Agriculture, monde rural et environnement : qualité oblige : rapport à Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement

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Le cinquième rapport de la Cellule prospective et stratégie décrit les spécificités et les perspectives de l'agriculture, du point de vue de l'environnement et du territoire et des nouvelles attentes sociales. Il établit un diagnostic des impacts des pratiques agricoles sur l'environnement et réciproquement, des impacts environnementaux d'autres activités sur l'agriculture et de son environnement social et écologique, dans un souci de développement rural.

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Publié le 01 décembre 1999
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Langue Français
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Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement
Agriculture, monde rural et environnement
Qualité oblige
Jean Luc Pujol, Dominique Dron
1999SommaireSommaireSommaire
Préface 7
Remerciements 11
Avant propos 13
Fonctionnement de la Cellule
de prospective et stratégie 17
Première partie
Synthèse 19
Le monde agricole : particularités et perspectives 23
Agriculture et environnement : des questions
indissociables par nature dans un développement
durable 29
Quelques sujets de débat récurrents 44
Orientations proposées 51
Conclusion 67
Recommandations synthétiques 69
Vers un «.contrat.» durable agriculture / monde rural
/ société 69
Établir des liens structurés et sincères
entre le monde rural et les citoyens consommateurs 74
Un cadre économique, politique et réglementaire
pour faire évoluer les liens environnement/territoire 80
Établir un cadre technique et économique
pour les exploitations qui oriente les décisions
davantage en faveur de l’environnement 82
Recherche et développement 89
Deuxième partie
Constats et enjeux 93
Prospective pour l’agriculture et le monde rural 95
Agriculture et environnement : diagnostic
environnemental 183
Sommaire 5Troisième partie
Construire une cohérence durable
par la culture, l’économie
et les techniques 313
Une nouvelle donne politique et environnementale
comme contexte des activités agricoles et rurales 315
Vers un aménagement du territoire concerté, intégrant
environnement, économie et facteurs de développement 366
Conséquences pour l’élaboration et la mise en œuvre
des politiques agricoles 381
Un cadre réglementaire et contractuel local 410
L’expression de choix qualitatifs et environnementaux
à travers les produits 424
Adapter le cadre technique et économique
de l’exploitation à des objectifs environnementaux 441
Soutenir l’accroissement de technicité nécessaire
pour l’amélioration des pratiques (intensification
du facteur humain) 464
Mieux former et informer les acteurs de l’intérêt
économique et collectif des pratiques durables 481
Recherche / formation 494
La recherche publique agronomique 494
Recherche technologique et appliquée 501
Synthèse explicative des recommandations 507
Vers un «.contrat.» durable agriculture / monde rural
/ société 507
Établir des liens structurés et sincères
entre le monde rural et les citoyens consommateurs 516
Un cadre économique, politique et réglementaire
pour faire évoluer les liens environnement/territoire 525
Établir un cadre technique et économique
pour les exploitations qui oriente les décisions
davantage en faveur de l’environnement 528
Recherche et développement 538
Annexes 543
Annexe 1 – Lettre de la CFCA 545
Annexe 2 – Comité de pilotage Cellule
Annexe 2 –de prospective et stratégie 551
Annexe 3 – Groupe de travail 553
Annexe 4 – Sigles 555
Annexe 5 – Bibliographie 561
Table des matières 575
6 SommairePréfacePréfacePréface
Les mutations récentes ont montré qu’il n’était pas possible
de parler de l’agriculture sans évoquer la vie rurale dans son ensemble,
la réalité des territoires physiques, les paysages qu’elle produit et
transforme dans leurs aspects biologiques et culturels. En plusieurs
endroits du pays, les impacts de certaines pratiques agricoles sur l’envi
ronnement ont atteint des niveaux insoutenables : premier consommateur
net d’eau, premier émetteur d’azote minéral et organique, premier
émetteur d’ammoniac et de méthane, premier utilisateur d’espaces et de
sols, l’agriculture, là où elle est intensive, a fini par menacer à plus ou
moins court terme ses propres fondements : le potentiel agronomique des
sols, la qualité des eaux, la diversité génétique (gage d’adaptabilité et de
résistance), mais aussi l’image positive et affective dont elle bénéficiait
depuis longtemps dans l’opinion. Cette évolution touche donc directement
l’attractivité commerciale des produits agricoles, ainsi que les relations
des agriculteurs avec les activités économiques voisines, au premier rang
desquelles le tourisme et la transformation agro alimentaire.
Or, l’objectif principal assigné à la politique agricole commune
dans les années cinquante et soixante, l’autosuffisance alimentaire, a été
largement atteint, puis dépassé. Devant les perspectives d’élargissement
de l’Europe et les mécanismes des marchés internationaux, mais aussi
face aux nouvelles demandes sociales concernant l’environnement et la
nourriture, nous devons nous interroger :
– comment continuer de garantir l’autosuffisance régulière de l’Europe,
l’entretien et la valorisation de ses territoires divers, alors que les échanges
internationaux créent un contexte dont la logique est très différente .?
– comment faire de l’agriculture un facteur de stabilité dans le monde,
de diversité et de développement, et non un motif de spéculation,
d’uniformisation et de domination .?
– et par conséquent, quelle orientation et quels instruments proposer pour
l’agriculture, les ressources et les activités rurales, en particulier comment
utiliser désormais les fonds communautaires destinés au monde rural .?
L’émergence des préoccupations environnementales a suscité,
depuis plus de 20 ans, une réflexion générale sur la politique agricole en
tant qu’outil de régulation des marchés et de gestion des territoires. En
Préface 7effet, l’environnement a deux spécificités : il est indissociable du territoire
lui même, et il ne peut se gérer durablement que par des processus
démocratiques qui supposent information et concertation. Les interrogations
soulevées vis à vis de l’agriculture relèvent de ces deux points de vue.
En premier lieu, les demandes commerciales adressées au
jourd’hui à l’agriculture, ses critères concurrentiels et ses conditions de
pérennité s’organisent aussi, maintenant, autour de la capacité des
agriculteurs à travailler tous avec, et non malgré, les mécanismes
biologiques, et à contribuer plus volontairement, plus consciemment et
avec davantage d’ouverture aux autres acteurs, à la vitalité du territoire.
Produits de terroir, labels de qualité, pratiques respectueuses de l’envi
ronnement, maintien des facteurs de production (sol, eau, patrimoine
génétique notamment) supposent la diffusion de nouveaux savoirs, de
pratiques plus fines, de méthodes moins sommaires que celles souvent
observées : ainsi, traiter systématiquement sans examiner l’état de son
champ, ou ne régler ses pulvérisateurs qu’une fois pour toutes en 15 ans
d’utilisation, est non seulement socialement inacceptable, mais aussi
techniquement inapproprié. Un travail en profondeur est devenu indispen
sable, associant formation initiale et continue, développements scientifi
ques et techniques, accompagnement des réorientations techniques des
exploitations, valorisation commerciale des productions issues de ces
réorientations, incitation aux pratiques de précision et sanction des
négligences persistantes.
En second lieu, la gestion et la valorisation des territoires ne
se décrètent plus d’en haut : elles se discutent, s’élaborent et se régulent
dans une large mesure au plus près du terrain, tout en restant dans un
cadre fourni par l’État, garant du respect des engagements communautai
res et internationaux et des lois nationales. Cette réalité signifie équité et
concertation.
L’équité ne peut être satisfaite si certains acteurs bénéficient
d’un statut abusivement privilégié .; c’est une condition pour que les atouts
d’un territoire soient exploités de façon raisonnable et durable, mais aussi
pour qu’une concurrence loyale règne à l’intérieur de chaque secteur
économique. Le respect, effectif et vérifiable, d’une règle du jeu écono
mique et réglementaire cohérente est donc indispensable, aux plans
environnemental, commercial et social.
La concertation, gage d’efficacité malgré ce que persistent à
affirmer certains sceptiques, aboutit toujours à des propositions enrichies
et adaptées lorsqu’elle se déroule selon une procédure reconnue et sincère.
C’est la meilleure façon d’analyser les atouts et les vulnérabilités d’un
territoire, de déterminer à quelles conditions chaque acteur pourra
bénéficier de façon durable des ressources physiques, biologiques, de
savoirs et de voisinages qui lui sont indispensables, d’en tirer une charte
de territoire dont s’inspireront les pratiques de chacun. Une telle démarche
donnerait un nouvel instrument aux élus et autres acteurs locaux pour le
développement du territoire. Elle préparerait utilement les discussions
communautaires et internationales.
8 PréfaceL’enjeu de l’agriculture européenne, beaucoup d’experts l’ont
déjà dit et écrit, n’est pas de nourrir le monde : une certaine autosuffi
sance alimentaire constitue en effet pour chaque pays une condition de
stabilité économique, sociale et politique. À moyen terme, nous devrions
donc sans doute avoir davantage le souci d’une présence technologique
et organisationnelle chez nos partenaires en voie de développement que
celui de leur fournir des produits de base. L’enjeu est de trouver les
moyens de produire mieux avec moins de ressources, avec le plus possible
de marges d’adaptation aux aléas, et le moins possible de fragilités liées
aux logiques spéculatives. Nous devons construire les conditions de la
durabilité non seulement de notre agriculture, mais aussi de la préservation
et de la valorisation de notre territoire, réalité qui est, je le répète,
physique, biologique, sociale et culturelle .; ces conditions relèvent de
dispositions économiques et techniques, de la formation, de la recherche,
ou encore de la prévention des risques.
Bien entendu, les facteurs de la pérennité de l’agriculture ne
sont pas entièrement dans les mains des agriculteurs eux mêmes. C’est
bien aux pouvoirs publics, à tous les niveaux, de fournir un cadre
économique et réglementaire qui favorise cette nécessaire évolution.
Lorsqu’on y réfléchit, le défi est aussi énorme et motivant pour
les agriculteurs que celui qui leur fut lancé dans les années cinquante, et
les réorientations aussi radicales. Comme à cette époque, ces réorienta
tions doivent être progressives mais volontaires, cohérentes et soutenues,
partagées par l’ensemble de la société. J’attends de ce rapport, dont
l’élaboration a sollicité pendant plus de deux ans la plupart des acteurs
intéressés, qu’il en fournisse un élément de débat constructif.
Dominique Voynet,
ministre de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement
Préface 9Remerciements
Nous tenons à remercier particulièrement, pour leur collabora
tion active à cette analyse :
– Anne Reocreux, qui a lancé le travail avant d’être appelée à d’autres
fonctions sur les mêmes thèmes en Corse .;
– Jean Claude Levy, pour sa contribution sur l’évolution du tourisme
rural et la dynamique des complexes territoriaux .;
– Annie Soyeux, pour ses conseils toujours avisés et ses informations
précieuses.;
– Jean Claude Bouvier , pour son souci des conclusions opérationnelles .;
– Louis Cayeux, Patrick Legrand et Danielle Barres, pour leur intérêt
constant et fructueux et notamment leur travail de critique .!Avant propos Avant proposAvant propos
Le monde agricole occupe en France une place particulière,
pour des raisons historiques, géographiques, culturelles et politiques. Le
patrimoine rural français résulte des données naturelles (climat, sols,
écosystèmes), mais aussi pour une très large part du travail des hommes.
Malgré des dommages importants dans certaines régions, la diversité
générale du territoire est restée souvent davantage préservée et valorisée
que celle de nombre d’autres régions du monde .; elle est néanmoins
menacée à divers titres par l’urbanisation, les équipements de tous types,
les implantations et émissions industrielles et certaines pratiques agricoles.
En effet, poussé à partir des années cinquante, comme dans toute l’Europe,
vers une productivité maximale pour assurer l’autosuffisance alimentaire
de la Communauté (Traité de Rome), le monde agricole connut une
intensification rapide, une forte diminution du nombre de producteurs, et
l’apparition de pratiques quasi industrielles dans certains secteurs. Paral
lèlement, davantage qu’ailleurs en Europe et a fortiori qu’aux États Unis,
la politique agricole française inclut rapidement un volet territorial destiné
à favoriser les installations nouvelles et l’occupation du territoire.
La Communauté européenne fournit à l’agriculture de tous les
États membres un cadre administratif et politique très précis, lui consa
crant près de la moitié du budget communautaire (0,6 .% du PIB européen :
la PAC fut longtemps la seule politique réellement européenne avec la
CECA) et assurant des prix intérieurs élevés et une régulation des
principaux marchés. La France notamment, servie par ses terres riches,
son climat, ses traditions agricoles, ses institutions publiques et ses
organisations professionnelles, contribua à faire de l’Europe, à partir des
années soixante dix, un exportateur mondial de produits agro alimentaires
de tout premier plan.
Motivé par ses interlocuteurs économiques et sociaux, par les
perspectives d’élargissement de l’Union européenne et par l’avancée des
discussions de l’OMC sur les conditions des échanges, le monde agricole
connaît aujourd’hui des questionnements nouveaux. Ces deux dernières
années, le débat s’est intensifié autour des négociations internationales
qui s’annoncent (OMC), des propositions européennes (« .paquet Santer.»)
et de la réforme nationale (loi d’orientation agricole). Les mentalités puis
Avant propos 13