Rapport sur la sécurité de l emploi - Tome I
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Rapport sur la sécurité de l'emploi - Tome I

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N° 847 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUATORZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 27 mars 2013. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI relatif à la sécurisation de l’emploi, (procédure accélérée) PAR M. JEAN-MARC GERMAIN, Député. —— TOME I Rapport —— Voir les numéros : Assemblée nationale : 774, 837 et 839. — 3 — SOMMAIRE ___ Pages INTRODUCTION .............................................................................................................. 7 I.- LA SITUATION DÉGRADÉE DU MARCHÉ DU TRAVAIL APPELLE DES MESURES FORTES .......................................................................................................... 13 A. UN MARCHÉ DU TRAVAIL ENTRE PRÉCARITÉ DE L’EMPLOI ET DES CONDITIONS DE TRAVAIL ...................................................................................... 13 1. Une précarité croissante de l’emploi ................................................................ 13 2. Un développement des formes atypiques de travail ....................................... 15 B. LES PARTENAIRES SOCIAUX DÉSORMAIS PLEINEMENT ASSOCIÉS À L’ÉLABORATION DE LA NORME SOCIALE ............................................................. 15 1.

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Publié le 02 avril 2013
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Langue Français
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N° 847
______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 27 mars 2013.


RAPPORT


FAIT


AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SUR LE PROJET DE
LOI relatif à la sécurisation de l’emploi,

(procédure accélérée)

PAR M. JEAN-MARC GERMAIN,

Député.

——

TOME I

Rapport
——



Voir les numéros :

Assemblée nationale : 774, 837 et 839.
— 3 —






SOMMAIRE
___

Pages



INTRODUCTION .............................................................................................................. 7
I.- LA SITUATION DÉGRADÉE DU MARCHÉ DU TRAVAIL APPELLE DES
MESURES FORTES .......................................................................................................... 13
A. UN MARCHÉ DU TRAVAIL ENTRE PRÉCARITÉ DE L’EMPLOI ET DES
CONDITIONS DE TRAVAIL ...................................................................................... 13
1. Une précarité croissante de l’emploi ................................................................ 13
2. Un développement des formes atypiques de travail ....................................... 15
B. LES PARTENAIRES SOCIAUX DÉSORMAIS PLEINEMENT ASSOCIÉS À
L’ÉLABORATION DE LA NORME SOCIALE ............................................................. 15
1. La procédure de consultation des partenaires sociaux en amont des
projets et propositions de loi ............................................................................. 16
2. Un projet de loi constitutionnel pour reconnaître dans notre loi
fondamentale ce rôle accru des partenaires sociaux ..................................... 17
II.- UN ACCORD « LARGE » ............................................................................................. 17
A. UN DES RARES ACCORDS NATIONAUX INTERPROFESSIONNELS
MULTIDIMENTIONNELS SUR L’EMPLOI ET LE MARCHÉ DU TRAVAIL................. 17
B. L’ACCORD VU PAR SES SIGNATAIRES .................................................................. 20
C. LE PRÉSENT PROJET DE LOI ................................................................................. 23 — 4 —
TRAVAUX DE LA COMMISSION .................................................................................. 27
EXAMEN DES ARTICLES ................................................................................................. 27
Article 1er (art. L. 911-7, L. 911-8 et L. 912-1 du code de la sécurité sociale ;
loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989) Généralisation de la couverture
complémentaire collective « santé » pour les salariés et
amélioration de la portabilité des couvertures « santé » et
« prévoyance » des demandeurs d’emploi ..................................................... 27
Article 2 (art. L. 6111-1 et L. 6314-3 [nouveau] du code du travail) Création
du compte personnel de formation et du conseil en évolution
professionnelle ..................................................................................................... 86
Article 3 (art. L. 1222-12 à L. 1222-15 [nouveaux] du code du travail)
Création d’une période de mobilité volontaire sécurisée ............................ 119
Article 4 (art. L. 2323-3, L. 2323-4, L. 2323-7-1 à L. 2323-7-3 [nouveaux],
L. 2325-35, L. 2325-42-1 [nouveau], L. 2332-1, L. 2323-26-1 à L. 2323-
26-3 [nouveaux], L. 2313-7-1 [nouveau], L. 4616-1 à L. 4616-5
[nouveaux], et L. 4614-3 du code du travail) Réforme des règles de
consultation et de recours à l’expertise des institutions
représentatives du personnel ............................................................................ 133
Article 5 (art. L. 225-27-1 et L. 225-28-1 [nouveaux], L. 225-29 à L. 225-34,
L. 225-34-1 et L. 225-79-1 [nouveaux], L. 225-80 et L. 226-4-2 à L. 226-
4-4 [nouveaux] du code du commerce ; art. L. 2323-65 du code du
travail) Représentation des salariés au conseil d’administration ou
de surveillance ...................................................................................................... 171
Article 6 (art. L. 5422-2-1 [nouveau] du code du travail ; art. 43 de la loi
n°2011-893 du 28 juillet 2011 pour le développement de l’alternance et la
sécurisation des parcours professionnels) Amélioration des droits à
nouvelle indemnisation chômage des salariés et renforcement de
l’accompagnement des demandeurs d’emploi .............................................. 193
Article 7 (art. L. 5422-12 du code du travail) Majoration de la cotisation
d’assurance chômage sur les contrats courts ............................................... 215
Article 8 (art. L. 2241-13, L. 3123-8, L. 3123-14, L. 3123-14-1 à L. 3123-14-
4 [nouveaux], L. 3123-16, L. 3123-17, L. 3123-19 et art. L. 3123-25 du
code du travail) Encadrement du travail à temps partiel ............................... 238
Article 9 (art. L. 2242-15, L. 2242-16, L. 2323-33 et L. 2323-35 du code du
travail) Extension du périmètre de la négociation triennale
obligatoire sur la gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences ......................................................................................................... 266
Article 10 (art. L. 2242-21 à L. 2242-23 [nouveaux] du code du travail)
Mobilité interne ..................................................................................................... 276
Article 11 (art. L. 3232-2, L. 3232-5, L. 5122-1 à L. 5122-4, et L.5428-1 du
code du travail et art. L. 242-10 du code de la sécurité sociale) Refonte
du dispositif d’indemnisation de l’activité partielle ....................................... 299
Article 12 (art. L. 5125-1 à L. 5125-6 [nouveaux] du code du travail)
Accords de maintien de l’emploi ....................................................................... 319 — 5 —
Article 13 (art. L. 1233-22 à L. 1233-24, L. 1233-24-1 à L. 1233-24-4
[nouveaux], L. 1233-30, L. 1233-33à L. 1233-36, L. 1233-39 à L. 1233-
41, L. 1233-45-1 [nouveau], L. 1233-47, L. 1233-50, L. 1233-52 à
L. 1233-57, L. 1233-57-1 à L. 1233-57-8 [nouveaux], L. 1233-58, L. 1233-
63, L. 1233-90-1 [nouveau], L. 1235-7, L. 1235-7-1 [nouveau], L. 1235-
10, L. 1235-1,L. 1235-16, L. 2323-15, L. 2325-35, L. 2325-37, L. 3253-8,
L. 3253-13, L. 4614-12-1 et L. 4614-12-2 [nouveaux] du code du travail ;
art. L. 631-17, L. 631-19, L. 641-4 et L. 642-5 du code de commerce)
Réforme de la procédure de licenciement collectif pour motif
économique ........................................................................................................... 345
Article 14 (art. L. 1233-90-1 [nouveau] et L. 2325-37 du code du travail)
Création d’une obligation de recherche d’un repreneur en cas de
fermeture d’établissement .................................................................................. 379
Article 15 (art. L. 1233-5, L. 1233-71 et L. 1233-72-1 du code du travail)
Précision des critères d’ordre des licenciements économiques et
allongement de la durée du congé de reclassement .................................... 385
Article 16 (art. L. 1235-1, L. 1471-1 [nouveau], L. 3245-1 du code du travail ;
art. 80 duodecies du code général des impôts) Développement de la
conciliation prud’homale et réforme des délais de prescription ............... 389
Article 17 (art. L. 2314-2, L. 2322-2 et L. 2324-3 du code du travail)
Aménagement de la mise en place des institutions représentatives du
personnel en cas de franchissement des seuils d’effectif ........................... 397
Article 18 Expérimentation du contrat à durée indéterminée intermittent ...... 400
Article 19 Habilitation du Gouvernement à modifier par voie
d’ordonnance le code du travail application à Mayotte ................................ 405
TABLEAU COMPARATIF .............................................................................................. 409
AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION .............................................. 511




— 7 —
INTRODUCTION
Notre pays est confronté à la plus grande crise qu’il ait sans doute connue
en temps de paix. La crise est dure avec un taux de chômage au plus haut, des
emplois précaires qui se sont multipliés et des fins de mois de plus en plus
difficiles à boucler atteignant aussi désormais les classes moyennes, et des
entreprises françaises fragilisées dans la mondialisation.
La crise est dure, mais aussi particulièrement dure à affronter, dans notre
pays comme dans les autres pays développés, car contrairement à d’autres
périodes de notre histoire, ces difficultés des ménages et des entreprises se
cumulent avec celles des États, fortement endettés et donc aux marges de
manœuvre limitées. Elle est particulièrement difficile à affronter aussi parce
qu’elle est profonde, à la fois économique, sociale, écologique et planétaire.
Dans cette situation, le Président de la République et son gouvernement
ont engagé une bataille sur trois fronts, avec des mesures d’urgence comme des
réformes de structure.
– Le front européen, tout d’abord, pour relancer la croissance car c’est à ce
niveau-là qu’elle se joue. Nos économies européennes sont à ce point imbriquées
que tenter de relancer seuls notre économie ne serait guère plus efficace que de
tenter d’écoper la mer avec un seau.
C’est la raison d’être du « paquet croissance » négocié de haute lutte par le
Président de la République lors du sommet européen de juin 2012. Ce sont les
négociations récentes pour un budget européen préservé. C’est un rythme de
réduction des déficits budgétaires suffisamment étalé dans le temps pour ne pas
porter atteinte à la croissance. C’est une Banque centrale européenne et un
Mécanisme européen de stabilité qui apportent aux banques et aux États les
liquidités dont elles ont besoin pour fonctionner.
– Le deuxième front, c’est la compétitivité pour redonner à la France sa
place dans la mondialisation. En 2002, la balance commerciale française était
excédentaire, aujourd’hui, elle accuse un déficit commercial de plus de
70 milliards d’euros.
La compétitivité, c’est remettre la finance au service des entreprises : c’est
l’objet de la loi créant la Banque publique d’investissement et de la loi bancaire
adoptées récemment, de la future loi sur la mobilisation de l’épargne des Français
au service de l’économie et de la dernière loi de finances, avec le crédit d’impôt
compétitivité emploi (CICE), qui donne des moyens sans précédent aux
entreprises – 20 milliards d’euros par an –, non pas pour baisser leurs prix de
production, ce serait une course sans fin illusoire, mais pour leur permettre
d’investir dans la recherche, dans l’innovation, dans la formation et d’embaucher. — 8 —
– Le troisième front, c’est celui du marché du travail. Il faut agir sur
l’embauche, c’est ce qui est fait avec les deux lois déjà votées sur les
150 000 emplois d’avenir et les 500 000 contrats de génération pour aider les
jeunes et les seniors – qui sont les premières victimes du chômage –, mais aussi
sur la sécurisation des emplois : c’est l’objet du présent projet de loi.
*
À cette fin, sur le fondement des grands principes posés lors de la Grande
conférence sociale des 9 et 10 juillet 2012, le Gouvernement a adressé aux
partenaires sociaux au début du mois de septembre 2012 un document
d’orientation définissant quatre domaines qu’il souhaitait soumettre à leur
négociation dans le cadre de la sécurisation de l’emploi : la lutte contre la précarité
du marché du travail, la progression dans l’anticipation des évolutions de
l’activité, de l’emploi et des compétences, l’amélioration des dispositifs de
maintien de l’emploi face aux aléas conjoncturels ainsi que l’amélioration des
procédures de licenciements collectifs.
Après quatre mois de négociations, un accord national interprofessionnel a
été signé le 11 janvier 2013 par les trois organisations représentatives des
employeurs et trois des cinq organisations syndicales représentatives des salariés,
la CFDT, la CFTC et la CFE-CGC. Selon les résultats de représentativité rendus
publics le 29 mars, ces trois syndicats de salariés représentent 51,15 % des
suffrages recueillis par les organisations habilitées à négocier au plan
interprofessionnel, c’est-à-dire ayant franchi le seuil des 8 %.
Le projet de loi relatif à la sécurisation de l’emploi, qui est aujourd’hui
soumis à la représentation nationale, en est le prolongement. Il traduit la nouvelle
articulation souhaitée par le Président de la République entre la démocratie sociale
et la démocratie politique qui a donné lieu à un projet de loi constitutionnelle
relatif à la démocratie sociale, adopté par le Conseil des ministres le 13 mars 2013.
Sa philosophie développée dans son exposé des motifs se résume ainsi : la
négociation sociale précède et inspire les lois sociales. Le législateur reste
souverain, mais les évolutions législatives en matière sociale, sauf urgence,
doivent être précédées d’une phase de consultation et, si les partenaires sociaux le
veulent, d’une négociation.
C’est au fond une sorte de valse à trois temps : le premier est celui du
gouvernement qui fixe les objectifs comme cela a été le cas avec la feuille de route
de septembre 2012 ; le second est celui des partenaires sociaux qui négocient sur
ce fondement, comme ils l’ont fait entre octobre et jusqu’au 11 janvier 2013 ; le
troisième est celui du Parlement.
*
Votre rapporteur considère que ces trois étapes doivent être d’égale
importance. Repartir de zéro serait un non-sens : rien ne justifie d’ignorer le fruit
de quatre mois de travail intense des partenaires sociaux auquel ont contribué y — 9 —
compris les organisations non signataires, qui sont restées jusqu’au bout à la table
des négociations même si in fine elles ne se reconnaissent pas dans l’accord.
Beaucoup des dispositions qui sont contenues dans ce texte concernent le cœur du
fonctionnement des entreprises, et il est fondamental pour la représentation
nationale de prendre en compte ce que proposent ceux qui en sont les premiers
acteurs, les représentants des salariés et des employeurs.
Nous limiter toutefois à un travail de scribe qui consisterait à simplement
codifier ce qui a été écrit par les signataires ne serait pas plus conforme au mandat
que nous ont donné nos électeurs : celui de faire la loi au nom du peuple, porteurs
de l’intérêt général et fidèles aux convictions et aux engagements que chacun
d’entre nous a pris devant ses électeurs.
Jouer pleinement notre rôle de législateur est d’autant plus légitime que,
d’une part, nombre des dispositions de cet accord dépassent le champ de
l’entreprise –la création d’une couverture santé complémentaire obligatoire ou
d’un compte personnel de formation universel, le rôle de l’État dans la protection
des salariés, celui du juge dans le règlement des contentieux….– et que d’autre
part, contrairement à l’accord sur les contrats de générations, deux organisations
de syndicats de salariés ne l’ont pas signé.
Être loyal vis-à-vis des signataires – car sinon nous porterions un coup
fatal à la négociation collective interprofessionnelle pour de longues années –,
mais à l’écoute des non-signataires et aussi de tous ceux qui au-delà seront
concernés, pour améliorer ce qui peut l’être, voilà ce qui a guidé votre rapporteur
dans les travaux préparatoires qu’il a conduit. C’est un chemin de crête sans doute
étroit, mais il existe et il permet d’avancer loin dès lors qu’on le fait avec
méthode.
– Avancer avec méthode, c’est d’abord écouter. C’est la raison pour
laquelle de très nombreuses auditions ont été organisées. Les organisations
patronales et syndicales ont été ainsi auditionnées à cinq reprises chacune : par
votre rapporteur pendant les négociations, après la conclusion de l’accord, après
l’avant-projet de loi, après le projet de loi, et de manière collective par la
commission des affaires sociales.
– Avancer avec méthode, c’est comprendre. Afin que chacun puisse se
faire une idée très précise de la portée de chacune des dispositions du projet de loi,
et de ses effets possibles sur l’emploi, sur la réduction de la précarité, sur les droits
des salariés, sur la compétitivité des entreprises, de très nombreux spécialistes,
experts, administrations ont été auditionnés, et tous les débats qui sont apparus
sont retracés dans ce rapport, sans rien éluder des débats qui existent et des
questions qui se posent.
– Avancer avec méthode, c’est enfin respecter. Respecter les signataires
dans leur choix de signer cet accord ; respecter les non-signataires dans leur choix
de ne pas le faire ; respecter les parlementaires dans la plénitude de leur droit — 10 —
d’amendement. L’intelligence est collective. Cela a conduit votre rapporteur, en
liaison avec le gouvernement, à consulter en permanence les partenaires sociaux,
signataires comme non signataires, dans son travail d’amendement du texte.
Beaucoup de questions qui avaient pu être soulevées ont pu être réglées lors de
notre travail en commission, d’autres pourront l’être lors du débat dans l’hémicyle
avec les amendements complémentaires qui sont proposés, d’autres encore le
seront dans le temps, par un suivi et une évaluation très précises, et le cas échéant
un droit de suite pour corriger ce qui n’a pas fonctionné comme espéré.
L’objectif est qu’in fine, l’efficacité dans la lutte contre le chômage, dans
la protection des salariés et de leur qualité de vie, et pour la performance des
entreprises, soit au rendez-vous.
*
Mis bout à bout, la vingtaine d’articles du projet de loi dessinent trois
évolutions profondes du marché du travail de notre pays.
– La première, c’est retour de l’État, à l’appui des salariés et de la
négociation sociale, comme garant dans la prévention des licenciements
économiques.
Une refonte profonde de la procédure en la matière est en effet engagée.
Aujourd’hui, la mise en place d’un plan de sauvegarde de l’emploi s’opère de
manière unilatérale à l’initiative de l’employeur ; elle sera demain soumise soit à
l’accord des salariés à travers leurs organisations syndicales – un accord
majoritaire –, soit à défaut à une homologation de l’administration. Il s’agit là de
la traduction concrète de l’engagement n° 35 de François Hollande : renchérir le
coût des licenciements en fonction des moyens des entreprises, en vue de les
dissuader le plus possible. L’administration sera à cet effet dotée d’un nouveau
pouvoir : celui de refuser un plan social qui ne serait pas suffisamment protecteur
pour les salariés.
L’objectif est clair : comme l’a souligné le ministre du travail lors de son
audition, il s’agit de mettre résolument fin à la préférence française pour le
licenciement au profit de toutes les solutions qui permettent de les éviter. C’est
ainsi que parallèlement à cette nouvelle procédure, le projet de loi procède à une
refonte du dispositif de chômage partiel qui est rendu plus efficace et plus
facilement et rapidement mobilisable par les entreprises confrontées à des aléas
conjoncturels. Il crée également la possibilité de conclure des accords de maintien
de l’emploi, qui sont également une forme d’activité partielle, mais négociée et
assortie de protections, de garanties, et d’une contribution des dirigeants
actionnaires aux efforts.
C’est ce choix qui a principalement permis à l’Allemagne de mieux s’en
sortir que d’autres pendant la crise de 2008 sans augmentation sensible du
chômage : ainsi par exemple, au plus fort de la crise en 2009, 1 600 000 salariés

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