L'investissement public en France : bilan et perspectives
Description
L'investissement public est à la croisée des chemins dans notre pays comme, plus généralement, en Europe. Les orientations tracées par le Conseil économique et social visent d'abord à un renouveau de l'action publique en la matière, dont on sait l'importance pour la compétitivité de l'économie mais aussi pour la cohésion sociale et la qualité de la vie. Elles ont aussi pour ambition d'inciter à un véritable réexamen des conditions dans lesquelles ce souci de l'intérêt collectif peut, dans le contexte actuel, être efficacement pris en compte. Source : Conseil économique et social
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| Publié par | rapports-economie-finances |
| Publié le | 01 novembre 2002 |
| Nombre de lectures | 30 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 1 Mo |
Extrait
III
SOMMAIRE
Pages
AVIS adopté par le Conseil économique et social au cours de sa séance du mercredi 13 novembre 2002.......I - 1
I - L’INVESTISSEMENT PUBLIC EN FRANCE : UN RÔLE DÉTERMINANT JUSQU’À LA RUPTURE DES ANNÉES 1990 ..................................................................................................... 4
II
A - UNE NOTION AU CONTENU INCERTAIN ................................... 5 1. Le caractère imprécis de la notion d’investissement public............. 5 2. Le choix « raisonné » de la référence à la comptabilité nationale pour mesurer l’effort d’investissement public ................................. 5
B - UNE CROISSANCE TENDANCIELLE DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC JUSQU’AU DÉBUT DES ANNÉES 1990 QUI RECOUVRE DES ÉVOLUTIONS DISPARATES SELON LES COMPOSANTES ................................. 6 1. Une nette progression jusqu’à la rupture des années 1990 .............. 6 2. Des trajectoires différenciées selon les composantes....................... 8
C - L’INVESTISSEMENT PUBLIC CONFRONTÉ À UNE NOUVELLE DONNE ....................................................................... 10 1. Des besoins collectifs toujours importants..................................... 11 2. Des acteurs en mutation ................................................................. 11 3. Des modalités d’action évolutives ................................................. 12
- DES ORIENTATIONS POUR L’AVENIR DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC .................................................... 13
A - INSCRIRE L’INVESTISSEMENT PUBLIC DANS UN PROJET DE DÉVELOPPEMENT DURABLE ............................................... 14 1. Pour une approche renouvelée de la dépense publique.................. 14 2. Préserver et développer le patrimoine public pour répondre aux besoins classiques et nouveaux ..................................................... 16
B - DÉVELOPPER DES INSTRUMENTS D’ANALYSE ET DE GESTION VISANT À L’EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIALE DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC............................... 18 1. Disposer d’un système d’information performant ......................... 18 2. Approfondir les travaux sur les critères de choix des investissements.............................................................................. 19 3. Développer un système d’évaluation efficace et démocratique ..... 20
C - DOTER NOTRE PAYS D’UN CADRE DÉCISIONNEL TRANSPARENT, COHÉRENT ET DÉMOCRATIQUE. ................ 21 1. Assurer la maîtrise publique .......................................................... 21
IV
2. Conforter la décentralisation en offrant aux collectivités locales une vision d’ensemble partagée de l’équipement collectif du pays ............................................................................................... 22 3. Faire de l’Europe un acteur à part entière en matière d’investissement public ................................................................. 24
ANNEXE A L’AVIS ......................................................................................... 29 SCRUTIN ........................................................................................................... 29 DÉCLARATIONS DES GROUPES .................................................................. 31
RAPPORT présenté au nom de la section des problèmes économiques généraux et de la conjoncture par M. Charles Demons, rapporteur.II - 1
INTRODUCTION .............................................................................................. 5
TITRE I - L’ÉVOLUTION SUR LONGUE PÉRIODE DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC EN FRANCE............................. 9
CHAPITRE I - PRÉLIMINAIRES MÉTHODOLOGIQUES..................... 13
I - UNE APPROCHE ORGANIQUE DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC ............................................................................................ 14
II - IMPERFECTION DES SOURCES ET DIFFICULTÉ DE LA MESURE .......................................................................................... 15
A LES LIMITES DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE.................... 16 -
B - LE CHOIX RAISONNÉ DE LA COMPTABILITÉ NATIONALE . 17 1. Principes généraux ......................................................................... 17 2. Le périmètre des Administrations publiques (APU) ...................... 19 3. La Formation brute de capital fixe (FBCF).................................... 23
C - LE CAS PARTICULIER DES ENTREPRISES PUBLIQUES ........ 24
D - UN CAS TYPIQUE : LA MESURE DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC DANS LES TRANSPORTS............................................... 28 1. La commission des comptes des transports de la Nation ............... 28 2. Le compte satellite des transports .................................................. 29 3. Le budget du ministère des transports............................................ 31
CHAPITRE II - L’INVESTISSEMENT PUBLIC CIVIL TOTAL DEPUIS LES ANNÉES 1960 ................................................ 33
I - UNE CROISSANCE TENDANCIELLE ASSEZ RÉGULIÈRE JUSQU’EN 1992 .............................................................................. 35
II - UNE STRUCTURE ÉVOLUTIVE ................................................. 40
III - UNE PÉRIODISATION DE L’ÉVOLUTION DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC .................................................... 43
V
A - UNE PÉRIODE PHARE POUR L’INVESTISSEMENT PUBLIC : 1959-1967......................................................................... 44
B - DE LA CRISE DE 1968 À CELLE DE 1974 ................................... 45
C - LE SOUTIEN DE LA CROISSANCE PAR L’INVESTISSEMENT PUBLIC : 1974-1982................................... 45
D - 1982-1987 : DES ANNÉES CREUSES POUR L’INVESTISSEMENT PUBLIC....................................................... 46
E - 1987-1991 : L’INVESTISSEMENT PUBLIC ACCOMPAGNE LE REBOND DE CROISSANCE DE LA PÉRIODE....................... 47
F - 1991-1997 : L’INVESTISSEMENT PUBLIC EN RÉCESSION...... 47
G - 1997-2000 : UNE TIMIDE REPRISE DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC DANS UNE CROISSANCE RETROUVÉE...................... 47
IV - INVESTISSEMENT PUBLIC, CROISSANCE ET EMPLOI ..... 48
CHAPITRE III - L’INVESTISSEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES (APU) .............................................................. 59
I
II
- LA PLACE DE L’INVESTISSEMENT DES APU DANS L’ÉCONOMIE NATIONALE........................................................ 59
LES DYNAMIQUES DIFFÉRENCIÉES DES -COMPOSANTES DE LA FBCF DES APU .................................. 64
A - LA NATURE DES INVESTISSEMENTS DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES D’APU ..................................................................... 64
B - DES TRAJECTOIRES DIFFÉRENTES ........................................... 66
C - LA PLACE INÉGALE DE L’INVESTISSEMENT DANS LES DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS PUBLIQUES......................... 71
D - DES STRUCTURES DIVERSES DE FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS ....................................................................... 74
III - L’IRRÉSISTIBLE MONTÉE DE L’INVESTISSEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES ......................... 79
A - LA DYNAMIQUE LONGUE DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC LOCAL............................................................................... 80
B - UNE CYCLICITÉ STRUCTURELLE.............................................. 82 1. La cyclicité de la demande sociale................................................. 82 2. La cyclicité électorale .................................................................... 83 3. L’évolution des responsabilités et des modes de gestion des collectivités locales ....................................................................... 84
C - LA PLACE ET LE RÔLE DES ENTREPRISES PUBLIQUES LOCALES DANS L’ÉVOLUTION DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC LOCAL............................................................................... 85 1. Les SEM locales ............................................................................ 87
VI
2. Les régies de services publics et les services délégués à d’autres organismes publics ........................................................................ 88 3. Les organismes d’HLM ................................................................. 89 IV - COMPARAISONS INTERNATIONALES ................................... 91 CHAPITRE IV - L’INVESTISSEMENT DES GRANDES ENTREPRISES NATIONALES (GEN) .............................. 97 I - L’INVESTISSEMENT DES GEN RYTHMÉ PAR DES CYCLES LONGS ............................................................................ 99 II - LE FINANCEMENT PROBLÉMATIQUE DE L’INVESTISSEMENT DES GEN................................................ 108 III - L’INVESTISSEMENT DES GEN DANS LES ANNÉES 1990.. 112 A - LES INVESTISSEMENTS DE FRANCE TÉLÉCOM .................. 114 B - LES INVESTISSEMENTS D’EDF ................................................ 120 C - LES INVESTISSEMENTS FERROVIAIRES NATIONAUX ....... 124 IV - COMPARAISONS INTERNATIONALES ................................. 129 TITRE II - UNE NOUVELLE DONNE POUR L’INVESTISSEMENT PUBLIC ......................................................................................... 133 CHAPITRE I - UNE NOUVELLE DONNE ÉCONOMIQUE ET SOCIALE ............................................................................. 137 I - DES APPROCHES RENOUVELÉES.......................................... 137 A - LE RÔLE RENOUVELÉ DE L’INVESTISSEMENT DANS LES APPROCHES CONTEMPORAINES DE LA CROISSANCE....... 137 B - L’ESSOR DES NOUVELLES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION.................... 145 C LE DÉVELOPPEMENT DURABLE ............................................. 148 -II - DES BESOINS COLLECTIFS TOUjOURS IMPORTANTS ET ÉVOLUTIFS ............................................................................ 153 A - L’ANALYSE MENÉE PAR NOTRE ASSEMBLÉE EN 1989 ..... 153 B - ÉLÉMENTS POUR UNE PROSPECTIVE DES BESOINS COLLECTIFS AU DÉBUT DES ANNÉES 2000........................... 155 1. Les schémas de services collectifs ............................................... 156 2. Les contrats de plan Etat-régions ................................................. 161 3. Quelques exemples sectoriels significatifs................................... 166 III - DE NOUVELLES DIMENSIONS DE L INTÉGRATION ’ EUROPÉENNE.............................................................................. 173 A - LA POLITIQUE STRUCTURELLE .............................................. 175 B - LES RÉSEAUX TRANS-EUROPÉENS (RTE) ............................. 176
VII
C - LA RECHERCHE-DÉVELOPPEMENT........................................ 178
CHAPITRE II - UNE NOUVELLE DONNE POLITIQUE ET INSTITUTIONNELLE ....................................................... 185
I
II
- DE LA PLANIFICATION CENTRALISÉE À LA DÉCENTRALISATION : LA MONTÉE EN PUISSANCE DE LA CON RACTUALISATION................................................... 188 T
A - ÂGE D’OR ET DISPARITION DE LA PLANIFICATION CENTRALISÉE .............................................................................. 188
B - LA DÉCENTRALISATION DE L’ETAT ET LA CONTRACTUALISATION............................................................ 19 4 1. La perte de centralité de l’Etat ..................................................... 194 2. La montée de la contractualisation............................................... 195 3. De la réglementation à la régulation ............................................ 201
- ENTREPRISES PUBLIQUES ET SERVICES PUBLICS : DE L’ASSOCIATION À LA FRANÇAISE À LA DISSOCIATION À L’EUROPÉENNE ....................................... 205
A - L’ASSOCIATION SERVICE PUBLIC-SECTEUR PUBLIC : UN CHOIX POLITIQUE DE L’APRÈS-GUERRE .............................. 207 1. Le foisonnement ancien des « missions de service public » déléguées au secteur privé ........................................................... 207 2. Le service public comme projet de société : 1945-1983 .............. 211
B - LA RUPTURE DU MODÈLE À PARTIR DU MILIEU DES ANNÉES 1980................................................................................. 216 1. Un changement de décor en Europe ............................................ 216 2. Le resserrement et la concentration du secteur des entreprises publiques en France..................................................................... 6 22 3. L’avenir des services publics en débat......................................... 231
III - DE LA RATIONALISATION DES CHOIX BUDGÉTAIRES À L’ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES : LA DIFFICILE RECHERCHE DE L’EFFICACITÉ SOCIO-ÉCONOMIQUE............................................................................. 235
A - LE «PARADIGME BALISTIQUE» DE LA RATIONALISATION DES CHOIX BUDGÉTAIRES .................. 236 1. La RCB, science de l’ingénieur et de l’administrateur : la tradition ancienne du calcul économique public en France ......... 236 2. RCB , centralité de l’Etat et «fordisme à la française» ............. 238 3. Les limites de la RCB .................................................................. 240
B - L’ÉMERGENCE PROGRESSIVE DE L’ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES À LA FIN DES ANNÉES 1980........ 243 1. Une difficile institutionnalisation au sein de l’Etat ...................... 244 2. L’entrée en scène de nouveaux acteurs ........................................ 245
VIII
C - LA DIFFICILE QUÊTE DE L’EFFICACITÉ SOCIO-ÉCONOMIQUE .............................................................................. 246 1. Les faiblesses persistantes de l’évaluation en France .................. 246 2. Les limites du calcul économique public ..................................... 248
CONCLUSION ............................................................................................... 253
LISTE DES ILLUSTRATIONS .................................................................... 261
I 1 -
AVIS adopté par le Conseil économique et social au cours de sa séance du mercredi 13 novembre 2002
I 2 -
I - 3
Le Bureau du Conseil économique et social a confié, le 5 octobre 1999, à la section des problèmes économiques généraux et de la conjoncture la préparation d’un rapport et d’un projet d’avis sur «l’investissement public en France : bilan et perspectives»1. La section a désigné M. Charles Demons comme rapporteur. *
* * L’investissement constitue une variable-clé pour apprécier la vitalité d’une économie et, au-delà, d’une société toute entière. Son dynamisme est souvent considéré comme un signe de bonne santé, comme un révélateur très significatif de la confiance d’une collectivité en l’avenir et de sa capacité d’innovation. Dans un pays comme le nôtre, l’investissement relève bien entendu pour une large part des entreprises privées et des ménages, ces derniers essentiellement pour leur logement. Mais il est aussi le fait d'entités variées ou d’agents aux statuts divers qui réalisent ce qu’il est convenu d’appeler des «investissements publics» contribuant à la poursuite de trois objectifs essentiels : - promouvoir la cohésion sociale et le bien être de la population, assurer la solidarité et garantir la sécurité collective ; - assurer une croissance soutenue, durable et équilibrée, s’appuyant sur un haut niveau d’emploi de qualité et le favorisant ; - réguler les fluctuations conjoncturelles par des actions contra-cycliques. L’opportunité d’une relance de l’investissement public en France apparaît comme une question largement récurrente : elle est posée chaque fois que la marche de l’économie est jugée trop modérée ou lorsque survient un choc récessif ; elle est aussi très souvent d’actualité lorsqu’il s’agit de mieux répondre aux exigences de la compétition internationale et d’améliorer l’attractivité du territoire ; elle est enfin fréquemment sur le devant de la scène lorsque des besoins sociaux pressants s’expriment, que des incidents aux conséquences parfois dramatiques surviennent en matière de sécurité collective ou qu’il faille faire face à des catastrophes naturelles. Tel est le cas aujourd’hui encore dans ces différents aspects, alors même que cette modalité d’intervention traverse, depuis le début des années 1990, un certain affaiblissement principalement lié à des préoccupations financières dans un contexte national, européen et international tendant à privilégier les mécanismes de marché et les horizons de court terme. Ce fléchissement de la dynamique de l’investissement public, au demeurant largement partagé en Europe, a conduit la Commission européenne à lancer aux Etats membres un signal d’alarme dans sa communication de décembre 1998 en plaidant en faveur d’une restructuration des dépenses publiques au bénéfice de l’investissement. Elle mettait en évidence une baisse régulière et marquée de la part de l’investissement des administrations publiques (APU) dans le PIB, et ce «compte de la prise en charge de certains investissements par lemême en tenant secteur privé la :». Les dernières statistiques disponibles sont éloquentes 1 L’ensemble du projet d’avis a été adopté au scrutin public par 125 voix et 31 abstentions (voir résultat du scrutin en annexe).
I - 4
formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques est ainsi passée, pour l’ensemble de l’Union européenne, de 2,9 % du PIB en 1990 à 1,9 % en 2000 (- 1 point). Ce recul est particulièrement marqué au Royaume-Uni (- 1,4 point) mais également sensible en Italie (- 0,9 point), en Allemagne (- 0,8 point) et en France (- 0,5 point). Depuis 1945, la spécificité de la croissance française a largement tenu au caractère stratégique d’interventions de l’Etat visant à piloter la modernisation de l’économie par la maîtrise de ses leviers essentiels : le «Plan Monnet» (1946-1950) marque l’irruption de l’investissement public comme instrument prioritaire du nouvel élan insufflé au développement économique et social ; dans leur étude sur la croissance française, Jean-Jacques Carré, Paul Dubois et Edmond Malinvaud peuvent ainsi constater que la moitié des investissements réalisés en 1959 sont commandés de façon directe par les centres de décision publics, en y incluant la construction des logements aidés. Ce rôle déterminant ne sera pas un moment éphémère mais s’inscrira dans une longue période allant jusqu’au début des années 1990, selon une intensité certes variable. Dans un contexte désormais marqué par l’ouverture croissante des économies, l’intensification de la concurrence, l’accélération des innovations technologiques et la montée des exigences de transparence et d’efficacité, de nombreuses interrogations concernent les conditions dans lesquelles doivent être décidés, financés, réalisés et gérés de tels investissements pour qu’ils permettent d’atteindre, dans les meilleures conditions, les objectifs qui leur sont assignés. Le présent avis relevant d’une approche globale vise à dégager des perspectives tenant compte des profondes transformations de la situation économique et sociale qui ont affecté, depuis la fin des années 1980, la dynamique de ces investissements. Notre assemblée se prononce pour une relance de l’investissement public dans notre pays comme dans l’Union européenne en raison de l’importance de ces investissements pour la compétitivité de l’économie et la cohésion sociale. Mais cet objectif ne peut se suffire à lui-même dès lors que sa mise en œuvre effective soulève, dans les conditions actuelles, des difficultés et des interrogations nouvelles. La nouvelle donne économique et sociale implique de réexaminer les conditions politiques et institutionnelles dans lesquelles le souci de l’intérêt collectif peut être efficacement pris en compte. Tel est le sens des propositions avancées dans ce projet d’avis qui s’ouvre par un examen synthétique de l’évolution sur longue période de l’investissement public dans notre pays.
I - L’INVESTISSEMENT PUBLIC EN FRANCE : UN RÔLE DÉTERMINANT JUSQU’À LA RUPTURE DES ANNÉES 1990 L’investissement public, notion dont le contenu est, on le verra, relativement incertain, a connu, en France, une croissance assez soutenue des années 1960 au début des années 1990, même si des évolutions disparates sont perceptibles selon ses différentes composantes. Le fléchissement de sa dynamique de croissance dans les années 1990 amène à prendre en compte, au-delà du contexte conjoncturel de ces années, les changements de portée
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