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Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances (...) sur la taxation de l'industrie du médicament

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La taxation de l'industrie pharmaceutique constitue un thème de débat récurrent lors de l'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale. En effet, au côté des impositions de droit commun et des mesures fiscales dérogatoires dont elles peuvent bénéficier, les entreprises du médicament sont assujetties à un ensemble de taxes spécifiques qui se sont multipliées au fil du temps. Si le rapport estime qu'il n'est pas illégitime, dans un contexte marqué par un important déficit de l'assurance maladie, de faire contribuer une industrie dont les produits sont largement solvabilisés par notre système de protection sociale, il préconise néanmoins de réfléchir à la cohérence de ces taxes avec, d'une part, le développement des mécanismes incitatifs en faveur de la recherche et, d'autre part, les dispositifs de régulation des dépenses d'assurance maladie existant par ailleurs. C'est la raison pour laquelle la commission des finances du Sénat s'est attachée à croiser les enjeux industriels et budgétaires, ainsi qu'à mettre en perspective les questions auxquelles la France doit faire face en ce domaine, à savoir maîtriser les dépenses d'assurance maladie et assurer l'efficience des politiques publiques, tout en maintenant et développant l'attractivité de la France pour un secteur à forte valeur ajoutée, confronté à d'importantes mutations liées à la globalisation.

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Publié le 01 juin 2008
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Langue Français
Poids de l'ouvrage 3 Mo

Exrait

N° 427
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
Annexe au procès-verbal de la séance du 30 juin 2008
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes
économiques de la Nation (1) sur la taxation de l’industrie du médicament,
Par M. Jean-Jacques JÉGOU,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré,
Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot,
Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard
Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel
Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon,
Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert,
Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri
Torre, Bernard Vera.- 2 - - 3 -
SOMMAIRE
Pages
AVANT-PROPOS......................................................................................................................... 5
LES GRANDES ORIENTATIONS PROPOSÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR
SPÉCIAL ....................................................................................................................................... 7
I. LE MÉDICAMENT : UN SECTEUR STRATÉGIQUE ET SOLVABILISÉ......................... 9
A. LES DÉPENSES DE MÉDICAMENTS : UNE PART SIGNIFICATIVE ET
DYNAMIQUE DES DÉPENSES DE SANTÉ ........................................................................... 9
1. L’un des plus importants marchés au monde 9
a) Le premier marché européen concentré sur quelques produits ............................................ 9
b) Un positionnement qui s’explique davantage par le volume et la structure de
consommation que par un effet prix.................................................................................... 12
c) Néanmoins un retard dans le marché du générique et de l’automédication.......................... 17
2. Des dépenses de médicaments dynamiques ............................................................................. 20
a) Des taux de croissance parmi les plus élevés au monde ...................................................... 21
b) Une différenciation selon les catégories de médicaments.................................................... 22
c) Des causes de dynamisme des dépenses qui laissent entrevoir une poursuite de
cette évolution .................................................................................................................... 24
3. Un marché solvabilisé par le système de protection sociale 27
a) L’assurance maladie, premier financeur des dépenses de médicaments............................... 27
b) Des dépenses de médicaments qui pèsent au sein des dépenses de l’assurance
maladie............................................................................................................................... 31
B. L’INDUSTRIE DU MÉDICAMENT : UN CONTEXTE PARTICULIER À PRENDRE
EN COMPTE ............................................................................................................................. 33
1. Une industrie globalisée ......................................................................................................... 33
a) Un secteur éparpillé qui connaît des mouvements de concentration .................................... 33
b) Une industrie globalisée et ouverte..................................................................................... 36
c) De fortes contraintes de production..................................................................................... 39
2. Un secteur stratégique pour les investissements...................................................................... 43
a) Un secteur à haute valeur ajoutée........................................................................................ 43
b) Une compétition mondiale pour les implantations .............................................................. 45
II. LA FISCALITÉ APPLICABLE À L’INDUSTRIE PHARMACEUTIQUE : LA
NÉCESSITÉ D’UNE PLUS GRANDE CLARTÉ................................................................... 47
A. LE SYSTÈME ACTUEL DE TAXATION DE L’INDUSTRIE DU MÉDICAMENT NE
REPRÉSENTE QU’UN ASPECT DE LA POLITIQUE DE RÉGULATION DU
SECTEUR.................................................................................................................................. 47
1. La fiscalité applicable à l’industrie du médicament................................................................ 47
a) Les impositions de droit commun ....................................................................................... 47
b) Les taxes spécifiques affectées aux agences sanitaires et aux organismes de
sécurité sociale ................................................................................................................... 48
c) Les dispositions fiscales incitatives .................................................................................... 56
2. Les autres aspects de la politique de régulation des dépenses de médicament ........................ 59
a) Les modalités de fixation des prix 60
b) Le rôle accru de l’assurance maladie .................................................................................. 66- 4 -
B. UNE UTILISATION DE LA FISCALITÉ À DES FINS CONJONCTURELLES QUI
SOULÈVE DES DIFFICULTÉS ET NUIT À L’ATTRACTIVITÉ DE LA FRANCE................ 68
1. Des lois de financement de la sécurité sociale qui n’ont pas toujours assuré la
cohérence des instruments fiscaux et des outils de régulation existant par ailleurs ................ 68
a) Un « taux K » souvent sans lien avec la progression de l’ONDAM .................................... 68
b) Des résultats non atteints en termes de régulation de dépenses et des effets
potentiellement préjudiciables pour l’innovation ................................................................ 71
2. Une taxation de l’industrie pharmaceutique souvent utilisée pour ajuster les recettes
à court terme .......................................................................................................................... 76
a) Un système de taxation qui pèse sur les entreprises du médicament et manque de
lisibilité .............................................................................................................................. 77
b) Un dispositif fiscal qui pénalise l’attractivité de la France.................................................. 82
III. LES GRANDES ORIENTATIONS PROPOSÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR
SPÉCIAL.................................................................................................................................. 87
A. REPLACER LA FISCALITÉ DANS UN CADRE PLURIANNUEL.......................................... 87
1. Donner plus de visibilité aux entreprises ................................................................................ 87
2. Conforter le rôle du Conseil stratégique des industries de santé (CSIS) ................................. 87
B. VEILLER À UNE MEILLEURE COHÉRENCE DES OUTILS DE RÉGULATION.................. 88
C. ORIENTER DAVANTAGE LA FISCALITÉ VERS L’INNOVATION EN
CONTREPARTIE D’UNE MAÎTRISE ACCRUE DES DÉPENSES ......................................... 88
1. Mieux prendre en compte l’innovation et le bon usage du médicament................................... 88
2. Assurer une maîtrise volontariste des dépenses de médicament .............................................. 89
D. DES QUESTIONS CONNEXES À PRENDRE EN COMPTE.................................................... 90
1. Une optimisation possible du circuit de distribution du médicament ?.................................... 90
2. Quelle place pour les complémentaires ?................................................................................ 92
EXAMEN EN COMMISSION...................................................................................................... 93
ANNEXES...................................................................................................................................... 97
ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ....................................................... 99
ANNEXE 2 : ELÉMENTS DE COMPARAISONS INTERNATIONALES ...............................103- 5 -
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La taxation de l’industrie pharmaceutique constitue un thème de débat
récurrent lors de l’examen des projets de loi de financement de la sécurité
sociale. En effet, au côté des impositions de droit commun et des mesures
fiscales dérogatoires dont elles peuvent bénéficier, les entreprises du
médicament sont assujetties à un ensemble de taxes spécifiques qui se sont
multipliées au fil du temps.
S’il n’est pas illégitime, dans un contexte marqué par un important
déficit de l’assurance maladie, de faire contribuer une industrie dont les
produits sont largement solvabilisés par notre système de protection sociale, il
convient néanmoins de réfléchir à la cohérence de ces taxes avec, d’une part,
le développement de mécanismes incitatifs en faveur de la recherche et,
d’autre part, l’existence de dispositifs de régulation des dépenses d’assurance
maladie.
C’est la raison pour laquelle, au moment où la revue générale des
prélèvements obligatoires (RGPO) se poursuit, votre commission des
finances s’est attachée, en abordant ce thème, à croiser les enjeux
industriels et budgétaires, ainsi qu’à mettre en perspective les questions
auxquelles notre pays doit faire face en ce domaine. A savoir maîtriser les
dépenses d’assurance maladie et assurer l’efficience de nos politiques
publiques, tout en maintenant et développant l’attractivité de notre pays en
faveur d’un secteur à forte valeur ajoutée, confronté à d’importantes mutations
liées à la globalisation.
Le présent rapport comprend également une annexe – réalisée grâce
au concours de la direction générale du Trésor et de la politique économique et
des missions économiques, que votre rapporteur spécial tient à remercier –
offrant un panorama de la taxation de l’industrie du médicament dans sept
pays : Allemagne, Canada, Espagne, Etats-Unis, Italie, Japon et Royaume-
Uni. - 6 - - 7 -
LES GRANDES ORIENTATIONS PROPOSÉES
PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Donner plus de visibilité aux entreprises en replaçant la fiscalité
dans un cadre pluriannuel ;
2. Conforter le rôle du Conseil stratégique des industries de santé
(CSIS) ;
3. Veiller à une meilleure cohérence des différents outils de
régulation du secteur du médicament ;
4. Orienter davantage la fiscalité vers l’innovation en contrepartie
d’une maîtrise accrue des dépenses de médicaments ;
5. Explorer les possibilités offertes par une optimisation du circuit de
distribution du médicament et prendre en compte la capacité des organismes
complémentaires à participer à la prise en charge de certains produits. - 8 - - 9 -
I.LE MÉDICAMENT : UN SECTEUR STRATÉGIQUE ET
SOLVABILISÉ
A. LES DÉPENSES DE MÉDICAMENTS : UNE PART SIGNIFICATIVE ET
DYNAMIQUE DES DÉPENSES DE SANTÉ
La France présente, pour l’industrie pharmaceutique, un intérêt
stratégique important : le marché français du médicament est l’un des plus
importants au monde ; les dépenses de médicaments y sont dynamiques ; le
marché est largement solvabilisé par le système de protection sociale.
1. L’un des plus importants marchés au monde
Le marché français du médicament est le premier marché européen.
Il présente certaines spécificités : une concentration du chiffre d’affaires sur
un nombre restreint de produits, des volumes écoulés importants, un retard
dans le marché du générique et de l’automédication.
a) Le premier marché européen concentré sur quelques produits
D’après les données de la fédération des entreprises du médicament –
1le LEEM – le chiffre d’affaires du marché français du médicament a
représenté, en 2007, 25,5 milliards d’euros. Plus de 80 % (soit
20,57 milliards d’euros) ont été réalisés sur le marché officinal, contre moins
de 20 % (soit 4,93 milliards d’euros) à l’hôpital. Sur l’ensemble du marché du
médicament en France, le médicament remboursable représentait à lui seul,
cette même année, 18,96 milliards d’euros, soit environ 92 % du chiffre
d’affaires du marché officinal.
1 Les entreprises du médicament (LEEM). - 10 -
Le chiffre d'affaires du marché du médicament en France
(en prix fabriquant hors taxes en millions d'euros)
Chiffre Chiffre Chiffre Chiffre Chiffre Chiffre Total Chiffre
Années d'affaires d'affaires non d'affaires d'affaires d'affaires d'affaires d'affaires (hors
remboursable remboursable officine hôpital France export taxes)
1990 7 661 784 8 444 1 143 9 588 2 096 11 684
1991 8 072 1 044 9 116 1 281 10 397 2 561 12 958
8 549 1 085 9 635 1 433 11 068 2 958 14 0251992
1993 9 421 1 113 10 534 1 555 12 089 3 079 15 169
1994 9 650 1 113 10 763 1 639 12 402 3 476 15 878
1995 10 420 1 052 11 472 1 877 13 348 4 029 17 378
10 679 1 052 11 731 2 058 13 789 4 619 18 4081996
1997 11 037 1 060 12 097 2 195 14 292 5 564 19 856
1998 11 632 1 113 12 745 2 302 15 047 6 784 21 831
1999 12 409 1 105 13 515 2 531 16 045 7 805 23 851
13 507 1 128 14 635 2 628 17 263 9 261 26 8842000
2001 14 478 1 148 15 626 3 049 18 675 12 861 31 536
2002 15 100 1 211 16 311 3 600 19 911 14 467 34 378
2003 16 020 1 300 17 320 4 000 21 320 14 529 35 849
2004 17 010 1 350 18 360 4 400 22 760 15 340 38 100
2005 18 134 1 304 19 438 4 400 23 838 16 747 40 585
2006 18 265 1 497 19 762 4 591 24 353 18 081 42 434
2007 18 965 1 601 20 566 4 935 25 501 19 170 44 671
Source : LEEM d'après GERS et statistiques douanières
Le marché français du médicament est ainsi l’un des plus importants
du monde. En 2004, il était le premier marché européen devant l’Allemagne.
Des données plus récentes montrent néanmoins que celle-ci est aujourd’hui en
train de rattraper la France, puisqu’en 2006, les deux marchés, français et
1allemand, étaient équivalents .
Rapporté au nombre d’habitants, le chiffre d’affaires français du
médicament est également le plus élevé d’Europe : il s’élevait, en 2006, selon
les données de la commission des comptes de la sécurité sociale dans son
rapport de septembre 2007, à 335 euros par habitant, contre 267 euros en
Allemagne, 207 euros au Royaume-Uni, 205 euros en Italie et 199 euros en
Espagne. Le chiffre d’affaires du médicament par habitant était ainsi, en
France en 2006, 35 % supérieur à la moyenne des cinq marchés les plus
importants de l’Union européenne.
La France est également l’un des pays où le poids des dépenses de
médicaments dans le produit intérieur brut (PIB) est parmi les plus
élevés, soit 1,8 % en 2005 contre une moyenne de 1,5 % dans l’ensemble des
2pays de l’OCDE .
1
European federation of pharmaceutical industries and associations (EFPIA), « The
Pharmaceutical industry in figures », édition 2006 (données pour 2004) ; édition 2008 (données
pour 2006).
2 OCDE, « Panorama de la santé 2007 : les indicateurs de l’OCDE », novembre 2007.