Agriculture et négociations commerciales

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Le présent rapport vise à identifier les instruments, et notamment les types de soutien, qui permettent de consolider l'ouverture au commerce international de l'agriculture française et le maintien d'un tissu rural actif sur l'ensemble du territoire. Les auteurs considèrent que le processus de découplage entre les prix agricoles et le soutien au revenu des agriculteurs est bénéfique à long terme, pour l'Europe, comme pour l'agriculture française, dès lors que les filets de sécurité sont mis en place et que le soutien est conçu pour favoriser la vocation territoriale de l'agriculture. Le rapport est suivi de commentaires soulignant, d'une part, que la référence aux marchés mondiaux est pertinente pour les cultures, mais ne l'est pas pour les productions animales - l'équilibre à rechercher se situant à l'échelle communautaire et appelle un degré de découplage plus faible - et, d'autre part, que les futures négociations commerciales devront concevoir et adapter la manière dont l'OMC appréhende l'effet de certaines réglementations nationales sur le commerce mondial - les éléments à considérer en matière de normes dans le domaine agricole étant souvent source de difficultés.

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Publié le 01 décembre 1999
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Langue Français
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Agriculture
et
négociations
commerciales
Rapport
Dominique Bureau
Jean Christophe Bureau
Commentaires
Paul Champsaur
Pierre Jacquet
Compléments
Vincent Chatellier, François Colson,
la Direction de la Prévision
et Sylvie Hel ThelierRéalisé en PAO au Conseil d’Analyse Économique
par Christine Carl
© La Documentation française. Paris, 1999 ISBN : 2 11 004247 8
« En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992, toute
reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans l’autorisation
expresse de l’éditeur.
Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif de la photocopie met en danger l’équilibre économique
des circuits du livre. »La création du Conseil d’Analyse Économique « répond à la nécessité
pour un gouvernement trop souvent confronté à l’urgence, de pouvoir se
référer à une structure de réflexion qui lui permette d’éclairer ses choix
dans le domaine économique. J’ai souhaité aussi créer un lien entre deux
mondes qui trop souvent s’ignorent, celui de la décision économique publi
que et celui de la réflexion économique, universitaire ou non.
J’ai pris soin de composer ce Conseil de façon à tenir compte de toutes
les sensibilités. Le Conseil d’Analyse Économique est pluraliste. C’est là
un de ses atouts principaux, auquel je suis très attaché. Il doit être un lieu
de confrontations sans a priori et les personnes qui le composent doivent
pouvoir s’exprimer en toute indépendance. Cette indépendance — je le
sais — vous y tenez, mais surtout je la souhaite moi même.
Ces délibérations n’aboutiront pas toujours à des conclusions parta
gées par tous les membres ; l’essentiel à mes yeux est que tous les avis
puissent s’exprimer, sans qu’il y ait nécessairement consensus.
...
La mission de ce Conseil est essentielle : il s’agit, par vos débats, d’ana
lyser les problèmes économiques du pays et d’exposer les différentes op
tions envisageables. »
Lionel Jospin, Premier Ministre
Discours d’ouverture de la séance d’installation du
Conseil d’Analyse Économique, le 24 juillet 1997.
Salle du Conseil, Hôtel de Matignon.Sommaire
Introduction ............................................................................................... 7
Pierre Alain Muet
Agriculture et négociations commerciales ................................................... 9
Dominique Bureau et Jean Christophe Bureau
Commentaires
Paul Champsaur ......................................................................................75
Pierre Jacquet .........................................................................................79
Compléments
Complément A. « Agenda 2000 » et modulation des aides directes ....... 85
François Colson et Vincent Chatellier
Complément B. La rémunération des effets externes de l’agriculture .. 107
Vincent Richard
Complément C. Tendances des politiques agricoles ............................. 121
Sylvie Hel Thelier
Résumé ..................................................................................................141
Summary ............................................................................................... 145
AGRICULTURE ET NÉGOCIATIONS COMMERCIALES 5Introduction
Le principe d’un nouveau cycle de négociations commerciales com
mençant en 1999 avait été établi par l’accord final de l’Uruguay Round, qui
précisait que celui ci devrait viser des réductions progressives et substan
tielles du soutien et de la protection de l’agriculture. La négociation qui va
s’amorcer apparaît donc comme un élément déterminant du cadre de ré
flexion sur la réforme agricole, confrontée par ailleurs, à l’échelle euro
péenne, aux déséquilibres prévisibles des marchés agricoles, aux contrain
tes budgétaires communautaires, et aux perspectives d’adhésion des pays
d’Europe centrale et orientale. L’agriculture a en outre un rôle fondamental
à jouer pour la préservation et l’équilibre de l’espace naturel et l’aménage
ment du territoire.
Dans cette perspective, le rapport établi par Dominique Bureau et
Jean Christophe Bureau vise à identifier les instruments – et notamment
les types de soutien –, qui permettent de concilier l’ouverture au commerce
international de notre agriculture et le maintien d’un tissu rural actif sur
l’ensemble du territoire. Les auteurs considèrent que le processus de
« découplage » entre les prix agricoles et le soutien au revenu des agricul
teurs est bénéfique à long terme pour l’Europe, comme pour l’agriculture
française, dès lors que des filets de sécurité sont mis en place et que le
soutien est conçu pour favoriser la vocation territoriale de l’agriculture.
Le découplage contribue en effet à la résorption des déséquilibres des
marchés agricoles européens. Il est préférable à la réduction et au contrôle
quantitatif de l’offre qui empêchent la France d’exprimer ses avantages
comparatifs au niveau intra communautaire. Cependant sa mise en œuvre
appelle une analyse au cas par cas. Paul Champsaur souligne en effet dans
son commentaire que la référence aux marchés mondiaux est pertinente
pour les grandes cultures, mais ne l’est pas pour les productions animales.
Dans ce dernier cas, l’équilibre à rechercher se situe à l’échelle commu
nautaire et appelle, de ce fait, un degré de découplage plus faible.
Les enjeux commerciaux de l’agriculture ne se limitent pas aux ques
tions de soutien et de protection tarifaire. On assiste, en effet, à une multi
plication des différends commerciaux mettant en cause des réglementa
tions ou des politiques nationales, dans lesquelles l’agriculture tient une
place importante, qu’il s’agisse des réglementations sanitaires et phytosa
AGRICULTURE ET NÉGOCIATIONS COMMERCIALES 7nitaires, des normes environnementales ou des organismes génétiquement
modifiés. Ces différends concrétisent un conflit d’objectifs récurrent entre
la libéralisation des échanges et l’exigence accrue des consommateurs et
des citoyens vis à vis des modes de production agricole.
Le rapport s’inscrit ici dans la problématique générale des futures négo
ciations commerciales, qui devront notamment concevoir et adapter la
manière dont l’OMC appréhende l’effet de certaines réglementations na
tionales sur le commerce mondial. Sans fournir de réponse définitive, il
met en perspective les éléments à considérer en matière de normes dans le
domaine agricole. Dans son commentaire, Pierre Jacquet en souligne les
difficultés, car il faut à la fois éviter le risque d’un usage incontrôlé sur le
plan éthique et sanitaire des nouvelles technologies (OGM notamment), et
celui de créer un carcan rigide bridant l’innovation. Il insiste par ailleurs
sur le caractère global de ces négociations qui couvriront simultanément
différents secteurs et devraient conduire l’Union européenne à définir une
stratégie offensive par opposition aux stratégies « défensives » consistant
uniquement à limiter les concessions demandées par les partenaires com
merciaux.
Le rapport préliminaire à été discuté à la séance du 17 décembre 1998
du Conseil, puis, en présence du Premier ministre, le 18 février 1999.
Je remercie Claude Chéreau, Conseiller pour l’Agriculture et la Pêche au
cabinet du Premier ministre, pour l’impulsion qu’il a donné à ce travail.
Pierre Alain Muet
Conseiller auprès du Premier Ministre
Professeur à l’École Polytechnique
8 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUEAgriculture et
négociations commerciales
Dominique Bureau
Conseil d’Analyse Économique
Jean Christophe Bureau
INRA et INAPG
Introduction
L’agriculture est traditionnellement un secteur sensible du point de vue
commercial, puisqu’il est à l’origine d’environ 40 % des différends exami
nés dans le cadre multilatéral depuis la création du GATT. Jusqu’à l’Ac
cord Agricole de l’Uruguay Round (AAUR), signé à Marrakech en 1994,
ce secteur avait cependant bénéficié d’une exception, le faisant échapper
au processus général de démantèlement des barrières aux échanges, no
tamment tarifaires. L’AAUR a donc constitué un tournant dans la libérali
sation des échanges agricoles.
Dans un premier temps, les contraintes résultant de l’AAUR pour l’agri
culture française ont été limitées car la réforme de la politique agricole
commune (PAC) de 1992 les avait anticipées. Surtout, l’accord particulier
négocié à Blair House entre l’Union européenne et les États Unis a permis
à la majeure partie des aides aux producteurs d’échapper, au moins jus
qu’en 2003, aux contraintes de réduction du soutien. À moyen terme, les
engagements pris nécessitent cependant l’adaptation de la PAC. De plus,
l’accord de Marrakech précisait que, dans le domaine agricole, un nouveau
cycle commencerait au plus tard en 1999, et devrait viser des « réductions
progressives et substantielles du soutien et de la protection, conduisant à
une réforme fondamentale ».
Les enjeux de ce prochain cycle méritent d’être identifiés précisément
car ceux ci sont divers et importants. L’Organisation Mondiale du Com
AGRICULTURE ET NÉGOCIATIONS COMMERCIALES 9merce (OMC) s’intéresse en effet à la fois aux tarifs douaniers, aux normes
sanitaires et phytosanitaires, comme l’a montré le différend récent avec les
États Unis sur la viande bovine, et aux modalités du soutien aux agriculteurs.
Plusieurs facteurs se conjuguent aujourd’hui pour poursuivre l’orienta
tion en faveur de la libéralisation des échanges agricoles, suivant le prin
cipe posé par les conclusions de l’accord de Marrakech. En premier lieu,
les niveaux tarifaires et les taux de subvention demeurent élevés et de nom
breux pays soulignent l’exception que constitue encore l’agriculture en ce
domaine. Différentes réformes récentes engagées, notamment aux États
Unis avec le Fair Act de 1996, ont accéléré par ailleurs le « découplage »
du soutien aux producteurs, qui progressivement devient individuel et plus
indépendant des activités ou des facteurs utilisés.
L’adaptation aux « contraintes » multilatérales n’est cependant qu’un
élément de la réflexion à mener sur l’évolution de l’agriculture française et
européenne. Celle ci doit aussi prendre en compte la perspective de l’adhé
sion à l’Union européenne des pays d’Europe centrale ; les tensions budgé
taires associées à l’élaboration de l’Agenda 2000, sachant que les dépenses
agricoles représentent actuellement près de la moitié des dépenses euro
péennes ; l’émergence des préoccupations environnementales, avec l’ob
jectif notamment de mieux rémunérer la fonction d’aménagement de l’es
pace exercée par l’agriculture ; et plus prosaïquement l’apparition prévisi
ble de déséquilibres importants sur les marchés agricoles européens.
Dans ce contexte, on se propose ici de rechercher les moyens et les
conditions permettant de tirer le meilleur profit, pour l’agriculture et l’éco
nomie française, de ce processus de libéralisation des échanges agricoles
et de préciser comment concilier celui ci avec d’autres objectifs, de
multifonctionnalité de l’agriculture, par exemple . En tirer le meilleur pro
fit, parce qu’à certains égards, les échéances multilatérales nous forcent à
résoudre des problèmes qui remontent au moment où l’agriculture commu
nautaire est devenue autosuffisante, et avaient été posés la première fois
par le projet Mansholt à la fin des années soixante (qui envisageait de trans
férer une partie du soutien par les prix en aides à la modernisation). Dès
cette époque, le soutien des prix, via les mesures aux frontières et les prix
d’intervention, n’était plus générateur de recettes budgétaires mais
tendanciellement de dépenses, et ne pouvait plus être présenté au consom
mateur comme la contrepartie de la suppression des pénuries. Concilier
cette libéralisation des échanges agricoles avec d’autres objectifs, parce
que l’articulation entre le cycle agricole au niveau de l’OMC, la réforme de
la politique agricole au niveau communautaire et des objectifs plus natio
naux tels que ceux mis en avant dans le projet de loi d’orientation agricole
demeure ouverte.
L’importance de la réglementation affectant la plupart des marchés agri
coles et leurs spécificités justifieraient une analyse détaillée produit par
produit. Notre parti pris ici a cependant été inverse. Il consiste à essayer de
10 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE