Emploi : les enseignements de l'expérience néerlandaise

Sébastien Jean

Description

De presque 10 % en 1983, le taux de chômage aux Pays-Bas est passé en 1999 au-dessous de 3 %. Cette baisse est le résultat de fortes créations d'emploi (+ 25 % de 1979 à 1998, à comparer à + 3,5 % en France), qui tiennent notamment au développement du travail à temps partiel et à une croissance économique soutenue. Le ralentissement de la productivité horaire du travail observé depuis le milieu des années 80 a aussi joué un rôle décisif dans le redressement de l'emploi aux Pays-Bas. Il résulte de la forte modération salariale depuis le début des années 80. Face à une augmentation durablement moins rapide du coût réel du travail, les entreprises ont été à la fois moins incitées à substituer du capital au travail et moins contraintes d'améliorer leur efficacité productive. Ce ralentissement de la productivité horaire du travail a été facilité par son niveau initialement très élevé. Son effet positif est indissociable de l'augmentation soutenue de l'offre de travail (avec notamment l'entrée massive des femmes sur le marché du travail) : la croissance ne s'est pas ralentie, elle est seulement devenue plus riche en emploi, l'accélération de l'augmentation du volume de travail faisant plus que compenser le ralentissement des gains de productivité. La France partage un certain nombre des caractéristiques de l'économie néerlandaise, notamment un niveau relativement élevé de productivité horaire du travail, de substantielles réserves de main-d'oeuvre et une politique de modération du coût du travail. Le ralentissement des gains annuels de productivité horaire du travail en France depuis le début des années 90 (1,5 % l'an environ dans le secteur marchand non agricole) suggère que des mécanismes analogues à ceux qui ont joué pour l'économie des Pays-Bas ont commencé à produire leurs effets.

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COMPARAISONSINTERNATIONALES

Emploi : les enseignements de l’expérience néerlandaise Sébastien Jean *

De presque 10 % en 1983, le taux de chômage aux Pays-Bas est passé en 1999 au-dessous de 3 %. Cette baisse est le résultat de fortes créations d’emploi (+ 25 % de 1979 à 1998, à comparer à + 3,5 % en France), qui tiennent notamment au développement du travail à temps partiel et à une croissance économique soutenue. Le ralentissement de la productivité horaire du travail observé depuis le milieu des années 80 a aussi joué un rôle décisif dans le redressement de l’emploi aux Pays-Bas. Il résulte de la forte modération salariale depuis le début des années 80. Face à une augmentation durablement moins rapide du coût réel du travail, les entreprises ont été à la fois moins incitées à substituer du capital au travail et moins contraintes d’améliorer leur efficacité productive. Ce ralentissement de la productivité horaire du travail a été facilité par son niveau initialement très élevé. Son effet positif est indissociable de l’augmentation soutenue de l’offre de travail (avec notamment l’entrée massive des femmes sur le marché du travail) : la croissance ne s’est pas ralentie, elle est seulement devenue plus riche en emploi, l’accélération de l’augmentation du volume de travail faisant plus que compenser le ralentissement des gains de productivité. La France partage un certain nombre des caractéristiques de l’économie néerlandaise, notamment un niveau relativement élevé de productivité horaire du travail, de substantielles réserves de main-d’œuvre et une politique de modération du coût du travail. Le ralentissement des gains annuels de productivité horaire du travail en France depuis le début des années 90 (1, 5 % l’an environ dans le secteur marchand non agricole) suggère que des mécanismes analogues à ceux qui ont joué pour l’économie des Pays-Bas ont commencé à produire leurs effets.

* Sébastien Jean est économiste au Cep i . Les noms et dates entre parenthèses renvoient à la bibliographie en fin d’article.

ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 332-333, 2000-2/3

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E n 1982, le taux de chômage aux Pays-Bas était l’un des plus élevés de l’OCDE (9 % pour le taux harmonisé en fin d’année) et, surtout, il avait augmenté de 2,8 points sur l’année. Au- jourd’hui, le taux de chômage est inférieur à 3 %. Le nombre très élevé de personnes considérées comme invalides est fréquemment avancé comme le secret inavouable de ce chiffre roboratif. Ce problème mérite un examen spécifique, mais la nette hausse du taux d’activité depuis le milieu des années 80 ne laisse pas de doute. Cette baisse du taux de chômage résulte d’un dynamisme réel de l’emploi. Cette expérience est intéressante à de multiples égards. Elle montre que le chômage n’est pas une fatalité en Europe continentale, même pour un pays de taille respectable (15,6 millions d’habitants en 1998). Elle prouve également qu’il n’est pas néces- saire de traverser l’Atlantique ni même la Manche pour trouver des exemples de création d’emploi soutenue : ce dynamisme peut être obtenu dans un climat social serein, avec un faible niveau d’inéga- lités et un État-providence généreux. L’économie néerlandaise présente de surcroît un certain nombre de particularités, notamment la durée moyenne du travail la plus faible du monde, qui amène Freeman (1998) à parler de la « première économie à temps partiel ». Du coup, la tentation est grande d’idéaliser ses per- formances, et le terme de « syndrome hollandais » n’est pas si ancien que certains parlent déjà de « miracle ». Le dialogue social responsable et consensuel, caractéristique de longue date (plus ou moins constante) de l’économie néerlandaise, est érigé en « modèle polder » , base d’un enrichisse- ment harmonieux qui fait dire que « le bonheur est dans les tulipes ». Cet élan d’enthousiasme s’appuie souvent sur des analyses débutant en 1982 ou 1983, ne prenant pas en compte la croissance démographique. Or, même si leur taux de fécondité est brutalement retombé depuis le début des années 70, les Pays-Bas restent un pays très dynamique démographiquement. Dès lors que l’on étudie des évolutions de plus d’une quinzaine d’années, cette caractéristique structurelle doit être prise en compte, car elle est un déterminant clairement identifié de la croissance à long terme. Le problème de l’origine temporelle de l’analyse est plus sensible encore. L’année 1982 est une date charnière, marquée à la fois par le changement de gouvernement et par les accords centraux, conclus à Wassenaar en novembre 1982 entre syndicats et patronat. Mais 1982 et 1983 sont également les deux dernières années de la crise du début des années 80, qui a durement frappé l’économie

néerlandaise. De ce fait, il est extrêmement flatteur de les prendre pour point de comparaison, que ce soit dans l’absolu ou en comparaison internatio- nale. C’est pourquoi, à l’instar de Salverda (1999), on se basera sur l’année 1979 (1) et, lorsque c’est approprié, sur des variables rapportées à la popula- tion ou à la population en âge de travailler. Un contexte de politique économique marqué par les accords de Wassenaar L e Pay s s e - c B o a n s d un c e ho c c rise pé p t r r o o f l o ie n r de, a qu e e ng c e e n s d o r i é td a a u n x s l’absolu ou en comparaison de ses partenaires. Le PIB réel par tête a diminué de 2,8 % entre 1980 et 1982 et l’emploi a chuté de 5,8 % de 1980 à 1983. Le taux de chômage est passé entre ces deux dates de 4,0 % à 11,0 % (cf. graphique I). Il atteignait ainsi l’un des niveaux les plus élevés de l’OCDE, mais c’est la vitesse de dégradation de la situation (le taux de chômage a augmenté de 2,8 points sur l’année !) qui a le plus contribué à la prise de cons- cience collective de la nécessité de changement de cap de politique économique. La plupart des diri- geants sentaient cette nécessité depuis plusieurs années déjà, sans parvenir à se mettre d’accord sur la stratégie à adopter. Le sentiment d’urgence a précipité l’obtention d’une entente. Les élections anticipées de 1982 amènent au pou- voir une coalition des chrétiens-démocrates et des libéraux, prônant une politique d’austérité (qua- lifiée de « no nonsense » ) : elle visait à réorganiser de façon drastique les finances publiques, à restau- rer la profitabilité des entreprises, à diminuer le coût du travail et à partager le travail sans coût sup- plémentaire pour les entreprises (Visser et Heme- rijck, 1997). Comme l’y autorise le Wage Act de 1970, le gouvernement émet à l’automne la menace de geler provisoirement les salaires si les partenaires sociaux n’arrivent pas à un accord « accep- table » (OCDE, 1998). En novembre, le gouverne- ment dévoile son plan consistant à diminuer puis à geler le salaire nominal des fonctionnaires, le salaire minimum et les prestations de Sécurité sociale. Deux jours plus tard, les partenaires sociaux signent les accords centraux dits « de Was- senaar ». Au travers de cet accord, les syndicats acceptent la mise en œuvre d’une politique de modération salariale et l’abandon de l’indexation des salaires. Ils obtiennent en échange une 1.1979correspondàunephaseintermédiaireducyclepourles paysconsidérés,assezcomparableencelaà1997ou1998,der- nières années disponibles dans la plupart des cas.

ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 332-333, 2000-2/3