Réflexions sur le traité d'Amsterdam, contexte général et quelques aspects particuliers - article ; n°1 ; vol.43, pg 657-670

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Annuaire français de droit international - Année 1997 - Volume 43 - Numéro 1 - Pages 657-670
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié le 01 janvier 1997
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M. Giorgio Maganza
Réflexions sur le traité d'Amsterdam, contexte général et
quelques aspects particuliers
In: Annuaire français de droit international, volume 43, 1997. pp. 657-670.
Citer ce document / Cite this document :
Maganza Giorgio. Réflexions sur le traité d'Amsterdam, contexte général et quelques aspects particuliers. In: Annuaire français
de droit international, volume 43, 1997. pp. 657-670.
doi : 10.3406/afdi.1997.3474
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/afdi_0066-3085_1997_num_43_1_3474ANNUAIRE FRANÇAIS DE DROIT INTERNATIONAL
XLIII - 1997 - CNRS Editions, Paris
REFLEXIONS SUR LE TRAITE D'AMSTERDAM
CONTEXTE GÉNÉRAL ET QUELQUES ASPECTS
PARTICULIERS
GIOEGIO MAGANZA
Le 2 octobre 1997, au palais royal d'Amsterdam, les plénipotentiaires
des Etats membres de l'Union européenne ont apposé leur signature à un
nouveau traité qui représente un nouveau jalon dans l'histoire, déjà riche,
de l'intégration européenne. Le «traité d'Amsterdam modifiant le traité sur
l'Union européenne, les traités instituant les Communautés européennes et
certains actes connexes » est un document volumineux qui comporte quinze
articles, subdivisés en trois parties, et treize protocoles ; l'acte final, qui a
été signé à la même occasion, comporte cinquante-neuf déclarations, ainsi
que des versions consolidées du traité sur l'Union européenne et du traité
instituant la Communauté européenne, tel qu'ils ressortent des modifications
après Amsterdam et dont les articles ont été renumérotés.
Le Traité d'Amsterdam est l'aboutissement de quinze mois de travail de
la conférence intergouvernementale qui s'était ouverte à Turin le 29 mars
1996, conformément au rendez-vous pris à Maastricht en 1992 au moment
de la signature du traité sur l'Union européenne, lorsqu'il avait été convenu
qu'une nouvelle conférence serait convoquée en 1996 pour examiner certaines
dispositions du traité sur l'Union européenne dont une révision avait été
prévue (1). En fait, la conférence devait se retrouver, au moment de son
lancement, confrontée à un agenda considérablement plus élargi : cela tenait
surtout au contexte politique tel qu'il avait évolué depuis la signature du
traité de Maastricht et à la perspective de l'élargissement de l'Union aux
pays d'Europe centrale et orientale.
Avant de jeter un regard d'ensemble sur les résultats de la conférence
intergouvernementale et afin de mieux en encadrer la portée, il convient de
situer brièvement le nouveau traité dans le contexte de sa préparation (I).
Ensuite, seront examinés quelques aspects du nouveau traité qui peuvent
présenter un intérêt plus marqué pour les lecteurs de VAnnuaire (II).
(*) Giorgio Maganza, conseiller juridique, Service juridique du Conseil de l'Union européenne.
Les opinions exprimées sont personnelles à l'auteur et n'engagent en aucune manière
l'institution à laquelle il appartient.
(1) L'article N, paragraphe 2 du TUE stipule que « une conférence des représentants des
gouvernements des Etats membres sera convoquée en 1996 pour examiner, conformément aux
objectifs énoncés aux articles A et B des dispositions communes, les dispositions du présent traité
pour lesquelles une révision est prévue». Ces dispositions sont :
- protection civile, énergie, tourisme (déclaration n° 1 à l'acte final),
- extension du champ d'application de la codécision (article 189 B, paragraphe 8 du TCE),
- sécurité et défense et, d'une manière générale, PESC (article J 4, 6 et article J 10
du TUE),
- hiérarchie des actes communautaires (déclaration n° 16 à l'acte final). 658 RÉFLEXIONS SUR LE TRAITÉ D'AMSTERDAM
I. - L'ELABORATION DU NOUVEAU TRAITE
La conférence intergouvernementale qui a préparé le traité d'Amsterdam
se démarque à plusieurs égards de celle qui s'était déroulée en 1991 et qui
avait mené à la signature du traité sur l'Union européenne (ci-après TUE)
à Maastricht, le 7 février 1992. A la différence de la conférence intergouver
nementale de 1991 sur l'union politique, celle de 1996-1997 bénéficia d'une
gestation et d'une durée plus longues ; elle n'eut en revanche pas la même
impulsion politique, les négociations se déroulant dans un contexte et un
climat différents, dûs en partie aux développements intervenus entre les
deux conférences intergouvernementales. Les résultats de la conférence, tels
qu'ils sont reflétés dans le nouveau traité signé le 2 octobre 1997, ne sont
dans l'ensemble pas négligeables, marquant un nouveau pas en avant dans
l'intégration européenne.
La préparation de la négociation
L'échéance de 1996 avait été fixée à l'avance. Aussi était-il normal que
l'on s'y prépare en temps utile. L'encre des signatures apposées au traité
d'adhésion de l'Autriche, de la Suède, de la Finlande et de la Norvège à
l'Union européenne n'était pas encore sèche, en juin 1994 à Corfou, que le
Conseil européen décidait déjà de créer un « groupe de réflexion » pour
préparer la future conférence intergouvernementale et demandait aux insti
tutions de contribuer aux travaux de ce groupe en lui soumettant des
rapports sur le fonctionnement du traité sur l'Union européenne (2).
Ces rapports furent élaborés au cours des premiers mois de 1995,
dressant un bilan préliminaire du fonctionnement du TUE, qui n'était au
demeurant en vigueur que depuis quelques mois seulement (3) ; ils devaient
déjà permettre l'identification de sujets possibles de discussion pour
la future conférence. Le champ de réflexion ouvert au groupe institué à
Corfou, dont la présidence allait être confiée à l'Ambassadeur espagnol Carlos
Westendorp — et qui devait entamer ses travaux les 2 et 3 juin 1995 à
Messine, à l'occasion de la célébration du quarantième anniversaire de la
conférence qui relança la construction européenne (4) - n'était pas circonscrit
aux sujets mentionnés dans le TUE comme devant faire l'objet de révision.
Les négociations pour l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande, de la Norvège
et de la Suède avaient mis en évidence la nécessité de procéder à des réformes
institutionnelles qui permettent à une Union élargie de continuer à fonc
tionner de manière efficace. Ainsi, le Conseil européen était convenu, fin
(2) Cf. Conclusions de la présidence du Conseil européen de Corfou 24-25 juin 1994, para
graphe IV, dans Bulletin UE 6.1994, point 1.25.
(3) Le rapport du Conseil sur le fonctionnement du traité sur l'Union européenne, approuvé
le 10 avril 1995, est publié par le Secrétariat général du Conseil, (Rue de la Loi 175 B-1048)
Bruxelles 1995 (voir aussi Bull. UE 4.1995, point 1.9.1.). Le rapport de la Commission pour le
groupe de réflexion, approuvé le 10 mai 1995, est publié par l'Office des publications officielles
des Communautés européennes, Luxembourg 1995. La résolution du Parlement européen du 17
mai 1995 sur le fonctionnement du TUE dans la perspective de la CIG de 1996 est publiée au
JO C 151 du 19 juin 1995. Des contributions aux travaux du Groupe de réflexion furent également
élaborées par la Cour de justice, le Tribunal de première instance, la Cour des comptes, le Comité
économique et social et le Comité des régions ; le texte du rapport de la Cour de justice, auquel
est annexée la contribution du Tribunal de première instance, est publié dans la Revue trimestrielle
de droit européen 1995, p. 678. Voir aussi Bull. UE 5.1995, points 1.9.1 à 4.
(4) Voir Bull. UE 6.1995, point 1.9.2. RÉFLEXIONS SUR LE TRAITÉ D'AMSTERDAM 659
1993, que la future conférence intergouvemementale entreprendrait «outre
l'examen du rôle législatif du Parlement européen et des autres points prévus
par le traité sur l'Union européenne, l'examen des questions relatives au
nombre des membres de la Commission et à la pondération des voix des
Etats membres au sein du Conseil » ; et qu'« elle examinera également les
mesures jugées nécessaires pour faciliter les travaux des Institutions et
garantir leur fonctionnement efficace. » (5)
D'autres questions institutionnelles et budgétaires avaient été laissées
«ouvertes», en attendant la conférence, d'un commun accord entre le Parle
ment européen, le Conseil et la Commission (6). Enfin, il apparaissait de
plus en plus évident que la prochaine révision du traité aurait à aborder
des sujets plus proches des préoccupations des citoyens que les questions
institutionnelles - comme, par exemple, la lutte contre le chômage, la santé
publique, la protection de l'environnement - afin d'essayer de combler le
« décalage » entre opinions publiques et construction européenne qui était
apparu lors de la ratification du traité de Maastricht. La transmission du
rapport du groupe de réflexion (7) au Conseil européen de Madrid (8) devait
ouvrir la voie à la dernière phase de la préparation des négociations.
Les formalités procédurales nécessaires au lancement de la conférence
furent accomplies par la présidence italienne, comme cela avait déjà été le
cas en 1990. Dès le 8 janvier 1996, le gouvernement italien soumettait au
Conseil un projet tendant à la révision des traités sur lesquels est fondée
l'Union européenne, conformément à l'article N, premier paragraphe du
TUE (9), projet à partir duquel la Commission et le Parlement européen
furent appelés à émettre un avis sur l'opportunité de convoquer la conférence,
avant que le Conseil ne le fasse à son tour (10), permettant ainsi à son
président de convoquer formellement la conférence des représentants des
gouvernements des Etats membres pour le 29 mars à Turin. Le Conseil
européen, réuni le jour même à Turin avant la session inaugurale de la
(5) Conclusions de la présidence, Conseil européen de Bruxelles, 10-11 décembre 1993. Voir
aussi, en annexe au rapport du Conseil sur le fonctionnement du TUE, les termes de l'accord
intervenu entre les Etats membres à Ioannina, tels que repris dans une déclaration au procès-
verbal des conférences d'adhésion.
(6) Dans une déclaration annexée à l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993, le
Parlement européen, le Conseil et la Commission avaient considéré que « les dispositions de
procédure budgétaire du traité, y compris le régime des dépenses obligatoires et des dépenses
non obligatoires, devront être réexaminées lors de la conférence intergouvernementale prévue pour
1996, afin d'aboutir à une coopération interinstitutionnelle sous forme de partenariat» (JOCE n°
C 331 du 7.12.1993, page 10). Ces trois institutions avaient en outre constaté, dans le cadre du
modus vivendi agréé le 20 décembre 1994 (comitologie), que « le problème des mesures d'exécution
des actes arrêtés selon la procédure visée à l'article 189B du traité CE, lorsque celles-ci sont
confiées à la Commission, sera examiné lors de la révision des traités prévue pour 1996, à la
demande du Parlement européen, de la Commission et de plusieurs Etats membres ».
(7) Le texte du rapport du groupe de réflextion est publié par le Secrétariat général du
Conseil, Bruxelles 1996. Le rapport est composé de deux parties : dans la première partie intitulée
«une stratégie pour l'Europe » le groupe identifie les principaux défis, tandis que, dans la deuxième
partie, il soumet un « ordre du jour annoté » à la conférence. D'après le groupe, celle-ci devait se
concentrer sur les trois objectifs suivants (sans engager une révision en profondeur du traité) :
rapprocher l'Europe de se citoyens ; permettre à l'Union de mieux fonctionner et la préparer à
son élargissement ; doter l'Union d'une plus grande capacité d'action extérieure.
(8) Voir les conclusions de la présidence, Conseil européen de Madrid, 15-16 décembre 1995,
Bull. UE 12.1996 point 1-48.
(9) Le projet de révision présenté par le gouvernement italien figure dans le Recueil de textes
relatifs à la conférence intergouvernementale - semestre de la présidence italienne, publié par le
Secrétariat général du Conseil, Bruxelles 1996, p. 11.
(10) Voir les avis de la Commission, du Parlement européen et du Conseil dans Recueil de
textes cit. respectivement pages 15,37 et 61. Voir aussi Bull. UE 3.1996 point 2.2.1. :
RÉFLEXIONS SUR LE TRAITÉ D'AMSTERDAM 660
conférence, devait adopter un «mandat» détaillé pour la conférence (11) et
convenir de modalités pour l'association du Parlement européen aux travaux
de celle-ci (12).
Le déroulement de la négociation
Préparée de manière plus approfondie et pendant plus longtemps, la
conférence de 1996-1997 devait aussi se dérouler dans des conditions diff
érentes de celles de 1991 (13).
Elle ne connut, tout d'abord, pas la même pression politique. Les bou
leversements formidables intervenus à la fin des années quatre-vingts en
Europe, ainsi que la guerre du Golfe, avaient constitué, en 1990-1991, un
facteur d'impulsion pour l'intégration européenne, appelée à se donner rap
idement les moyens de relever le défi. Il était clair que la même impulsion
ne pourrait venir de la perspective d'un élargissement à l'Est dont la
dimension et les délais étaient encore vagues. D'autre part, le fait que cette
conférence intervienne à une échéance connue, qu'elle fût en quelque sorte
« attendue » depuis Maastricht, ne pouvait certes contribuer à conférer de la
« dramaticité » à l'événement. A cela il faut ajouter que — contrairement aux
conférences précédentes, qui étaient toutes axées autour de grands objectifs
(le marché intérieur en 1985, l'union économique et monétaire et l'union
politique en 1991) - la dernière conférence se caractérisait plutôt par un
ensemble d'objectifs (rapprocher l'Union du citoyen, la préparer pour l'éla
rgissement, renforcer sa capacité d'action à l'extérieur).
Cette fois la pression - si pression il y avait - était moins due à des
facteurs externes qu'internes aux Etats membres, au moins certains d'entre
eux, où l'on regardait la conférence comme une occasion pour ramener
l'Europe au cœur du débat public et remotiver une opinion publique qui
semblait s'éloigner de la perspective européenne.
Le déroulement de cette conférence fût aussi moins «dramatique». Les
véritables négociations mirent du temps à démarrer faute d'une pression
pour aboutir dans des délais rapprochés et aussi parce que le calendrier
électoral dans certains Etats membres n'encourageait pas à accélérer les
choses : il eût été, par exemple, peu vraisemblable que les travaux aboutis
sent avant les élections politiques au Royaume-Uni, dont la tenue n'était
pas prévue avant le printemps 1997...
(11) Cf. conclusions de la présidence, Conseil européen de Turin, 29 mars 1996, dans Recueil
de textes cit. pages 69 à 72. Le mandat doit s'entendre au sens large, la conférence étant
évidemment maîtresse de son propre ordre du jour. Les conclusions de Turin avaient été préparées
par la présidence italienne au cours de contacts bilatéraux avec toutes les délégations, selon une
méthode qui avait fait ses preuves six ans auparavant, lors de la préparation du premier Conseil
européen de Rome, qui devait lancer la conférence sur l'union économique et monétaire cette prévoyait qu'aucun projet ne soit jamais remis aux interlocuteurs de la présidence,
laissant à celle-ci la maîtrise totale des amendements à y apporter. Le projet de mandat fut
finalement montré aux délégations en vue d'une mise au point seulement à la veille de la réunion
du Conseil européen, à Turin même.
(12) Cf. Recueil de textes cit. p. 73. Pour la première fois, des représentants du Parlement
européen - Elisabeth Guigou et Elmar Brok - allaient présenter aux des gouver
nements des Etats membres le point de vue de cette institution, au cours de réunions de travail
organisées périodiquement en marge de la conférence. En outre, la présidence devait assurer une
information régulière du Parlement européen.
(13) II faut distinguer, à ce propos, le conférence intergouvernementale sur l'union politique,
dont la tenue fut décidée relativement tard en 1990 et dont la préparation ne put être approfondie,
de celle sur l'union économique et monétaire, qui avait bénéficié depuis 1988 d'une préparation
très détaillée. :
:
RÉFLEXIONS SUR LE TRAITÉ D'AMSTERDAM 661
Le groupe des principaux protagonistes de la conférence - les représen
tants des ministres des Affaires étrangères, responsables de la négociation
— n'était pas aussi homogène qu'en 1991, lorsque les négociateurs étaient
en très grande partie les représentants permanents des Etats membres
auprès des Communautés européennes, habitués à travailler ensemble et
«parlant le même language»: cette fois-ci, le groupe était composé pour
moitié de fonctionnaires (notamment représentants permanents) et de personnalités politiques (ministres, secrétaires d'Etat). Cela expli
que peut-être en partie le moindre rôle joué cette fois-ci par les ministres
des affaires étrangères par rapport à la négociation de 1991. Cette conférence
connut en revanche un engagement plus direct et suivi de la part des Chefs
d'Etat et de gouvernement (14). Enfin l'augmentation, de douze à quinze, du
nombres des acteurs autour de la table de la conférence eût probablement
un impact moins négligeable que prévu sur le déroulement « matériel » des
travaux : il n'est pas si aisé de progresser rapidement lorsqu'il faut entendre
quinze points de vue, outre celui de la Commission, sur une proposition de
compromis...
Après le rapport d'étape soumis par la présidence italienne au Conseil
européen de Florence, la conférence intergouvernementale devait être saisie
du «cadre général pour un projet de révision des traités», soumis par la
présidence irlandaise au Conseil européen de Dublin en décembre 1996 et
complété en mars 1997 par la présidence néerlandaise ; celle-ci devait ensuite
élaborer une nouvelle compilation de textes, avant de soumettre à la confé
rence un projet de traité à la réunion d'Amsterdam (15).
Les résultats de la conférence intergouvernementale
Le traité qui a été signé le 2 octobre 1997 à Amsterdam (16) se compose
de quinze articles, subdivisés en trois parties.
La première partie contient les modifications de fond qui sont apportées
respectivement au TUE (article premier), au traité instituant la Communauté
européenne (article 2), aux traités CECA (article 3) et Euratom (article 4),
(14) La conférence intergouvernementale fût au centre de cinq réunions des Chefs d'Etat
et de gouvernement, après l'ouverture de Turin : à Florence en juin, à Dublin en octobre et
décembre 1996, à Nordwijk en avril et à Amsterdam en juin 1997.
(15) Un recueil des documents les plus importants relatifs à la conférence, répartis par
semestres de présidence, a été publié en trois volumes par le Secrétariat général du Conseil,
Bruxelles, 1996, 1997 et 1998.
(16) Le texte du traité d'Amsterdam, ainsi que le texte de l'acte final de la conférence
intergouvernementale, sont publiés au JO C 340 du 10.11.1997. Sur le traité d'Amsterdam, en
général, voir Dini, I risultati del Consiglio europeo di Amsterdam luci e ombre, Relazioni
internazionali, n° 39, 1997, p. 11 ; Bourlanges, L'Union européenne au lendemain d'Amsterdam
une évaluation politique, Pouvoir, n° 84, 1998, p. 133 ; De Schoutheete, L'avenir, de l'Union
européenne, Politique étrangère, 3/97, p. 263 ; Langrish, The Treaty of Amsterdam : Selected
Highlights, European Law Review, 1998, p. 3 ; Lenaerts, De Smijter, Le traité d'Amsterdam,
Journal des Tribunaux Droit européen, 1998, p. 25 ; Duff (editor) The Treaty of Amsterdam, Text
and Commentary, London, 1997 ; Ludlow, A View from Brussels, A Quarterly commentary on the
EU, CEPS, Bruxelles, juillet 1997 ; Fagiolo, II trattato di Amsterdam, Affari Esteri, n° 115, juillet
1997, p. 482; Manin, The Treaty of Amsterdam, Columbia journal of European law, 1998, p. 1;
Louis, Le traité d'Amsterdam : Une occasion perdue ? Revue du marché unique européen, 2/97,
p. 5 ; Petite, Le traité : ambition et réalisme, Rev. Marché 3/1997,
p. 17 ; ainsi que le numéro 4/1997 de la Revue trimestrielle de droit européen, entièrement consacré
au traité. Voir enfin, sur le déroulement et les résultats de la conférence, l'ouvrage de M. McDon
ald, Original Sin in a Brave New World, an account of the negotiation of the Treaty of Amsterdam,
Dublin, 1998. 662 RÉFLEXIONS SUR LE TRAITÉ D'AMSTERDAM
ainsi qu'à l'acte portant élection des représentants au Parlement européen
au suffrage universel direct annexé à la décision du Conseil du 20 septembre
1976 (article 5).
La deuxième partie (articles 6 à 11) du traité contient les dispositions
résultant de l'exercice de simplification des traités communautaires auquel
s'était livrée la conférence, conformément au mandat de Turin et avec le
souci d'une plus grande transparence et lisibilité des textes de base de la
construction européenne : ainsi plusieurs dispositions caduques ou obsolètes
sont supprimées et d'autres sont adaptées en conséquence (17).
Enfin, la troisième partie contient les générales et finales
du traité, dont la plus significative est l'article 12, qui prévoit la renumér
otation des articles, des titres et des sections du traité sur l'Union euro
péenne et du traité instituant la Communauté européenne, tels que modifiés
- tant eu égard à la substance qu'à la simplification - par les dispositions
du traité d'Amsterdam (18). Cette décision de la conférence - qui ne man
quera pas, dans un premier temps, de déconcerter les plus traditionnalistes
- vise à fournir aux juristes et aux opérateurs européens de demain des
instruments de travail plus faciles à utiliser (19).
Les résultats de la conférence intergouvernementale, tels qu'ils sont
reflétés dans la première partie du traité d'Amsterdam, ne sont pas négli
geables et ils sont loin de mériter les critiques dont ils ont fait un peu
hâtivement l'objet au lendemain de la réunion au sommet d'Amsterdam.
Bien au contraire, un rapide survol des modifications de fond qu'il
contient doit permettre de voir dans le traité d'Amsterdam un pas positif et
un renforcement de l'Union, même si du travail reste à faire - c'est part
iculièrement évident dans le domaine des institutions - avant l'élargissement.
Le Conseil européen de Turin avait appelé la conférence intergouverne
mentale à répondre aux attentes des citoyens en abordant les problèmes qui
les préoccupent davantage, comme l'emploi et la sécurité ; à renforcer la
capacité de l'Union d'agir au plan international ; et à rendre ses institutions
plus démocratiques et plus efficaces aussi dans la perspective de l'élargi
ssement (20).
Or, l'on peut constater, tout d'abord, un bilan positif en ce qui concerne
les politiques de l'Union. Un nouveau titre dans le traité CE est consacré à
l'emploi, traçant le cadre d'une action coordonnée des Etats membres, à
l'aide de lignes directrices dont ceux-ci devront tenir compte dans leurs
politiques en matière d'emploi (21). Les dispositions relatives à des politiques
communautaires existantes, telles la protection des consommateurs, l'env
ironnement ou la santé publique, sont renforcées. Et l'accord sur la politique
sociale, conséquence de Yopt-out britannique de Maastricht, est inséré dans
le traité et constituera - avec d'ultérieures améliorations, concernant notam-
(17) Voir le rapport explicatif du Secrétariat général du Conseil sur la simplification, dans
JO C 353 du 20.11.1997.
(18) Voir les textes du TUE et du TCE résultant de ces modifications, tels qu'ils sont joints,
à titre illustratif, à l'acte final de la conférence (JO C 340 cit. aux pages 145 et 173 respectivement).
Dans la suite des présentes notes, les références sont faites aux articles ainsi renumérotés.
(19) II convient de mentionner, dans le même esprit, les travaux de consolidation des traités
effectués par la conférence et dont il a été convenu qu'il soient « poursuivis le plus rapidement
possible en vue de procéder à une consolidation de tous les traités pertinents, y compris le traité
sur l'Union européenne» (Cf. déclaration (n. 42) à l'acte final de la conférence).
(20) Voir supra, note (11).
(21) Nouveau titre VIII, articles 125 (nouveau) et suivants. RÉFLEXIONS SUR LE TRAITÉ D'AMSTERDAM 663
ment l'égalité de chances et de traitement en matière d'emploi et de travail
— le nouveau chapitre consacré aux dispositions sociales (22).
Des améliorations sont à enregistrer aussi en ce qui concerne les nou
velles formes de coopération introduites par le TUE : la coopération dans
les domaines de la justice et des affaires intérieures et la politique étrangère
et de sécurité commune. La première est en grande partie « communautari-
sée », quoiqu'au prix d'ultérieures dérogations et entorses à l'unicité de l'ordre
juridique communautaire (23). Quant à la PESC, la reformulation du titre
V du TUE concerne en particulier la prise de décision et la mise en œuvre
de la politique commune : les nouvelles dispositions devraient permettre un
recours plus facile au vote à la majorité qualifiée pour les décisions d'appli
cation (24) ; et l'institution d'un Haut représentant la PESC (25) devrait
accroître la «visibilité» de l'Union dans ce domaine.
Même s'agissant des institutions, une lecture attentive des résultats de
la conférence n'autorise pas un jugement trop négatif. En effet, s'il est vrai
que la conférence n'a pas été en mesure de dégager un accord sur deux
questions considérées très importantes en vue de l'élargissement, à savoir
une limitation du nombre des membres de la Commission et une nouvelle
pondération des voix au Conseil, il n'en reste pas moins que, d'une part, il
y a eu un accord pour que ces questions soient définies avant le prochain
élargissement (26) et que, d'autre part, d'autres décisions significatives ont
été prises : on rappellera, pour ne citer que les plus importantes, d'une part,
la reconnaissance du rôle de co-législateur du Parlement européen (27) et
l'extension du champ d'application de la codécision (28), et d'autre part, du contrôle juridictionnel de la Cour de justice (29). Enfin, la
conférence intergouvernementale aura réussi dans la tâche ardue d'encadrer
l'exigence de «flexibilité» - manifestée par plusieurs Etats membres, surtout
dans la perspective de l'élargissement - sans affecter l'acquis communautaire
et le cadre institutionnel unique (30). Mais elle n'aura finalement pas pu
empêcher que, lors de la phase finale des négociations, des bribes de « géo
métrie variable» échappent, sous la forme de protocoles (31), à un tel enca
drement.
(22) Voir les articles 136 et suivants du TCE.
(23)infra deuxième partie.
(24) Voir le nouvel article 23 du TUE. Il est à noter, dans ce contexte, le renforcement du
rôle du Conseil européen, qui se voit attribuer une véritable capacité « décisionnelle » (cf. article
13, paragraphe 2 du TUE).
(25) Voir le nouvel article 26 du TUE.
(26) Le Protocole sur les institutions dans la perspective de l'élargissement de l'Union
européenne esquisse d'ores et déjà les contours d'un compromis en la matière, qui devra accompa
gner le premier élargissement de l'Union. Trois Etats membres - la Belgique, la France et l'Italie
— ont déclaré qu'un renforcement des institutions, qu'ils considèrent comme une condition indis
pensable du prochain élargissement, devrait aussi inclure une extension du recours à la majorité
qualifiée.
(27) La procédure visée à l'article 251 (ex article 189B) du TCE a été modifiée, notamment
par la suppression de la troisième lecture, mettant ainsi le Parlement européen sur la même
plan que le Conseil.
(28) La procédure de codécision s'appliquera à toutes les matières couvertes actuellement
par la procédure de coopération (qui reste néanmoins applicable dans le domaine de l'UEM) et
à un certain nombre de matières nouvelles (emploi, protection des données, lutte contre la fraude).
(29) Voir infra, deuxième partie, en relation avec les droits fondamentaux et les dispositions
en matière de liberté, de sécurité et de justice.
(30) Voir les dispositions générales sur la « coopération renforcée » aux articles 43 à 45
(nouveaux) du TUE.
(31) Voir les protocoles relatifs au Royaume-Uni, à l'Irlande et au Danemark qui sont
mentionnés à l'article 69 du TCE ; et infra, deuxième partie. 664 RÉFLEXIONS SUR LE TRAITÉ D'AMSTERDAM
IL - QUELQUES ASPECTS DU NOUVEAU TRAITE
Sont examinés ci-après quelques uns des nombreux aspects du traité
d'Amsterdam qui sont susceptibles de présenter un intérêt pour les lecteurs
de Y Annuaire : il s'agit des droits fondamentaux, des dispositions en matière
de liberté, de sécurité et de justice et de la capacité d'agir de l'Union au
plan international.
ha réaffirmation que l'Union est fondée sur le respect des droits fondamentaux
Le traité d'Amsterdam marque un pas fondamental en avant dans
l'affirmation des principes sur lesquels est fondée l'Union européenne.
Déjà le traité sur l'Union européenne - en partant du préambule de
l'Acte unique européen (32) et de la déclaration commune de 1977, dans
laquelle le Parlement européen, le Conseil et la Commission s'engageaient
à respecter les droits fondamentaux dans l'exercice de leurs pouvoirs et en
poursuivant les objectifs communautaires (33) - avait inscrit parmi ses Dis
positions communes le principe que «l'Union respecte les droits fondament
aux, tels qu'ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde
des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4
novembre 1950, et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles
communes aux Etats membres, en tant que principes généraux du droit
communautaire » (34).
Le traité d'Amsterdam modifie l'article F, premier paragraphe du TUE
pour expliciter que «l'Union est fondée sur les principes de la liberté, de la
démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales,
ainsi que de l'Etat de droit, principes qui sont communs aux Etats memb
res» (35). D'autre part et surtout, le traité d'Amsterdam confère expressé
ment à la Cour de justice la compétence pour contrôler la conformité aux
droits fondamentaux des actes des institutions (36), codifiant ainsi la juris-
(32) Voir le troisième considérant du préambule de l'Acte unique, affirmant la décision des
Hautes Parties Contractantes « à promouvoir ensemble la démocratie en se fondant sur les droits
fondamentaux reconnus dans les Constitutions et lois des Etats membres, dans la convention de
sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et dans la charte sociale euro
péenne, notamment la liberté, l'égalité et la justice sociale ».
(33) Déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission sur les
droits fondamentaux du 5 avril 1977 (JO C 103 du 27.4.1977, p. 1).
(34) Article F (futur article 6), paragraphe 2 du TUE. Voir aussi la référence au respect de
la Convention de Rome faite, à propos de l'action dans les domaines visés au titre VI, par l'article
K.2 premier paragraphe du TUE, ainsi que la mention du respect des droits de l'homme et des
libertés fondamentales parmi les objectifs de la PESC, tels qu'ils figurent à l'article J.l, paragraphe
2 du TUE.
(35) II s'agit des mêmes principes auxquels les Hautes Parties Contractantes au traité sur
l'Union européenne avaient confirmé leur attachement, cinq années auparavant, dans le troisième
considérant du préambule de ce traité. Pour sa part, le traité d'Amsterdam complète le préambule
du TUE par un nouveau considérant qui confirme l'attachement des Etats membres aux « droits
sociaux fondamentaux tels qu'ils sont définis dans la Charte sociale européenne, signée à Turin
le 18 octobre 1961, et dans la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des
travailleurs de 1989 ».
(36) Cf. article 46 (ex-article L) (d) du TUE, tel que modifié par le traité d'Amsterdam. La
compétence de la Cour à cet égard s'exerce dans la mesure où celle-ci est compétente en vertu
des traités CE et du TUE. RÉFLEXIONS SUR LE TRAITÉ D'AMSTERDAM 665
prudence bien établie de la Cour de justice en la matière (37). Quant à
l'option d'une adhésion de la Communauté à la Convention européenne des
droits de l'homme, qui avait fait l'objet de l'avis 2/94 de la Cour de jus
tice (38), elle n'est finalement pas retenue par la conférence, tout comme
celle d'un catalogue de droits fondamentaux à insérer dans les traités.
L'innovation la plus significative dans ce domaine est en tout cas repré
sentée par l'introduction d'un mécanisme de sanction à l'égard d'un Etat
membre dont il aurait été constaté « une violation grave et persistante » des
principes énoncés au premier paragraphe de l'article F (39). Ce mécanisme
- modelé sur celui qui avait été élaboré dans le cadre du projet de traité
«Spinelli» sur l'Union européenne, adopté par le Parlement européen le 14
février 1984 (40) - s'articule en une première phase, au cours de laquelle il
appartient au Conseil, réuni au niveau des Chefs d'Etat ou de gouvernement,
de constater l'existence d'une telle violation, sur proposition d'un tiers des
Etats membres ou de la Commission et après avis conforme du Parlement
européen, non sans avoir préalablement invité l'Etat membre intéressé à
présenter toute observation en la matière ; suit une deuxième phase où, cette
constatation étant faite, le Conseil peut décider de suspendre certains des
droits découlant de l'application du traité à l'Etat membre en cause, y
compris les droits de vote au sein du Conseil, étant entendu que cet Etat
membre reste tenu au respect des obligations qui lui incombent en vertu du
traité. Le Conseil peut modifier ou retirer les sanctions en fonction de
l'évolution de la situation. S'il est évident que cette disposition n'est pas
destinée à connaître une application fréquente, compte tenu aussi de la
procédure particulièrement complexe qu'elle met en place, son importance
en tant que symbole d'un engagement politique irréversible n'en doit pas
moins être soulignée. L'introduction d'une disposition aussi « révolutionnaire »
dans les traités marque d'ailleurs une fois de plus la singularité du droit
communautaire par rapport au droit international. Dans le même esprit, il
y a lieu de signaler une autre modification significative du traité, en vertu
(37) Depuis trente ans - voir l'arrêt du 12 novembre 1969, dans l'affaire 29/69, Stauder,
Recueil 1969, p. 419 - la Cour de justice reconnaît que les droits fondamentaux font partie
intégrante des principes généraux du droit dont le juge communautaire assure le respect. Voir,
plus récemment, l'avis de la Cour 2/94 du 28 mars 1996 {Recueil 1-1759) sur l'adhésion de la
Communauté à la Convention européenne des droits de l'homme, dans lequel la Cour rappelle
que, dans l'exercice de son contrôle, elle « s'inspire des traditions constitutionnelles communes
aux Etats membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concer
nant la protection des droits de l'homme auxquels les Etats membres ont coopéré ou adhéré »,
parmi lesquels la Convention européenne des droits de l'homme revêt une signification particulière
(point 33). Dans son « Rapport sur certains aspects de l'application du traité sur l'Union euro
péenne », rédigé en 1995 à l'intention du Groupe de réflexion (cf. supra note 3), la Cour de justice
rappelait d'ailleurs « qu'elle vérifie déjà, au titre de ses compétences actuelles, le respect des droits
fondamentaux par les pouvoirs législatifs et exécutifs des Communautés, ainsi que par les Etats
membres lorsqu'ils agissent dans le champ d'application du droit communautaire. Pour ce faire,
elle s'inspire des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres et des instruments
internationaux concernant la protection des droits de l'homme, auxquels les Etats membres ont
coopéré ou adhéré, et notamment de la Convention européenne des droits de l'homme. Le contrôle
du respect des droits fondamentaux éventuellement prévus dans le traité ne constituerait donc
pas une fonction nouvelle pour la Cour « (paragraphe 20).
(38) Dans son avis 2/94 déjà cité, la Cour avait constaté que, en l'état actuel du droit
communautaire, la Communauté n'a pas compétence pour adhérer à la Convention européenne
des droits de l'homme.
(39) Article 7 du TUE, tel qu'introduit par le traité d'Amsterdam. Voir aussi le nouvel article
309 du TCE, ainsi que les articles 96 du traité CECA et 204 du traité CEEA, tels qu'introduits
par le traité d'Amsterdam.
(40) Voir les articles 4, paragraphe 2 et 44 du projet de traité « Spinelli » dans Capotorti,
Hilf, Jacobs, Jacqué, Le Traité sur l'Union européenne, Commentaire, Bruxelles 1985.