire................................104............................................ ......................................
Éditorial
Jean-Marc Sauvé, Vice-prsident du Conseil d’État
Comme chaque année, le rapport public du Conseil d’État comporte deux parties. La première fait le bilan de l’ensemble de l’activité juridictionnelle et administrative du Conseil. La seconde est une partie thématique, consacrée cette année à des considérations générales sur le thème «L’administration fran-çaise et l’Union europenne : Quelles influences ? Quelles stratgies ?». L’activité de la section du contentieux se caractérise, en 2006, par une décrois -sance de 8 % des affaires enregistrées. Les pourvois en cassation représentent 64 % des entrées nettes, déduction faite des séries et des affaires réglées par ordonnances du président de la section du contentieux, contre 59 % en 2005. Le nombre d’affaires jugées a légèrement diminué en données nettes, passant de 11 270 à 11 242 et la durée moyenne prévisible des affaires en cours continue de se réduire pour passer à neuf mois et quinze jours, contre onze mois et quinze jours en 2005. Cette durée n’a pas de précédent connu. Si les mesures prises ces dernières années, notamment pour mieux hiérarchiser le traitement des affaires en fonction de leur difculté et des enjeudx, Évtont conti-nuer de produire leurs effets, le nombre des saisines du Conseil at devrait sensiblement augmenter sous l’effet de la forte progression des requêtes devant les tribunaux administratifs et des arrêts des cours administratives d’appel. Le maintien des délais actuels de jugement représente donc un objectif ambitieux. L’activité consultative du Conseil d’État est restée intense, tant en raison du nombre de textes examinés que de leur complexité. Les sections administrati -ves ont eu à connaître de 1 411 textes ou avis contre 1 390 en 2005. L’inflation normative se maintient, même si, à ce stade de la législature, elle concerne davantage les décrets, notamment les décrets d’application des lois et des ordonnances votées ou adoptées au cours des années précédentes. L’assemblée générale a été saisie de 49 projets de loi, dont un projet de loi constitutionnelle et quatre projets de loi organique, de 21 projets d’ordonnance (contre 74 en 2005), de cinq projets de décret réglementaire, de sept demandes
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d’avis et de quatre projets de rapport et d’étude. La diminution du nombre de textes examinés en assemblée générale résulte de la mise en œuvre de la réforme introduite par le décret du 21 décembre 2004. L’examen des projets de texte appelle plusieurs constatations hélas récurren -tes. Dans de nombreux cas, le Conseil continue d’être saisi en urgence et dis -pose de délais très brefs pour statuer sur des textes longs et complexes, souvent insuffisamment évalués. Le manque de réflexion d’ensemble sur les dispositifs existants, ainsi que sur les implications des projets de texte, contraint l’admi -nistration à revenir, à intervalles de plus en plus rapprochés, devant le Conseil, pour procéder à leur modification. En outre, la question de la répartition des dispositions envisagées entre la loi et le règlement continue de se poser régulièrement lors de l’examen des projets de loi. Enfin, nombre de consultations préalables nécessaires n’ont pas été effec -tuées en temps utile ou ont été purement et simplement omises. L’activité de la section du rapport et des études montre que, si les affaires d’exé -cution des décisions de la juridiction administrative trouvent le plus souvent une issue heureuse par la procédure non juridictionnelle, l’exécution des condam -nations pécuniaires soulève dans certains cas des difficultés préoccupantes. Par ailleurs, l’augmentation des problèmes liés à la tarification des établissements sanitaires et sociaux doit être relevée. L’étude intitulée « Pour une meilleure insertion des normes communautaires dans le droit national » a été adoptée par l’assemblée générale le 22 février 2007. Les trois dernières études commandées par le Gouvernement, portant respectivement sur le droit de préemption, les établissements publics et l’attrac -tivité du territoire français pour les organisations internationales, sont en cours de réalisation. Le Conseil d’État a organisé, au mois de mai 2006, deux séminaires sur le thème des considérations générales du précédent rapport : « Sécurité juridi-que et complexité du droit ». Ces séminaires, associant des parlementaires et le Conseil constitutionnel, ont conduit à la création d’un groupe de travail auprès du Premieeur rsm isintiesst rie.n teLrens etc o(nCcolnusions dÉe ce groupe de travail sont diffusées sur plusi seil d tat, Légifrance, Documentation fran -çaise...). Elles avaient été, au préalable, adressées aux présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale. La coopération internationale, marquée par de nombreuses rencontres avec des juridictions suprêmes étrangères, s’est poursuivie à un rythme soutenu. Les sai -sines et l’activité de la cellule de droit communautaire continuent aussi d’aug -menter, reflétant en cela tant la place croissante de ce droit que sa technicité. Les tribunaux administratifs connaissent à nouveau en 2006 un accroissement des recours de 6,2 % en données nettes, contre 5,1 % en 2005, 14 et 16 % res-pectivement en 2003 et 2004. Cette croissance s’explique notamment par une explosion du contentieux des permis de conduire (+37,4 %) et une progression continue du contentieux des étrangers (+8,7 %). En revanche, les recours dans le domaine fiscal baissent de 11 %. Les tribunaux administratifs ont poursuivi leur effort de productivité en aug -mentant de 9 % le nombre d’affaires jugées en 2006 après une hausse de 13 % en 2005. Cet effort permet de retrouver un quasi-équilibre entre le nombre des
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saisines et celui des décisions et de réduire, à nouveau, le délai moyen pour le ramener à un an, trois mois et quatorze jours contre un an quatre mois et six jours en 2005. La situation est toutefois très contrastée selon les tribunaux, ceux de la région d’Île-de-France étant particulièrement encombrés notamment du fait du volume du contentieux des étrangers. La situation des cours administratives d’appel a continué de se redresser spec -taculairement sous l’effet de la loi d’orientation et de programmation pour la justice de 2002 et des contrats d’objectifs et de moyens passés avec les cours. Celles-ci ont vu le nombre des affaires enregistrées croître de 4,3 % en données nettes. Pour la quatrième année consécutive, elles jugent plus d’affaires qu’el -les n’en reçoivent et le délai moyen de jugement a été ramené à un an et dix-huit jours contre un an, quatre mois et sept jours en 2005. Parmi les juridictions spécialisées, la Commission des recours des réfugiés connaît, pour la seconde fois, une diminution importante, de 24 %, des recours enregistrés. La Commission centrale d’aide sociale a également rétabli sa situa -tion en jugeant, pour la première fois dans l’année, les dossiers relatifs à toutes les formes d’aide à l’exception du revenu minimum d’insertion. En revanche, la situation des commissions départementales d’aide sociale continue de rester particulièrement préoccupante. Le Conseil d’État a choisi, au titre de ses considérations générales de 2007, le thème des relations entre l’administration et l’Union européenne, sous l’intitulé «L’administration  Quellesfrançaise et l’Union europenne : Quelles influences ? stratgies ? q anzuiane s.r une question djé àbaroéd eliy ver ,» sua el cent anen Ainsi qu’il le rappelait en 1992 dans ses considérations générales : «L’Europe est une construction juridique. C’est sans doute un projet politique, sûrement un « grand march », mais d’abord un ensemble de règles complexes [...] La com -munaut s’est bâtie autour du droit, elle s’est faite par le droit. Un droit original à plus d’un titre ; il est davantage l’œuvre des diplomates et des juges que celle des parlementss ; quoique ngoci dans les conditions du droit international, il s’intègre au droit interne ; au gr des ncessits, il emprunte ses concepts à telle ou telle tradition nationale sans en privilgier aucune.» Depuis lors, les procédures de décision et de«gouvernance»de l’Union euro-péenne se sont profondément modifiées en raison notamment des réformes ins -titutionnelles résultant en particulier du traité d’Amsterdam, entré en vigueur le 1erdu traité de Nice, entré en vigueur le 1mai 1999, et erfévrier 2003. Elles sont également définies par un Accord inter-institutionnel conclu par le Parle -ment, le Conseil et la Commission le 16 décembre 2003. Elles résultent enfin de décisions adoptées par le Conseil, notamment celles créant un certain nombre d’agences européennes et celles dites de «comitologie» qui instituent des comi -tés d’exécution. La «gouvernance europennecaractérise par la place éminente accordée» se à la Commission, promoteur et gardien de l’intérêt général communautaire, ar ntss et dmeasi sa daumsisnii sptarar tliao ntrs èds elsa rÉgtea tass smoecimabtiroesn,  ddees  lgeouursv ecronlelemcetinvtist,é sd etse rpritolerimalees, des agences nationales de régulation, des experts et de l’ensemble des partenaires économiques et sociaux, depuis la conception de l’idée jusqu’à l’adoption finale du texte. L’habitude y est de poursuivre la discussion jusqu’au compromis.
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La «gouvernance europenne» est à ce titre culturellement et sociologique -ment plus proche des méthodes anglo-saxonnes de gouvernement que de celles issues des traditions juridiques marquées par le droit romain. L’administration française se doit, dès lors, d’adapter son organisation et ses procédures à cette nouvelle réalité. Un pas en ce sens a été accompli avec la décentralisation et le transfert de nombreuses responsabilités aux collectivités territoriales – communes, dépar -tements et régions – et avec le recours à de nouveaux modes d’organisation administrative, autorités indépendantes notamment. Néanmoins, la France ne s’appuie pas autant qu’il serait nécessaire sur les acteurs de la société civile. Elle s’abstient aussi, dans de nombreuses hypothèses, de rechercher les néces -saires alliances auprès d’autres États membres, porteurs de traditions juridi -ques différentes des siennes et d’intérêts autres que ceux dont elle a la charge. Or la négociation à vingt-sept appellela construction permanente d’alliances, tbaientn  aàv eBcr udxealulterse sq uÉteant s Frmaenmcbe remsê qmue aetv edca lness  dacteurs lÉes plus d livUernsi,o cne.ci aussi ’autres tats de Dans cette perspective, il est nécessaire d’établir un diagnostic sur les marges de manœuvre existantes dès la conception d’une réforme au niveau communau -taire. La longue recherche du consensus qui précède la définition de l’intérêt général communautaire et gouverne l’émergence des propositions destinées à être soumises à l’examen du Conseil et du parlement européen doit, dès l’ori -gine, être mise à profit pour dégager, autant que cela est possible, des positions communes de la sphère politico-administrative et des milieux intéressés dans notre pays. Un véritable travail diplomatique doit également être poursuivi à l’écoute et auprès des partenaires étrangers, étatiques ou non étatiques, dont les positions seraient susceptibles de donner lieu à un ralliement de la France ou, à l’inverse, de porter les points de vue ou les réserves qu’elle entend faire valoir auprès d’eux. Après avoir rappelé les conditions dans lesquelles les institutions européennes fonctionnent et se révèlent perméables à de nombreuses influences, les consi -dérations générales examinent ensuite en quoi cette configuration originale appelle de nouvelles stratégies pour notre administration : anticipation des choix politiques ; coordination des voix françaises émanant des autorités publi -ques et des acteurs économiques et sociaux ; exemplarité dans la transposition et l’application du droit communautaire ; développement enfin du réflexe euro -péen dans l’activité normative, l’information juridique, les interventions devant la Cour de justice et la gestion des fonctions publiques. Ainsi que le rappelait Jean Monnet à Strasbourg le 12 mai 1954 : «Nous n’avons le choix qu’entre les changements dans lesquels nous sommes entraîns et ceux que nous aurons su vouloir et accomplir. » L’appréciation reste d’actualité et la France se doit d’alimenter le système européen de décision de ses ambitions et propositions. A défaut, elle sera inévitablement acculée à des positions pure -ment défensives, face à d’autres conceptions dont elle éprouvera le plus grand mal à éviter qu’elles ne triomphent. Dans cette perspective, il faut prendre conscience que le temps européen est un temps long qu’un changement de la culture administrative et politique et
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