La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle

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Le premier rapport du Conseil des prélèvements obligatoires propose une étude des phénomènes d'irrégularité et de fraude aux prélèvements obligatoires en France ainsi qu'aux moyens mis en oeuvre pour lutter contre eux. La première partie du rapport est consacrée à l'analyse de l'irrégularité et de la fraude telle qu'elles peuvent être observées actuellement. Après avoir fourni des éléments d'explication quant aux raisons qui conduisent à ces comportements et présenté les principaux mécanismes constatés aujourd'hui par les services de contrôle, cette partie se penche sur la question jugée difficile de l'évaluation quantitative de la fraude. Enfin, elle présente en détail les grandes tendances et changements de la fraude observés depuis plusieurs années. A partir de ces constats, la deuxième partie s'attache à analyser l'adaptation du contrôle à ces évolutions, aussi bien en termes de couverture des enjeux mais aussi d'outils et de méthodes de contrôles et également de sanctions. En s'appuyant sur les premières conclusions, la troisième partie présente les évolutions jugées nécessaires par le conseil des prélèvements obligatoires pour maintenir la capacité des administrations en charge du recouvrement des prélèvements obligatoires à lutter contre la fraude.

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Publié le 01 mars 2007
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Langue Français
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La fraude
aux prélèvements
obligatoires
et son contrôle     
  
Mars 2007
         Le Conseil des prélèvements obligatoires est chargé d’apprécier l’évolution et l’impact économique, social et budgétaire de l’ensemble des prélèvements obligatoires, ainsi que de formuler des recommandations sur toute question relative aux prélèvements obligatoires (loi n° 2005-358 du 20 avril 2005).                             
 Le Conseil des prélèvements obligatoires est présidé par M. Philippe SÉGUIN, Premier Président de la Cour des comptes.  Il comprend : M. Bertrand FRAGONARD, président de chambre à la Cour des comptes, suppléant le Premier Président de la Cour des comptes,  M. Robert BACONNIER, président et délégué général de l’association nationale des sociétés par actions, M. Michel BOUVIER, professeur agrégé des universités, M. Jean-François CHADELAT, directeur du fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie, M. Philippe DOMERGUE, inspecteur général de l’INSEE, M. Etienne DOUAT, professeur agrégé des universités, M. Gérard GILMANT, directeur de l’URSSAF de Rouen, M. Olivier GRUNBERG, directeur général adjoint en charge des finances de la société Veolia eau M. Alain GUBIAN, directeur statistique et directeur financier de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale, M. Henri LACHMANN, président du conseil de surveillance de Schneider-Electric, M. Daniel LALLIER, inspecteur général des finances, M. Denis MORIN, conseiller maître à la Cour des comptes, M. Michel PINAULT, conseiller d’Etat, M. Pierre RICORDEAU, inspecteur général des affaires sociales, M. Pierre RICHARD, président du conseil d’administration de DEXIA, M. Jean-Claude ROGNON, conseiller à la Cour de cassation, M. Philippe TRAINAR, économiste en chef du groupe de réassurance SCOR, Membres du Conseil des prélèvements obligatoires.  
 
 Le présent rapport, présenté par le rapporteur général, M. Maxime BAFFERT, inspecteur des finances, a été délibéré et arrêté au cours de la séance du 25 janvier 2007.  Les études dont le rapport constitue la synthèse, ont été effectuées par : Mme Sabine BRAC de la PERRIÈRE, chargée d’études et de recherche à la chambre de commerce et d’industrie de Paris, Mme Emmanuelle CORTOT, auditrice au Conseil d’Etat, M. Thierry GODEFROY, chercheur au CESDIP1,  M. Mirko HAYAT, professeur affilié à l’école des hautes études commerciales de Paris, M. Emmanuel MACRON, inspecteur des finances, M. François MAGNIEN, administrateur de l’INSEE M. Sébastien RASPILLER, administrateur de l’INSEE, M. Paul SERRE, auditeur à la Cour des comptes, M. Thomas WANECQ, inspecteur adjoint des affaires sociales, Rapporteurs,  Le secrétariat du Conseil des impôts a été assuré par : M. Jean-Pierre COSSIN, conseiller maître à la Cour des comptes, secrétaire général du Conseil des prélèvements obligatoires, Mme Madeleine GALLO, attachée au secrétariat général du Conseil des prélèvements obligatoires.   
                                                 1) Centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénales, unité mixte de recherche CNRS – ministère de la justice
TABLE DES MATIERES
SOMMAIRE
Introduction Première partie - Le système de prélèvements obligatoires est confronté à des risques de fraude en évolution Chapitre I- Les ressorts de la fraude combinent des facteurs économiques et des facteurs psychologiques  I. Pourquoi s’intéresser aux ressorts de la fraude ?  II. Les facteurs économiques  A. Le coût de la discipline et la complexité des opérations fiscales  B. Le niveau de prélèvement  C. La politique de sanctions et de pénalités  III. Les facteurs psychologiques  A. La perception d’un risque minimal d’être contrôlé  B. Les normes sociales et les caractéristiques individuelles des contribuables  C. L’équité et la satisfaction vis-à-vis des prélèvements obligatoires Chapitre II résultats des contrôles fournissent une- Les photographie de la fraude détectée mais doivent être interprétés avec précaution  I. Typologie et tendances chiffrées de l’irrégularité et de la fraude à partir des données des contrôles  A. Une typologie par catégorie de prélèvements obligatoires  B. Typologie par catégorie de contribuables II. Les résultats des contrôles doivent cependant être interprétés avec précaution  A. Dans la sphère fiscale, une part importante des montants redressés n’est en fait pas récupérée par l’Etat  B. Les mêmes difficultés se retrouvent dans la sphère sociale  C. Les résultats du contrôle ne constituent donc pas une mesure adéquate de l’efficacité de l’action du contrôle
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 Chapitre III- Les travaux d’estimation de la fraude sont balbutiants et, en tout état de cause, imprécis  I. Des méthodes statistiques pour chiffrer la fraude existent, même si elles présentent des inconvénients et des limites  A. Les méthodes directes fournissent les approches les plus solides  B. Les méthodes indirectes ne sont pas suffisamment fiables II. Certains pays de l’OCDE sont plus avancés que la France en matière de chiffrage  A. Plusieurs administrations étrangères procèdent à un chiffrage ou une évaluation de la fraude  B. Les évaluations disponibles pour la France sont assez disparates  C. De nouvelles initiatives ont cependant été lancées dans la sphère fiscale  L’application d’une méthode directe simplifiée aux III. données de contrôle conduit à une fourchette d’irrégularité et de fraude comprise entre 29 et 40 Md€  A. La méthode utilisée est une méthode simplifiée qui présente des limites certaines  B. Les montants d’irrégularités et de fraude ainsi obtenus ne doivent pas être considérés comme une « cagnotte »  C. Des travaux supplémentaires seront nécessaires pour parvenir à une évaluation plus fiable Chapitre IV- Le système de prélèvements obligatoires français est confronté au développement de certains types de fraude liés aux évolutions économique et technologiques  I. Le développement du travail dissimulé est la conséquence du passage à une économie de services  A. Le travail dissimulé est une forme de fraude aux prélèvements obligatoires  B. Les mécanismes du travail dissimulé  C. Les secteurs concernés par le travail dissimulé II. L’ouverture des frontières offre de nouvelles opportunités pour les fraudeurs  A. Une préoccupation croissante des services en charge du contrôle  B. Trois exemples du développement des fraudes transnationales
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 III. Les technologies de l’information et de la 101 communication peuvent faciliter la fraude  A. Le problème du contrôle des comptabilités 102 informatisées dans le domaine fiscal  B. Le commerce électronique et le développement 105 d’internet   Deuxième partie – L’adaptation du dispositif de contrôle à ces107 nouvelles tendances est encore imparfaite Chapitre V– Certains risques de fraude sont imparfaitement 109 contrôlés I. Globalement, les administrations en charge du 110 recouvrement ont su maintenir un niveau de vigilance satisfaisant sur les enjeux budgétaires  A. La DGI a maintenu son niveau de contrôle 110  B. Dans le réseau des URSSAF, l’amélioration du 114 ciblage s’est accompagnée d’une diversification des contrôles II. Certains prélèvements et certains secteurs ne sont pas 117 suffisamment contrôlés  A. Certains prélèvements sociaux ne font l’objet 118 d’aucun contrôle ni redressement  B. Dans le domaine fiscal, certains secteurs 119 d’activité sont mal couverts  C. La répartition des effectifs sur le territoire est 122 globalement bien adaptée III. Les politiques de contrôle doivent concilier des 123 finalités divergentes au risque de laisser passer une partie de la fraude  A. Le choix entre les finalités de contrôle n’est pas 123 toujours évident  B. Dès lors, une partie de la fraude passe en 125 dessous du « radar » des administrations fiscales et sociales IV. En dépit des efforts récents, le travail dissimulé reste le 129 parent pauvre de la lutte contre la fraude  A. Malgré l’augmentation des contrôles dans 130 certains secteurs, la verbalisation progresse peu  B. L’implication des services est variable 134
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 Chapitre VILes outils de programmation et de contrôle 141– doivent être adaptés I. L’analyse-risque se développe mais pourrait davantage 142 utiliser les fichiers administratifs A. Le développement de l’analyse-risque est un axe 142  majeur de la programmation des contrôles  B. Le développement de l’analyse risque pourrait 144 davantage s’appuyer sur le recours aux fichiers administratifs II. Les techniques de contrôle ne favorisent pas toujours 148 la présence sur le terrain et la réactivité des services de contrôle  A. La méthode des sondages et de l’extrapolation 148 pour le contrôle des cotisations sociales ne peut pas être utilisée dans l’état actuel de la réglementation  B. Les contrôles longs et exhaustifs limitent la 149 présence sur le terrain des agents de contrôle tout en se révélant très lourds pour les contrôlés  C. La tendance est au développement de nouvelles 156 formes de contrôles III. La coopération entre les administrations n’est pas 161 suffisamment active  A. Les échanges au sein de la sphère sociale et avec 161 l’administration fiscale sont beaucoup trop ponctuels  B. La coopération avec les administrations 165 répressives est mieux formalisée mais reste d’une portée variable selon les départements  C. La coopération européenne dans la lutte contre 175 la fraude reste encore largement à développer Chapitre VII– Les sanctions de la fraude 187 I. Dans la sphère sociale, les sanctions sont assez faibles, 188 même si elles ont été récemment diversifiées  A. La fraude aux cotisations sociales est plutôt 188 moins sanctionnée que la fraude fiscale  B. En matière de travail dissimulé, la gamme des 190 sanctions a été élargie
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 II. Dans la sphère fiscale, le nombre de dossiers faisant 191 l’objet de suites pénales est limité  A. Le recours aux sanctions fiscales fait l’objet de 191 pratiques très diverses selon les départements  B. Peu de dossiers de contrôle reçoivent des suites 193 pénales  C. La sélection opérée par l’administration 197 apparaît, dans certains cas, discutable III. Globalement, les sanctions pénales ne semblent pas 199 très dissuasives  A. En matière de travail dissimulé 199  B. Dans le domaine fiscal 201   Troisième partie - Propositions207 Chapitre VIII– Adapter les stratégies de lutte contre la fraude 209 à ses tendances les plus préoccupantes  I. Eviter certaines mesures non adaptées aux enjeux 210 actuels  A. Baisser les prélèvements obligatoires pour lutter 210 contre la fraude  B. Augmenter le nombre des contrôles dans leur 211 forme actuelle II. Prévenir les irrégularités 211  A. Mesurer l’irrégularité et la fraude 213  B. Mettre en place un indicateur de complexité des 214 prélèvements obligatoires  C. Améliorer la sécurité juridique des contribuables 217 grâce aux procédures de rescrit  D. Développer les contrôles préventifs en 219 concertation avec les organisations professionnelles III. Développer de nouveaux outils contre le travail 220 dissimulé  A. Mettre en place des références pour aider les 221 donneurs d’ordre à détecter le travail dissimulé  B. Donner une base légale aux fermetures 222 administratives pour en faire une sanction applicable réellement dissuasive  C. Prévoir un redressement forfaitaire lors de la 222 verbalisation du travail dissimulé  D. Mettre en cause plus fréquemment les donneurs 223 d’ordre
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 IV. Améliorer la présence des administrations sur le terrain 224 en développant de nouvelles modalités de contrôle et de coordination  A. Développer la couverture du tissu fiscal 224  B. Faciliter la détection et le contrôle 228 V. Améliorer l’effet dissuasif des sanctions 232  A. Communiquer davantage en matière de fraude 233  B. Instaurer des « pénalités sociales » 235  C. Sensibiliser les juridictions répressives aux 235 questions liées à la fraude et aux prélèvements obligatoires Chapitre IX– Renforcer l’Europe de la lutte contre la fraude 237 I. Le développement de la coopération est indispensable 239 pour concilier l’approfondissement du marché unique avec les exigences de la lutte contre la fraude  A. Le projet de guichet unique pour la TVA rendra 239 plus difficiles les contrôles à l’entrée du système européen de TVA  B. Le problème de la fraude au détachement et le 241 projet de directive sur les services II. Dans le domaine fiscal, aller plus loin dans la 243 coopération et la solidarité entre Etats  A. La remise en cause du système actuel de TVA 243 doit être évitée  B. Le renforcement de la coopération et de la 249 responsabilité entre les Etats membres III. Accélérer la mise en place d’un cadre commun de 254 coopération pour les administrations fiscales  A. Améliorer la coopération et l’échange d’infor- 255 mations entre les administrations européennes en matière de détachement transnational  B. Préparer la mise en œuvre du nouveau 256 règlement sur la coordination des organismes de sécurité sociale   Liste des propositions du rapport258 Liste des personnalités rencontrées262 Annexe I– Les résultats des contrôlesde la DGI et des URSSAF 271 Annexe II 281– Typologie de la fraude par type de prélèvements obligatoires Annexe III– Une méthode directe simplifiée d’estimation de la 303 fraude Glossaire327