Politiques de l'emploi dans l'UE et dans les États membres

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Commission européenne Politiques de l'emploi dans l'UE r et dans les Etats membres Rapport conjoint 1998 Emploi Se affaires sociales Emploi et Fonds social européen Commission européenne Direction générale de l'emploi, des relations industrielles et des affaires sociales Unité V/A.2 Manuscrit terminé en décembre 1998 I 2 Document établi sur la base des documents du Conseil 13720/98 et 13720/98 ADD 1. Ce rapport a été adopté conjointement par le Conseil "Affaires sociales" et le Conseil ECOFIN le 1er décembre 1998. Il présente l'évaluation commune faite par le Conseil et la Commission des plans d'action nationaux pour l'emploi présentés par les États membres en avril 1998, plans qui décrivent comment les États membres mettent en oeuvre les lignes directrices pour l'em­ploi de 1998. La première partie traite de l'Union européenne dans son ensemble alors que la seconde évalue chaque État membre séparément. De nombreuses autres informations sur l'Union européenne sont disponibles sur Internet via le serveur Europa (http://europa.eu.int). Une fiche bibliographique figure à la fin de l'ouvrage. Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes, 1999 ISBN 92-828-6240-2 © Communautés européennes, 1999 Reproduction autorisée, moyennant mention de la source Printed in Italy Sommaire Résumé 5 Partie I L'Union européenne 13 1. La strategiee de l'emploi5 2. La situation de l'emploi 20 3.

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Commission européenne Politiques de l'emploi dans l'UE
r
et dans les Etats membres
Rapport conjoint 1998
Emploi Se affaires sociales
Emploi et Fonds social européen
Commission européenne
Direction générale de l'emploi, des relations industrielles
et des affaires sociales
Unité V/A.2
Manuscrit terminé en décembre 1998 I
2
Document établi sur la base des documents du Conseil 13720/98 et 13720/98 ADD 1.
Ce rapport a été adopté conjointement par le Conseil "Affaires sociales" et le Conseil ECOFIN
le 1er décembre 1998. Il présente l'évaluation commune faite par le Conseil et la Commission
des plans d'action nationaux pour l'emploi présentés par les États membres en avril 1998, plans
qui décrivent comment les États membres mettent en oeuvre les lignes directrices pour l'em­
ploi de 1998. La première partie traite de l'Union européenne dans son ensemble alors que la
seconde évalue chaque État membre séparément.
De nombreuses autres informations sur l'Union européenne sont disponibles sur Internet
via le serveur Europa (http://europa.eu.int).
Une fiche bibliographique figure à la fin de l'ouvrage.
Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes, 1999
ISBN 92-828-6240-2
© Communautés européennes, 1999
Reproduction autorisée, moyennant mention de la source
Printed in Italy Sommaire
Résumé 5
Partie I L'Union européenne 13
1. La strategiee de l'emploi5
2. La situation de l'emploi 20
3. Les plans d'action nationaux, aperçu comparatif 31
4. Identification de bonnes pratiques 4
Annexe - Methodologie de realisation des diagrammes en diamant 55
Partie II Fiches nationales 6i
Belgique3
Danemark7
Allemagne 71
Grèce6
Espagne 80
France4
Irlande8
Italie 92
Luxembourg7
Pays-bas 101
Autriche5
Portugal9
Finlande 113
Suède
Royaume-uni 121 Résumé
Le rapport conjoint est un rapport d'activité. Il présente l'Union. Les Etats membres se sont engagés à rendre
une première évaluation de la manière dont les Etats leurs stratégies systématiques et cohérentes. On a,
membres ont mis en oeuvre les lignes directrices pour dans de nombreux cas, comblé les lacunes relevées
l'emploi 1998 et leurs plans d'action nationaux. Le rap­ lors du sommet de Cardiff, par exemple en rendant
port est divisé en deux parties. La première partie rend les actions plus concrètes et plus transparentes en ce
compte de la façon dont le processus de Luxembourg a qui concerne les implications budgétaires des poli­
tiques mises en oeuvre. Les Etats membres devraient été mis en route et compare les situations de départ sur
restructurer les dépenses publiques de façon à rendre les marchés du travail des Etats membres. Il fait le bilan,
les dépenses consacrées aux mesures en faveur de à travers les quatre piliers que sont l'employabilité, l'es­
l'emploi plus efficaces et mieux ciblées. prit d'entreprise, la capacité d'adaptation et l'égalité des
chances, de la politique suivie par les Etats membres et
Si leur situation de départ est difficile, les Etats membres donne dix exemples de la manière dont les lignes direc­
trices ont été traduites dans des actes. La deuxième par­ devraient s'efforcer davantage de se réorienter vers la
tie consiste en un premier examen pays par pays. prévention et la mise en place de mesures actives.
Des différences subsistent dans l'interprétation et le
chiffrage; toutefois, certains Etats membres peinent
I. Les messages principaux encore pour trouver un juste équilibre entre la pré­
vention et la réinsertion. Une coordination adéquate
• Il est essentiel de maintenir l'actuelle stratégie macroé­ avec les réformes des régimes fiscaux et d'allocations
conomique face à l'augmentation de l'incertitude et peut contribuer à cette refonte des politiques en matière
des risques de ralentissement de l'économie. L'UE d'emploi.
n'est pas préservée des effets de l'instabilité écono­
mique qui s'est répandue dans d'autres parties du L'aide que les Etats membres apportent aux entre­
monde en 1998. Cependant, des conditions satisfai­ prises, notamment aux PME, n'a encore donné lieu
santes en matière d'offre et de demande et un dosage qu'à un petit nombre de mesures concrètes, souvent
de politiques favorable à la croissance permettent de en l'absence d'une approche intégrée. La coordina­
penser que l'UE peut faire face avec une certaine tion entre les administrations et un partenariat solide
confiance à la détérioration du climat international. entre les acteurs locaux et régionaux constituent le
Les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des réformes moyen de promouvoir le développement local et de
structurelles et des lignes directrices pour l'emploi développer des emplois durables dans le secteur de
constitueront la clé du succès de la stratégie macroé­ l'économie sociale.
conomique en assurant une croissance exempte de
tensions, une compétitivité renforcée et une crois­ Dans la plupart des pays, peu de progrès ont été
sance à plus forte intensité de main-d'oeuvre respec­ enregistrés dans la restructuration des régimes fiscaux
tueuse de l'environnement. visant à promouvoir l'emploi. La proposition visant
à réduire le taux de la TVA sur les services à forte
• Les performances en matière d'emploi sont nette­ intensité de main-d'oeuvre n'a guère trouvé d'écho
ment moins bonnes dans l'UE qu'aux Etats-Unis ou dans la majorité des Etats membres.
au Japon. Grâce à l'amélioration de la croissance éco­
nomique, des progrès encourageants ont été réalisés Dans de nombreux Etats membres, l'organisation du
depuis 1996, mais il reste beaucoup à faire pour travail et la durée du temps de travail font l'objet de
réduire le chômage et améliorer les niveaux d'em­ négociations entre le gouvernement et les partenaires
ploi. Le défi en ce qui concerne le relèvement du sociaux. Les PAN ont privilégié une approche active
taux d'emploi est relativement plus important en Ita­ et globale de questions telles que l'équilibre entre la
lie, en Espagne, en Grèce et en Belgique. flexibilité et la sécurité, la formation en entreprise,
la réorganisation du temps de travail et la flexibilité
• Le processus de Luxembourg a bénéficié d'une impul­ des règles contractuelles. Les PAN devraient offrir
sion politique au niveau national et au niveau de aux partenaires sociaux l'occasion de développer de nouveaux partenariats à tous les niveaux (européen, Pourtant, de nombreux défis subsistent. La création d'em­
national, sectoriel et de l'entreprise). plois est insuffisante, le taux d'emploi est bas, le chô­
mage ne diminue que lentement, le chômage de longue
• On a largement pris conscience de l'importance, en durée est élevé, et la lutte contre lee des jeunes
tant qu'objectifs politiques, de l'égalité des chances n'a enregistré que peu de progrès. Comparée aux Etats-
entre les femmes et les hommes et de l'intégration Unis et au Japon, la performance du marché du travail
de ce principe dans les politiques d'emploi, mais cela de l'Union européenne est nettement moins bonne. Des
ne se traduit pas souvent par des actions concrètes. pays comme le Danemark, la Suède, le Royaume-Uni,
Les Etats membres devront concilier vie profession­ l'Autriche et le Portugal bénéficiaient d'une situation de
nelle et vie familiale en organisant l'accueil des départ relativement meilleure en 1997, l'année où a été
enfants, en fournissant une aide aux personnes âgées lancée la stratégie. A l'opposé, le défi, mais aussi les pos­
et aux personnes qui sont à charge des familles, en sibilités d'amélioration, sont plus importants dans des
offrant une formation aux chômeuses et une aide aux pays comme, par exemple, l'Italie, l'Espagne et la Grèce.
femmes entrepreneurs. Les autres Etats membres occupent des positions inter­
médiaires.
• Les politiques en faveur des personnes handicapées
doivent être mieux intégrées dans les autres politiques Entre 1992 et 1997, l'Irlande, le Royaume-Uni, le Dane­
et les Etats membres doivent accorder une attention mark et les Pays-Bas présentent des améliorations pour
accrue à l'intégration des populations immigrées et la plupart des indicateurs. La majorité des Etats membres
des minorités ethniques. ont réussi, en général, à réduire l'écart entre les sexes
tant pour ce qui est de l'emploi que du chômage. On
• Le Rapport conjoint sur l'emploi 1998 met en lumière constate toutefois une détérioration de la situation du
dix exemples concrets de bonnes pratiques dans les chômage de longue durée dans les Etats membres au
politiques d'emploi des Etats membres. Ceux-ci ont cours de cette période de cinq ans.
été choisis en fonction de la disponibilité de résul­
tats d'évaluations ou de premiers contrôles. Bien qu'il Le processus de Luxembourg a commencé à bénéficier
ne soit pas encore possible de déterminer si ces bonnes d'une impulsion politique et à porter ses fruits en 1998.
pratiques peuvent être pleinement mises en oeuvre Le débat sur la politique de l'emploi a gagné en trans­
dans d'autres Etats membres, les travaux visant à parence et sa dimension politique s'est affirmée dans de
développer des critères communs pour identifier les nombreux Etats membres et au niveau de l'UE. Dans
les Etats membres, la coordination de la politique de bonnes pratiques ainsi que des statistiques et des indi­
l'emploi est en cours d'amélioration et de nouvelles struc­cateurs comparables permettront de procéder à pareille
tures interministérielles ont été établies, parfois même évaluation dans les futurs Rapports conjoints.
au niveau régional. Les partenaires sociaux ainsi que les
autorités locales et régionales tiennent à participer et à
2. Le cadre global du processus
contribuer à la formulation et au suivi des PAN, ce qui
de Luxembourg a donné lieu à de nouvelles initiatives conjointes asso­
ciant les partenaires sociaux.
La stratégie macroéconomique actuelle constitue la
réponse appropriée à l'actuelle augmentation de l'incer­
Malgré la brièveté du délai, tous les Etats membres ont
titude et aux risques de ralentissement de l'économie
manifesté leur détermination en présentant leurs PAN
dus à la détérioration du climat international. L'écono­
(en avril) et leurs rapports de mise en oeuvre (en juillet),
mie de l'UE a connu une forte croissance depuis 1996
à traduire les lignes directrices pour 1998 en actes. Bon
et l'importante création nette d'emplois a permis de
nombre de lacunes identifiées par la Commission dans
compenser quelque peu les pertess du passé.
sa communication au Conseil de Cardiff ont été com­
Le chômage a diminué et des structures de travail plus
blées. Cela suppose que la stratégie soit rendue plus
flexibles ont fait leur apparition sur les marchés du tra­
concrète en termes budgétaires. La façon de présenter
vail. Malgré l'instabilité économique qui s'est répandue
les choses varie toutefois fortement selon les Etats
dans d'autres parties du monde en 1998, il y a tout lieu
membres. La France (1,4% du PIB) et l'Espagne (1,2%
de croire que l'UE est en mesure de faire face avec
du PIB) donnent une estimation globale et détaillée du
confiance a la dégradation du climat international.
financement des PAN, tandis que la Belgique, les Pays-
Bas et le Luxembourg font état des dépenses publiques
supplémentaires requises (respectivement 0,7%, 0,55% et 0,35% du PIB). L'Irlande a également donné une où la politique est surtout axée sur la réinsertion sociale
estimation préliminaire des dépenses affectées aux quatre des personnes ayant connu de longues périodes de chô­
piliers qui s'élèvent à 2% du PIB. D'autres Etats membres mage, il existe maintenant un engagement politique fort
n'indiquent le financement que pour certaines mesures en faveur d'une approche plus préventive en 1999. Un
et initiatives mais ne donnent pas d'estimations globales. certain nombre de pays ont souligné les difficultés que
Quoi qu'il en soit, il y a toujours largement matière à soulève le passage à la prévention alors qu'ils doivent
amélioration dans ce domaine; on peut s'attendre à des maintenir un équilibre entre la prévention et la réinser­
améliorations, dans certains Etats membres, après l'achè­ tion.
vement de la procédure budgétaire ou, dans d'autres
Etats membres, dès que la définition opérationnelle des Il est trop tôt pour évaluer les progrès réalisés en ce qui
instruments politiques se trouvera à un stade plus avancé. concerne l'activation de 20% des chômeurs, étant donné
que les Etats membres ont des conceptions différentes
quant à la nature des mesures actives permettant de
valoriser les compétences des chômeurs. Six pays affir­3. La mise en oeuvre des PAN :
ment qu'ils ont déjà atteint l'objectif de 20% (Dane­un aperçu horizontal
mark, Allemagne, Suède, Finlande, Irlande et
Royaume-Uni), tandis que la Belgique et les Pays-Bas
Pilier I - Employabilité
ne fixent pas d'objectifs précis, tout en marquant leur
intérêt pour des mesures stratégiques plus actives. Les
autres pays (Portugal, Espagne, Luxembourg, France, Les Etats membres ont en général fait preuve d'un niveau
Autriche, Italie, Grèce) se sont fixé un objectif égal ou élevé d'engagement en faveur de la prévention du chô­
supérieur à 20% sur la base de leurs propres estima­mage de longue durée par une intervention précoce et
tions. le recours accru aux mesures actives dans le cadre de la
politique de l'emploi. Cet engagement a été suivi de
mesures législatives et administratives, notamment des Les accords conclus entre les partenaires sociaux et fixant
nouvelles initiatives pour offrir un nouveau départ, de nouvelles conditions pour l'offre d'une formation et
l'adaptation de mesures existantes pour offrir un nou­ d'un apprentissage tout au long de la vie apparaissent
veau départ plus tôt et la mise à niveau des capacités davantage comme le résultat des négociations entamées
des services de l'emploi, ou a même entraîné une réforme dès avant l'adoption des lignes directrices que comme
complète de la politique de l'emploi et du marché du une conséquence directe des PAN. Même si certains
travail. Etats membres ont largement développé l'apprentissage
tout au long de la vie, davantage d'efforts doivent encore
être accomplis au sein de l'Union pour traduire cette Les objectifs opérationnels de l'UE (l'offre d'un nou­
notion en initiatives significatives et concrètes. veau départ dans les six mois pour les jeunes chômeurs
ou dans les douze mois pour les chômeurs adultes, la
participation de 20% des chômeurs à une formation et Tous les Etats membres ont tenu compte de la néces­
à des mesures semblables) ont été pris en considération sité de réduire la proportion des jeunes qui quittent le
dans tous les PAN. Des différences considérables sub­ système d'éducation et de formation de base sans un
sistent cependant quant à la mesure dans laquelle les niveau minimum de qualification, essentiellement en pro­
Etats membres ont tenu compte de ces objectifs, reflé­ cédant à des réformes assez radicales de leurs systèmes
tant les différences dans leur situation de départ et les d'éducation de base. L'introduction, la consolidation ou
perceptions qu'ils ont de la gravité du problème du chô­ la réforme de l'apprentissage ou de toute autre forma­
mage de longue durée. tion liée au travail constitue un aspect important de ces
réformes dans une majorité d'Etats membres. Les Etats
Alors que le Danemark, l'Espagne, la France, le Luxem­ membres doivent encore montrer qu'ils ont réalisé des
bourg, le Portugal, la Finlande et la Suède ont pleine­ progrès en ce qui concerne l'objectif d'une réduction du
ment tenu compte des objectifs en matière de prévention taux de décrochage scolaire.
définis dans les lignes directrices, d'autres pays les ont
interprétés de façon plus flexible (Belgique, Irlande, Pays- Tout en reconnaissant les différences dans les situations
Bas et Royaume-Uni). Des efforts plus ciblés sont néces­ et les priorités politiques nationales, la Commission sou­
saires dans les pays où le système de formation en alternance ligne la nécessité de poursuivre, dans tous les Etats membres,
a été l'instrument de prévention principal (Allemagne, les efforts en vue d'un changement réel des politiques
Autriche). Enfin, dans les Etats membres (Italie, Grèce) du marché du travail, qui, de passives, deviendraient actives et, de curatives, deviendraient préventives. Le fait Uni) ont mis en place des partenariats entre les autori­
que les situations de départ sont plus difficiles ne devrait tés locales et les entrepreneurs, qui cherchent à tirer parti
pas justifier l'inaction, mais devrait inciter à entreprendre des possibilités d'activités économiques et de l'économie
une réforme plus ambitieuse. Dans ces cas, on peut s'at­ sociale. Les informations restent cependant limitées et il
tendre à ce que des améliorations se manifestent sous la faut davantage veiller à ce que tous les acteurs concer­
forme d'une réduction du taux de glissement vers le chô­ nés soient associés aux initiatives.
mage de longue durée. L'exercice d'évaluation qui sera
entrepris dans le Rapport conjoint 1999 constituera l'oc­ On a progressé sur la voie de la réduction des charges de
casion d'examiner si de réels progrès ont été accomplis sécurité sociale et, plus généralement, de la pression fis­
dans ce domaine. cale sur le travail. Des réformes importantes ont été annon­
cées ou ont été engagées au Danemark, en Espagne, aux
Pays-Bas, en Finlande, en Belgique, au Royaume-Uni, en
Pilier II - Esprit d'entreprise
Italie, en France et en Irlande. L'évolution se fait assez
progressivement et il convient de donner une nouvelle
impulsion politique à la restructuration des systèmes fis­Les Etats membres se sont montrés particulièrement sou­
caux. La réduction du taux de TVA appliqué aux services cieux de développer l'esprit d'entreprise en facilitant le
à forte intensité de main-d'oeuvre n'a trouvé aucun écho démarrage et la gestion des entreprises. Cependant, en
auprès de la majorité des Etats membres. dépit des engagements pris et des nombreuses initiatives
qui ont été annoncées, les progrès accomplis jusqu'ici sont
Il est possible d'améliorer la coordination entre les auto­assez modestes. On peut aussi se demander si la juxtapo­
rités chargées de l'emploi et d'autres ministères respon­sition des différentes mesures débouche sur une stratégie
sables du soutien aux entreprises, de la fiscalité et du intégrée de promotion de l'esprit d'entreprise. Cette situa­
développement local. Il est essentiel d'associer systéma­tion s'explique peut-être partiellement par les procédures,
tiquement les acteurs locaux et régionaux aux politiques souvent longues, d'adoption des initiatives législatives, par
de promotion de l'emploi. Il faut s'efforcer de trouver les difficultés liées aux ajustements budgétaires ou par les
des alternatives réalistes à la taxation du travail dans le conséquences complexes et politiquement délicates des modi­
cadre de l'assainissement budgétaire et de permettre au fications apportées aux régimes fiscaux.
secteur des services de donner sa pleine mesure en termes
de création d'emplois. Les Etats membres conviennent du rôle fondamental
que jouent les petites et moyennes entreprises. On a
cherché, par nombre d'initiatives, à résoudre leurs pro­
Pilier III - Capacité d'adaptation
blèmes spécifiques en simplifiant les procédures admi­
nistratives pour les entreprises, en favorisant les démarrages
d'entreprises, en augmentant le nombre d'emplois créés Le cadre de l'organisation du travail et du temps de tra­
dans des services nouveaux et en facilitant l'accès aux vail est en cours de révision dans de nombreux Etats
capitaux ou aux projets novateurs. Une piste promet­ membres. Les gouvernements et les partenaires sociaux
teuse à cet égard est l'ouverture de "guichets uniques" sont en train de mettre en oeuvre des réformes et des
auxquels les entreprises qui démarrent peuvent s'adres­ initiatives politiques qui ont été mentionnées dans les
ser pour traiter avec les pouvoirs publics (Italie, Portu­ PAN, l'objectif étant de donner davantage de souplesse
gal, Luxembourg, France); on mentionnera également aux systèmes de production et aux relations de travail
le soutien au démarrage d'entreprises et à l'activité indé­ dans un environnement en pleine évolution, 'fous les
pendante (Autriche, Belgique, Pays-Bas, Suède et Alle­ Etats membres accordent actuellement une attention par­
magne) et les aides financières à l'embauche du premier ticulière, dans le cadre du développement des ressources
travailleur (France, Espagne). En Autriche, on compte humaines, à l'actualisation des qualifications et au déve­
que les mesures de lutte contre le travail non déclaré loppement de nouvelles compétences. Dans certains pays
contribueront à créer un climat propice au développe­ (Allemagne, Espagne, Italie), les PAN ont encouragé les
ment des entreprises, en empêchant la concurrence partenaires sociaux à se montrer plus actifs et à adop­
déloyale et en augmentant les recettes de l'Etat. ter une approche plus globale de la modernisation de
l'organisation du travail, y compris au cours de négo­
ciations qui sont souvent longues et difficiles.
Les Etats membres font état d'initiatives visant à déve­
lopper de nouveaux services (France, Allemagne, Dane­
L'attention se concentre désormais, en partie à la suite mark) et des industries de haute technologie (Finlande,
du processus de Luxembourg, sur de nouvelles séries de Autriche). Plusieurs pays (Finlande, Italie et Royaume-