Perspectives agricoles en France et en Europe

Philippe Chalmin, Dominique Bureau, Conseil D'Analyse Economique

Description

Secteur en pleine mutation, l'agriculture doit faire face, en même temps, à la libéralisation des marchés et à une société toujours plus exigeante en termes de qualité : qualité des produits, mais aussi préservation de l'environnement. Tel est le constat des auteurs qui s'accordent par ailleurs sur le caractère légitime de l'intervention publique et sur la nécessité de préserver la Politique agricole commune (PAC). Ils préconisent toutefois de poursuivre les réformes pour intégrer davantage les mécanismes de marché et prendre en compte mieux encore la dimension environnementale. Ils refusent d'ailleurs l'idée selon laquelle économie et environnement s'opposeraient, l'environnement constituant toujours un élément structurant de l'économie agricole. Le rapport se compose de deux contributions principales : la première, par Philippe Chalmin, s'interroge sur la place, le rôle et la fonction de l'agriculture dans une société développée postindustrielle ; la seconde, par Dominique Bureau, traite du lien entre agriculture et environnement et examine le cadre général de régulation (ou « level playing field ») à mettre en oeuvre. À ces deux rapports s'ajoutent deux compléments (concernant les négociations sur l'agriculture dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce et la politique de soutien des revenus agricoles dans l'Union européenne) ainsi que deux commentaires, par Jean-Paul Betbèze et Gilles Saint-Paul.

Sujets

• PAC
• Agriculteur
• Exploitation agricole
• Biocarburant
• Élevage
• Protection de l'environnement
• Économie
• Finance
• Agriculture
• Alimentation
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-economie-finances
• Publié le: 01 août 2007
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Extrait

Perspectives agricoles en France et en Europe

Rapports Philippe Chalmin Dominique Bureau

Commentaires Jean-Paul Betbèze Gilles Saint-Paul

Compléments Jean-Christophe Bureau, Vincent Chatellier, Frédéric Courleux, Alexandre Gohin, Hervé Guyomard, Sébastien Jean et Fabrice Levert

Réalisé en PAO au Conseil d’Analyse Économique par Christine Carl

© LaDocumentationfrançaise.Paris,2007-ISBN:978-2-11-006856-9 « En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans l’autorisation expresse de l’éditeur. Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif de la photocopie met en danger l’équilibre économique des circuits du livre. »

Sommaire

Introduction............................................................................................ 5 Christian de Boissieu

RAPPORTS

Avant-propos......................................................................................... 7 Laurent Flochel

L agriculture demain : perspectives et propositions............... 15 ’ Philippe Chalmin

Introduction............................................................................................ 15

1. L’agriculture en 2006 : portrait et évolution................................. 19 1.1. La terre ........................................................................................ 19 1.2. Les hommes ................................................................................ 22 1.3. Les exploitations .......................................................................... 23 1.4. Les révolutions ............................................................................ 25 1.5. Le complexe agroalimentaire ...................................................... 27

2. L’agriculture dans son contexte...................................................... 28 2.1. Des marchés internationaux porteurs mais instables .................. 29 2.2. Des négociations internationales pour un temps en panne .......... 31 2.3. Accélérations européennes .......................................................... 32

3. Quel rôle pour l’agriculture ?......................................................... 33 3.1. Le « produire » et l’ « être » ....................................................... 33 3.2. Comment rémunérer les fonctions de l’agriculture ? .................. 35 3.3. Qui doit financer les politiques agricoles ? .................................. 37 4. Pistes pour une nouvelle politique agricole.................................. 38 4.1. Donner une place centrale au marché ........................................ 39 4.2. Légitimer les aides directes en les rendant « intelligentes » ....... 42 4.3. Accepter une approche différente pour l’élevage ....................... 45

5. Vers quel modèle agricol ’ ienter ? 47........ ... e s or................................

PERSPECTIVES AGRICOLES EN FRANCE ET EN EUROPE

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4

Agriculture, territoires et environnement : nouveau pacte social, nouveaux instruments........................... 49 Dominique Bureau

Introduction............................................................................................ 49 1. L’environnement dans l’économie agricole................................... 51 1.1. Impact environnemental de la réforme de la PAC ...................... 51 1.2. Agriculture et rareté des ressources naturelles ........................... 55 1.3. Agriculture et changement climatique ......................................... 57 2. Les instruments des politiques agro-environnementales............... 61 2.1. La rémunération des externalités positives ................................. 61 2.2. Le développement des marchés de permis ................................. 67 2.3. Économie industrielle d’une agriculture durable .......................... 69

Conclusion.............................................................................................. 72

Annexe I. Agriculture et environnement en France : scénarios à l’horizon 2025 ....................................................................... 73

Annexe II. Exposition au risque en agriculture et environnement ........... 78

Annexe III 87. Les biocarburants ................................................................

Auditions et groupe de travail .................................................................. 93

COMMENTAIRES

Jean-Paul Betbèze................................................................................ 95

Gilles Saint-Paul.................................................................................. 103

COMPLÉMENTS

A. La PAC et la négociation OMC................................................. 109 Jean-Christophe Bureau, Alexandre Gohin et Sébastien Jean

B. La  ’ politique de soutien des revenus agricoles dans l Union européenne : quel avenir pour les droits à paiement unique ?........................................... 125 Hervé Guyomard, Vincent Chatellier, Frédéric Courleux et Fabrice Levert

RÉSUMÉ............................................................................................. 181 SUMMARY.......................................................................................... 189

CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

Introduction

Pour tout un ensemble de raisons, l’agriculture et la filière agroalimentaire pèsent plus lourd, dans l’économie et la société en général, que leur part respective dans le PIB, l’emploi total… Les enjeux d’une prospective agri- cole française, européenne et mondiale vont donc bien au-delà du secteur directement concerné. Lors du Congrès de la FNSEA de 2005, le Premier ministre avait expli- citement confié au CAE le soin de dégager les perspectives agricoles en France et en Europe. Cette mission a débouché sur les deux rapports, très complémentaires, présentés ci-après ainsi que les précieuses contributions qui sont jointes. Vu le sujet traité, il était indispensable de pouvoir compter sur les concours des experts du ministère de l’Agriculture, de l’INRA, etc., sans engager la responsabilité directe des uns ou des autres et sans recher- cher des consensusa priori,à la fois fragiles et exigeants. Plusieurs grands axes structurent l’analyse et les recommandations. Le devenir de la PAC conditionne beaucoup d’aspects cruciaux. La ré- forme de 2003 a mis en œuvre le « découplage » et le dispositif des DPU (droits à paiement unique). À l’expérience, une certaine « renationalisation » de la PAC s’installe, puisque le degré de découplage des aides (vis-à-vis de la production) varie grandement d’un pays membre à l’autre. La probléma- tique du « bilan de santé » de 2008 débouche sur l’échéance déterminante de 2013. On imagine aisément que la dynamique de la PAC ne sera pas indépendante de celle des négociations commerciales internationales dans le cadre de l’OMC. Il est également important de prendre la mesure de la montée des préoc- cupations environnementales. Pour prendre juste un exemple, l’agriculture est une partie du problème du réchauffement climatique, et une partie de la solution. À travers les espoirs placés dans la biomasse et les biocarburants, elle est probablement plus solution que problème. De façon plus large, les liens agriculture/environnement débouchent sur des questions devenues clas- siques comme la bonne manière d’internaliser des externalités, l’appel à des marchés de permis d’émission, le bon système de taxes et subventions… L’évaluation et la gestion des risques, de tous les risques auxquels sont exposés les agriculteurs, s’imposent comme des thèmes prioritaires de la

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prospective agricole. Les expériences étrangères (par exemple, l’assurance- récolte aux États-Unis) fournissent, non pas des modèles, mais des leçons intéressantes. L’équilibre à trouver entre les transferts publics et les cou- vertures et assurances privées sera forcément au cœur de la nouvelle PAC. Avec la mondialisation et les nouveaux rapports Nord-Sud tels qu’ils apparaissent dans le cadre des négociations à l’OMC, pour l’instant mais pas définitivement en panne, le marché joue déjà un rôle croissant en ma- tière agricole, et la tendance va se poursuivre. Mais les marchés agricoles ne seront jamais tout à fait des marchés comme les autres, vu le poids des composantes alimentaires, sanitaires, sociétales, qui leur sont intrinsèques. C’est pourquoi la question de l’ampleur et des formes de l’intervention pu- blique va rester au cœur des débats agricoles, avec la nécessité de complé- ter les réglementations et les incitations existantes par une contractualisation accrue des relations entre le public et le privé. Les contributions intégrées dans ce rapport ont été présentées à Domini- que Bussereau, ministre de l’Agriculture et de la Pêche, le 4 avril 2007. Elles ont été finalisées grâce au concours efficace de Laurent Flochel et de Gunther Capelle-Blancard, conseillers scientifiques au CAE.

Christian de Boissieu Président délégué du Conseil d’analyse économique

CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

Avant-propos

La politique agricole commune est à un tournant de son histoire. À l’ori- gine, celle-ci a été créée pour garantir l’indépendance alimentaire de l’Eu- rope, but qui a été atteint avec succès puis dépassé puisque le vieux conti- nent est exportateur net. En subventionnant la production et en intervenant directement sur le niveau des prix au travers des organisations communes de marché, la politique agricole commune a permis le développement des exportations européennes, conduisant à ce que le sujet agricole devienne central à l’OMC. Les changements entrepris à partir de 1993, dont la dernière étape est la réforme adoptée en 2003 et mise en œuvre en 2006 pour la France, ont pour objectif de casser le lien entre la production et la subvention. C’est le prin- cipe du découplage et du financement des exploitations par un droit à paie- ment unique (DPU), basé sur l’idée d’une subvention forfaitaire non distorsive.

’ 1. Panorama de l agriculture en France et en Europe

Le poids de l’agriculture en France et en Europe s’est réduit de façon significative depuis plus d’un demi-siècle. Cette section présente quelques indicateurs de ces évolutions. La politique agricole commune est le premier poste de dépenses au bud- get de l’Union européenne, représentant 42 % des dépenses communautai- res en 2006. Le poids de l’agriculture dans le PIB français est passé de 5 % en 1978 à moins de 2 % en 2000. En France, le nombre d’exploitations agricoles est passé de 2,3 millions en 1955 à 590 000 en 2003, dont 62,2 % sont considérées comme profes- sionnelles (*) . Tandis que la part de la population active agricole dans l’emploi total est passée de 31 % en 1955 avec 6,2 millions de personnes à 4,8 % en 2000 avec 1,3 million de personnes. Le graphique 1 donne l’évolution de la part de l’emploi agricole dans l’emploi total.

(*)Cf. INSEE (2007) :L’agriculture nouveaux défis, INSEE-Références.

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’ ’ 1. Part de lemploi agricole dans lemp ’ loi total : nombre de personnes employées dans l agriculture En % du total

0 1955 1970 1979 Sources: SCEES, recensements agricoles et INSEE.

1988

2000

En termes d’occupation physique du territoire français, l’importance de l’agriculture s’est également considérablement réduite. La surface agricole, utilisée ou non, est passée de 72 % en 1950 à 59 % en 2000, au profit des bois et forêt, d’une part, et des zones urbaines et voiries, d’autre part. Dans le même temps, le secteur s’est restructuré au profit d’exploita- tions plus vastes. En 2000, 12 % des exploitations ont plus de 100 hectares et occupent 46 % de la surface agricole utile (SAU) alors que 30 % des exploitations comptent moins de 5 hectares et exploitent 1,5 % de la SAU. Le revenu net d’entreprises agricoles par actif (voir le graphique 2) a connu une évolution irrégulière mais croissante de 1959 à 1999 et décrois- sante depuis cette période. Au niveau européen, la France compte parmi les grands pays agricoles. Le tableau suivant dresse un comparatif européen des principaux indica- teurs permettant d’appréhender le poids de l’agriculture et la rentabilité des exploitations pour chacun des pays. Le revenu agricole net par actif pour les différents pays est donné dans le graphique 3. En termes de répartition par orientation, la France est dans la moyenne de l’UE-15 pour les grandes cultures, les ovins et caprins et la culture hors-sol, très peu spécialisée dans l’horticulture et les cultures permanentes et plus spécialisée en bovins-lait, bovins-viande et viticulture. Le graphique 4 ré- sume la spécialisation relative de la France dans chacune des orientations.

CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

2. Évolution du revenu net d entreprise agricole en termes réels ’

190

170

150

130

110

90

70

50 1959

RNEA par actif

1963

1967 1971

1975

RNEA global

1979 1983

1987

Note: Revenu net d’entreprise agricole (RNEA). Sources: INSEE, comptes de l’agriculture, calculs SCEES.

Danemark Royaume-Uni Belgique Pays-Bas Espagne L F uxembourg rance Allemagne Italie Suède Finlande Irlande Autriche Malte Grèce Chy t p u re l Por Rép. t g c a hèque Estonie H l o o ngr q i u e ie S va Slovénie Lituanie Pologne Lettonie 0 50

Indices base 100 en 1990

1991

1995

3. Résultat agricole net par actif Indice 100 = v

100

1999

2003

aleur de l’UE-25

150 200

250

SourcesComptes économiques de l’agriculture dans la Communauté (provisoire 2004),: Eurostat.

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Caractéristiques structurelles moyennes des exploitations agricoles européennes en 2003

Italie 317 47 Espagne 183 83 Grèce 134 14 France 100 100 Allemagne 67 61 Portugal 59 13 Royaume-Uni 40 58 Autriche 28 12 Irlande 22 16 Pays-Bas 14 7 Finlande 12 8 Suède 11 11 Belgique 9 5 Danemark 8 10 Luxembourg 0 0 Pologne 350 52 Hongrie 125 16 Lituanie 44 9 Lettonie 21 5 Slovénie 13 2 Slovaquie 12 8 République tchèque 7 13 Chypre 7 1 Estonie 6 3 Malte 2 0 France 613 28 Union européenne à 15 6 163 124 Nouveaux États membres 3 598 30 Union européenne à 25 9 761 154 Source: Commission européenne, Eurostat.

CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

4,7 5,6 16,3 4,3 2,4 12,8 1,2 5,5 6,4 2,7 5,3 2,5 1,7 3,3 2,4 18,2 5,4

18,7 14,6 8,4 6,0 4,5 5,2 6,3 2,5 4,3 4,0 11,2 5,2

2,2 3,6 5,4 2,0 0,7 2,5 0,7 1,2 1,9 2,0 1,0 0,6 1,0 1,6 0,5 2,3 2,7

2,6 2,1 1,6 1,2 1,1 3,7 2,2 1,6 2,0 1,6 2,1 1,6

Indice 100 = France

6,7 20,6 4,8 45,3 41,2 10,4 72,1 18,8 32,3 23,5 29,9 46,6 25,4 54,7 52,7 6,7 5,7

9,2 11,8 6,3 29,8 79,9 3,5 21,6 1,0 45,3 20,1 8,3 15,8

10 15 6 47 51 6 50 14 21 96 22 29 59 76 43 4 2 2 2 5 7 32 7 4 7 48 21 4 15

0,76 0,89 0,75 1,49 1,67 1,27 1,49 1,01 1,18 2,18 1,30 1,05 1,32 1,25 1,63 1,02 0,68 0,82 1,11 1,24 1,65 3,65 0,71 1,02 0,43 1,49 1,02 0,98 1,01