Rapport d'information déposé (...) par la Commission des finances, de l'économie générale et du plan relatif à la performance dans le budget de l'Etat

Migaud Didier, De L'Économie Générale Et Du Plan, Assemblée Nationale. Commission Des Finances, Gilles Carrez

Description

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 est entrée pleinement application le 1er janvier 2006. Elle a défini la gestion par la performance comme élément fondateur de la modernisation de l'Etat. Trois ans après, la commission des finances dresse un premier bilan, exposant les conclusions de chaque rapporteur des quarante-deux programmes étudiés. Les rapporteurs spéciaux attendent une stabilisation de la carte des objectifs et des indicateurs ; ils souhaitent que les documents budgétaires soient enrichis de commentaires remettant les chiffres en perspective. Ils appellent au renforcement de l'articulation entre performance et processus budgétaire. Ils tracent des pistes pour diffuser la culture de la performance, afin de mobiliser l'ensemble des acteurs, au delà des responsables de programme.

Sujets

• Budget de l'État
• Loi de finances
• Loi organique relative aux lois de finances
• Gestion budgétaire
• Évaluation des politiques publiques
• Économie
• Finance
• Finances publiques
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-economie-finances
• Publié le: 01 juin 2009
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• Langue: Français
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Extrait



  N° 1780    ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE  

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 24 juin 2009.   R A P P O R T D ’ I N F O R M A T I O N  DÉPOSÉ   en application de l’article 145 du Règlement    PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN    relatif àla performance dans le budget de l’État         ET PRÉSENTÉ

 PAR MM. D IDIER M IGAUD ET G ILLES C A  Députés       

RREZ 

  

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SOMMAIRE

 

 Pages  AVANT-PROPOS .................................................................................................................. 7  MM. Didier Migaud, Président, et Gilles Carrez, Rapporteur général    PRÉSENTATION GÉNÉRALE PAR LA MISSION D INFORMATION SUR LA MISE EN UVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (MILOLF)  ...............     11  MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Thierry Carcenac et Charles de Courson   ACTION EXTÉRIEURE DE L ÉTAT ........................................................................................ 37  Rapporteur spécial : M. Jean-François Mancel  ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L ÉTAT ............................................ 43  Rapporteur spécial : M. Marc Le Fur  AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES ;COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE: DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL ........................................................  53  Rapporteur spécial : M. Nicolas Forissier  ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION .................................... 63  Rapporteur spécial : M. Jean-François Lamour  CONSEIL ET CONTRÔLE DE L ÉTAT ................................................................................... 69  Rapporteur spécial : M. Pierre Bourguignon  CULTURE :; TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LACRÉATION CULTURE ; COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE: CINÉMA, AUDIOVISUEL ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE ........................................................................... 77  Rapporteur spécial : M. Richard Dell’Agnola  CULTURE :PSAIOENRTMI ................................................................................................... 83  Rapporteur spécial : M. Nicolas Perruchot  DÉFENSE ............................................................................................................................. 91  Rapporteurs spéciaux : MM. Jean-Michel Fourgous et Louis Giscard d'Estaing   DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES: DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET RÉGULATION ÉCONOMIQUE .................................................................. 105  Rapporteur spécial : M. Jérôme Chartier  DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES :UOIRTMSE .................................... 119  Rapporteur spécial : M. Pascal Terrasse   DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES :COMMERCE EXTERIEUR .............. 125  Rapporteur spécial : M. Olivier Dassault 

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   Pages  DIRECTION DE L ACTION DU GOUVERNEMENT;PUBLICATIONS OFFICIELLES ET  INFORMATION ADMINISTRATIVE ........................................................................................ 129  Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre Brard  ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :PROTECTION DE LENVIRONNEMENT ET PRÉVENTION DES RISQUES ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE LÉCOLOGIE,  DU DÉVELOPPEMENT ET DE LAMÉNAGEMENT DURABLE .............................................................................................................................  135  Rapporteur spécial : M. Jacques Pélissard  ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :NÉREIGE ......................  143  Rapporteur spécial : M. Alain Cacheux  ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :NRSAPOTRTS AÉRIENS ET MÉTÉOROLOGIE ;CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS ......................... 147 Rapporteur spécial : M. Charles de Courson  ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :ROPSNARTST ROUTIEURS, FERROVIAIRES, FLUVIAUX ET MARITIMES ................................................... 157  Rapporteur spécial : M. Hervé Mariton  ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L ÉTAT ........................................................................... 163  Rapporteur spécial : M. Dominique Baert  ENSEIGNEMENT SCOLAIRE ................................................................................................ 169  Rapporteur spécial : M. Yves Censi  GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES :GEIOSTN FISCALE ET FINANCIÈRE DE LÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL ; FACILITATION ETSÉCURISATIONDESÉCHANGES..........................................................................................  175  Rapporteur spécial : M. Thierry Carcenac  GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE LÉTAT ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES ................. 187  Rapporteur spécial : M. Pierre-Alain Muet  GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : FONCTION PUBLIQUE .......................................................................................................... 199  Rapporteur spécial : M. Georges Tron  IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION....................................................................................  203  Rapporteur spécial : Mme Béatrice Pavy  JUSTICE ............................................................................................................................... 213  Rapporteur spécial : M. René Couanau  MÉDIAS ;COMPTE SPÉCIALAVANCES À L AUDIOVISUEL PUBLIC ................................... 221  Rapporteur spécial : M. Patrice Martin-Lalande 

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   Pages  OUTRE-MER ......................................................................................................................... 231  Rapporteur spécial : M. Jérôme Cahuzac  PILOTAGE DE L ÉCONOMIE FRANCAISE ............................................................................ 241  Rapporteur spécial : M. Pierre Morel–À–L’Huissier  POLITIQUE DES TERRITOIRES ............................................................................................ 249  Rapporteur spécial : M. Jean-Claude Flory  RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR :POLITIQUES DE LAERERCHECH ........... 257  Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre Gorges  RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR :RECHERCHE DANS LES DOMAINES DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ......................................................................................... 267  Rapporteur spécial : M. Alain Claeys   RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE ;COMPTE DAFFECTATION SPÉCIALE : PENSIONS ............................................................................................................................ 279  Rapporteurs spéciaux : MM. Patrick Lemasle et Michel Vergnier  RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ;COMPTE SPÉCIAL : AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES .............................................................. 291  Rapporteur spécial : M. Marc Laffineur  SANTÉ .................................................................................................................................. 305 Rapporteur spécial : M. Gérard Bapt  SÉCURITÉ ............................................................................................................................ 313 Rapporteur spécial : M. Michel Diefenbacher  SÉCURITÉ CIVILE ................................................................................................................ 317 Rapporteur spécial : M. Georges Ginesta  SÉCURITÉ SANITAIRE ......................................................................................................... 325 Rapporteur spécial : M. Philippe Vigier  SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES ....................................................... 335  Rapporteur spécial : M. Jean-Marie Binetruy  SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE ........................................................................... 341  Rapporteur spécial : M. Henri Nayrou  TRAVAIL ET EMPLOI :ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES, SOCIALES ET DÉMOGRAPHIQUES  ..................................................................................... 349  Rapporteur spécial : M. Gaëtan Gorce  TRAVAIL ET EMPLOI :POLITIQUES DU TRAVAIL ET DE LEMPLOI ..................................... 359 Rapporteur spécial : M. Frédéric Lefebvre 

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  Pages  VILLE ET LOGEMENT :VILLE .............................................................................................. 369  Rapporteur spécial : M. François Goulard  COMPTES SPÉCIAUX ÉTAT: GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L;PRÊTS  ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS ............................. 373  Rapporteur spécial : M. Yves Deniaud  COMPTE SPÉCIAUX: PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT ; AVANCES À DIVERS SERVICES DE L ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS ....... 379  Rapporteur spécial : M. Camille de Rocca-Serra  EXAMEN EN COMMISSION .................................................................................................. 387   

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AVANT-PROPOS  Par MM. Didier MIGAUD, Président, et Gilles CARREZ, Rapporteur général      Le 1 er janvier 2006, la loi organique relative aux lois de finances du 1 er  entrait pleinement en application et avec elle leaoût 2001, la « LOLF », nouveau mode de gestion par la performance. Des administrations centrales aux services déconcentrés, lensemble de lappareil dÉtat entrait dans le XXI ème siècle.

En lespace de quatre ans, il aura fallu non seulement remanier de fond en comble la structure du budget et de la comptabilité de lÉtat, mais aussi construire de nouveaux outils. Ont été définis de nouveaux acteurs, les responsables de programme, de nouvelles chaînes de décision, des cellules de contrôle de gestion et, pour chaque programme, un ensemble cohérent dobjectifs assortis dune batterie dindicateurs.

Dans cette grande rénovation, certains ministères partaient en avance, les uns pour pratiquer depuis quelques années des modes de gestion tenant compte des résultats et de la performance, les autres pour avoir été expérimentateurs durant la période transitoire entre 2002 et 2005. Mais partout, un intense effort de préparation et de formation a été nécessaire. Il faut savoir gré aux agents de lÉtat davoir su sauter le pas à la date prescrite, de surcroît sans disposer doutils informatiques convenablement mis à niveau.

Lexpérience des pays étrangers qui ont renouvelé en profondeur leurs modes de gestion a montré combien réussir la réforme suppose un effort de longue haleine. La bataille de la performance ne sera réellement gagnée quaprès plusieurs années, car cest dabord dans les esprits quelle a lieu.

Pour lheure, la construction dun projet de loi de finances est dabord une affaire de ventilation de crédits entre des programmes et de « justification au premier euro » ; en cela, la réforme a bel et bien renouvelé le paysage. Mais le lien entre les crédits et la performance reste très ténu  lorsquil existe. Lorganisation, durant la phase gouvernementale de préparation du projet de budget, de conférences de performance séparées des conférences de budgétisation tend à placer les questions de performance en dehors des grands enjeux du budget. De surcroît, le suivi de performance est très inégal et les leviers daction des gestionnaires sont souvent encore mal maîtrisés.

 8     Deux facteurs aggravants peuvent concourir à un « effet déviction » de la performance hors des vrais débats budgétaires. Le passage au budget triennal au demeurant indispensable , en posant des problèmes techniques nouveaux, a pu tendre à accaparer lattention des directions financières et du ministère du Budget. Létroitesse des marges de manuvre budgétaires, même avec le plan de relance, rend les arbitrages dautant plus difficiles, reléguant au second plan des questions de performance dont limpact napparaît pas immédiatement. Pourtant, cest lamélioration de la performance qui permettra, à terme, de desserrer la contrainte budgétaire.

Le risque est donc réel  pour certaines missions du budget, il est en partie réalisé  que, dans le budget, la performance ne soit quune simple apparence construite pour communiquer plus efficacement à lintention du Parlement et de quelques citoyens attentifs. Quant aux indicateurs, leur fonction deviendrait alors plus cosmétique quopérationnelle, même si les services consacrent un temps précieux à renseigner tant les indicateurs des documents budgétaires, destinés au Parlement, que les innombrables indicateurs de gestion, partie immergée de liceberg de la performance.

La menace est double : défaut de contrôle démocratique, découragement des administrations.

* 

Le Parlement avait voulu la réforme. Il peut à bon droit revendiquer la paternité de la gestion par la performance ; cela lui confère des devoirs, et en premier lieu celui de la vigilance. Celle-ci a une fonction immédiate : manifester aux services de lÉtat le soutien des parlementaires dans leurs efforts de modernisation en profondeur de leurs modes daction.

Les Rapporteurs spéciaux ont, comme cest leur rôle, exercé cette vigilance au fil de leurs rapports spéciaux et de leurs contrôles en cours dannée. Mais leur action, menée par nature en ordre dispersé, manque sans doute de visibilité. De plus, sur bien des missions du budget, les insuffisances rémanentes de lappareil de suivi de la performance compliquent le travail critique, en cantonnant le débat sur des questions de méthode. Faute de pouvoir analyser les causes de la fièvre, on sattarde à discuter des graduations du thermomètre.

Dautre part, dans une démarche de synthèse, à la commission des Finances de lAssemblée nationale, la mission dinformation sur la mise en uvre de la LOLF, ou « MILOLF », composée dun représentant de chaque groupe parlementaire, sest penchée sur les questions de performance au fil de ses auditions et de ses déplacements en régions.

Après trois ans complets de gestion par la performance, il nous a semblé que le moment était venu pour la commission des Finances de dresser collectivement un premier bilan. Non que le dispositif puisse être considéré

 9      comme parvenu à maturité, mais son premier rodage est achevé, après en particulier lélagage progressif dindicateurs superflus ou difficiles à faire vivre. La période est dautant plus favorable pour débattre de performance, que pluriannualité oblige, les grands principes de répartition des crédits par missions et programmes pour 2010 ont été arrêtés dans la loi dorientation triennale des finances publiques, libérant un espace de discussion sur la qualité de la dépense.

En janvier dernier, les Rapporteurs spéciaux ont donc été invités à rencontrer les différents responsables de programme qui sont leurs interlocuteurs habituels. Lobjet de ces rencontres, libérées pour une fois des calendriers usuels - projet de loi de finances de lannée, projet de loi de règlement  était de débattre des grands enjeux de la performance dans une perspective de moyen terme. Deux grandes questions étaient soumises à réflexion : la performance a-t-elle été au rendez-vous depuis 2006 et sinon pourquoi ? Le Parlement a-t-il, pour en juger, disposé des instruments nécessaires et sinon comment les améliorer ?

Ces rencontres, afin de sengager sur des bases documentées et « balisées », ont été préparées par lenvoi aux responsables de programmes de questionnaires destinés à identifier les principaux points de désaccorda priori et des éléments de diagnostic partagés. Le fruit de ces échanges  que les Rapporteurs spéciaux, à notre connaissance, se sont accordés à trouver très fructueux  figure dans les observations ci-après. Tout en mettant en relief les particularités de chaque mission à légard de la performance, elles font ressortir des constantes et des problèmes généraux.

Parce quune synthèse était indispensable, nous avons demandé à la mission dinformation sur la mise en uvre de la LOLF de faire ressortir les points saillants des contributions des Rapporteurs spéciaux, à la lumière de ses propres travaux, au contact tant des administrations centrales que des services déconcentrés.

Le présent rapport est donc véritablement une contribution collective de la commission des Finances aux réflexions sur la performance, en ouverture du débat dorientation sur les finances publiques. Il montre que la modernisation de lÉtat est en route. Il réaffirme que la meilleure façon de lui faire produire ses effets bénéfiques est de maintenir avec constance le cap de la réforme de 2001. Responsabilité des gestionnaires, contrôlea posteriori la qualité de la sur performance, priorité donnée à lefficience de la dépense, « chaînage vertueux » entre lanalyse critique de la gestion passée et lexamen du projet de budget pour lannée future : tous ces principes doivent recevoir leur pleine application. Notre Commission compte y prendre toute sa part, pour un État efficace et exemplaire.    