Evaluation de l'impact des aides à l'extensification des productions bovines et ovines : mesures CEE 4115-88 mises en place en France en 1990-1991 et 1992 : rapport de synthèse pour la Direction des exploitations, de la politique sociale et de l'emploi du Ministère de l'agriculture et de la pêche

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Bilan des mesures, de la communauté européenne, d'aide à l'intensification des productions de viande bovine et ovine ayant été appliquées de 1990 à 1992 en France. Etude des motivations des agriculteurs bénéficiaires des aides, analyse des changements technico-économiques intervenus suite à l'extensification.& Enfin, évaluation de la pertinence des mesures par rapport aux objectifs décidés par les pouvoirs publics.

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Publié le 01 avril 1995
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RÉSUMÉ

I. INTRODUCTION

1.RAPPEL DU CONTEXTE ETDESOBJECTIFS
1.1.De la PAC DE 1962 larformede la PAC de 1992
1.2. Les objectifs de la mesure 4115/88 pour la CEE et la France
1.3. La dprise en France,lessystmes bovins et ovins lesplusmenacs
1.4. Lapriode d'applicationde lamesurecourte epterturbeparla rformedelaPAC

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2. SYSTÈMES EXTENSIFSET L'EXTENSIFICATION LES ÉTUDES RÉALISÉES SURBILAN DES
EN PRODUCTIONDE 25VIANDE BOVINE ET OVINE
2.1. Dfinitions : systmes extensifs et extensification 25
2.2. Caractristiques et localisation des systmes extensifs 27
2.2.1. Élevage extensif et seuil de chargement 27
2.2.2. Caractristiques des systmes extensifs existants 28
2.2.3. La localisation des exploitations extensives viables et prennes 29

3.LES ACTIONS DE RECHERCHES-DÉVELOPPEMENT-FORMATIONENMATIÈRE DE
SYSTÈMES EXTENSIFS ETENEXTENSIFICATION
3.1.Uninventaireralisen 1992
3.2. Lepointsurl'tat desconnaissances : le sminaire des et 1516dcembre 1994
3.3. Un premier bilan des rseaux extensifs, synthse du sminaire

4.LA ("EXTENBOV") 4115/88 CEEMESURE D'EXTENSIFICATION
4.1. Aspects rglementaires etgnsede la mesuure
4.2. Droulement destroiscampagnes

5.LA MÉTHODE D'EXTENSIFICATION DE L'UNION DANS LES AUTRES PAYS EUROPÉENNE
5.1. Allemagne :uneprfrence pour l'agrobio
5.2. Italie :un certain intrêtde lapartdes engraisseurs de taurillons
5.3.Royaume-Uni :peud'encouragement, desaidesfaibles, peu dedemandeurs
5.4.Belgique : peudedemandeurs

II. MÉTHODES ET MOYENS DE L'ÉVALUATION RÉALISÉE EN 1994
1. Choix des dpartement enquêts en1994
2. Choix au niveaurgional enquêtesdes exploitations
3.Choixauniveau dpartemental desenquêteurs a enquêter
4. Reprsentativit statistique de l'enquête
5.Le questionnaire

III. RÉSULTATS
1.Lamesure d'extensificationvuepardes responsables administratifs et professionnels
1.1.Un tatd'esprit de dpart peu favorable aux questions d'extensification
1.2. Lesmotivations des bnficiaires qualifies d'opportunes,ont souventvoireopportunistes
1.3. Une gestion conteste de lamise en place de la mesure
1.4. LesADASEAcomme principal vecteur de l'information
1.5. Unemesureufnsimmneifastcadreparrapport ses objectifs
1.6.Unaccueil positif pour les nouveaux dispositifs rglementaires d'encouragement

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2.L'enquêteauprsdesleveurs :prsentationdel'chantillon
2.1.itnooPistnenemde l'ensembledes bnficiairedse lamesure "Extenbov"
2.2.L'chantillon d'exploitationsenquêtes
2.2.1. des charges de l'enquêteRappel des demandes du cahier
2.2.2. L'chantillonfinalde l'enquête :unchantillon trs vari
2.2.2.1. Caractristiques del'chantillon
2.2.2.2.Unchantillon reprsentant 8 systmes d'exploitations

3. Lesrsultatsdes enquêtesauprs des leveurbsaiciserinf
1. Profil des leveurs etvaluationde l'impact de la mesure avant engagement
1.1. Des responsabilits professionnels ou administrative dansuntiers des cas
1.2. Unevaluationd'impact avant engagementsurtouten mthode quantitative
2. foncierPrincipales caractristiques durepris dans le cadre ducontrat "Extenbov"
2.1. Sansreprise par agrandissement, un certain risque d'abandondes surfaces
2.2. Moins de reprises d'exploitations entires en montagne
2.3.Caractristiques dessurfacesreprises
2.3.1. Zonesherbagres :des agrandissementsprivilgiant lessurfaces enherbe
2.3.2. Zones de montagne : de nombreux agrandissements portant sur des parcours
2.3.3. Elments structurels des surfaces reprises
3. Bâtiment,matrielet volume detravail
3.1. Bâtiments
3.2. Matriel
3.3. Évolution dutravail

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4. Motivations, effetincitatifde lamesure 65et projet d'volution
4.1. Les motivations 65
4.1.1. Liensentre lesmotivations et la mthode d'extensification 65
4.1.2. Lien entre letype 66et le systme de production
4.1.3. Redondance et combinaisons de motivations 66
4.2.Caractreincitatif de la mesure 66
4.3. Prennit dleticaonenxtfisie'69
4.4. Comparaisonauxrsultats del'tudede 1991 70
5. Pour chaque systmede production,plusieurs trajectoiresd'adaptation70
5.1. Systmebovin naisseur limits 70en mthode agrandissement : des changements
5.2. Systmesnaisseurs-engraisseurs herbagersenmthodeagrandissement 72
5.3. Systmeovin en mthodeagrandissement : davantage de changements dans la conduite 73
5.3.1. Des leveurs dans une logique extensive 74
5.3.2. Larecherched'uneproductivitnumrique leve75
5.4. Systmebovin 75 changements importants mthode quantittive : desnaisseur-engraisseur en
5.5. Systmenaisseurs-engraisseursherbagersen mthode quantitative 77
5.6. Cas des engraisseurs purs de taurillons : une extensification purement administrative78
5.7.Casdes exploitations lait-viande mixtes 79: des situations complexes et floues
5.8. Rsum detsrajectoires79
6.Impactconomique de lamesure "Extenbov"79
6.1. Extensification quantitative : une compensationtrop partielle "Extenbov" mesurepar la 81
6.1.1. Avant la rforme de la PAC,un la moitire de la prime 81gain souvent quivalent
6.1.2. Avec la rforme de la PAC, la prime "Extenbov" compense moins lemanque gagner 81
6.1.3. Quelques cas plus favorables 82
6.1.4.D'autres bnficesnonchiffrs 82
6.2. Extensification Agrandissement:unintrêt plus vident 83
6.2.1. Mthodeparbudgets partiels83
6.2.2. Les exploitationssslorrtecnnoerdes enquêtes :un 94effet de l'agrandissement
6.2.3.Recouvrementdes charges supplmentairesde fermageet deMSA85

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7. Effet de la mesured'extensificationsur laproductiondeviande : pas d'effet mesurable
7.1. Mthode quantitative : une dlocalisation dlementngraissee'
7.1.1. Au niveau de l'exploitation
7.1.2.Au niveaulentartemapd
7.2. Mthodesiesaermtdnnga
7.2.1.Effet sur laproductionauniveaudes surfacesfourragres concernes
7.2.2. Effet de lamesuresur l'tat du cheptel duDarpmetent

4.Critiques et enseignements essentiels de la mesure
1. Une gestion administrative peu propice au dveloppement de la mesure
2. La mesure d'extensification et la nouvelle PAC
3. Problmes lis au respect des seuils du contrat d'extensification
4.Impactde la quantitative mesure
5.Impactde lamthode Agrandissement
6. Lanouvelle apporte demesure d'extensification-agrandissementnombreuses amliorations
7. Ces mesures ont aussi contribu vulgariser le concepdt'extensification

BIBLIOGRAPHIE

ABRÉVIATIONS

ANNEXES de 1 7

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I.A.Évolution de la mesure d'extensification - Rsum chronologique
I.B. aides l'extensificationAnnexe statistique pour l'valuation des appliques en 1990-91-92 bovine et ovine
I.C.Dimensions de base des exploitations enquêtes

Annexe2.Rsultats dtaills decsalculs conomiques
Annexe 2.1. Approche conomique par budgets partiels
Annexe 2.2. Approche par marge brute standard

Annexe 3.Cas des exploitations mixtes lait-viande
Annexe 4. mesure "Extenbov"Formulaire de candidature de la
Annexe 5. contrôleProcdure de
Annexe 6. du volet agri-environnemental Extensification AgrandissementLa nouvelle mesure
Annexe 7.Le questionnaire d'enquêtes

La documentation Française : Evaluation de l'impact des aides l'extensification des productions bovines et ovines

Evaluation

RESUME

de l'impact des aides l'extensification
p r o d u c t i o n s b o v i n e s et o v i n e s '
(MesuresCEE4115/88)

des

Des mesures d'aide l'extensification des productions de viande bovine et ovine ont
t appliques en France de 1990 1992. Ces mesures ont fait l'objet d'une
valuation par l'Institut de l'Elevage pour le compte du Ministre de l'Agriculture
(DEPSE), avec comme principales questions :

. Par rapport aux leveurs bnficiaires :
- Quelles taientles motivations de ces leveurs
- L'extensification induite est-elle prenne?
- Quels sont les changements technico-conomiques intervenus suite
l'extensification?

.

Par rapport aux Pouvoirs Publics :
- Ces mesures sont-elles pertinentes par rapportauxobjectifs ?
- Quels amnagements peut on proposer ?

Dansce auxquelles mthode de travail etles conclusions ladossier nous prsentons
ont abouti les enquêtes ralises auprs d'leveurs bnficiaires et de responsables
professionnels et administratifs.

Les objectifs de la C E E : Rduire la p r o d u c t i o n de v i a n d e

En 1987, la CEE avait accumul un stock de viande bovine record.
Les abattages de vaches, suite la mise en place de quotas laitiers en
1984, y ont jou un rôle important. Mais jusqu' la fin des annes 80, la
production en tonnage s'est maintenue, malgr la diminution forte du
nombre de vaches laitires le relai ayant t pris par ledveloppement
de l'engraissement en complment du lait dans la plupart des pays de
l'Union, aux dpens du veau de boucherie.

C'est dans ce contexte que la CEE a publi en 1988 le rglement nÊ
4115/88, imposant tous les Etats membres d'instaurer sur leur territoire
des mesures incitatives l'extensification2 ovin et bovin,en levage
caprin. Il s'agissait d'une "mthode quantitative" de diminution de 20 % du
cheptel surface fourragre constante.

La documentation Française : Evaluation de l'impact des aides l'extensification des productions bovines et ovines

Par souci d'associer cette mesure un encouragement l'entretien de
surfaces fourragres dans les rgions menaces de dpriseagricole et d'y
viter un effet conomique perturbateur de la mthode quantitative,--la
France a labor une variante dite d'extensification-agrandissement, où la
baisse relative de la production devait intervenir par reprise de surfaces
fourragres externes entraînant galement une diminution du chargement
de 20 %.

Par consquent, pour la CEE la variante française devait d'abord rpondre
l'objectif de rduction de la production de viande alors que pour l a
France cette variante avait comme premier objectif la lutte contre l a
dprise tout en respectant la clause de diminution de chargement.

Une mise en oeuvre limite dans la plupart des p a y s

Malgr le caractre obligatoire de la mesure, l'application a t ingale
selon les pays. L'Allemagne, la France et un moindre degr l'Italie sont
les pays qui se sont montrs les plus "coopratifs", avec des variantes
intressantes dans le cas de l'Allemagne :

- conversion des taurillons en boeufs ou vaches allaitantes avec un taux de
rduction des UGB de 20% (600 dossiers)
- conversion l'agriculture biologique (11280 dossiers).

En France,les mesures d'extensification de la production de viande bovine
ont t mises enplace en 1990 puis tendues laproduction ovine en
1991; elles ont t clôtures en juin 1992 suite la mise en place de la
nouvelle PAC.

La mthode diteq u a n t i t a t i v e territoire. sur l'ensemble dutait applicable
Toutefois, dans les zones dfavorises, elle ne pouvait être retenue que si le
chargementinitialdel'exploitationdudemandeurtaitsuprieur1,25
UGB/ha en 1990 et 1,40 UGB/ha en 1991 et 1992. Elle consistait faire
procder l'abattage (ou l'exportation hors CEE) d'au moins 20% d e
l'effectif UGB du troupeau, maintenir cet effectif rduit pendant au moins
cinq ans tout en conservant la surface fourragre initiale. L'aide tait de
1500 F/UGB rduite.

La mthode ditepar a g r a n d i s s e m e n ttait applicable uniquement e n
zone dfavorise et seulement lorsque le chargement initial tait infrieur
1,25 UGB/ha en 1990 et 1,40 UGB/ha en 1991-92. L'extensification devait
intervenir par la reprise de surfaces fourragres externes l'exploitation,
entraînantunebaissedutauxdechargementd'aumoins20%.Ceci
correspond un agrandissement d'au moins 25% de la surface fourragre
principale . L'aide tait de 480 F par UGB initiale sans plafond.

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Cette mesure tait justifie dans son principe par le risque de dprise des
rgions allaitantes traditionnelles, fort taux d'leveurs âgs s a n s
successeur, les aides l'agrandissement devant conforter les exploitations
prennes tout en respectant une extensification relle, au moins pour l a
dure du contrat. Par contre, les modalits d'application ont rsult d'un
compromis pas toujours pertinent entre Bruxelles et Paris en raison des
motivations diffrentes.

Au cours des trois campagnes 1990-91 et 92, 2149 dossiers ont t
agres3, dont 1136 en mthode quantitative et 960 en mthode
a g r a n d i s s e m e n t . En ralit, il n'y a que 1250 dossiers e n v i r o n
effectivement en cours, les autres ayant finalement renonc leur
engagement, notamment suite la mise en oeuvre de la nouvelle PAC
(Annexe 1 B).

Unaviscritiquedes
a d m i n i s t r a t i f s

r e s p o n s a b l e s

p r o f e s s i o n n e l s

e t

Paralllement aux enquêtes chez les leveurs, une vingtaine d'enquêtes
onttralisesauprsdresponsables professionnels, syndicaux ou
administratifs dans chaque dpartement.

D'une manire gnralelors de la mise en place de la mesure, l'tat
d'esprit tait peu favorable aux questions d'extensification, le contexte
tant encore la meilleure valorisation du potentiel fourrager e n
particulier dans les zones herbagres.

L'information sur la mesure a surtout t effectue par les ADASEA e t
seconde localement par des agents de Chambres d'Agriculture ou de DDA.
La faible dure des priodes d'ouverture a fortement limit la possibilit
d'effectuer des simulations conomiques au cas par cas ou même s u r
situation type. Nanmoins, l'information sur cette mesure a eu u n e
certaine efficacit, puisque les deux tiers des agriculteurs enquêts ne
disposaient pas de source d'information privilgie par une quelconque
responsabilit professionnelle ou administrative.

La gestion administrative de la mesure par les Pouvoirs Publics e s t
conteste de manire unanime, principalement pour le manque d e
prcision voire les contradictions dans l'information, la succession d e
circulaires et surtout la trop faible dure d'ouverture de la mesure. Sur l e
terrain, ce sont les ADASEA qui ont dû compenser cette situation par une
certaine flexibilit par rapport aux dates d'ouverture et de clôture.

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Par rapport une enquête similaire ralise en 1994 vue1, les points de
des responsables sur la mesure n'ont pas fondamentalement volu, mais
les critiques se sont radicalises pour les raisons suivantes :

. Pour l'extensification q u a n t i t a t i v e :

- Une logique contraire l'esprit d'entreprise : rduction importante du
volume de production de viande donc du chiffre d'affaire car la plupart
des autres productions taient galement brides. Par consquentcette
rduction d'activit ne pouvait "intresser" que des cas particuliers en
raison de difficults financires ou desurcharge de travail.

- Un doute sinon une contestation quant l'efficacit de cette mesure pour
rduire la production de viande. La majorit des responsables intrrogs
jugaient la mesure insuffisamment cadre par rapport ses objectifs, ces
observations montrant que la diminution des UGB concernaient surtout
l'engraissement, mais non le naissage favorisant ainsi une simple
dlocalistion des animaux finis.

. P o u r g r a n d i l'extensification a :s s e m e n t

- La crainte de "vider" des dpartements ou des zones dj peu peuples,
en encourageant l'agrandissement plutôt que de nouvelles installations et
de rduire le potentiel de production de viande des rgions, dont c'est une
des ressources agricoles principales !

Cette critique doit sans doute être relativise car elle traduit davantage
une volution de l'tat d'esprit des responsables professionnels p a r
rapport la priorit de l'installation largement dbattue en 1994 qu'une
critique rllement mise en avant en 1990-92.

- C'est aussi la forte rduction du chargement quelle que soit la situation
initiale qui tait mis en question, craignant que cela n'aggrave un mauvais
entretien des parcelles dans des zones dj extensives et menaces de
dprise; la demande initiale de la profession correspondait au simple
maintien du chargement en dessous de 1,25 UGB/ha.

Ceci est encore plus vident en zone de montagne où les instances locales
portaient plus d'intrêt une augmentation des animaux sur les pentes
non fauchables que sur l'extensification, juge inadapte l'entretien d e
l'espace.

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En remdiant aux principaux dfauts de cette mthode agrandissement e t
en laissant les dpartements la possibilit d'une certaine adaptation aux
spcificits locales, la nouvelle mesure agri-environnementale d'aide l a
baisse du chargement semble bnficier d'un accueil plus positif,
notamment dans les rgions les plus intensives (Vende). Il en est d e
même pour la prime l'herbe et les autres dispositifs PAC favorisant les
systmes extensifs.

Prsentation de l'chantillon enquêt

A partir des fichiers des demandes d'aides l'extensification du CNASEA5
et des ADASEA6, nous avons slectionn un ventail ded o s s i e r s
s u f f i s a m m e n t varis pour apprhender un maximum de s i t u a t i o n s
possibles7.
Les enquêtes ont tralises dans 8 dpartements, avec pour objectif d e :

- couvrir l'ensemble des grands bassins de production de viande du
territoire national et les diffrents types de contraintes pdoclimatiques,
- disposer d'un nombre suffisant de dossiers dans chaque dpartement.

Les zones retenues couvrent l'essentiel des systmes de p r o d u c t i o n
existants en France.

. Les systmes traditionnels naisseur et naisseur-engraisseur desz o n e s
h e r b a g r e sont t l'Allier vus dans et charolaise, partie pour la n e
Creuse pour la partie limousine.

. La production enzone de m o n t a g n ea t analyse autravers
d'exploitationssituesenArdche,enArigeetdanslePuy-de-Dôme.

. La production de taurillons en zones labourables a t rencontre dans
leeuOdtsnarG(Vende, Orne). lait-viande ont Les troupeaux t vus
dansl'Est(Haute Marne) de la France.

Bien que couvrant les principaux systmes de production de viande bovine
et ovine, cet chantillonn'a e il n autant de valeur statistique etpas pour
peut s'agir d'extrapoler les conclusions l'ensemble de l'levage français,
car la population des bnficiaires decette mesure n'excde pas 2 % des

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leveurs de plus de 10 UGB, et notre chantillon 7% des bnficiaires, soit
finalement moins d'un leveur pour 10 000.

Les renseignements recherches taient d'ordre technico-conomique,
mais aussi sociologiques, tels les motivations des leveurs, l'aspect incitatif
des primes où encore la prennit del'extensification.

Ainsi,89enquêtesonttralisesent1994.Ellesserpartissent
gographiquement de la manire suivante.

N o m b r e d'exploitations

en

fonction

des

Par systme de production nous avons

Rpartition

p a r

zone

de p r o d u c t i o n

et p a r

mesures et p a r

la

dpartement

rpartition suivante:

systme

(en

nombre

enquêt

d'exploitations)

L'chantillon comporte donc surtout des exploitations de type naisseur,
naisseur-engraisseur et ovins. Pour ces trois grands systmes, notre
analysea de trajectoires d'adaptation aux l'identificationconsist en
nouvelles contraintes que reprsentent un a g r a n d i s s e m e n t ou u n e
rduction de cheptel associs un seuil dechargement respecter.

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Les exploitations en extensificationq u a n t i t a t i v e(EQ) sont plutôt de
grande taille initialement (SAU moyenne de 82 ha) avec prs d'un tiers de
culture de vente et surtout un fort chargement initial ( 6 0 % d e s
exploitations ont un chargement suprieur ou gal 2 UGB/ha S F P )
(graphiques 1,2,3 et 5 pages 20-21).

Les exploitations en extensificationa g r a n d i s s e m e n t(EA) sont galement
de grande taille (93 ha SAU en moyenne) mais avec une plus grande
dispersion, elles sont plus spcialises (86% de SFP/SAU) avec un
chargement initial relativement faible (1,1 UGB/ha SFP en moyenne) e t
surtout un taux d'agrandissement moyen trs important, soit 72% contre
25% imposs par la mesure (graphiques 1,2,3,4 et 6 - pages 20-21).

Par consquent ces exploitations sont assez loignes desstructures et des
volutions moyennes constates dans ces rgions, les aides ayant s a n s
doute soit favoris un tri des situations fragilises, notamment par un
chargement excessif (EQ) soit encourag une reprise de foncier trs
importante (EA) (cf. graphiques de1 6 en annexe I.C).

Mesurequantitative :deschangementsimportants
troupeaux et des surfaces mais peu prennes

d e s

R a p p e l :
Principe : Rduction d'au moins 20% des UGB surface fouragres
Zonage : Toute la France en zones dfavorises,chargement initial > 1,25
p u i s 1 , 4 )
Prime : 1500 F par UGB rduite pendant 5 ans

1 - L e s aides sont un facteur dcisif de changement mais l e
c h a n g e m e n t est peu prenne

- Les principales raisons de l'engagement dans la mesure sont une
surcharge de travail et la mauvaise conjoncture dbut 1990, alors que les
problmes fourragers ou encore des difficults conomiques sont cits
moins souvent.

M o t i v a t i o n s de

la

mthode

q u a n t i t a t i v e

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