L'Etat et le financement de l'économie

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Le présent rapport de la Cour des comptes a pour objet de dresser un diagnostic global des instruments utilisés par l'Etat et de leur place dans l'ensemble des processus permettant aux agents économiques de couvrir les besoins de financement liés à leurs activités. Le chapitre I rappelle les caractéristiques du financement de l'économie française et souligne les fragilités structurelles qui l'affectent. Le chapitre II analyse l'aggravation de ces fragilités sous l'effet de la crise financière internationale et la situation qui en résulte pour les acteurs ou les secteurs les plus concernés. Le chapitre III présente les leviers d'action de l'Etat et examine les marges de manoeuvre, les contraintes et les risques qui s'y attachent désormais. Enfin, le chapitre IV dessine, à la lumière des constats opérés et dans le prolongement de conclusions antérieures, les orientations autour desquelles la Cour estimerait utile que s'élabore une réflexion partagée sur le financement de l'économie française.

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Publié le 01 juillet 2012
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Langue Français
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L’ETAT ET LE FINANCEMENT DE L’ECONOMIE
   
  Rapport public thématique   Juillet 2012
 
Sommaire  
Sommaire ................................................................................................. 3
Délibéré.................................................................................................... 9
Introduction ........................................................................................... 11
Chapitre I Des fragilités sous-jacentes dès avant la crise................... 15 
I - Les caractéristiques essentielles du financement de l’économie française ......................................................................................... 17
A - Un besoin de financement croissant .................................... 17
B - Une contribution importante des banques au financement de l’économie.................................................................................. 26
C - Un rôle majeur de lEtat ....................................................... 35 
II - Des fragilités structurelles ....................................................... 41 
A - L’impact de la situation des finances publiques .................. 41
B - Des entreprises dépendantes du crédit ................................. 50
C - Les problèmes d’orientation de l’épargne............................ 62
D - Des dispositions fiscales aggravant les fragilités ................. 78
 
Chapitre II Les conséquences de la crise financière ........................... 87
I - Des impacts durables sur le financement de l’économie ........... 90 
A - Un environnement profondément déstabilisé ...................... 90
B - Les conséquences du resserrement des contraintes prudentielles............................................................................. 100
II - Un nouveau modèle de financement ...................................... 109 
A - Le renouvellement du modèle d’affaires bancaire ............. 109
B - Des tensions spécifiques sur le financement de certains acteurs économiques ................................................................ 113
C - Les enjeux de la nouvelle donne pour l’Etat ...................... 121
 
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COUR DES COMPTES
Chapitre III Les leviers d’action de l’Etat ........................................ 131
I - L’érosion des interventions directes ........................................ 132 
A - L’effacement des aides directes de l’Etat à l’investissement des entreprises et des ménages................................................. 132
B - L’Etat actionnaire et ses difficultés financières ................. 141
II - Les limites et les risques des nouvelles formes   d’intervention ................................................................................ 147 
A - Les dépenses fiscales face au butoir des déficits publics ...................................................................................... 148
B - Le cofinancement de programmes et de projets d’investissements ..................................................................... 154
C - L’accroissement des garanties consenties par l’Etat .......... 162
III - La recherche de relais dans la sphère financière publique .... 169 
A - La sollicitation croissante du groupe Caisse des dépôts .... 171
B - Les autres acteurs du secteur financier public : des actions plus spécifiques........................................................................ 186
C - Des relais précieux mais non sans limites.......................... 194
IV - Les relations de l’Etat avec le secteur financier.................... 201 
A - La supervision financière et ses limites ............................. 202
B - La conciliation entre offreurs et demandeurs de financement : un enjeu encore actuel.............................................................. 210
 
Chapitre IV Les orientations.............................................................. 217
I - Favoriser les financements de long terme................................ 220 
A - Orienter l’épargne financière vers le long terme................ 221
B - Mieux utiliser les ressources du Fonds d’épargne ............. 227
II Financement des entreprises et des collectivités territoriales : -tirer les conséquences du nouveau contexte.................................. 230 
A - Améliorer les conditions de financement des entreprises par un redéploiement de leur fiscalité ............................................ 231
B - Cibler les défaillances de marché pour le financement des PME ......................................................................................... 233
SOMMAIRE 
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C - Faire évoluer le modèle de financement des collectivités territoriales ............................................................................... 236
III - Mettre en place les moyens d’une stratégie d’ensemble, diversifiée et réactive..................................................................... 239 
A - Renforcer le pilotage exercé par l’Etat .............................. 240
B - Adapter la Caisse des dépôts et consignations à la nouvelle donne........................................................................................ 245
C - Adapter la surveillance financière au nouveau contexte .... 251
 
Conclusion générale ............................................................................ 259 Principales orientations et recommandations ................................... 263
Annexes ................................................................................................ 267
Annexe 1 : Liste des personnalités consultées ......................... 269
Annexe 2 : Eléments de méthodologie relatifs au calcul des dépenses fiscales en faveur du financement de l’économie ..... 272
Annexe 3 : Principaux instruments publics mobilisés pour le financement de l’économie : montants et effets de levier (flux annuels 2010) ........................................................................... 274
Annexe 4 : Sigles ..................................................................... 276
Annexe 5 : Glossaire ................................................................ 280 
Réponses des administrations et des organismes concernés ……
 
…289
 
 
  
Les rapports publics de la Cour des comptes
  
- élaboration et publication -
La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours d’experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Ces travaux et leurs suites, notamment la préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par l’une des sept chambres que comprend la Cour des comptes, ou par une formation associant plusieurs chambres et les chambres régionales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
Lindépendance institutionnelle des juridictions financières et statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
Lacontradictionimplique que toutes les constatations et appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La publication dans un rapport public est nécessairement précédée par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
Lacollégialité pour conclure les principales étapes des intervient procédures de contrôle et de publication.
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COUR DES COMPTES
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du Premier président, du Procureur général et des présidents de chambre de la Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la chambre du Conseil où siègent en formation plénière ou ordinaire, sous la présidence du premier président et en présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales, quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif déontologique.
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Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes :www.ccomptes.fr sont diffusés par IlsLa documentation Française.
 
Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du Conseil (formation plénière), a adopté le présent rapport sur « L’Etat et le financement de l’économie ». Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable aux administrations et organismes, concernés, et des réponses adressées en retour à la Cour. Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Ont participé au délibéré : M. Migaud, Premier président, MM. Descheemaeker, Bayle, Bertrand, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lévy, Lefas, Briet, présidents de chambre, MM. Pichon, Picq, Babusiaux, Hespel, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Richard, Devaux, Rémond, Duret, Ganser, Camoin, Monier, Troesch, Lebuy, Mme Pappalardo, MM. Brun-Buisson, Frangialli, Mme Morell, MM. Gautier (Louis),unsteinBra, Mme Ulmann, MM. Barbé, Vermeulen, Bonin, Vachia, Vivet, Mme Moati, MM. Cossin, Charpy, Davy de Virville, Mme Aubin-Saulière, MM. Petel, Ténier, Mmes Trupin, Froment-Védrine, MM. Rigaudiat, Ravier, de Gaulle, Mme Saliou (Monique), MM. Piolé, Prat, Guédon, Mme Gadriot-Renard, MM. Bourlanges, Baccou, Sépulchre, Arnauld d’Andilly, Antoine, Mousson, Mmes Malgorn, Bouygard, MM. Chouvet, Viola, Clément, Migus, Mme Esparre, M. Lambert, Mme Latare, M. de la Guéronnière, Mme Pittet, MM. Aulin, Vallernaud, d’Aubert, Ecalle, Dors, Ortiz, conseillers maîtres, MM. Schott, Cazenave, Klinger, Schmitt, Jouanneau, Sarrazin, conseillers maîtres en service extraordinaire. A assisté et participé aux débats, sans prendre part au délibéré, M. Maistre, Premier avocat général, remplaçant le Procureur général, accompagné de M. Feller, avocat général. A été entendu en son rapport, M. Bertrand, rapporteur général, assisté de M. Babusiaux, président de chambre maintenu, et de M. Ferriol, auditeur.  
***  M. Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil. Fait à la Cour, le 9 juillet 2012.  
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COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil avait été préparé par une formation interchambres présidée par M. Babusiaux, président de chambre maintenu et composée de MM. de Mourgues, Duret, Camoin, Monier, Troesch, Mme Morell, M. Morin, Mme Ulmann, MM. Vermeulen, Ravier, Mmes (Monique) Saliou, Malgorn, MM. Chouvet, Lambert, Cotis, conseillers maîtres et Schmitt, conseiller maître en service extraordinaire. Le rapporteur général était M. Ferriol, auditeur. Ont participé, en tant que rapporteurs de synthèse, à la préparation du projet de rapport : M. Bichot, Mme Julien-Hiebel, M. Helwaser, conseillers référendaires, Mme Baillion, M. Tiphine, rapporteurs et M. Beysson, rapporteur à temps partiel. Ont également contribué à l’instruction : MM. Troesch et Ecalle, conseillers maîtres, MM. Hervio, Ravalet et Dussoubs, conseillers référendaires, M. Teboul, auditeur, Mmes Buresi, Philbert, M. Pelé, rapporteurs, M. Bodin, rapporteur à temps partiel ainsi que MM. Guillabert et Cazes, rapporteurs extérieurs. Les contre-rapporteurs étaient MM. Lefas (jusqu’au 16 novembre 2011), Briet (jusqu’au 22 mars 2012), présidents de chambre et Mme Monique Saliou (à compter du 23 mars 2012), conseillère maître. Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 14 mai 2012, par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de MM. Migaud, Premier président, Bénard, Procureur général, Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur général du comité, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas et Briet, présidents de chambre.  
 
Introduction
La situation du financement de l’économie française peut paraître paradoxale : alors que le taux d’épargne des ménages se situe depuis plusieurs années à un niveau élevé, de nombreux acteurs économiques mettent en avant leur difficulté à se financer. Or, les conditions de financement ne sont pas sans influence sur le rythme de la croissance économique. Elles sont essentielles à la réussite des projets des Français, qu’il s’agisse pour eux d’acquérir un bien immobilier, de fonder une entreprise, de développer un nouveau produit ou d’investir une épargne. La fin progressive de l’encadrement du crédit à partir des années 1970, l’instauration de la libre circulation des capitaux à l’échelle communautaire, puis, le transfert de la politique monétaire à la Banque Centrale Européenne ont pu laisser penser que l’Etat s’était progressivement désengagé de son rôle dans le financement de léconomie.  Toutefois, malgré l’internationalisation croissante des flux financiers, l’Etat continue d’occuper une place majeure dans le financement de l’économie française par les dépenses budgétaires qu’il engage, par les dépenses fiscales qu’il accorde pour orienter l’allocation de l’épargne, par les instruments financiers qu’il mobilise et par la responsabilité qui lui incombe dans la régulation du secteur financier. Dans le même temps, son propre besoin de financement, qu’il couvre par une dette croissante, impacte directement la capacité de financement de l’économie dans son ensemble. Dans ce contexte à bien des égards nouveau, la Cour a souhaité dresser un diagnostic global des instruments utilisés par l’Etat et de leur place dans l’ensemble des processus permettant aux agents économiques de couvrir les besoins de financement liés à leurs activités.  
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COUR DES COMPTES
Travaux antérieurs de la Cour
Le présent rapport s’inscrit dans le prolongement de travaux antérieurs de la Cour1dont il complète et met en perspective les conclusions.
Dressant un bilan des concours publics aux établissements de crédit dans ses rapports publiés en juin 2009 et mai 2010, la Cour a examiné l’efficacité des mesures prises par la puissance publique en vue de soutenir la distribution du crédit, au plus fort de la crise financière.
A la demande du Parlement, elle a conduit, en 2009 et en 2010, des travaux sur le plan de relance de l'économie2 et sur les moyens extra-budgétaires mobilisés au service de l’économie3. Répondant au souhait exprimé par le Président de la République, elle a en outre comparé en mars 2011 les prélèvements obligatoires en France et en Allemagne4, mettant notamment en évidence un fort différentiel d’autofinancement entre entreprises françaises et allemandes ainsi que des stratégies fiscales contrastées. Dans un rapport de janvier 2012 où elle a évalué la politique publique de l’assurance-vie, elle a notamment analysé la contribution de celle-ci au financement de l’économie.
Dans le cadre de sa mission de contrôle de la gestion publique, la Cour a analysé la gestion d’institutions qui contribuent, à titre exclusif ou subsidiaire, à l’efficacité du financement de l’économie. C’est le cas de la Banque de France, qui a fait l’objet d’une insertion au rapport public annuel 2012, du Fonds d’Epargne qui l’avait fait en 2010, de la Banque Postale, examinée en 2010 dans un rapport public sur La Poste ainsi que du groupe Caisse des dépôts et de ses filiales, en particulier CNP Assurances et le Fonds Stratégique d’Investissement (FSI). Ces contrôles se sont doublés d’investigations sur les autorités de supervision et de régulation financière, à l’initiative de la Cour ou à la demande du Parlement5.
                                                 1 cours de ses investigations, la Cour a constaté l’absence de tout document de Au synthèse sur ce thème depuis leLivre blanc sur le financement de l’économiepublié en 1986. 2 des comptes, CourLa mise en œuvre du plan de relance de l’économie française, communication à la commission des finances de l’Assemblée nationale, juillet 2010. 3 des comptes, CourLes interventions de l’Etat dans l’économie par des moyens extra-budgétairescommunication à la commission des finances de l’Assemblée, nationale, septembre 2009. 4Cour des comptes,Les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne, mars 2011. 5 particulier en Cour des comptes, :les autorités de contrôle et de régulation du secteur financier, rapport public annuel 2009 ; Cour des comptes,Les modalités de mise en place de l’Autorité de contrôle prudentiel,communication à la commission des finances de l’Assemblée nationale, octobre 2011.