Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur l'enquête de la Cour des comptes relative au bilan de la réforme des offices agricoles et de la création de l'agence de services et de paiement (ASP)

Sénat. Commission Des Finances, Bourdin Joël, Botrel Yannick

Description

« Deux réformes conduites en 2006, dans le cadre de la loi d'orientation agricole, et en 2009, dans celui de la révision générale des politiques publiques (RGPP), ont rationalisé le dispositif national de gestion des aides publiques à l'agriculture, en procédant notamment à la fusion des offices agricoles. Des treize organismes qui existaient avant 2006, il ne subsiste ainsi que quatre structures : l'agence de services et de paiement (ASP), l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer), l'Office de développement de l´économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM) et l'Office du développement agricole et rural de la Corse (ODARC). Dans ce contexte, la commission des finances, à l'initiative de Joël Bourdin et Yannick Botrel, rapporteurs spéciaux de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », a demandé à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, une enquête sur le bilan de la réforme des offices agricoles et de la création de l'ASP. Le présent rapport restitue les résultats de ce travail et estime, au total, que ce bilan reste nuancé et difficile à dresser en raison d'un recul encore insuffisant. En s'appuyant sur le diagnostic et les recommandations de la Cour et sans aller jusqu'à proposer, à ce stade, la fusion entre l'ODEADOM et FranceAgriMer ou un rapprochement entre ce dernier et l'ASP, plusieurs propositions sont formulées, parmi lesquelles : le regroupement du paiement des aides agricoles au sein de l'ASP, à l'exception des aides d'urgence et des interventions sur les marchés, la poursuite de la démarche de simplification, de rationalisation et de réduction des coûts engagée lors des réformes de 2006 et de 2009, la recherche d'une cohérence accrue dans le partage des compétences entre l'ASP et FAM ou, encore, un plus grand respect des règles en vigueur afin de réduire les refus d'apurement communautaire ». Source : Sénat

Sujets

• Office agricole
• Économie
• Finance
• Agriculture
• Alimentation
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-economie-finances
• Publié le: 01 octobre 2011
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Extrait

N° 66

SENAT SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 octobre 2011

RAPPORT D´INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l’enquêtede laCourdescomptes relative au bilan de laréforme desoffices agricoles et de lacréationde l’agencedeserviceset depaiement(ASP),

Par MM. Yannick BOTREL et Joël BOURDIN,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de :MariniM. Philippe , président ;Michèle André,Marc, Mmes M. François Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ;M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ;MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

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S O M M A I R E

Pages

AVANT-PROPOS.........................................................................................................................

I. LE MOUVEMENT DE RECOMPOSITION DES OFFICES AGRICOLES FRANÇAIS...............................................................................................................................

A. UNE PRISE DE CONSCIENCE DE LA NÉCESSITÉ DE RATIONALISER CES ORGANISMES.......................................................................................................................... 1. L’inscription progressive sur l’agenda institutionnel.............................................................. 2. Les avancées permises par la loi d’orientation agricole de 2006............................................

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B. L’IMPULSION DONNÉE PAR LA RGPP ................................................................................. 9 1. Le second mouvement de réforme mis en œuvre en 2009......................................................... 9 2. Le partage des compétences entre l’ASP et FranceAgriMer.................................................... 11

II. UN BILAN NUANCÉ MAIS ENCORE DIFFICILE À DRESSER....................................... 12

A. QUELQUES APPORTS POSITIFS ............................................................................................ 12 1. La continuité des missions a pu être assurée........................................................................... 12 2. La rationalisation des implantations immobilières.................................................................. 13 3. De moindres refus d’apurement communautaire ?.................................................................. 13

B. UNE RÉFORME QUI RESTE ENCORE INACHEVÉE ............................................................. 14 1. Les incertitudes qui résultent du droit d’option offert à certains personnels........................... 14 2. La réduction des effectifs doit se traduire par la baisse des dépenses de personnel................ 15 3. Les retards pris en matière de contrats d’objectifs et de performance.................................... 15

C. DES OBJECTIFS D’ÉCONOMIES COMPROMIS ET UNE SIMPLIFICATION INSUFFISANTE ? ..................................................................................................................... 16 1. D’importantes dépenses informatiques.................................................................................... 16 2. Le maintien d’une organisation complexe............................................................................... 17

III. LES PISTES D’ÉVOLUTION ENVISAGEABLES.............................................................. 19

TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER À L’ENQUÊTE RÉALISÉE PAR LA COUR DES COMPTES..................................................... 21

ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT............................................................................. 39

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Mesdames, Messieurs, er En application de l’article 58-2° de la loi organique du 1 août 2001 relative aux lois de finances (LOLF),la commission des finances du Sénat a confié à la Cour des comptes, par lettre en date du 23 novembre 2010 adressée par leprésident Jean ArthuisàDidier Migaud, Premier président, une enquête sur le bilan de la réforme des offices agricoles et de la création de l’agence de services et de paiement (ASP). Au terme d’une enquête qui s’est déroulée de janvier à mai 2011 et s’est conclue avec une procédure contradictoire en juillet,la Cour des comptes a remis sa communication à la commission des finances le 8 août 2011. Comme à l’accoutumée, l’enquête de la Cour des comptes a donné lieu à uneaudition « pour suite à donner », ouverte à la commission de l’économie ainsi qu’à la presse, le 25 octobre 2011, en présence de : - pour la Cour des comptes,M. Christian Descheemaeker, ème président de la 7 chambre,MM. Alain Doyelle et Didier Guédon, conseillers maîtres, etMme Michèle Coudurier, conseillère référendaire; - pour l’ASP,M. Edward Jossa, président-directeur général; - pour FranceAgriMer,M. Fabien BOVA, directeur général; - pour le ministère de l’Agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire,M. Jean-Marc Bournigal, directeur du cabinet du ministre, etM. Philippe Helleisen, conseiller budgétaire.

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Il convient de rappeler, à titre liminaire, lesraisons qui sont à l’origine du choix de la commission des financesconfier à la Cour des de comptes une enquête sur le bilan de la réforme des offices agricoles et la création de l’ASP : cette investigation fait suite à des vœux exprimés tant par 1 l’ancien président de la commission, M. Jean Arthuis , que par M. Joël 2 Bourdin en sa qualité de rapporteur spécial . Par ailleurs, dès 2001, la Cour avait dans son rapport public, suite à un contrôle portant sur la gestion des aides européennes à l’agriculture, relevé 3 lecaractère complexe et coûteux des officeset suggéré leur regroupement . Tous ces éléments convergeaient pour faire le choix de confier à la Cour des comptes un travail sur la réforme des offices agricoles et la création de l’ASP. En s’appuyant sur lediagnosticet argumenté dressé par précis la Cour, les rapporteurs spéciaux ont pu identifierdifférentes propositions constituant autant de pistes d’évolution possibles. Le présent rapport en formule ainsi quelques unes au terme de son développement.

1 En application de l’article L.135-3 du code des juridictions financières, la Cour des Comptes avait en 2009 porté à la connaissance de la commission des Finances un rapport particulier relatif aux comptes et à la gestion de l’office national interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC) pour les années 2006 et 2007. La note réalisée par le secrétariat de la commission au sujet de ce rapport avait conduit le Président Jean Arthuis à envisager pour 2011 un contrôle portant sur les offices agricoles. 2 CfAgriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires. le rapport spécial sur la mission « rurales » dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2011 (n°111, 2010-2011, tome III, annexe n° 3, p.29). Il y est ainsi précisé que «les réformes des opérateurs du programme, appelées par la RGPP, semblent encore loin de permettre des économies dignes de ce nom». 3  Il existait alors treize structures, dont dix offices agricoles coordonnés par l’agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricole (ACOFA). La Cour avait souligné que la gestion des offices se caractérisait par une «absence de transparence et par la difficulté d’exercer efficacement les contrôles».

I.LE MOUVEMENT DE AGRICOLES FRANÇAIS

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RECOMPOSITION

DES

OFFICES

A.UNE PRISE DE CONSCIENCE DE LA NÉCESSITÉ DE RATIONALISER CES ORGANISMES

1.L’inscription progressive sur l’agenda institutionnel

Depuis dix ans, la Cour des comptes a appelé l’attention des pouvoirs publics sur lapertinence d’un remaniement du dispositif national d’interventions en matière agricole. Dans son rapport public pour 2001, la Cour avait, comme cela a été vu en introduction, recommandé une rationalisation de la gestion des aides communautaires à l’agriculture en France.

Mais c’est surtout uneinitiative parlementairea contribué à qui faire avancer la réflexion. Dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2003, à la faveur d’un amendement de notre collègue député Hervé Mariton, le Parlement a ainsi demandé au Gouvernement «avant le 30 juin 2003, un rapport évaluant les conditions de fonctionnement des offices agricoles et proposant des mesures destinées à en minorer les frais de 1 structure» .

L’Inspection générale des finances (IGF) et l’Inspection générale de l’agriculture (IGAgr) ont ensuite rendu un rapport d’audit en juin 2003 qui proposait plusieurs scénarios de réformes, repris dans lerapport sur le fonctionnement des offices agricoles transmis par le Gouvernement au Parlement en octobre 2003. Le rapport soulignait la nécessité d’une concertation avec les représentants professionnels des filières et avec ceux des agents des offices et relevait que le calendrier de la réforme était soumis à deux éléments : d’une part, le choix par la France de la date de mise en œuvre de la réforme de la PAC décidée en 2003 et, d’autre part, le regroupement des sièges des offices à Montreuil en Seine-Saint-Denis.

C’est ensuite le comité permanent de coordination des inspections relevant du ministère de l’agriculture (COPERCI) qui s’est vu confié en 2004 une mission de pilotage stratégique afin de proposer unnouveau schéma d’organisation des offices, incluant l’objectif de regroupement de leurs sièges, ainsi que laprogrammation des différentes phasesdu projet.

1 Cf. l’article 112 de la loi n°2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003.

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2.Les avancées permises par la loi d’orientation agricole de 2006

Lan° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole loi  déposé le 18 mai 2005 sur le bureau de l’Assemblée nationale a été levecteur de ces 1 propositions de transformation du paysage des offices agricoles français. Par son article 95, la loi proposait ainsi d’adapter les missions des offices, d’organiser leurregroupement en trois pôleset decréer une Agence unique de paiement (AUP), dont le but était de reprendre les missions de gestion des aides communautaires assurées jusqu’à présent par les offices agricoles. Le paiement des aides devait donc être principalement assuré par er deux organismes : l’AUP pour ce qui concerne les aides dites du 1 pilier et le 2 ème CNASEA pour ce qui concerne les aides dites du 2 pilier. Toutefois, par exception à ce dispositif, l’Office de développement de l´économie agricole des départements d’outre-mer (ODEADOM) demeurait l’organisme payeur pour les aides versées outre-mer. Un amendement déposé par notre collègue Gérard César a, en outre, posé le principe de la gestion et du paiement des aides communautaires er ème des 1 et 2 piliers par un seul organisme. Une telle disposition impliquait donc leregroupement de la future AUP et du CNASEA, mais sans que soient précisées les modalités et l’ampleur de ce regroupement.

Comme l’observe la Cour, desmesures d’accompagnement social avantageuses ont été mises en œuvre pour les agents régis par le statut du personnel des offices et objet de mutations ou de licenciements, afin de faciliter la réforme des offices impulsée en 2006 et d’éviter tout conflit qui aurait paralysé le paiement des aides agricoles. La Cour souligne par ailleurs que la mise en place de l’AUP a été particulièrement difficile, ce qui la conduit à conclure qu’en résumé, «la première phase de la réforme mise en œuvre en 2006 (…) pourrait être estimée inutile. Toutefois, avec le recul, elle s’est déroulée sans blocage majeur tant avec les organisations professionnelles que les personnels, et a certainement eu le mérite de préparer la seconde phase».

1 L’exposé des motifs affirmait ainsi qu’il est «nécessaire de réorganiser de manière plus horizontale et cohérente les modalités de gestion de l’ensemble des aides à l’agriculture». 2 Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles, créé en 1966 pour assurer notamment la rémunération des stagiaires en formation dans les établissements relevant du ministère de l’agriculture. Cet organisme a conduit, depuis lors, des missions de plus en plus diversifiées : la rémunération des stagiaires non agricoles, le paiement des contrats aidés et des emplois jeunes, la garantie de ressource des travailleurs handicapés et, depuis 2008, la gestion du bonus écologique.

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B.L’IMPULSION DONNÉE PAR LA RGPP

1.Le second mouvement de réforme mis en œuvre en 2009

A partir de 2007, l’équipe d’audit « agriculture et pêche » a été mise en place dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Elle a ainsi procédé à diverses analyses des politiques publiques agricoles ainsi que du ministère et de ses opérateurs. Dès la première réunion du comité de suivi de la RGPP, le 25 septembre 2007, le rapport présenté par cette équipe d’audit a qualifié le bilan de la réforme de 2006 des offices agricoles de « mitigé »au regard des objectifs poursuivis : «le nombre d’établissements a été diminué de moitié et l’ACOFA a été supprimée mais dans les offices, le regroupement de fonctions support paraît pouvoir être développé, la réforme génère des surcoûts durables dans le domaine immobilier, le niveau des corrections d’apurement er n’a pas été amélioré, l’agence de paiement des aides du 1 pilier coexiste avec le CNASEA». Ce comité de suivi a alors validédeux pistes de réforme: - la création d’une grande agence de paiement par la fusion entre le CNASEA et l’AUP, d’une part ; - et la fusion des offices agricoles dans une structure unique, d’autre part. Lapremière pistedevait conduire, à l’horizon 2010, à ungain en effectifs compris entre 600 et 730 ETPT et à une économie budgétaire comprise entre 33 et 40,7 millions d’euros. Laseconde pistedevait pour sa part conduire, dans le même temps, à ungain en effectifs de 260 ETPT et à uneéconomie budgétaire de l’ordre de 15,4 millions d’euros. er 1 Depuis le 1 avril 2009 , en conséquence du mouvement de réforme impulsé par loi du 5 janvier 2006 d’orientation agricole et, surtout, des 2 décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) adoptées le 12 décembre 2007 dans le cadre de la RGPP et confirmées par la CMPP du 4 avril 2008, lepaysage institutionnel des offices agricoles a donc été profondément recomposé.

1 er L’objectif d’une entrée en vigueur au 1 janvier 2009 n’a pas pu être atteint, et ce malgré le recours à une ordonnance. 2 Présidé par le Président de la République, le CMPP est l’instance de pilotage de la RGPP.

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En effet : - d’une part, aux termes de l’ordonnance n° 2009-325 du 25 mars 2009 et du décret n° 2009-340 du 27 mars 2009, l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer ou FAM) s’est substitué aux trois principaux offices agricoles que sont l’office national 1 interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC) , l’office national 2 interprofessionnel de l’élevage et de ses produits (ONIEP ) et l’office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture 3 (Viniflhor ). En plus de regrouper ces organes, FranceAgriMer a fusionné deux offices plus spécifiques : l’office national interprofessionnel des produits de la mer et de l’aquaculture (Ofimer) et l’office national interprofessionnel des plantes à parfum, aromatiques et médicinales (ONIPPAM). FranceAgriMer a compétence pour assurer notammentles paiements relevant du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), en particulier ceux liés à larégulation des marchés; - d’autre part,l’agence de services et de paiement (ASP), établissement public administratif créé par la même ordonnance du 25 mars 4 er 2009, a résulté de la fusion entre le CNASEA et l’AUP , effective au 1 avril 2009, en vue de mutualiser leurs moyens et leurs savoir-faire. L’ASP, qui a obtenu le maintien de ses deux principaux sites de Limoges et de Montreuil, a mission de gérer lesrégimes de paiement unique, lesaides communautaires relatives aux fourragesaux plantes textiles, les et régimes de soutien aux 5 6 agriculteurs, lesdépenses au titre du FEADER. et diverses primes Elle permet donc aux agriculteurs de disposer d’un interlocuteur unique pour la gestion et le paiement de la majorité des aides communautaires directes er (1 pilier de la PAC) ainsi que des mesures de soutien au développement rural ème (2 pilier de la PAC). Au-delà de sa compétence en matière agricole, cet organisme reste compétent, comme l’était le CNASEA, pour diverses politiques publiques, en particulier lesaides en matière d’emploi.

1 L’ONIGC, établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), avait été créé le er 1 juin 2006, sur le fondement du décret n° 2006-634 du 31 mai 2006. Cet office consacré aux grandes cultures résultait de la fusion opérée entre l’office national interprofessionnel des céréales (ONIC, qui s’inscrit dans la continuité de l’office national interprofessionnel du blé ou ONIB, créé dès 1936), l’office national interprofessionnel des oléagineux (ONIOL) et le fonds d’intervention et de régularisation du marché du sucre (FIRS). 2 L’ONIEP avait remplacé en 2006 l’office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (Onilait) et l’office national interprofessionnel de la viande (Ofival). 3 Viniflhor faisait lui aussi suite à une précédente fusion entre l’office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor) et l’office national interprofessionnel des vins (Onivins). 4 Comme cela a été vu, cette agence, créée en 2006, avait pour objectif de centraliser une grande part de la gestion des aides communautaires assurées auparavant par les offices agricoles, celles du premier pilier en particulier. 5 A l’exception des paiements effectués en Corse pour lesquels demeure un office spécifique. 6 A l’instar des primes animales aux éleveurs de ruminants prévues dans les DOM, des primes aux féculeries ou, encore, des mesures spéciales en vue de favoriser l’élevage des vers à soie.