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L'architecture des prélèvements en France : état des lieux et voies de réforme

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Le rapport dresse, tout d'abord, un état des lieux de l'architecture des prélèvements (imposition directe, cotisations sociales, taxes à la consommation) et des grandes fonctions de la dépense collective. Puis, il cherche à apprécier l'efficacité de la correspondance entre instruments et objectifs (redistribution, financement des dépenses générales et de l'assurance sociale), et analyse dans ce cadre les réformes en débat.

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Publié le 01 décembre 1999
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Langue Français
Larchitecture des prélèvements en France : état des lieux et voies de réforme
Rapport François Bourguignon Dominique Bureau
Commentaires Jean-Paul Fitoussi Gérard Maarek
Compléments Helmuth Cremer David Margolis et Denis Fougère
Annexes préparées par la Direction de la Prévision et Dominique Bureau
© La Documentation française. Paris, 1999 - ISBN : 2-11-004366-0 « En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans l’autorisation expresse de l’éditeur. Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif de la photocopie met en danger l’équilibre économique des circuits du livre. »
La création du Conseil d’Analyse Économique« répond à la nécessité pour un gouvernement trop souvent confronté à l urgence, de pouvoir se référer à une structure de réflexion qui lui permette d’éclairer ses choix dans le domaine économique. J’ai souhaité aussi créer un lien entre deux mondes qui trop souvent s’ignorent, celui de la décision économique publi-que et celui de la réflexion économique, universitaire ou non.
J ai pris soin de composer ce Conseil de façon à tenir compte de toutes les sensibilités. Le Conseil d’Analyse Économique est pluraliste. C’est là un de ses atouts principaux, auquel je suis très attaché. Il doit être un lieu de confrontations sans a priori et les personnes qui le composent doivent pouvoir s’exprimer en toute indépendance. Cette indépendance — je le sais — vous y tenez, mais surtout je la souhaite moi-même.
Ces délibérations n’aboutiront pas toujours à des conclusions parta-gées par tous les membres ; l’essentiel à mes yeux est que tous les avis puissent s’exprimer, sans qu’il y ait nécessairement consensus.
...
La mission de ce Conseil est essentielle : il s’agit, par vos débats, d’ana-lyser les problèmes économiques du pays et d’exposer les différentes op-tions envisageables. »
Lionel Jospin, Premier Ministre Discours d’ouverture de la séance d’installation du Conseil d’Analyse Économique, le 24 juillet 1997. Salle du Conseil, Hôtel de Matignon.
Sommaire
Introduction ............................................................................................... 7 Pierre-Alain Muet
L’architecture des prélèvements en France : état des lieux et voies de réforme .............................................................. 9 François Bourguignon et Dominique Bureau
Commentaires
Jean-Paul Fitoussi ...................................................................................65
Gérard Maarek ........................................................................................77
Compléments
A. Fiscalité optimale et choix des instruments de la politique de taxation ....................................................................... 83 Helmuth Cremer
B. Moduler les cotisations employeurs à l’assurance-chômage : le système américain de l’ « experience rating » .................................... 93 David Margolis et Denis Fougère
Annexes
A. TVA et redistribution ....................................................................... 109 Henri Lamotte et Bertrand Saint Aubin
B. Allégements des cotisations patronales et redistribution .................. 123 Dominique Bureau
Résumé .................................................................................................. 131
Summary ............................................................................................... 137
LARCHITECTURE DES PRÉLÈVEMENTS EN FRANCE
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Introduction
La question des prélèvements obligatoires, en France, comme en d’autres pays, est trop souvent abordée de façon partielle. La réforme d’un impôt, comme l’équité ou l’efficacité d’une mesure particulière ne peut être correctement appréhendée sans être replacée dans une analyse d’ensemble du système des prélèvements et des transferts. Tel est l’objet du rapport de François Bourguignon et Dominique Bureau. Il dresse tout d’abord un état des lieux de l’architecture des prélè-vements (imposition directe, cotisations sociales, taxes à la consommation) et des grandes fonctions de la dépense collective. Il cherche ensuite à apprécier l’efficacité de cette correspondance entre instruments et objectifs (redistribution, financement des dépenses géné-rales et de l’assurance sociale), et analyse dans ce cadre les réformes en débat. Peut-on véritablement parler de déséquilibre de la structure des prélè-vements en France ? Quel type d’instrument privilégier pour accroître la redistribution réalisée ou pour rendre notre fiscalité plus favorable à l’emploi ? Peut-on concilier les deux ? Telles sont quelques unes des questions auxquelles tente de répondre le rapport. La fonction redistributiverelève pour l’essentiel, selon les auteurs, de la combinaison de l’impôt progressif sur le revenu et des transferts non contributifs (RMI, prestations familiales, allocation logement). Ces deux composantes doivent être analysées simultanément pour avoir une vision complète de la redistribution. Par ailleurs, le potentiel redistributif de la TVA est limité, comme le montre la faible progressivité de ce prélèvement malgré l’existence du taux réduit. Lorsqu’on prend en compte l’ensemble des prélèvements (impôts et cotisations sociales) et des transferts, on peut avoir une indication de la « désincitation à l’activité économique » que peuvent engendrer les prélè-vements obligatoires, en calculant le taux de prélèvement net marginal pour chaque niveau de revenu (rapport de l’augmentation des prélèvements nets des transferts à l’augmentation du revenu). Ce taux marginal net est élevé aux deux extrémités de la distribution : pour les hauts revenus du fait des taux marginaux de l’IR, mais plus encore pour les bas revenus, du fait de nombreuses allocations sous condition de ressources qui diminuent ou dispa-raissent avec l’augmentation du revenu d’activité.
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Les auteurs plaident pour donner priorité à la réduction de ces taux marginaux élevés au bas de la distribution des revenus, et ne pas se limiter, comme cela est souvent proposé dans le cadre des réformes de l’IR, aux seuls taux marginaux en haut de l’échelle des revenus. Le rapport étudie plusieurs pistes pour réduire ces mécanismes qui s’apparentent à des « trappes à pauvreté ou à l’inactivité », dont celle d’une « allocation compen-satrice de revenu » qui généralise les mécanismes d’intéressement, en garan-tissant que le retour à l’emploi est suffisamment attractif en termes d’augmentation du revenu. S’agissant des liens entre fiscalité et emploi, les auteurs plaident pour pérenniser les allègements de cotisations sociales sur les bas salaires et pour réserver les baisses de TVA à des allègements ciblés sur les secteurs à forte intensité de main d’œuvre où la demande est très sensible aux prix et n’exerce pas d’effet d’éviction sur d’autres secteurs. Une baisse de la TVA engendre alors une baisse du prix qui augmente la demande pour les biens ou services concernés et accroît l’emploi. Elle est d’autant plus efficace qu’elle conduit en outre, comme dans le secteur des services de proximité, à substituer de véritables emplois au travail au noir. Le rapport est commenté par Gérard Maarek et Jean-Paul Fitoussi qui soulignent notamment l’un et l’autre, que la redistribution ne peut se limiter à la seule considération de l’impôt direct et des transferts non contributifs. Il est complété par les contributions d’Helmuth Cremer, d’une part, et de David Margolis et Denis Fougère, d’autre part. Le rapport préliminaire a été discuté à la séance du 27 mai du Conseil d’Analyse Économique, puis, en présence du Premier ministre, à la séance du 8 juillet 1999.
CONSEIL DANALYSE ÉCONOMIQUE
Pierre-Alain Muet Conseiller auprès du Premier Ministre Professeur à l’École Polytechnique
L’architecture des prélèvements en France : état des lieux et voies de réforme
François Bourguignon École des Hautes Études en Sciences Sociales Dominique Bureau Conseil d’Analyse Économique
Introduction Si la conviction qu’une grande réforme fiscale est nécessaire semble partagée par tout un chacun, les orientations à lui donner apparaissent sou-vent contradictoires. Les uns mettent en avant le poids trop faible de l’im-pôt sur le revenu, qui déséquilibrerait la structure de notre prélèvement fiscal et social, ou limiterait sa capacité redistributive. D’autres plaident en faveur de son allégement. D’autres enfin mettent en question la tendance à la moindre progressivité du prélèvement, avec la montée de taxes propor-tionnelles comme la CSG. Faut-il accélérer cette tendance, pour anticiper par exemple le développement de la concurrence fiscale en Europe ? Faut-il s’en inquiéter au contraire, sachant que notre système de prélè-vements ne semble pas dans son ensemble exagérément redistributif ? Dans ce contexte les mesures prises chaque année en loi de finances semblent s’accumuler, sans qu’il s’en dégage une ligne de force des évolutions tendancielles ou souhaitables de la structure de notre fiscalité.
(*) Les auteurs tiennent à remercier Jean Bensaïd, Didier Blanchet, Laurent Caussat, Valérie Champagne, Helmuth Cremer, André Gauron, Guy Gilbert, Roger Godino, Sylvie Hel-Thelier, Henri Lamotte, Jacques Le Cacheux, Gérard Maarek, Pierre-Alain Muet, Thomas Piketty, Jean Pisani-Ferry, Bernard Salanié et Jean-Luc Tavernier qui, dans le cadre du groupe de travail Fiscalité co-animé par Jean Pisani-Ferry, les ont aidés par leurs contributions, commentaires ou critiques.
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Pourtant les rapports de qualité sur ce thème ne manquent pas. Ne se-rait-ce qu’au sein du CAE, trois rapports en ont abordé différentes facettes au cours de l’année écoulée : laFiscalité de l’environnement; l’Analyse économique des cotisations sociales à la charge des employeurs;Fiscalité et redistribution.À chaque fois, il s’agissait de l’examen d’un aspect parti-culier de la fiscalité, ce qui a soulevé des questions sur l’articulation à opé-rer entre les différentes propositions de réforme, et la hiérarchie de prio-rités à établir entre celles-ci. L’examen d’autres études sur ce thème, en particulier les rapports de Bernard Ducamin et Dominique de La Martinière sur l’Impôt sur le revenu (IR), ceux du CSERC et du Plan (notamment ceux de Jean-Michel Charpin, Gérard Maarek et Jean-Baptiste de Foucauld), montre par ailleurs la diversité des objectifs à considérer : enjeux écono-miques, mais aussi besoins de simplification ou de réorganisation, avec les débats sur le nombre de tranches du barème, l’imposition de certains trans-ferts, la déductibilité de la CSG ou l’impôt à la source par exemple. Se limitant aux enjeux les plus directement économiques, ce rapport propose un regard sur l’architecture de notre système fiscal, identifiant tout d’abord le rôle assigné à chacun des grands types de prélèvements, appré-ciant ensuite l’efficacité de cette correspondance entre instruments et objectifs, et replaçant enfin dans ce cadre les possibilités de réforme qui sont en débat. Peut-on véritablement parler de déséquilibre de la structure des prélèvements en France ? Quel type d’instrument privilégier pour accroître la redistribution réalisée ou pour rendre notre fiscalité plus favo-rable à l’emploi ? Peut-on concilier les deux ? Telles sont les questions auxquelles on essaye de répondre. Après avoir décrit brièvement la structure et les principales fonctions des prélèvements obligatoires, on se concentrera sur les principaux impôts : IR et Contribution sociale généralisée (CSG), taxes sur la consommation (TVA) et cotisations sociales. En s’appuyant sur les rapports précités, on examinera alors l’impact redistributif et l’effet sur l’emploi de leur réforme éventuelle. On étudiera enfin la cohérence globale ainsi esquissée. L’objectif étant de proposer une vue d’ensemble des prélèvements, on ne pourra traiter ici de tous les impôts, ce qui laissera de côté des composantes importantes tels que l’Impôt sur les sociétés (IS), la taxation de l’épargne, la fiscalité locale ou les droits de mutation, etc. Chacun de ceux-ci appel-lerait un examen particulier.
CONSEIL DANALYSE ÉCONOMIQUE
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