Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur les dégrèvements d'impôts locaux

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La taxe d'habitation n'est plus un impôt exclusivement local, la moitié des contribuables ne payant plus, ou ne payant que partiellement cet impôt, en fonction de leur revenu. Un coin fiscal à la charge de l'Etat a été enfoncé entre la recette perçue par les collectivités locales et l'impôt payé par les contribuables : il représente 30 % de la taxe d'habitation assise sur les résidences principales, les résidences secondaires ne bénéficiant pas de mesures d'allègement. En conséquence, les augmentations de la pression fiscale locale ne sont plus ressenties que par la moitié des contribuables-électeurs. Ces dégrèvements, même s'ils sont d'abord des aides apportées à certains contribuables, constituent des subventions implicites aux collectivités territoriales où résident ces contribuables. Le rapport constate la pression fiscale locale sur la charge financière de l'Etat : il fait, en conséquence, cinq propositions pour responsabiliser élus et contribuables locaux.

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Publié le 01 novembre 2003
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Langue Français
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N° 71
S É N A T
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 2003
RAPPORT DINFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur lesdégrèvements dimpôts locaux, Par M. Yves FRÉVILLE,
Sénateur. (1) Cette commission est composée de :M. Jean Arthuis,président; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou,vice-présidents; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy,secrétaires ; M. Philippe Marini,rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët. Impôts et taxes.
INTRODUCTION
La taxe dhabitation nest plus unvraiimpôt local : la moitié des contribuables ne paie plus ou ne paie que partiellement cet impôt quen fonction de leurs revenus, sans que subsiste un quelconque lien avec limpôt sur lhabitation voté par les collectivités locales. Uncoin fiscal à la charge de lEtata été enfoncé entre la recette perçue par les collectivités locales et limpôt payé par les contribuables.Il représente 30 % de la taxe dhabitation assise sur les résidences principales et prend essentiellement la forme de crédits inscrits au titre I du budget des charges communes au titre des dégrèvements législatifs dont bénéficient les contribuables locaux.Il revient donc à votre rapporteur spécial du budget des charges communes, en application de larticle 57 de la loi organique du 1eraoût 2001 relative aux lois de finances, dévaluer lefficacité de cette politique mise en place par étapes depuis 1982 et parachevée en 2000.Cette politique de dégrèvements législatifs a unecause:la non-réforme de la taxe dhabitation.Non seulement lassiette decet impôt,la valeur locative du logement, est légèrement dégressive par rapport au revenu1 surtout ses mais bases continuent à être évaluées en fonction des résultats, désormais totalement obsolescents, de la révision de 1970. Les deux réformes proposées en 1990 par la majorité dalors - taxe départementale sur le revenu et révision des valeurs locatives - nont pas été poursuivies par leurs initiateurs. Les mesures de dégrèvements législatifs ont donc eu pour objectif de corriger une situation jugée inéquitable pour des contribuables de plus en plus nombreux face à un impôt que lon ne savait comment réformer. Cette politique a aussi uneconséquenceimprévue: cest dinciter àla non-réforme de la taxe dhabitation! Pourquoi réformer un impôt dont le poids a été largement allégé ? Une double anesthésie des élus et des contribuables locaux est en effet mise en place puisque les augmentations éventuelles de la pression fiscale locale ont cessé dêtre ressenties par la moitié des contribuables -électeurs. Cette politique a enfin unimpact financier qui obère les relations entre lEtat et les collectivités locales. Sur le plan budgétaire, la montée en puissance des dégrèvements législatifs, de taxe dhabitation mais aussi de taxe professionnelle, au début de la dernière décennie ne pouvait quinduire un freinage de la croissance des dotations dEtat. Les dégrèvements législatifs, même sils sont dabord des aides individuelles apportées à certains contribuables, constituent également des «subventions 1 valeur locative du logement tend à croître avec le revenu, mais représente une fraction La légèrement décroissante de celui-ci.
implicites» aux collectivités territoriales où résident ces contribuables. Ces « subventions implicites » napparaissent pas dans les budgets locaux, leur montant exact nest même pas connu des élus ; elles nen constituent pas moins un transfert financier de lEtat au bénéfice des collectivités dont la répartition spatiale doit être rendue transparente, ne serait-ce que pour être comparée à celle des autres dotations de lEtat. Au moment où le principe de péréquation vient dêtre inscrit dans la Constitution, on peut utilement se demander si ces subventions implicites ont uncaractère péréquateur si, en favorisant les et collectivités qui recourent le plus à limpôt, elles ne vont pas à lencontre du principe de neutralité face aux choix fiscaux locaux qui fonde le choix du potentiel fiscal comme critère de péréquation Votre rapporteur spécial a déjà attiré à plusieurs reprises lattention du Parlement dans ses rapports concernant le budget des charges communes sur la répartition des dégrèvements législatifs entre collectivités locales. Il lui a semblé quune étude densemble de cette question méritait dêtre entreprise au moment où lon sinterroge sur ce que doivent être les ressources propres nécessaires à la mise en uvre du principe dautonomie fiscale des collectivités locales :un impôt payé par lEtat est-il encore une ressource propre ?Cette étude a été entreprise dans uneterra incognita, à partir des fichiers informatiques de différentes administrations et au niveau des 36.500 communes françaises de métropole2. Il a fallu constituer au niveau communal un ensemble cohérent de données fiscales et résoudre de nombreuses difficultés méthodologiques3, la moindre nétant pas la détermination du montant des dégrèvements attribuable à chaque collectivité. Il a semblé à votre rapporteur spécial que la découverte de cette terre inconnue pouvait seffectuer à laide de nombreux graphiques faisant apparaître à la fois lextrême diversité des situations locales et lexistence de tendances lourdes, telle la concentration des dégrèvements dans les zones urbaines de province. Cetteétude a été effectuée à partir desdonnées de 2001,dernière année pour laquelle des résultats complets étaient disponibles lorsquelle fut entreprise. Ce choix chronologique rend possible lévaluation des conséquences de la réforme des dégrèvements de taxe dhabitation intervenue en 2000 et lutilisation des statistiques établies pour la première fois par lINSEE sur la répartition des revenus dans chaque commune en 2000. Après le rappel dans un chapitre premier des lignes directrices de la politique des dégrèvements et de son coût pour lEtat, trois questions seront successivement posées : Combien de contribuablesbénéficient dallègements de la taxe dhabitation et comment se répartissent-ils entre les collectivités locales ? (chapitre deux).
2Il existe en effet un régime spécifique de dégrèvements dans les départements doutre mer. 3sont abordés dans diverses annexes au présent rapport Ces problèmes méthodologiques dinformation.
Comment en fonction de quelles variables etse ventilent les subventions implicitesde lEtat entre les diverses collectivités locales ? (chapitre trois). Cetterépartitionspatialedesdégrèvementslégislatifsat-elleounonuncaractère péréquateur ? (chapitre quatre). Votre rapporteur spécial estime que lesdégrèvements doffice constituent un mécanisme pervers du fait de sa non-transparence. Il faudra envisager leur suppression et le recyclage de leur montant en dotations dEtat à caractère péréquateur lorsque sera mise en chantier une réforme en profondeur de la taxe dhabitation qui passe nécessairement par une révision des bases. Mais la définition des lignes directrices dune telle réforme dépasse évidemment le cadre de ce rapport dinformation.Votre rapporteur spécial sest donc borné à mettre en lumière les contradictions entre la pratique des dégrèvements doffice et les autres objectifs de la politique de développement des responsabilités locales et à émettre, en conclusion, diverses recommandations permettant den atténuer les conséquences. AVERTISSEMENT Létude présentée dans les chapitres deux à quatre a été effectuée à partir de fichiers de très grande taille relatifs auxdonnées communales de 2001. Il na pas été possible de convertir les données de ces fichiers de francs en euros.
CHAPITRE PREMIER : LA NATIONALISATION PARTIELLE DE LA TAXE DHABITATION
La taxe dhabitation est devenue progressivement un impôt à double assiette et double taux. La cotisation normale de taxe dhabitation correspond à unimpôt local: elle est déterminée par application à la valeur locative nette de lhabitation, dun taux global dimposition, somme des taux votés par le département, la commune et, le cas échéant, lEPCI. Les deux caractéristiques dun impôt local sont réunies : dune part, la base dimposition est localisée, dautre part le taux de limpôt est fixé librement4Cest de plus un « bon »par les collectivités locales. impôt local en ce sens quil est supporté effectivement par le contribuable qui na pas la possibilité de le rejeter sur dautres agents par les mécanismes classiques de translation de limpôt5. Mais, suite à un ensemble de mesures votées depuis une quinzaine dannées, le redevable de la taxe dhabitation peut soit en êtreexonéré oudégrevé totalement en raison notamment de la faiblesse de son revenu, soit voir sa cotisation plafonnéeen fonction du niveau de son revenu et du nombre de parts de son quotient familial. Dans tous ces cas, la taxe dhabitation sapparente à un impôt national. Son assiette, en cas de plafonnement na plus aucun lien avec , le logement mais est constituée par le revenu du contribuable. Son taux (ou son non-paiement) est déconnecté de tout choix fiscal local et dépend uniquement de décisions législatives à portée nationale. Toutefois, cette métamorphose de la taxe dhabitation en impôt à caractéristiques nationales nest parfaite que pour le contribuable individuel. LEtat verse en effet aux collectivités locales tout ou partie de la perte de recettes générée par le passage de limpôt local assis sur le logement à limpôt fonction du revenu. Lobjet de ce chapitre sera donc de préciser dabord sous un angle institutionnel la frontière entre ces deux aspects, local et national, de la taxe dhabitation pour le contribuable (I), puis den apprécier les conséquences sur les relations financières entre lEtat et les collectivités locales (II).
4Sous réserve des règles de plafonnement. 5A la différence par exemple de la taxe professionnelle dont le poids peut être « exporté » hors des limites communales en étant transféré, via le prix des produits, sur des consommateurs nhabitant pas la commune.
I.LES ALLÈGEMENTS INDIVIDUELS TRANSFORMENT PARTIELLEMENT LA TAXE DHABITATION EN UN IMPÔT SUR LE REVENU
La personnalisation de la taxe dhabitation a longtemps été assurée par les seuls abattements locaux (à la base ou pour charge de famille) qui ne modifient pas la matière imposable (loccupation dun logement). En revanche, les mesuresnationalesdallègementsontprisesdirectementouindirectementenfonction du revenu du contribuable. On précisera donc la frontière entre le champ dapplication des mesures dallègement de limpôt en fonction du revenu et celui du régime normal de la taxe (A). Mais il existe un autre régime de taxe dhabitation dans la mesure où les résidences secondaires obéissent à des règles spécifiques ne laissant aucune place à la personnalisation de limpôt ce qui justifie leur exclusion du champ de cette évaluation (B).
A.LES MESURES NATIONALES DALLÈGEMENT DÉPENDENT PRINCIPALEMENT DU REVENU DU CONTRIBUABLE
Un contribuable normalement assujetti à la taxe dhabitation à raison de loccupation dun logement à titre de résidence principale au 1erjanvier de lannée peut être placé dans lune des trois situations suivantes : aucune taxe dhabitation parce quil en est soit dégrevéIl ne paie totalement, soit exonéré. Il bénéficie dun plafonnement de son imposition grâce à un dégrèvement partiel qui déconnecte le calcul de sa cotisation de toute référence à la valeur du logement occupé. acquitte la cotisation normale de taxe dhabitation.Il « Revenu fiscal de référence » et « ménage fiscal ». Dans tous les cas, lorsquil est fait appel au revenu du contribuable, ce revenu est le revenu fiscal de référence défini au IV de larticle 1417 du code général des impôts. Ce revenu sentend du montant net des revenus et plus-values retenu pour létablissement de limpôt sur le revenu, majoré de divers compléments (bénéfices exonérés ou charges déduites) et notamment des revenus soumis à des prélèvements libératoires. Ce revenu fiscal de référence est de plus, sauf exceptions, déterminé par « ménage fiscal ». Ce terme commode qui napparaît pas dans la législation fiscale, mais est utilisé par lINSEE signifie quil est tenu compte de lensemble des revenus fiscaux des personnes cohabitant dans le même logement à titre de résidence principale, quil sagisse dun seul foyer fiscal, ou de plusieurs foyers fiscaux distincts cohabitant dans le même logement (concubins, ascendants, enfants non rattachés au foyer fiscal de leurs parents, frères et surs). De même,
lorsquil est fait état du nombre de parts de quotient familial, il sagit de la somme des parts des divers foyers fiscaux constituant le « ménage fiscal ». Les deux notions de « résidence principale » et de « ménage fiscal » peuvent donc être considérées comme équivalentes pour lanalyse statistique.
1.Le redevable ne paie pas de taxe dhabitation si son revenu est inférieur à un certain minimum ou sil est placé dans une situationlaissantprésumerquilestsousceminimum
Tableau 1-1 Principaux cas dexonération ou de dégrèvement total Condition de situation personnelle Condition de revenu (en 2003) Exonération ou dégrèvement 1èrepart de quotient familial < 3 593 +1038pardemio-puartsupplémentaireDégrèvement total + 1837  par demi-part supplémentaire au delà qde la uatrième Avoir plus de 60 ans ou êtreveuf et vdeâugvee)(sans condition1èrepart de quotient familial < 7 046Exonération ou êtreinfirme ou invalide + 1882  par demi-part supplémentaire (sous certaines conditions ) Titulaires de lallocation DelexsFuNppSnaiodelsdnotanf(etairémenl1èrepart de quotient ftamiliallé<me7n0ta4i6 E nération + 1882  par demi-par supp re xo solidarité) Bénéficiaires du RMI (y compris année où ils cessent den bénéficier)
Dégrèvement total
(FFooyyeerrssddehjéebuenregsetmraevnatilcloelluersc,tidfeDégrèvementigrants, résidences sociales) total m La première ligne du tableau 1-1 montre que la mesure générale de plafonnement des impositions en fonction du revenu aboutit à un dégrèvement total lorsque le revenu de référence est inférieur à un seuil de non-imposition, partiellement indexé sur le nombre de parts de quotient familial dont bénéficie le redevable.Les deux lignes suivantes montrent que ce seuil de non-imposition double pratiquement lorsque le contribuable passe la barre des 60 ans ou quil est placé dans dautres situations particulières (veuvage par exemple). Dans les deux derniers cas, aucune condition de revenu nestemtndriceetexigée du bénéficiaire de lexonération ou du dégrèvement total, mais la condition de situation personnelle laisse présumer un « revenu modeste ». La principale exception est la prolongation dun an du dégrèvement total pour les ex-bénéficiaires du RMI à leur sortie de ce dispositif pour éviter toute désincitation à la reprise dun emploi. Lorsque le seuil de non-imposition est franchi, le redevable peut bénéficier dun dégrèvement partiel.
2.Le redevable bénéficiant dun dégrèvement partiel paie une cotisation plafonnée en fonction de son revenu et de son quotient familial
Le plafonnement de la cotisation en fonction du revenu du redevable sera dabord envisagé dans le cas simple où le quotient familial de ce dernier nest que dune seule part. On présentera ensuite limpact du quotient familial, les particularités dun régime transitoire, et les conséquences du régime de plafonnement sur la localisation des agents. Toutes les données numériques en euros font référence au barème de 2003.
a)limposition en fonction du revenu estLa règle de plafonnement de soumise àune double condition de revenu pour un redevable ne disposant que dune part de quotient familial
Dabord le revenu fiscal de référence,R, du contribuable doit être inférieur à unrevenu plafondde16.567 euros.Ensuite son impositionCde taxe dhabitation ne peut être supérieure à 4,3 % de son revenu déduction faite dun abattement de 3.593 euros. (Si le revenu est inférieur à cet abattement de 3.593 euros, le contribuable est totalement dégrevé).Si ces deux conditions sont réunies, le contribuable est dégrevé de lexcédent de sa cotisation par rapport à de son revenu après abattement4,3 %. Il est donc assujetti à un impôtT dépendant plus de son imposition normale en ne fonction de la valeur locative de son logement : Si R < 3.593, alors T = 0 (dégrèvement total) 3.593 < R < 16.567 et si C > 0,043 (R - 3593),Si alors T = 0,043 (R - 3.593) Cette formule montre que limpôt dû en cas de plafonnement en fonction du revenu est caractérisé par un taux marginal constant de 4,3 % et quil est progressif (son taux moyen varie entre un minimum de 0 % et un maximum de 3,37 % lorsque le revenu de référence passe de 3.593 euros à 16.567 euros). La portée de ce plafonnement est précisée à laide de trois exemples illustrés par des graphiques qui permettent de visualiser lévolution de la situation dun contribuable lorsque son revenu de référence, représenté sur laxe horizontal, varie. Le segment de droite oblique représente la cotisation plafonnée en fonction du revenu fiscal de référence. Les deux premiers graphiques correspondent au cas dun contribuable célibataire qui devrait acquitter une taxe dhabitation avant dégrèvement de 300 euros.
Graphique 1-1 le contribuable est âgé de moins de 60 ans. 700 A- Contribuable de moins de 60 ans (1 part de quotient 600familial) 500
400
300
200
100
0
Cotisation 300 
3593
Impôt payé par le contribuable
10570 16567
0 5 000 10 000 15 000venuRe20 000 plafond Revenu fiscal de référence Si son revenu de référence est inférieur à 3.593 euros, il est dégrevé totalement.Si son revenu de référence est compris entre 3.593 euros et 10.570 euros, sa cotisation est plafonnée. Si son revenu est supérieur à 10.570 euros, il sacquitte de sa cotisation normale de 300 euros. On remarquera que dans ce cas, le revenu-plafond de 16.567 euros ne joue aucun rôle. Graphique 1-2 le contribuable est âgé de plus de 60 ans. 700 B-Contribuable de p lus de 60 ans (1 p art de quotient 600familial)
500
400 Cotisation avant exo ou dégr..300  300
200
100
0 0
3593
IM POT PAYE PAR LE CONTRIBUABLE
7046 10570 16567 5 000 10 000 15 000Revenu20 000 plafond Revenu fiscal de référence
Dans ce cas, le contribuable, vu son âge, est susceptible dêtre exonéré au lieu dêtre dégrevé totalement. Si son revenu est inférieur à 7.046 euros, il est exonéré.