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Rapport d'information déposé (...) par la commission des affaires sociales en conclusion des travaux de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale sur la lutte contre la fraude sociale

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Selon une circulaire interministérielle du ministre de la justice et du ministre du budget du 6 mai 2009, la fraude est entendue comme « toute irrégularité, acte ou abstention ayant pour effet de causer un préjudice aux finances publiques, commis de manière intentionnelle ». L'objet du rapport de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) est de mesurer l'ampleur de la fraude et sa nature afin de formuler des propositions d'actions.

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Ajouté le 01 juin 2011
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Langue Français
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°N 3603
______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 juin 2011.



RAPPORT D’INFORMATION



DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement


PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
en conclusion des travaux de la mission d’évaluation et
de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale


sur la lutte contre la fraude sociale



ET PRÉSENTÉ PAR


M. Dominique TIAN,

Député.

——
— 3 —






SOMMAIRE
___

Pages

INTRODUCTION.............................................................................................................. 7
I.- LA FRAUDE SOCIALE : UN PHÉNOMÈNE TROP MAL CONNU ................................. 9
A. DES DÉPENSES ET DES PERTES DE RECETTES INJUSTIFIÉES ........................ 9
1. La fraude aux prestations : plus de 1 % des dépenses du régime
général................................................................................................................ 9
2. La fraude aux prélèvements : une diminution massive des ressources
de la sécurité sociale......................................................................................... 10
B. LE DÉVELOPPEMENT INQUIÉTANT DES TRAFICS ORGANISÉS ......................... 11
II.- UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE RÉCENTE MAIS ENCORE
INSUFFISANTE ................................................................................................................. 13
A. DES EFFORTS RÉCENTS........................................................................................ 13
1. Une nouvelle priorité gouvernementale ........................................................... 13
2. Un Parlement inquiet des failles du système faisant adopter des
mesures de bon sens en urgence.................................................................... 14
3. Des actions progressivement mises en place par les caisses de
sécurité sociale .................................................................................................. 15
a) Une prise de conscience récente....................................................................... 15
b) Les actions mises en place par les organismes de sécurité sociale .................... 16
4. Des progrès récents dans le pilotage de l’État................................................ 19
B. FACE AUX FRAUDES AUX PRESTATIONS, UN SYSTÈME ENCORE TROP
DÉRESPONSABILISÉ ET ÉPARPILLÉ..................................................................... 21
1. La branche Famille : une situation un peu mieux maîtrisée même si
des failles persistent .......................................................................................... 21
2. La banche Maladie : une certaine impuissance face aux fraudes et aux
abus .................................................................................................................... 24
3. La branche Vieillesse : un système insuffisamment sécurisé........................ 25
C. DES FRAUDES AUX COTISATIONS TROP PEU POURSUIVIES ............................ 27
1. Des fraudes mal détectées................................................................................ 27
2. Des pouvoirs publics insuffisamment mobilisés face à l’ampleur du
travail illégal........................................................................................................ 28 III.- DES LACUNES PERSISTANTES DANS LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE
LA FRAUDE ET LES ABUS............................................................................................... 31
A. UN SYSTÈME LARGEMENT DÉSORGANISÉ ET MAL PILOTÉ............................... 31
1. Des conventions d’objectifs et de gestion peu contraignantes ...................... 31
2. Une impulsion insuffisante des caisses nationales......................................... 32
3. Une absence de définition commune de la fraude.......................................... 34
a) Une notion variable selon les caisses................................................................ 34
b) Une évaluation lacunaire de la fraude.............................................................. 34
4. Une communication externe encore peu développée .................................... 34
B. DES CHANTIERS QUI PRENNENT DU RETARD..................................................... 35
C. DES DISPOSITIFS « FRAUDOGÈNES ».................................................................. 37
1. Une complexité normative source de fraude et d’abus .................................. 37
a) Une législation inadaptée................................................................................. 37
b) Une réglementation complexe........................................................................... 37
2. Une difficile conciliation de la lutte contre la fraude et de la
simplification des procédures ........................................................................... 40
a) Le caractère déclaratif du système social et le développement des
procédures par internet facilitent la fraude ...................................................... 40
b) Une volonté de simplification terreau de la fraude............................................ 40
c) Une notion d’urgence facilement utilisée pour contourner la
réglementation................................................................................................. 41
D. DES CAISSES TROP FAIBLES POUR LUTTER CONTRE LES FRAUDEURS......... 42
1. Un nombre de contrôleurs trop faible ............................................................... 42
2. Des outils juridiques médiocres ou mal utilisés............................................... 43
3. Une interconnexion des fichiers imparfaite...................................................... 44
E. UN DISPOSITIF DE CONTRÔLE ET DE SANCTION LACUNAIRE........................... 47
1. Des contrôles déficients sur les assurés et les entreprises ........................... 48
a) Des bénéficiaires peu contrôlés ........................................................................ 48
b) Des pratiques hétérogènes................................................................................ 52
c) Une procédure d’obtention d’un numéro de sécurité sociale pour les
personnes nées à l’étranger inadaptée et peu sécurisée sur le plan
juridique.......................................................................................................... 53
2. Des contrôles sur les assurés percevant des prestations à l’étranger
quasiment inexistants........................................................................................ 55
3. Des contrôles internes insuffisants pour lutter contre les complicités........... 58
4. Des sanctions peu dissuasives......................................................................... 59
a) Des sanctions administratives encore trop rarement prononcées ...................... 59 b) Des sanctions ordinales insuffisantes................................................................ 60
c) Des sanctions pénales trop rares ...................................................................... 61
5. Une récupération aléatoire des indus frauduleux............................................ 63
IV.- UN INDISPENSABLE APPROFONDISSEMENT DE LA POLITIQUE DE LUTTE
CONTRE LA FRAUDE....................................................................................................... 65
A. UNE PRISE DE CONSCIENCE NÉCESSAIRE ......................................................... 65
1. Un État qui doit assurer son rôle de pilote et de coordonnateur.................... 65
2. Un pilotage plus dynamique des caisses nationales nécessaire................... 67
a) Lutter contre les particularismes locaux inacceptables..................................... 67
b) Signer des conventions d’objectifs et de gestion plus contraignantes................. 68
c) Améliorer la formation et le contrôle des agents............................................... 68
d) Sensibiliser les assurés et les entreprises .......................................................... 69
B. RENFORCER LES MOYENS DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE.............................. 71
1. Renforcer les moyens de contrôle.................................................................... 71
2. Rendre la loi plus facilement applicable........................................................... 72
a) Développer les moyens de lutte contre la fraude aux prestations....................... 72
b) Mieux définir la notion de parent isolé ............................................................. 72
c) Renforcer les moyens d’actions des unions de recouvrement des cotisations
de sécurité sociale et d’allocations familiales................................................... 74
d) Étudier la mise en place d’un fichier des fraudeurs .......................................... 77
3. Développer l’interconnexion des fichiers ......................................................... 78
4. Généraliser les expérimentations innovantes.................................................. 80
5. S’inspirer des exemples étrangers ................................................................... 82
a) L’exemple belge ............................................................................................... 82
b) L’exemple néerlandais...................................................................................... 84
6. Développer les coopérations bilatérales en matière de sécurité sociale ...... 84
C. DES CONTRÔLES À DÉVELOPPER........................................................................ 85
1. Développer les contrôles ciblés ........................................................................ 85
a) Le contrôle de la condition de résidence........................................................... 85
b) Le contrôle de l’attribution de l’allocation aux adultes handicapés .................. 86
c) Le contrôle des personnes percevant des prestations à l’étranger ..................... 87
2. Améliorer la procédure d’attribution de numéros de sécurité sociale
pour les personnes nées à l’étranger............................................................... 88
3. Intensifier la lutte contre la fraude documentaire et la fraude à l’identité...... 89
a) Rétablir le face-à-face ...................................................................................... 89
b) Améliorer la sécurisation des documents.......................................................... 90 c) Permettre aux caisses d’avoir accès plus facilement aux documents
originaux ......................................................................................................... 91
4. Cibler les publics fraudeurs ............................................................................... 91
5. Réformer la législation sur les arrêts de travail ............................................... 92
D. DES TECHNOLOGIES MODERNES À UTILISER POUR SAUVER LE
SYSTÈME................................................................................................................. 95
1. Renforcer l’utilisation des technologies modernes.......................................... 95
2. Sécuriser les prescriptions ................................................................................ 96
E. DES SANCTIONS À AUGMENTER........................................................................... 97
1. Mettre en place des sanctions plus dissuasives notamment pour les
récidivistes.......................................................................................................... 97
2. Améliorer la coordination des acteurs.............................................................. 98
3. Améliorer la récupération des indus................................................................. 99
CONCLUSION ................................................................................................................. 101
RAPPEL DES PROPOSITIONS .................................................................................... 103
CONTRIBUTION DE MME JACQUELINE FRAYSSE AU NOM DU GROUPE
DE LA GAUCHE DÉMOCRATE ET RÉPUBLICAINE (GDR) .................................... 109
TRAVAUX DE LA COMMISSION.................................................................................. 115
ANNEXES ........................................................................................................................ 137
ANNEXE 1 : COMPOSITION DE LA MISSION............................................................... 139
ANNEXE 2 : RÉCAPITULATIF DES CONDITIONS DE RÉSIDENCE SELON LES
PRESTATIONS.............................................................................................................. 141
ANNEXE 3 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES OU RENCONTRÉES ............ 143
ANNEXE 4 : COMPTES RENDUS DES AUDITIONS..................................................... 153




INTRODUCTION
« La fraude en matière sociale, comme en matière fiscale, a longtemps
bénéficié d’une certaine indulgence en France. Deux évolutions ont néanmoins
conduit à atténuer, voire à inverser ce constat. La première est la prise de
conscience de l’enjeu représenté par la lutte contre la fraude, dans un contexte de
dégradation des comptes sociaux. La seconde de ces évolutions est la mutation de
l’opinion publique, qui procède elle-même, notamment, des inquiétudes
croissantes qui font jour sur la pérennité de notre système de protection
(1)sociale. »
Par ces mots, M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État,
montre la mutation intervenue ces dernières années. Alors que la fraude aux
prestations a été pendant longtemps un sujet peu traité – pour ne pas dire tabou –
la prise de conscience de l’ampleur de la fraude tant aux prestations qu’aux
prélèvements a conduit le Gouvernement à faire de la lutte contre la fraude une de
ses priorités.
En effet, dès 1996, une mission parlementaire sur les fraudes et
(2)pratiques abusives relevait que « les moyens de contrôle des prestations sont
sans comparaison avec l’enjeu financier », mettant notamment en évidence les
inégalités géographiques des contrôles, le trop faible recours aux sanctions pénales
ou encore l’insuffisance du recoupement des données disponibles. Pour autant, ce
n’est qu’à compter de 2006 que la lutte contre la fraude va se développer et ce
n’est qu’en 2008 qu’une Délégation nationale de lutte contre la fraude a été créée.
L’Assemblée nationale a grandement contribué à ce changement des mentalités
comme en témoigne l’adoption, depuis 2006, d’une quarantaine de mesures
législatives visant à améliorer la politique de lutte contre la fraude. Les premières
actions de lutte contre la fraude ont déjà porté leurs fruits puisque, comme l’a
souligné M. Xavier Bertrand, ministre du travail, de l’emploi et de la santé, lors de
son audition par la Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de
erla sécurité sociale (MECSS), le 1 juin dernier, l’ensemble des fraudes aux
prestations et aux prélèvements détectées en 2010 a représenté 458 millions
(3)d’euros .
L’importance du sujet a conduit la commission des affaires sociales à aller
(4)au-delà en demandant à la MECSS de s’en saisir. Compte tenu de la nécessité
de mener une politique globale et transversale dans ce domaine, le choix a été fait
de traiter l’ensemble des fraudes qu’elles concernent les prélèvements ou les
prestations sociales, la fraude étant entendue comme « toute irrégularité, acte ou

(1) Ouverture du colloque du Conseil d’État sur la fraude sociale (Droit social, n° 5, mai 2011).
(2) COURSON (Charles), LÉONARD (Gérard) : rapport remis au Premier ministre sur les fraudes et les pratiques
abusives (1996).
(3) Dont notamment 185 millions d’euros au titre du travail dissimulé, 90 millions d’euros au titre de la
branche Famille, 156 millions d’euros au titre de la branche Maladie et 10 millions d’euros au titre de la
branche Vieillesse.
(4) Voir liste des membres, en annexe. abstention ayant pour effet de causer un préjudice aux finances publiques, commis
(1)de manière intentionnelle » .
Pour tenter d’évaluer l’efficacité de la politique de lutte contre la fraude, la
MECSS a bénéficié du concours de la Cour des comptes. En avril 2010, celle-ci a,
en réponse à la demande qui lui avait été adressée, remis un rapport sur la lutte
contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime
(2)général .
Mais la mission, au terme d’une enquête de onze mois, de vingt-huit
(3)auditions et six déplacements en France et à l’étranger, est convaincue que la
fraude sociale représente des montants financiers bien plus importants que ce que
les premières évaluations réalisées laissent supposer. (I). En effet, le Conseil des
prélèvements obligatoires et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale
font état d’une fraude comprise entre 8 milliards d’euros et 15,8 milliards d’euros
pour les prélèvements, et la Cour des comptes estime que la fraude aux prestations
est comprise entre 2 milliards d’euros et 3 milliards d’euros. Le Rapporteur
considère donc que la fraude sociale représente près de 20 milliards d’euros.
En outre, la fraude sociale ne constitue pas seulement une perte de
ressources très importante et une masse considérable de dépenses injustifiées pour
nos finances sociales, elle est aussi source d’injustice, de déséquilibre économique
et plus fondamentalement elle sape la confiance des assurés dans notre système de
protection sociale. Nos concitoyens, à juste titre, en ces temps de crise, ne
l’acceptent plus. Si la création de la délégation nationale de lutte contre la fraude
et des comités opérationnels départementaux anti-fraude, l’adoption de
nombreuses mesures législatives sur la fraude et les premières actions mises en
place par les organismes de sécurité sociale témoignent d’un certain volontarisme
des pouvoirs publics dans ce domaine, les résultats relatifs à la fraude réellement
détectée, bien qu’en forte progression restent insuffisants (II).
Malgré l’impulsion donnée par le Gouvernement, la politique de lutte
contre la fraude menée par les caisses nationales reste encore peu efficace, les
outils dont sont dotées les caisses locales sont insuffisants et les contrôles exercés
sur les assurés et les entreprises peu nombreux. (III)
C’est pourquoi un approfondissement de la politique contre la fraude
paraît aujourd’hui impératif (IV). Votre Rapporteur considère que le pilotage de
cette politique par les caisses nationales doit être plus ferme et que les agents des
organismes de sécurité sociale doivent être enfin dotés d’outils adaptés pour lutter
contre la fraude. L’usage de technologies nouvelles, notamment de l’empreinte
biométrique pour identifier les assurés, doit permettre d’opérer enfin la nécessaire
sécurisation de notre dispositif de sécurité sociale.

(1) Circulaire interministérielle du ministre de la justice et du ministre du budget du 6 mai 2009.
(2) « La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général », enquête
demandée par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, Cour des comptes (avril 2010).
(3) Voir la liste des auditions et les comptes rendus, en annexe. I.- LA FRAUDE SOCIALE : UN PHÉNOMÈNE TROP MAL CONNU
Malgré la mission confiée à la délégation nationale de lutte contre la
fraude de définir et d’évaluer la fraude sociale, cette dernière ne fait pas encore
l’objet d’une évaluation précise. Les premières évaluations réalisées sont
sommaires mais elles tendent à montrer que la fraude sociale représente une perte
de ressources considérable pour notre système de protection sociale.
A. DES DÉPENSES ET DES PERTES DE RECETTES INJUSTIFIÉES
1. La fraude aux prestations : plus de 1 % des dépenses du régime
général
Il n’existe pas aujourd’hui d’évaluation sur le montant de la fraude sociale
en France. Les évaluations quantitatives de la fraude aux prestations sociales sont
peu précises. En effet, à l’exception de la branche Famille qui a conduit une étude
à partir d’un échantillon représentatif d’assurés sociaux, les données fournies par
les caisses nationales à la MECSS se limitent au montant des fraudes détectées et
ne constituent en rien une évaluation du montant de la fraude réelle.
(1)Ainsi lors de son audition par la MECSS , M. Dominique Libault,
directeur de la sécurité sociale a simplement indiqué que le montant des fraudes
détectées en 2009 s’élevait à 380 millions d’euros, sans pouvoir avancer une
estimation globale de la fraude sociale. Ce résultat constitue, bien entendu, que la
« partie émergée de l’iceberg » : le montant des fraudes réelles est bien plus élevé.
La Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte contre les fraudes aux
(2)prestations dans les branches prestataires du régime général , s’inquiète de
l’effet démobilisateur que peuvent avoir ces résultats qui sous-estiment très
largement l’ampleur réelle de la fraude : « Il ne faudrait pas que [ces résultats
soient] compris comme représentatifs du niveau de la fraude aux prestations
sociales, qui est évidemment d’un niveau beaucoup plus élevé ».
Une méthode d’évaluation consiste à extrapoler les résultats à partir d’un
échantillon d’assurés sociaux rigoureusement contrôlés. De telles estimations ont
été menées dans des pays tels que les Pays-Bas et l’Irlande. En Grande-Bretagne,
le National Audit office, qui supervise, chaque année, le contrôle d’un échantillon
représentatif de 40 000 dossiers, a estimé en 2007 qu’environ 1,3 % des
(3)prestations sociales ferait l’objet d’une fraude. Le Conseil d’analyse stratégique ,
en retenant des taux de fraudes analogues à ceux constatés en Grande-Bretagne,
considère que la fraude aux prestations pourrait atteindre 5,5 milliards d’euros.

(1) Audition du 21 octobre 2010.
(2) « La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général », enquête
demandée par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, Cour des comptes (avril 2010).
(3) DONNÉ (Stéphane), LEMOINE (Sylvain) : « Prestations sociales, de la lutte contre la fraude au paiement à bon
droit », Conseil d’analyse stratégique (Note de veille, n° 98, mai 2008). Par ailleurs, lors de son audition par la MECSS, M. Frédéric Massé,
(1)directeur des relations institutionnelles de Sap France a considéré qu’un taux
de fraude évalué à 1 % des prestations était certainement en deçà de la
(2)réalité : « aux États-Unis, le Government Accountability Office (GAO) –
l’équivalent de la Cour des comptes – estimait en mars 2011 que la fraude sur les
programmes medicaid et medicare, qui pèsent à eux deux 750 milliards de dollars,
représentait 70 milliards de dollars, soit 9 % des deux programmes. De deux
choses l’une : soit la France est particulièrement vertueuse, soit la fraude détectée
est sans commune mesure avec la fraude réelle ! ».
La Caisse nationale d’allocations familiales a mené, en 2009, une étude
statistique auprès de 10 700 allocataires choisis de façon aléatoire sur l’ensemble
du territoire et a pu, à partir d’une extrapolation des résultats obtenus au niveau
national, évaluer les indus frauduleux. Le taux d’allocataires qui seraient auteurs de
(3)fraude est estimé à 2,15 % de l’ensemble des allocataires , soit 200 000 personnes.
L’impact financier de la fraude représenterait entre 0,91 % et 1,36 % du montant
total des allocations versées en 2009, soit entre 540 et 808 millions d’euros.
Compte tenu de ces travaux et des estimations de la fraude dans les
branches Maladie et Retraite : la Cour des comptes, dans son rapport sur la lutte
contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime
(4)général , considère que la fraude aux prestations pour le régime général,
représenterait donc entre 2 et 3 milliards d’euros.
Votre Rapporteur estime que cette dernière évaluation sous-estime encore
très probablement l’ampleur de la fraude. Compte tenu des études menées en
Grande-Bretagne et par la Caisse nationale d’allocations familiales, la fraude doit
représenter au moins 1 % du montant des prestations, soit au moins
4 milliards d’euros.
2. La fraude aux prélèvements : une diminution massive des
ressources de la sécurité sociale
Le Conseil des prélèvements obligatoires dans un rapport sur « la fraude
(5)aux prélèvements obligatoire et son contrôle » a procédé à une évaluation de la
fraude aux prélèvements sociaux en prenant comme période de référence les
années 2001 à 2004. Il a ainsi estimé que celle-ci représentait entre 8,4 et
14,6 milliards d’euros, soit entre 6,4 à 12,4 milliards pour le travail dissimulé et
(6)2,2 milliards pour les redressements de cotisations sociales .

(1) Audition du 19 mai 2011.
(2) SAP est le plus important concepteur de logiciels d’Europe.
(3) Avec une incertitude statistique de plus ou moins 0,3 point.
(4) « La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général », enquête
demandée par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, Cour des comptes (avril 2010).
(5) « La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle », Conseil des prélèvements obligatoires (mars 2007).
(6) Ces fraudes concernent notamment le calcul de l’assiette et le taux des cotisations sociales, les mesures
dérogatoires en faveur de l’emploi, les rémunérations non soumises à cotisations et les frais professionnels.