Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, sur l'épargne retraite

Philippe Marini, Sénat. Commission Des Finances, Du Contrôle Budgétaire Et Des Comptes Économiques De La Nation

Description

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, dite loi Fillon, a créé les premiers régimes d'épargne retraite universels : le plan d'épargne pour la retraite populaire (PERP) et le plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO). Ce rapport étudie la situation de l'épargne retraite en 2006 et ses perspectives de développement. Il souhaite des clarifications pour en accroître l'attractivité (harmonisation des règles applicables quels que soient le régime juridique et l'opérateur, précisions sur le régime fiscal, promotion de l'épargne investie en actions) ; il préconise la mise en place de mesures de convergence pour les régimes particuliers : PREFON, complément de retraite mutualiste, complément de retraite des hospitaliers, régimes à points gérés par les institutions de prévoyance. Un tableau fait la synthèse des 40 propositions émises par le rapporteur.

Sujets

• Épargne retraite
• Réforme
• Retraite
• Retraite complémentaire des salariés
• Financement
• Fiscalité
• PERP
• Société mutuelle
• Économie
• Finance
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-economie-finances
• Publié le: 01 septembre 2006
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Extrait

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N° 486

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S É N A T

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2005-2006

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Annexe au procès-verbal de la séance du 21 septembre 2006

 RAPPORT DINFORMATION    FAIT   au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur lépargneretraite,    Par M. Philippe MARINI,

        

Sénateur.

( 1 ) C e t t e c o m m i s s i o n e s t c o m p o s é e d e : r t h u i s , AM . e a n Jp r é s i d e n t e l o t , B l a u d e C a r c M ; M . M M a s s i o n , D e n i s B a d r é , T h i e r r y F o u c a u d , A y me r i d e M o n t e s q u i o u , Y a n n G a i l l a r d , J e a n - P i e r r e M a s s e r e t , J o ë l B o u r d i n ,v i c e - p r é s i d e n t s r a n ç o i s h i l i p p e A d n o t , M me F a b i e n n e K e l l e r , M M . M i c h e l M o r e i g n e , F M ; P . T r u c y ,s e c r é t a i r e s M a r i n i , h i l i p p e P . M ; g é n é r a lr a p p o r t e u r ; B e r t r a n d A n g e l s , B e r n a r d M M . u b a n , A J a c q u e s B a u d o t , M me M a r i e - F r a n c e B e a u f i l s , M M . R o g e r B e s s e , M a u r i c e B l i n , M me N i c o l e B r i c q , M M . A u g u s t e C a z a l e t , M i c h e l C h a r a s s e , Y v o n C o l l i n , P h i l i p p e D a l l i e r , S e r g e D a s s a u l t , J e a n - P i e r r e D e me r l i a t , E r i c D o l i g é , J e a n - C l a u d e F r é c o n , Y v e s F r é v i l l e , P a u l G i r o d , A d r i e n G o u t e y r o n , C l a u d e H a u t , J e a n - J a c q u e s J é g o u , R o g e r K a r o u t c h i , A l a i n L a mb e r t , G é r a r d L o n g u e t , R o l a n d d u L u a r t , F r a n ç o i s M a r c , M i c h e l M e r c i e r , G é r a r d M i q u e l , H e n r i d e R a i n c o u r t , M i c h e l S e r g e n t , H e n r i T o r r e , B e r n a r d V e r a .

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É p a r g n e r e t r a i t e

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 S O M M A I R E

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Pages

INTRODUCTION.5........................................................................................................................ 

SYNTHÈSE DES 40 PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL................... 9 

LEXIQUE DE LÉPARGNE RETRAITE ET DES PRINCIPAUX DISPOSITIFS DÉPARGNE RETRAITE.......................................................................................................1.5.... 

I. LA MONTÉE EN PUISSANCE PROGRESSIVE DE LÉPARGNE RETRAITE EN FRANCE................................................................................................19................................... 

A. UN PANORAMA DÉSORMAIS COMPLET DE PRODUITS DÉPARGNE RETRAITE................................................................................................................................19  1. La réforme des retraites daoût 2003 : laboutissement de dix ans de propositions législatives pour créer des contrats dépargne retraite universels.......................................... 19   a) Une position constante du Sénat en faveur de la création de produits dépargne retraiteouvertsàtous.........................................................................................................19  b) Un dispositif parmi les plus complets et les plus sûrs de ceux des pays industrialisés.......................................................................................................................20  (1) Un droit national plus large que le socle communautaire ........................................................ 20  (2) Le cantonnement : une règle stricte bien respectée ................................................................. 20  (3) Linterdiction des rétrocessions au profit des réseaux ............................................................ 22  2. Une diversité juridique offrant une gamme complète de produits............................................ 23  a) Un panorama divers mais complet de produits dépargne retraite ....................................... 23  (1) Un champ variable selon la définition retenue ....................................................................... 23  (2) Les régimes dépargne retraite examinés .....23.........................................................................  b) La place particulière des indemnités de fin de carrière ....................................................... 24  (1) Le régime juridique applicable ........................................................42....................................  (2) Des enjeux financiers importants : un encours estimé à 10 milliards deuros ............................. 25  3. Une place structurellement plus faible de lépargne retraite que dans les pays anglo- saxons.............................................................................62........................................................ 

B. DES PERSPECTIVES DE DÉVELOPPEMENT ENCOURAGEANTES ................................... 29  1. Un essor nécessaire pour compléter les régimes de retraite obligatoires................................ 29  a) Des perspectives de nette diminution du taux de remplacement des revenus dactivités...........................................................................................................................29  b) Une place croissante de lépargne retraite dans le financement des retraites ....................... 32  c) Limpact de la communication sur la commercialisation des produits dépargne retraite................................................................................................................................33  2. Le bilan de lépargne retraite en 2006 : neuf milliards deuros de cotisations annuelles et un encours de près de cent milliards deuros...................................................... 34  a) Aperçu global des cotisations et des encours ...................................................................... 34  b) Les contrats dépargne retraite par catégorie dactifs : la prédominance des placementsobligataires.......................................................................................................37  3. Les projections de développement à moyen et long termes...................................................... 37  a) Une mise en place des PERP depuis 2005 aussi rapide que les contrats dits Madelinaprès1994............................................................................................................37  b) Lessor concomitant de lensemble des contrats dépargne retraite ..................................... 38  c) Les projections à long terme : une place significative dans le patrimoine financier desFrançais........................................................................................................................39 



- 2 -

II. DES CLARIFICATIONS SOUHAITABLES POUR ACCROÎTRE LATTRACTIVITÉ DE LÉPARGNE RETRAITE.............................................................. 41 

A. HARMONISER LES RÈGLES APPLICABLES QUELS QUE SOIENT LE RÉGIME JURIDIQUEETLOPÉRATEUR..............................................................................................41  1. La mise en place du fonds de garantie contre la défaillance des mutuelles : une priorité qui na que trop tardé..4....2..........................................................................................  2. La nécessaire harmonisation des taux techniques applicables quel que soit lopérateur................43..............................................................................................................  a) Lopportunité de maintenir pour le PERP un taux technique nul......................................... 43  b) Elever le taux dactualisation applicable aux contrats gérés par des mutuelles ................... 45  3. Lencouragement à la constitution dune épargne retraite dans le cadre de lentreprise.............................................................54................................................................  a) Etendre les cas de versement sur un PERCO....................................................................... 45  b) Aménager les règles dabondement par lemployeur........................................................... 46  (1) Les pratiques actuelles dabondement du PERCO : le plafond nest pas encore saturé ................ 46  (2) Assouplir les règles dabondement sur un PERCO ? .............................................................. 47  (3) Labondement du PERE par les sommes issues de la participation et de lintéressement ............. 47  c) Développer la « monétisation » du compte épargne temps sur un contrat dépargne retraite................................................................................................................................48  4. Létablissement de codes de bonne conduite pour la commercialisation des produits............. 49  5. Des possibilités dallègement ponctuelles des règles de gouvernance du PERP et du PERCO.............................................................................05......................................................  a) Une mise en place conforme aux dispositions législatives et réglementaires....................... 50  b)Desaménagementssouhaitables.........................................................................................52  B. LE RÉGIME FISCAL : DES PRÉCISIONS NÉCESSAIRES ..................................................... 53  1. La déductibilité à limpôt sur le revenu......53.............................................................................  a) Un coût fiscal au regard de limpôt sur le revenu sous forme de report dimposition.......................................................................................................................53  (1) Un report dimposition annuel pouvant être estimé à plus de 1,2 milliard deuros ...................... 53  (2) La question de la « familialisation » du plafond de déductibilité .............................................. 55  (3) Linformation des contribuables pour accomplir leurs démarches déclaratives .......................... 56  b) Lassimilation à des rachats de cotisations des cotisations différentielles versées aurégimedelaPréfon........................................................................................................57  2. La cohérence du régime dimposition à la CSG et à la CRDS................................................. 59  a) Rappel du droit existant : une fiscalité incitative ................................................................ 59  b) Un dispositif cohérent avec les règles applicables aux contrats dassurance vie ................. 59  3. Des précisions nécessaires concernant limpôt de solidarité sur la fortune............................ 60  a) Une ambiguïté à lever sagissant des versements sur un PERCO en phase dépargne............................................................................................................................60  b) Limposition à lISF de la valeur de capitalisation des rentes versées dans le cadre  dunPERPoudunPERCO................................................................................................62

C. ENCOURAGER LÉPARGNE INVESTIE EN ACTIONS ......................................................... 64  1. Le PERP euro diversifié : un dispositif ingénieux, mais encore peu commercialisé................ 64  a) Le PERP euro diversifié : un produit encourageant linvestissement en actions .................. 64  (1) Le principe : la prise en compte de lespérance de vie du crédirentier pour diversifier les placements .......................................................................................................................46  (2) Les modalités techniques : la constitution dune provision spécifique ...................................... 64  b) Une faible commercialisation à ce jour malgré des résultats financiers encourageants.....................................................................................................................65  2. Conjuguer la couverture du risque dépendance avec le développement de lépargne retraite..........................................6...6.......................................................................................  a) Le droit actuel : lessor potentiel des contrats dassurance dépendance............................... 66  b) La couverture du risque dépendance couplée à un contrat dépargne retraite ...................... 66  3. Le débat sur lencouragement à des sorties en capital............................................................ 67  4. Assouplir les règles de sécurisation progressive des placements dans les PERP..................... 68 

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III. LA SITUATION DES RÉGIMES PARTICULIERS : DES MESURES DE CONVERGENCE SOUVENT NÉCESSAIRES..................................................................... 70 

A. LA PRÉFON : UN RÉGIME ENTIÈREMENT APPROVISIONNÉ AUX RÈGLES DISTINCTES DE CELLES APPLICABLES AU PERP ............................................................ 70  1. La situation du régime................................................................07............................................  a)Caractéristiquesgénérales...................................................................................................70  b)270.000affiliésfin2005.....................................................................................................71  2. Les aménagements souhaitables..............................................................................................71  a) La Préfon bénéficie déjà de règles spécifiques par rapport au PERP ................................... 71  (1) Un régime relevant de larticle L. 441 du code des assurances ................................................ 71  (2) Un régime particulier de déduction des cotisations ................................................................ 72  b) Un rapprochement nécessaire avec les règles applicables au PERP .................................... 73  (1) La transférabilité des sommes épargnées entre la Préfon et un PERP ....................................... 73  (2) Lapplication à la Préfon des cas de déblocage anticipé prévus à larticle L. 132-23 du code des assurances ................7...........................................................................................4  (3) La nécessaire évolution des règles de gouvernance ................................................................ 77 

B.LECOMPLÉMENTDERETRAITEMUTUALISTE:LAMISEENUVREDU PLANDECONVERGENCE.....................................................................................................79  1. La situation du régime................................................97............................................................  a)Caractéristiquesgénérales...................................................................................................79  b) Situation du régime : le plan de convergence en cours pour un provisionnement progressif............................................................................................................................79  (1) Une gestion qui a été hasardeuse et dommageable aux affiliés. ................................................ 79  (2) Une situation en voie dassainissement 28................................................................................  2. Les aménagements souhaitables4........8......................................................................................  a) Rapprocher les règles de gouvernance de celles applicables au PERP................................. 84  (1) La suite dun engagement pris par le gouvernement devant le Parlement .................................. 84  (2) Des avancées insuffisantes ...............................................................................................8..6  b) Appliquer au COREM le droit commun des PERP en matière de gestion du régime........... 87  (1) La transférabilité entre un PERP et le COREM et lapplication au COREM des cas de déblocage anticipé .............................................................................................................87  (2) La possibilité dopérer en libre prestation de services au sein de lUnion européenne ................. 87 

C. LE COMPLÉMENT DE RETRAITE DES HOSPITALIERS : LIMPÉRATIF DUNE CONSOLIDATION PAR UN EFFORT PARTAGÉ................................................................... 88  1. Des règles spécifiques ne permettant pas le provisionnement intégral des engagements...........................................................................................................88................  a) Un régime juridique ad hoc dérogatoire au droit commun................................................... 88  b) Une situation structurelle de non-provisionnement intégral ................................................ 89  (1) Une prise en compte ancienne de nécessaires mesures de redressement .................................... 89  (2) La situation actuelle : des améliorations récentes mais un objectif de provisionnement intégral inatteignable ...........................................0..................................9............................  (a) Un contexte démographique défavorable....................................................................... 91  (b) Un environnement concurrentiel accru.......................................................................... 91  (c) Un taux de couverture actuel compris entre 60 % et 65 % selon le mode de calcul retenu........................9................................................................................................2  2. Un effort partagé indispensable9..3............................................................................................  a) Des responsabilités multiples impliquant un effort partagé ................................................. 93  (1) La position actuelle du gouvernement : un rôle de facilitation et daccompagnement réglementaire pour la viagérisation progressive du régime ...................................................... 93  (2) La position de votre rapporteur général : une responsabilité partagée entre le CGOS, les AGF et lEtat ....................................................................................................................93  b)Quelquespistesenvuedunplandeconvergence...............................................................94  (1) Le principe général dun effort tripartite entre les AGF, lEtat (le CGOS) et les assurés (via le CGOS) ............................................................94.......................................................  (2) Portée et nature des mesures de redressement ....................................................................... 96 

- 4 -

c) Dutiles clarifications du régime juridique .......................................................................... 98  (1) Clarifier le règlement intérieur ......................................8....9..................................................  (2) Rendre le contrat entre le CGOS et les AGF conforme au droit commun de lassurance ............. 98  (3) Le respect par les AGF de ses obligations dinformation des adhérents .................................... 99  d) Lapplication du droit commun des contrats dépargne retraite........................................... 99 

D. LES RÉGIMES À POINTS GÉRÉS PAR LES INSTITUTIONS DE PRÉVOYANCE ...............100  1. Des régimes multiples.............................................................................................................100  a)Caractéristiquesgénérales...................................................................................................100  b) Les principaux régimes.......................................................................................................100  2. Trois régimes sous-provisionnés.............................................................102................................  a)Lerégimedessalariésdavocats.........................................................................................102  b) La Caisse de retraite complémentaire des clercs et employés dhuissiers de justice (CARCO)...........................................................................................................................103  c) La Caisse de retraite des établissements de soins privés (CRESP) ......................................103 

CONCLUSION.....................................................................................05.1........................................

EXAMEN EN COMMISSION................1.......70...............................................................................

ANNEXE I : CARACTÉRISTIQUES DES PRINCIPAUX DISPOSITIFS DÉPARGNE RETRAITE113............................................................................................................ 

ANNEXE II : SYNTHÈSE DÉTAILLÉE DES PROPOSITIONS (AVEC RENVOIS AUX PAGES DU RAPPORT)............................................................................................1...........15

ANNEXE III : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL................................12......7................................................................... 



5 --

 INTRODUCTION   La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites (dite « loi Fillon ») a constitué une étape décisive du développement de lépargne retraite en Franceen créant les premiers produits dépargne retraite universels: le plan dépargne pour la retraite populaire (PERP) et le plan dépargne pour la retraite collectif (PERCO), issu de lancien plan partenarial dépargne salariale volontaire (PPESV). Trois ans après le vote de la loi portant réforme des retraites, votre rapporteur général a souhaité effectuer unbilan détapesur lépargne retraite en France aujourdhui, ses perspectives de développement, ainsi que sur les aménagements législatifs et réglementaires envisagés, afin de garantir la possibilité pour chacun de constituer une épargne retraite individuelle en complément des régimes obligatoires. Le présent rapport dinformation reprend les conclusions du précédent rapport de votre rapporteur général, doctobre 1997, sur lépargne retraite des fonctionnaires France en 1 . Compte tenu des changements législatifs et réglementaires intervenus depuis cette date, il en a toutefois largement étendu le champ à lensemble des régimes dépargne retraite aujourdhui existants en France. Au plan méthodologique, le présent rapport dinformation clôt six mois dauditions avec lensemble des intervenants dans le secteur de lépargne retraite : associations dépargnants, fédérations professionnelles, entreprises dassurance et responsables de réseaux bancaires, gestionnaires des régimes spécifiques dépargne retraite. Compte tenu de la situation particulière du régime complémentaire de retraite des hospitaliers (CRH), examinée en troisième partie du présent rapport dinformation, des échanges ont également été conduits avec les syndicats de la fonction publique hospitalière qui ont sollicité votre rapporteur général, la CFDT et FO. Ces informations ont été complétées par les réponses écrites aux questionnaires adressés à M. Jean-Louis Borloo, ministre de lemploi, de la cohésion sociale et du logement, M. Thierry Breton, ministre de léconomie, des finances et de lindustrie, et M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, que votre rapporteur général tient à remercier pour la qualité de leurs réponses. * * *  

 1 Sénat, rapport dinformation n° 5 (1997-1998).

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Sur le fond, lanalyse critique du développement, en 2006, de lépargne retraite en France, est apparue pouvoir donner lieu àdeux types de comparaisons : dans le temps ou par rapport aux autres grands pays industrialisés. Une approche comparatiste dans le temps doit faire le point sur les différents produits existants (encours, profil des adhérents, supports dinvestissement) et leurs perspectives dessor à long terme, en se souvenant que la mise en place dune gamme complète de produits ne date que de 2003. Pour sa part, une approche fondée sur des comparaisons internationales renvoie à une question récurrente dans les analyses sur lépargne retraite dans notre pays : quen est-il dun retard français (aux plans juridique et de lessor des contrats dépargne retraite) par rapport aux autres pays industrialisés ? Cette dernière approche présente néanmoins des limites qui faussent les comparaisons. Dune part, dautres formes dinvestissement répondent, en France, à la constitution dune épargne pour la retraite, en particulier lassurance vie et les investissements immobiliers. Dautre part, la mise en place du PERP et du PERCO, premiers produits dépargne retraite français universels  cest-à-dire ouverts à tous les salariés et travailleurs indépendants  reste récente. Le premier angle danalyse a donc été privilégié, sur la base dune définition conventionnellede lépargne retraite, entendue comme lensemble descontrats dinvestissements financiers permettant la constitution dune épargne lors de la vie active, en vue de disposer dune rente lors du départ en retraitehors cas de déblocage anticipés et possibilités exceptionnelles de, sortie en capital. * 

* * 

 La définition précédente et une étude dans le temps de la dynamique du développement de lépargne retraite ont permis de mettre en valeur les objectifs propres aux produits dépargne retraite. Unobjectif généralest lié à la dégradation du taux de remplacement des revenus dactivité : il sagit de répondre à des besoins dinvestissement à long terme  à plus long terme que lassurance vie ou lépargne salariale  , disponibles sous une forme liquide (davantage que linvestissement immobilier), et permettant doffrir un complément de ressources garanti, grâce aux modalités de versement en rente jusquau décès du bénéficiaire ou du conjoint. Cet objectif répond à lintérêt convergent des salariés, des entreprises (pour leur indépendance capitalistique) et de lEtat, afin dassurer le financement de la dette publique par le placement de ses produits obligataires. 

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Desobjectifs secondsdécoulent de lobjectif général : - permettre un développement suffisant de lépargne retraite, au regard des hypothèses de diminution du taux de remplacement des revenus dactivité assuré par les seuls régimes obligatoires ; - offrir des garanties de sécurité des placements, doù découlent les principes de cantonnement des actifs, de représentation des intérêts des épargnants et de provisionnement intégral des engagements ; - assurer un accès équitable à lépargne retraite, en harmonisant les règles applicables aux différents régimes, constitués juridiquement par strates successives ; - encourager le dynamisme de cette épargne, cest-à-dire linvestissement en actions, aux rendements historiquement plus élevés que les produits obligataires. *  * *  Sur la base de ces interrogations, votre rapporteur général a tout dabord souhaité mettre en valeurla montée en puissance progressive de lépargne retraite en France, en établissant un bilan des flux de cotisations et des encours ainsi que des différents dispositifs dépargne retraite. Malgré les difficultés inhérentes à lexercice, létablissement de prévisions montre quune part significative de lépargne française devrait être orientée vers les produits dépargne retraite. Dans un deuxième temps, le présent rapport dinformation examine différentes voies de clarification des régimes actuels dépargne retraite. Il ne sagit pas de bouleverser le droit existant, mais de procéder à des aménagements tendant à accroître la lisibilité de produits complexes pour en assurer lessor et accroître corrélativement la part des investissements en actions. Enfin,la situation des régimes dépargne retraite à la propres fonction publique, dune part, et gérés par les institutions de prévoyance, dautre part, fait lobjet de la dernière partie du présent rapport dinformation. Le non-provisionnement intégral des engagements de plusieurs de ces régimes exige en effet ladoption de plans de convergence, en cours ou à létude.