Rapport d'activité de l'Inspection générale de l'agriculture - 1999

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Ce deuxième rapport de l'Inspection générale de l'agriculture, pour l'année 1999, indique que l'activité de l'IGA s'est nettement accrue du fait des obligations communautaires (audits de systèmes et contrôles de second niveau de l'utilisation des Fonds FEOGA-Garantie et Orientation) comme des missions d'audit et d'évaluation des services et des politiques publiques demandées par le Ministre. Il présente les politiques internationales et communautaires, étudiées par l'IGA, la politique agricole française, les politiques sectorielles (secteurs économie et financements, secteur des produits, qualité de l'alimentation, productions végétales et bois, élevage, produits de la mer et de l'aquaculture marine et continentale). Diverses études sont faites sur le développement rural et l'environnement, le secteur de la santé et le secteur social, les secteurs de l'enseignement et de la formation, de l'administration centrale et des services déconcentrés.

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Publié le 01 janvier 2000
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Langue Français
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Rapport d'activité de l'Inspection Générale de l'Agriculture - 1999
Introduction
Rendre compte de son activité en 1999 : tel est l'objectif que poursuit l'Inspection Générale de
l'Agriculture (IGA) en publiant pour la seconde année son rapport annuel.
Les évolutions caractéristiques de l'année écoulée s'inscrivent dans les perspectives ouvertes par les
décisions du Ministre touchant la mise en œuvre de la politique gouvernementale de réforme de l'Etat.
L'évolution de l'Inspection Générale s'est traduite par une nouvelle augmentation de ses effectifs : ils
étaient en effet à la fin de l'année de 26 Inspecteurs Généraux et 4 Inspecteurs, auxquels s'ajoutent 13
Chargés de mission et 4 agents administratifs pour atteindre 47 personnes en activité dans le Service.
Il convient de rappeler que l'activité de l'IGA s'est nettement accrue du fait des obligations
communautaires (audits de systèmes et contrôles de second niveau de l'utilisation des Fonds FEOGA
Garantie et Orientation) comme des missions d'audit et d'évaluation des services et des politiques
publiques demandées par le Ministre.
Ces domaines d'intervention vont connaître de nouveaux développements avec l'entrée en application de
l'Agenda 2000 et, en particulier, la nécessité de réaliser les contrôles afférents au Programme de
Développement Rural dont les financements relèvent désormais du FEOGA-Garantie. De même, les
objectifs définis par le gouvernement en matière de réforme de l'Etat et d'évaluation des politiques
publiques se sont concrétisés par l'élaboration, au niveau ministériel, d'un programme pluriannuel
d'inspection des services déconcentrés.
En 1999, plus de 70 missions ont été effectuées par des membres de l'IGA dans le cadre du Comité
Permanent de Coordination des Inspections (COPERCI), tandis-qu'une quinzaine étaient réalisées
conjointement avec d'autres corps ministériels d'inspection, notamment l'Inspection Générale des
Finances (IGF), l'Inspection Générale des Affaires Sociales (IGAS) et le Conseil Général des Ponts.
La pratique de la pluridisciplinarité, de plus en plus nécessaire dans les fonctions d'évaluation, impose
donc la poursuite d'une démarche qualité qui, à l'issue d'une réflexion collective, a déjà débouché sur
l'élaboration de guides de procédures et d'un projet de guide des bonnes pratiques d'évaluation.
Le souci permanent d'améliorer la qualité des rapports et la valeur de leurs préconisations a commandé
aussi la poursuite, en 1999 et en 2000, de l'organisation de sessions de formations ouvertes aux
membres des autres corps de contrôle, avec le concours du Bureau de la Formation Continue
(FORMCO), dans des domaines variés : informatique, gestion, évaluation des politiques publiques.
L'ouverture à l'international est également facilitée par un large accès à des sessions et stages de
formation aux langues étrangères.
La mise en chantier, il y a quelques mois, à l'instigation du Premier Ministre, d'une refonte des statuts des
corps ministériels d'Inspection Générale, a conduit l'IGA à élaborer des propositions destinées à rénover
son statut afin de mieux remplir les missions qui lui incombent.
Dans le cadre du Plan Pluriannuel de Modernisation engagé par le Ministre, l'Inspection Générale de
l'Agriculture entend répondre, par un effort permanent de recherche de la qualité de ses services, à
l'attente de nos concitoyens à l'égard de l'Etat.
Jean MOULIAS
Chef du service de l'Inspection Générale de l'AgricultureMissions et activités de l’année 1999
MISSIONS PERMANENTES
Contrôles communautaires
CONTRÔLE DES AIDES COMPENSATOIRES AU REVENU DES AGRICULTEURS
FINANCÉES PAR LE FONDS EUROPÉEN D’ORIENTATION ET DE GARANTIE
AGRICOLE (FEOGA), SECTION GARANTIE
Créée par le décret n° 96 389, la Commission interministérielle de coordination des
contrôles (CICC) sur les opérations et les bénéficiaires et redevables de la section Garantie du
Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), a succédé à la Commission
interministérielle de coordination des contrôles sur les bénéficiaires et redevables de la section
Garantie du FEOGA, instituée par un arrêté bi ministériel du 27 avril 1981.
Alors que la mission de cette dernière était limitée à l’organisation et au suivi des
contrôles sur les bénéficiaires et redevables du FEOGA Garantie réalisés dans le cadre de la
directive n° 77 135 du Conseil des Ministres de la Communauté économique européenne,
puis du règlement du Conseil n° 4045 89, le décret n° 96 389 charge la CICC d’une mission
générale de coordination du dispositif de contrôle et en précise les différents éléments :
• définition de la politique générale des contrôles, de leur orientation, de leur
organisation, de leur méthode et de leur intensité dans le respect des compétences des
administrations et organismes concernés,
• suivi de l’établissement, de l’organisation et de la réalisation des programmes
de contrôles,
• examen de la cohérence des suites de leur exécution.
En outre, le décret précise que, dans le cas où les dispositions communautaires le
prévoient, la CICC peut exercer le rôle d’instance nationale de coordination.
Enfin la CICC peut être chargée du suivi des contrôles de second niveau destinés à
examiner les procédures de contrôle des dépenses relevant de la section garantie du FEOGA,
le décret n° 96 389 précisant que ces contrôles sont réalisés par les corps d’inspection du
ministère de l’Economie et des Finances et du ministère de l’Agriculture et de la Pêche.2
La CICC est présidée par M. CAILLETEAU, inspecteur général des finances.
Statutairement la vice Présidence est assurée par un inspecteur général de l’agriculture,
actuellement Jacques GUIBE. Sont membres de la CICC : le secrétaire général du Comité
interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) ou son
représentant, les directeurs de différentes Directions du ministère de l’Economie et des
Finances et du ministère de l’Agriculture et de la Pêche ou leurs représentants, intéressées par
la mise en oeuvre de la politique agricole commune : Direction générale des douanes et droits
indirects (DGDDI), Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes (DGCCRF), Direction du budget, Direction des relations économiques
extérieures (DREE), Direction des politiques économique et internationale (DPEI), Direction
générale de l’alimentation (DGAL), Direction générale de l’administration (DGA), Direction
des affaires financières (DAF), le chef de la Mission de contrôle économique et financier des
organismes d’intervention ou son représentant. Sont, en outre, associés aux travaux de la
CICC, les directeurs des organismes d’intervention ou leurs représentants. Le secrétariat de la
CICC est assuré par l’Agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricole
(ACOFA).
Un règlement intérieur de la CICC en date du 14 octobre 1997 a arrêté les modalités de
son organisation et de son fonctionnement, pour lui permettre de remplir ses différentes
tâches.
Le Bureau de la CICC se réunit en principe une fois par mois. Il est chargé de régler
les affaires courantes ou urgentes ; il est également le lieu où s’élaborent les points de doctrine
qui président à l’action de la CICC ; à ce titre, en 1999, il a été amené à se prononcer sur des
problèmes tels que le contrôle des conditions de fabrication des caséines éligibles aux aides
communautaires, sur les conditions de réexamen de décisions de la CICC sur les suites à
apporter aux contrôles réalisés en application du règlement 4045 sur les manquants à l’arrivée
dans les opérations d’exportation.
La CICC en formation “ service spécifique R 4045 ” a tenu 4 réunions ; elle approuve
les programmes de contrôle a posteriori des bénéficiaires et redevables du FEOGA, et
examine les suites apportées aux dits contrôles. Elle a ainsi examiné au cours de ces 4
réunions 418 dossiers en 1999.
La CICC en formation “ SIGC ” (système intégré général des contrôles) s’est réunie en
formation “ aides surfaces ” en juin pour examiner les contrôles sur place de la campagne
1998 99 et les problèmes de la télédétection, et, en octobre, pour examiner les résultats des
contrôles de « reperformance » réalisés par l’ACOFA dans le cadre des missions d’audit du
Comité permanent de coordination des inspections (COPERCI) ; elle s’était également réunie
en juillet pour examiner la mise en place des contrôles relatifs à l’identification permanente et
généralisée (IPG) des bovins, ovins et caprins et des contrôles concernant l’attribution des
primes au maintien des systèmes d’élevage extensif (PMSEE) et aides au cheptel pour la
campagne 1998 99.
La CICC en formation “ viti vinicole ” veille à la mise en place et à la coordination des
contrôles concomitants effectués sur les aides viti vinicoles par la DGDDI, la DGCCRF,
l’ONIVINS (Office national interprofessionnel des vins de table) et la SAV (société des
alcools viticoles). Elle s’est réunie en avril et juillet.3
La CICC en formation “ intentionnalité ” est chargée de l’appréciation de la notion
d’intentionnalité en application de l’article 11 du règlement CEE n° 3665 187. Dans cette
formation, elle s’adjoint le concours d’un magistrat de la Cour des comptes et d’un
représentant du directeur des affaires criminelles et des grâces du ministère de la Justice. Elle
s’est réunie 4 fois.
La CICC en formation“ liste noire ” est chargée de la mise en oeuvre du dispositif
national d’application des règlements (CE) n° 1469 95 et n° 743 96. Dans cette formation elle
s’adjoint comme précédemment le concours d’un magistrat de la Cour des comptes et d’unrâces du ministère de la Justice.
La CICC peut se réunir en formation sectorielle spécialisée pour examiner des
problèmes particuliers à une Organisation commune de marché (OCM) ou à un groupe
d’OCM. En 1999, trois réunions se sont tenues à ce titre : dans le secteur laitier pour examiner
les modalités d’établissement des bordereaux de ramassage, dans le secteur des fruits et
légumes sur le problème du contrôle des retraits par la Direction générale des douanes et
droits indirects et dans le nouveau secteur, pour le FEOGA Garantie, des aides au
développement rural, pour apprécier les conséquences de cette nouvelle réglementation sur
l’actualisation du SIGC. Enfin, dans la logique du décret du 10 mai 1996 susvisé, la CICC
devient l’instance centralisatrice pour la notification à la Commission des irrégularités
supérieures à 4 000 Euros, fonction précédemment exercée par la Direction générale des
douanes et droits indirects et la Commission “ Irrégularités ”.
La CICC se réunit également en formation “ générale ” pour examiner des problèmes
transversaux, le plus souvent de caractère méthodologique. Une réunion s’est ainsi tenue en
mars, consacrée aux améliorations susceptibles d’être apportées à l’analyse de risque mise en
oeuvre pour l’élaboration des programmes de contrôle au titre du règlement n° 4045.
MISSION DE SUIVI ET D’EVALUATION DES CONTROLES DES AIDES
COMMUNAUTAIRES (MISECAC)
I) ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT :
a) Rappel historique.
Dès la mise en route de la nouvelle Politique agricole commune (PAC), avec
notamment l’instauration des "paiements compensatoires aux surfaces cultivées", les autorités
françaises, ministère de l’Agriculture et de la Pêche et ministère du Budget, estimèrent
indispensable de s’assurer que les services déconcentrés étaient en mesure de respecter les
règles de gestion et de contrôle applicables à l’ensemble des aides directes accordées aux
agriculteurs, règles tirées tout à la fois des dispositions communautaires propres à chacune
d’entre elles (et reprises dans des circulaires nationales) et d’un règlement commun relatif au
système intégré de gestion et de contrôle (SIGC).
Outre la nécessité générale de respecter les règles, la fiabilité des procédures est
capitale pour éviter les refus d’apurement qui pourraient être décidés par les autorités
communautaires dès lors que les contrôles auxquels elles auraient elles mêmes procédé ne
leur donneraient pas la certitude d’une application correcte de la réglementation. Si l’on
considère que les sommes versées annuellement au titre des aides directes sont de l’ordre de4
50 milliards de francs, on imagine aisément les incidences que pourraient avoir sur les
finances publiques les refus d'apurement : 2 % d’abattement, par exemple, coûteraient un
milliard de Francs.
C’est dans ces conditions qu’en 1993, le Comité permanent de coordination des
inspections (COPERCI) fut chargé d’une mission de suivi et d’évaluation des contrôles des
aides communautaires (MISECAC) dont le pilotage fut confié à l’Inspection générale de
l’agriculture (IGA). Dès l’été 1993, plusieurs missions s’appliquèrent à auditer les modalités
de mise en oeuvre des "paiements compensatoires aux surfaces cultivées" dans les
départements appelés à verser les sommes les plus importantes.
Les activités de la Mission reçurent un caractère permanent par décision ministérielle
en 1994, les investigations devant également porter sur les organismes payeurs. Elles furent
élargies, très rapidement, aux aides relevant du SIGC, c’est à dire les quatre aides au cheptel
que sont les “ indemnités compensatrices de handicaps naturels ” (ICHN), la “ prime
compensatrice ovine ” (PCO), la “ prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes ”
(PMTVA) et la « la prime spéciale aux bovins mâles » (PSBM), de création plus ou moins
ancienne et que les Directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF)
connaissaient bien. Cependant, cette bonne connaissance ne supposait pas, dans les opérations
quotidiennes de gestion et de contrôle, une allégeance aux exigences de rigueur nouvellement
mises en place dans le cadre du SIGC et déjà adoptées depuis un an pour les "paiements
compensatoires aux surfaces cultivées".
La nécessité de maintenir à cette Mission son caractère permanent a été confirmée, en
dernier lieu, par un décision ministérielle de 1996.
b) Organisation mise en place :
La Mission comprend depuis l’origine entre 15 et 20 personnes appartenant à chacun
des 4 corps de contrôle du ministère de l’Agriculture et de la Pêche, à savoir : l’Inspection
générale de l’agriculture, le Conseil général de l’agronomie (CGA), le Conseil général du
génie rural des eaux et des forêts (CGGREF) et le Contrôle général vétérinaire(CGV). Les
missions sont effectuées par des “ binômes ” associant un membre de l’IGA, puisqu’elle est
chargée du pilotage de la mission, et un membre de l’un des corps techniques.
Le comité de pilotage de la MISECAC, présidé par le chef du Service de l’IGA, comprend
une représentation des 4 corps de contrôle. Il prépare les plans annuels d’audit , en suit
l’exécution et fait toute suggestion concernant le fonctionnement de la mission. Participent au
comité de pilotage pour l’IGA : Jacques GUIBÉ, inspecteur général, Hubert ESTRADE,
chargé de mission et Pierre RACCURT, inspecteur ; pour le CGA : Guy de MANHEULLE,
ingénieur général ; pour le CGGREF : Georges DUCHAMP, ingénieur général ; pour le
CGV : Yves BERTIN, contrôleur général.
Il existe deux plans annuels d’audit, l’un pour les "paiements compensatoires aux
surfaces cultivées" et l’autre pour les "aides au cheptel". La Mission de gestion des aides
(MGA) de la Direction des politiques économique et internationale (DPEI) rencontre
l’ensemble des auditeurs préalablement à l’ouverture de la campagne d’audit afin de mettre en
évidence les points sensibles sur lesquels il y aura lieu de porter une attention particulière.5
La MISECAC dispose également d’un secrétariat confié à Pierre RACCURT,
inspecteur de l’agriculture. Il assure, notamment, la mise à la disposition des auditeurs de
l’ensemble des informations qui leur sont utiles pour la conduite de leurs investigations. Il
participe, par ailleurs, à différents comités de pilotage animés, soit par la MGA pour les
« paiements compensatoires aux surfaces cultivées » et pour les « aides au cheptel », soit par
l’Office national interprofessionnel des céréales (ONIC) pour les contrôles effectués par
télédétection.
II) ADOPTION D’UN REFÉRENTIEL :
a) Nécessité d’un référentiel et premières ébauches :
Après plusieurs années de fonctionnement empirique, il est apparu nécessaire de
structurer les méthodes de travail de la mission à la fois pour des raisons internes et pour des
raisons externes. Cette évolution, réalisée à l’instigation du chef du service de l’IGA, a fait
l’unanimité des auditeurs mais aussi de chacun des vices Présidents des corps techniques.
La première raison, d’ordre interne, est liée à la très grande mobilité qui règne au sein
de la mission. Les départs, assez fréquents, d’auditeurs sont à l’origine d’un fort taux de
renouvellement. Aussi, pour assurer le plus rapidement possible la “ formation ” des
nouveaux venus, il était indispensable de mettre à leur disposition un document de référence
qui leur donne les éléments indispensables pour être immédiatement opérationnels.
En second lieu, la nécessité de faire des rapports de synthèse pour des organismes
extérieurs, et notamment pour la Commission interministérielle de coordination des contrôles
(CICC), supposait des méthodes de travail identiques pour toutes les équipes afin que les
investigations portent sur les mêmes thèmes et qu’il en soit rendu compte de façon homogène.
Au plan externe, l’existence d’un référentiel devait donner aux activités de la Mission
une meilleure crédibilité. Cela est de nature, aux yeux des autorités communautaires, à
convaincre de la rigueur des contrôles auxquels fait procéder le Ministère de l’Agriculture et
de la Pêche sur les services déconcentrés, sur les organismes payeurs, voire sur son
administration centrale. Vis à vis des services audités, il est également apprécié d’accueillir
des auditeurs qui organisent leurs investigations selon des méthodes identiques dans tous les
départements et arrêtées dans des conditions offrant des garanties de cohérence dans la
démarche.
La mise en place d’un référentiel se situe enfin dans la perspective d’une démarche
“ qualité ” qui gagne de nombreux domaines maintenant. Dès lors que les services
déconcentrés et divers organismes concourant à la distribution des aides étaient eux-mêmes
astreints à adopter et à se conformer à des manuels de procédure, il était indispensable que la
Mission, elle aussi, se place dans la même logique de fonctionnement.
Les premières réflexions furent conduite à partir de 1996 et aboutirent à quelques
documents d’orientation à l’intention des auditeurs. C’est également au cours de cette année
que la lecture de plusieurs documents, mis sous norme, inspira une ébauche de charte
“ qualité ” : gestion de la qualité et éléments de système qualité (ISO 9004 2), lignes
directrices pour l’audit des systèmes qualité (ISO 100011 1) et critères généraux pour le
fonctionnement de différents types d’organismes procédant à l’inspection (EN 45004).6
b) Aboutissement et développement :
C’est au milieu de l’année 1997 que fut prise la décision de recourir à l’appui d’un
organisme de conseil extérieur pour aider à la préparation d’un référentiel. Le choix se porta
sur la société INSEP Consulting Management qui, ayant déjà eu l’occasion d’intervenir
pour le compte du ministère de l’Agriculture et de la Pêche, connaissait bien les structures de
l’administration. Cet organisme avait aussi été retenu par la MGA pour mettre en place les
bases nécessaires à la rédaction, par les Directions départementales de l’agriculture et de la
forêt (DDAF), des divers manuels de procédures : il connaissait donc les procédures
d’attribution des différentes aides et les contraintes réglementaires qui les gouvernaient. Enfin,
l’INSEP avait également été chargé d’organiser la formation de l’ensemble des membres de
l’IGA, formation centrée sur la conduite des missions d’évaluation. La cohérence se trouvait
ainsi assurée, au sein même de l’IGA, entre ses activités courantes et le pilotage de la
MISECAC.
Les travaux furent conduits au cours du premier trimestre 1998 avec l’INSEP et le
Comité de pilotage de la MISECAC. Ils aboutirent à un document définitif le 22 juin 1998.
Outre l’ensemble des auditeurs, destinataires privilégiés de ce document, il a fait
l’objet d’une diffusion auprès des partenaires principaux qui sont concernés par les modalités
de gestion et de contrôle des aides directes attribuées aux agriculteurs que ce soit à l’intérieur
du ministère de l’Agriculture et de la Pêche (Direction générale de l’administration, Direction
des politiques économique et internationale, Direction générale de l’alimentation, Direction
des exploitations, de la politique sociale et de l’emploi) ou à l’extérieur (Commission
interministérielle de coordination des contrôles, Commission de certification des comptes des
organismes payeurs).
Lors du séminaire semestriel des DRAF (directeurs régionaux de l’agriculture et de la
forêt) et DDAF du 24 septembre 1998, le chef du Service de l’IGA est également intervenu
pour présenter à la fois une synthèse des observations les plus fréquemment formulées par les
auditeurs de la MISECAC et pour décrire la démarche “ qualité ” dans laquelle ses
investigations sont maintenant conduites. Le référentiel a été distribué, à cette occasion, à
l’ensemble des participants.
Ce référentiel n’est pas un document figé. Il est bien entendu susceptible de recevoir
les améliorations que l’expérience suggérera. Il doit également être complété par des guides
d’entretien portant sur les "paiements compensatoires aux surfaces cultivées" et sur les "aides
au cheptel". Il devra aussi prendre en compte, au titre de chacune des campagnes, les points
sensibles qui devront retenir l’attention des auditeurs de façon privilégiée. Il devra enfin
intégrer les évolutions réglementaires qui pourraient modifier les conditions de gestion et de
contrôle des aides et, par conséquent, exiger de changer les angles de vue.
De plus, rien n’interdit de penser, et c’est même une ambition pour l’IGA, de
poursuivre la démarche “ qualité ” pour aboutir à une certification, étape qui constituerait le
couronnement de l’entreprise.7
De nouveaux développements pourraient également intervenir si, comme cela semble
envisagé, la compétence de la MISECAC était étendue à l’ensemble des aides attribuées à
l’agriculture.
Enfin le secrétariat de la MISECAC a été sollicité pour présenter les activités de la
mission aux techniciens de l’agriculture en formation à l’Institut national de formation des
personnels du ministère de l’Agriculture et de la Pêche à Nancy. Cette intervention a permis
de familiariser et de sensibiliser les futurs agents chargés de la gestion des aides directes aux
exigences de rigueur qui devront les animer ainsi qu’aux pratiques des auditeurs de la
MISECAC. Elle contribuera également à une sensibilisation de ces agents à une “culture de
contrôle ” à développer au sein du ministère de l’Agriculture et de la Pêche.
***
En 1999, la décision a été prise de faire effectuer par l’inspection de l’Agence centrale
de coordination des Offices d’intervention dans le secteur agricole (ACOFA) des contrôles
dits de “ reperformance ”, selon une expression forgée par les autorités communautaires. Sous
réserve que cette expression soit acceptée par la commission spécialisée de terminologie et de
néologie du ministère de l’Agriculture et de la Pêche, il y a lieu d’entendre par là une
procédure consistant à refaire ou à faire refaire par une personne différente un contrôle initial
relatif à une demande d’aide afin de s’assurer que le contrôleur a bien respecté les modes
opératoires prescrits dans la conduite de ses investigations.
Lors de leurs missions, les agents de l’ACOFA opèrent dans le cadre des audits de la
MISECAC.
S’agissant des "paiements compensatoires aux surfaces cultivées", l’ACOFA a ainsi
refait, dans le courant de l’été 1999, des contrôles sur place dans des exploitations où des
agents de l’Office national interprofessionnel des céréales s’étaient rendus quelques jours
auparavant.
La même procédure s’applique aussi, dès 1999 2000, aux contrôles sur place relatifs
aux aides animales, du moins au titre de la prime au maintien du troupeau de vaches
allaitantes (PMTVA) et de la prime spéciale aux bovins mâles (PSBM). Elle concernera,
alors, les contrôles initialement effectués par les agents des Directions départementales de
l'agriculture et de la forêt.8
En 1999, le COPERCI a diligenté 43 missions d’audit dans les DDAF pour examiner
les conditions de contrôles (contrôle administratif et contrôle sur place) des demandes d’aides
animales et d’aides compensatoires aux surfaces cultivées (aides communautaires relevant du
SIGC).
Réalisées comme les autres années en binôme, ces missions comprenaient un
représentant de l’IGA et un représentant des autres corps de contrôle du COPERCI : CGGREF,
CGA et CGV.
Les participants de l’IGA aux 17 missions relatives aux aides animales ont été : Pierre -
Gérard CAILLY et Guy DEVAUGERME, inspecteurs généraux (3 départements), Jacques
GUIBE, inspecteur général (2 départements), Pierre RACCURT et Jean Marie TRAVERS,
inspecteurs (3 départements) et Hubert ESTRADE, chargé de mission (3 départements).
Les participants de l’IGA aux 26 missions relatives aux aides compensatoires aux
surfaces cultivées ont été : Pierre Gérard CAILLY, Jacques GUIBE et Guy DEVAUGERME,
inspecteurs généraux (trois départements), Gérard DUSART, inspecteur général (un
département), Pierre RACCURT, Daniel CARON et Jean Marie TRAVERS, inspecteurs,
(quatre départements) et Hubert ESTRADE, chargé de mission (quatre départements).
En GUYANE, les auditeurs ont procédé aux audits et contrôles afférents à la fois aux
aides animales et aux aides compensatoires à la culture du riz.
CONTRÔLE DES ACTIONS COFINANCÉES PAR LES FONDS STRUCTURELS
EUROPÉENS
Le contrôle exercé sur le suivi, la gestion et le contrôle des actions cofinancées par les
fonds structurels européens (FEOGA : Fonds européens d’orientation et de garantie agricole,
section Orientation, et IFOP : instrument financier d’orientation de la pêche) fait partie des
missions permanentes de l’Inspection générale de l’agriculture. Cette mission s’exerce dans le
cadre de la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) compétente
pour les actions cofinancées par les fonds structurels, qui regroupe les Inspections générales
des finances, de l’administration, des affaires sociales et de l’agriculture. Le statut de la CICC,
créée par un décret du 8 août 1993, est en cours de révision pour le mettre en conformité avec
les obligations résultant du règlement (CE) 2064/97 du 15 octobre 1997 de la Commission.
La CICC compétente pour les contrôles relatifs au FEOGA Orientation est présidée par
Alain Gérard COHEN, inspecteur général des finances. Participent à ses missions pour
l’Inspection générale de l’agriculture (IGA) : Jean François MERLE, inspecteur général et
vice Président ; Jean Jacques BENETIERE, Gérard DUSART, inspecteurs généraux ;
Dominique FABRE, inspecteur ; Annie BENAROUS, Jacques CHATELAIN et M’Hamed
FENINA, chargés de mission.
En application du règlement (CE) 2064/97 de la Commission du 15 octobre 1997, la
Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) a été désignée par le
Premier Ministre comme “ l’autorité indépendante des services gestionnaires ” chargée de
délivrer, d’ici la fin des programmes en cours, c’est à dire avant le 31 décembre 2001, une
“ déclaration de validité ” attestant de la fiabilité du système de gestion, de suivi et de contrôle9
mis en place dans chaque région, à l’initiative du Préfet de région, autorité responsable de la
gestion des fonds structurels européens, aussi bien du point de vue national que vis à vis des
autorités communautaires.
Depuis 1997, la CICC a donc entrepris de réaliser, dans chacune des régions, un
premier audit de système destiné à vérifier que l’organisation mise en place correspond bien
aux exigences de traçabilité des flux financiers en provenance des fonds structurels européens,
définie dans une “ piste d’audit ” décrite par le règlement communautaire. Cette démarche,
essentiellement préventive et de conseil, a été menée à bien dans dix régions au cours de
l’année 1999 (Provence Alpes Côte d’Azur, Limousin, Martinique, Poitou Charentes,
Bourgogne, Bretagne, Languedoc Roussillon, Guyane, Alsace et Corse).
En outre, dans les régions ayant une façade maritime, ou concernées par les
programmes d’aquaculture terrestre, l’IFOP fait désormais systématiquement partie du
programme de contrôle de l’IGA. Une action de sensibilisation des directions régionales des
affaires maritimes a été conduite avec la direction d’administration centrale intéressée
(Direction des pêches maritimes et de l’aquaculture) en ce qui concerne l’IFOP et le
programme d’initiative communautaire PESCA. Les vérifications opérées font apparaître une
grande qualité d’instruction des dossiers et un champ extensif du contrôle physique des
opérations, que les Directions régionales des affaires maritimes (DRAM) ont été invitées à
combiner avec le contrôle financier effectué jusqu’ici distinctement, afin de rendre la
démarche plus rationnelle et plus efficace. Les principales difficultés tiennent à l’insuffisance
de la programmation, due souvent au retard pris dans l’approbation des programmes, et à
l’éclatement des dossiers consécutif à différentes étapes de réorganisation administrative dans
cette administration.
Afin d’homogénéiser les investigations conduites à l’occasion des contrôles, l’IGA a
mis au point un guide de procédures, qui est désormais utilisé par les contrôleurs pour cibler
l’analyse de risques, déterminer les points faibles du système soumis à contrôle et élaborer
leurs rapports. Ce guide de procédures inclut une fiche systématisée d’analyse des dossiers,
portant principalement sur la présence des éléments constitutifs du dossier, des justificatifs et
l’analyse des délais.
Lors des missions consacrées aux programmes relevant de l’objectif 5b, l’IGA a
essentiellement relevé des insuffisances de formalisation dans les procédures, principalement
au niveau de l’instruction et du contrôle sur place. Répondant au souci exprimé par la
Commission, l’IGA a fait porter son attention sur les constats d’irrégularités : les contrôles
opérés jusqu’en juin 1999 n’ont pas mis en évidence de cas de fraude, ou d’irrégularités au
sens du règlement 1681/94, c’est à dire ayant pour effet de porter préjudice aux intérêts
financiers de l’Union européenne. En outre, compte tenu du nombre important de dossiers et
du faible montant moyen des subventions, les quelques irrégularités relevées et de nature à
donner lieu à reversement étaient généralement d’un montant inférieur au seuil de 4000 écus
(sur la part communautaire).
L’IGA a constaté que les recommandations de la CICC sur la qualité des justificatifs,
et en particulier des factures acquittées, portaient progressivement leurs fruits : pour les
dossiers les plus récents, une amélioration sensible est perceptible. Au cours des missions
effectuées sur la période de référence, l’accent a plus particulièrement été mis sur les
organismes intermédiaires (Chambres d’agriculture, coopératives ou groupements d’intérêt