Simplifions nos lois pour guérir un mal français

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Jean-Luc Warsmann, Président de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, a été chargé par le Premier ministre d'une mission sur l'amélioration et la simplification du droit, face au constat d'une « inflation normative » en France. La mission poursuivait trois objectifs : « formuler une méthodologie de la simplification du droit ; rendre plus effectif l'objectif constitutionnel d'intelligibilité ; garantir l'accessibilité de tous les citoyens à l'ensemble des normes juridiques ». Le second volet de la mission portait sur des « modifications
législatives et réglementaires destinées à simplifier certaines contraintes légales particulièrement complexes ». Le rapport propose plus particulièrement des mesures de simplification des règles nationales en matière de comptabilité des sociétés, de TVA et de marchés publics.

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Publié le 01 février 2009
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Langue Français
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Lettre de mission
Sommaire
Synthèse des propositions
Première partie Stratégie pour une norme de meilleure qualité, plus simple et plus accessible
Chapitre I Produire un droit de plus grande qualitéUne pus grande attentîon doît être portée à a phase préparatoîre de conceptîon des textes normatîfsL’étude d’impact s’impose comme une contrainte forte de la qualité du droit– Évaluation préalable ou étude d’impact ?– Une définition exigeante de l’étude d’impact– Proportionner le contenu et le degré de précision de l’étude d’impact– Mieux faire participer le citoyen et les parties prenantes– Le champ du normatif doit être totalement couvert par les études d’impact– Faire évoluer l’étude d’impact au cours de la procédure législativeFaut-il limiter quantitativement le flux de normes ?Les méthodes actuelles de consultation s’inspirent d’un formalisme excessif, source de contentieux et d’insécurité, et mériteraient d’être remplacées par des consultations ouvertes– Des procédures consultatives devenues excessivement procédurales– De récentes innovations pour rationaliser les consultations– Adopter le principe des consultations ouvertes– Établir un droit commun souple pour les consultations subsistantesL’anticipation de la transposition des directives pourrait être amélioréeL’întroductîon récente d’un corpus de « égîstîque » a permîs une améîoratîon sensîbe de a quaîté de a norme– Une récente prise en compte de la légistique à accentuer– Le trop grand éclatement de notre production normative nuit à la qualité du droit– Des pistes d’amélioration des méthodes de légistiqueDes progrès notabes ont été constatés dans ’appîcatîon des oîs maîs des marges de manœuvre exîstent, notamment sur e stock en retard– Des dispositifs récents ont permis des évolutions encourageantes– Une plus grande anticipation des mesures d’application est indispensable– Un contrôle renforcé du Parlement– Le stock de lois inappliquées demeure préoccupantMîeux évauerex postes dîsposîtîons égîsatîves
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Chapitre II Une politique de simplification rénovée 57 La sîmpîicatîon : une poîtîque ma comprîse en quête d’une redéinîtîon 57 Les limites, réelles ou supposées, opposées à la politique de simplification 57 – Des critiques globalement pertinentes 58 – Des enseignements utiles peuvent être tirés de ces critiques 59 – Des succès réels de la politique de simplification 59 Éléments de définition de la politique de simplification : bannir la complexité inutile par la réduction du « fardeau administratif » et le renforcement de la sécurité et de la cohérence juridiques 60 – Une politique qui revêt plusieurs formes 60 – Une politique qui vise à expertiser et à réduire le « fardeau administratif »… 61 – …et à améliorer la cohérence et la sécurité juridiques 62 L’ambîtîon de a sîmpîicatîon nécessîte une nouvee stratégîe appuyée sur des structures fortes 64 Pour une nouvelle méthode d’identification des attentes en matière de simplification 64 – L’élaboration des programmes de simplification nécessite… 64 – … de s’appuyer sur les administrations de terrain… 65 – …de consulter directement les citoyens… 67 – …et d’analyser les bonnes pratiques étrangères 67 – Mettre en œuvre une expertise approfondie de l’ensemble des propositions ainsi recueillies 68 Le vecteur législatif de la simplification doit s’ancrer dans le paysage institutionnel 69 – De la bonne utilisation des lois de simplification 69 – Prévoir, au minimum, une loi de simplification par an 70 – Structurer les lois de simplification 71 – Un recours limité aux ordonnances de simplification 72 – Développer les outils de simplification de nature réglementaire et organisationnelle 73 Faire vivre et mettre en œuvre la simplification au plus près du terrain 74 Un nouveau portage politique et administratif de la simplification est indispensable 75 – La politique de simplification doit reposer sur des structures ministériellesad hoc 76 – Une nouvelle structure au service de la politique de simplification : la Commission supérieure de simplification 76
Chapitre III Une accessibilité du droit applicable encore insuffisanteLe travaî de codîicatîon doît être poursuîvî car î constîtue un facteur de pus grande îsîbîîté et d’accessîbîîté de notre droît– La codification est une technique efficace d’amélioration de la lisibilité du droit– Mener rapidement à terme les codifications en cours– Des codifications ou des refontes de codes urgentes– Assurer la « maintenance » régulière des codes– Encourager la technique de micro-codification– Annexer le droit international et le droit communautaire à nos codesL’accessîbîîté du droît passe par un pus grand effort de pédagogîe à destînatîon de tous es usagers et par de nouvees mîssîons quî pourraîent être coniées à Légîfrance– Développer de nouvelles actions de pédagogie destinées aux citoyens– De nouvelles ambitions pour Légifrance
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L’împortance du « droît souterraîn » – înstructîons, cîrcuaîres – dans a vîe des usagers încîte à améîorer son accessîbîîté, sa îsîbîîté, et à carîier es condîtîons dans esquees es usagers peuvent s’en prévaoîr– Un droit souterrain qui doit être combattu– Des progrès encourageants en matière de publication des circulaires– Soumettre les circulaires à des contraintes strictes– Réfléchir à un nouveau statut juridique des circulairesLes règes de pubîcatîon du droît terrîtorîa ne paraîssent pas satîsfaîre à ’objectîf d’accessîbîîté du droît– Rénover les modalités de publication et d’accessibilité du droit territorial– Réformer le régime de délégation de signature des autorités déconcentrées
Chapitre IV Quelques propositions de simplificationSystématîser es échanges de pîèces justîicatîves ou d’înformatîons entre es admînîstratîonsMettre en œuvre des mesures d’harmonîsatîon des mutîpes procédures de recours admînîstratîfs préaabes obîgatoîres (RAPO) et étendre a procédure du RAPO à de nouveaux domaînesL’hétérogénéité des recours administratifs préalables nécessite un effort d’harmonisationL’extension du recours administratif préalable obligatoire à de nouvelles matières est justifiée et mérite d’être mise en œuvre rapidementRéduîre e nombre de rapports obîgatoîres déposés par e Gouvernement devant e ParementSupprîmer es décaratîons de revenus mutîpes à souscrîre dans es sîtuatîons de marîage, de PACS, de dîvorce, de séparatîon, de rupture de PACS ou de décèsPrévoîr un dîsposîtîf d’abrogatîon de tous es textes obsoètes concernant e droît de ’outre-merFavorîser a consutatîon des trîbunaux admînîstratîfs par es autorîtés admînîstratîves ocaesAccepter a réguarîsatîon des demandes des usagers orsqu’ees sont îrrecevabes du faît d’un vîce de forme ou de procédurePrendre es mesures attendues par es précédentes oîs de sîmpîicatîon concernant e régîme des groupements d’întérêt pubîc et e retraît des actes admînîstratîfs
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Seconde partie Simplifications relatives à la comptabilité des sociétés, à la taxe sur la valeur ajoutée et aux marchés publics 117 Proposîtîons en matîère de comptabîîté des socîétés 119 Proposîtîons en matîère de taxe sur a vaeur ajoutée (TVA) 133 Proposîtîons en matîère de marchés pubîcs 147
Annexes
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Synthèse des propositions
Première partie
Chapître I Produîre un droît de pus grande quaîté nécessîte un effort contînu de a conceptîon des textes jusqu’à eur appîcatîon
Une plus grande attention doit être portée à la phase préparatoire de conception des textes juridiques L’étude d’impact s’impose comme une contrainte forte de la qualité du droit o Proposition n 1 : Retenir une dénition précise et exigeante de l’étude d’impact. o Proposition n 2 : Mettre en ligne l’étude d’impact sur le site de la première assemblée saisie et recueillir les avis des personnes concernées par le projet ou la proposition de loi. o Proposition n 3 : Recueillir l’avis d’un réseau de correspondants Parlement-PME, qui serait consulté sur tous les projets et propositions de lois les concernant. o Proposition n 4 : Retenir une obligation d’étude d’impact couvrant tout le champ du normatif : projets et propositions de loi, ordonnances, principaux décrets, directives et règlements européens. Étendre progressivement la méthode de l’étude d’impact aux différents textes normatifs. o Proposition n 5 : Actualiser l’étude d’impact au cours de la procédure législative, an de tenir compte des principaux amendements. o Proposition n 6 : Préférer l’intitulé européen « étude d’impact » à celui d’évaluation préalable.
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Faut-il limiter quantitativement leux de normes ? Les méthodes actuelles de consultation s’inspirent d’un formalisme excessif, source de contentieux et d’insécurité, et mériteraient d’être remplacées par des consultations ouvertes o Proposition n 7 : Organiser, pour l’élaboration des réglementations, des consulta-tions ouvertes. o Proposition n 8 : Offrir la faculté de recourir, pour les décisions de niveau national ou local, soit à des consultations ouvertes préparatoires, soit à la procédure traditionnelle. o Proposition n 9 : Prévoir des exceptions au principe de la suppression de toutes les consulta-tions formalisées obligatoires pour les consultations des autorités administra-tives indépendantes, les procédures d’avis conforme et les consultations dans les domaines du dialogue social et des libertés publiques. o Proposition n 10 : Créer, pour les consultations encore en vigueur, un droit commun législatif, caractérisé par une grande souplesse, permettant notamment de surmonter les consultations bloquantes. o Proposition n 11 : Prévoir qu’une erreur de procédure, lors d’une consultationfacultative, ne peut pas entraîner d’annulation de la décision. L’anticipation de la transposition des directives pourrait être améliorée o Proposition n 12 : Prendre position sur l’étude d’impact européenne lors de la rédaction de la che d’impact simpliée. o Proposition n 13 : Recopier sans aucune modication les dispositionsinconditionnellesdes direc-tives lors de la transposition.
a permislégistique » L’introduction récente d’un corpus de « une amélioration sensible de la qualité de la norme
o Proposition n 14 : Développer des cours de légistique dans les écoles de formations des fonctionnaires.
o Proposition n 15 : Créer une « habilitation à la rédaction des textes juridiques ». Seuls les fonction-naires ayant suivi une formation sanctionnée par une habilitation seraient aptes à rédiger un texte normatif.
o Proposition n 16 : Introduire de nouvelles méthodes légistiques : – diminuer le recours aux décrets en Conseil d’État ;
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