Rapport fait au nom de la Mission d'information sur les risques et les conséquences de l'exposition à l'amiante - Tome I : Rapport - Tome II : Auditions

Le Garrec Jean, Assemblée Nationale, Lemiere Jean

Description

Le rapport présente les six thèmes des recherches faites par la Mission sur l'amiante : la gestion de l'amiante en place, l'état des connaissances scientifiques sur les risques et les maladies liées à l'amiante, la prise en charge des victimes, la prévention des risques, la question de la responsabilité civile et pénale et la gestion internationale du dossier.

Sujets

• Amiante
• Historique
• Utilisation
• Interdiction
• Réglementation
• Maladie
• Cancer
• Victime
• Préretraite
• Risqué
• Déchet industriel
• Prévention
• Procès
• Expertise
• Économie
• Finance
• Entreprise
• Industrie
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-economie-finances
• Publié le: 01 mars 2006
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• Langue: Français
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Extrait

N° 2884 _______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 février 2006

R A P P O R T FAIT (1) AU NOM DE LA MISSION D’INFORMATION SUR LES RISQUES ET LES CONSEQUENCES DE L’EXPOSITION A L’AMIANTE Président M. Jean LE GARREC, Rapporteur M. Jean LEMIÈRE, Députés . —— TOME I RAPPORT (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

 La mission d’information sur les risques et les conséquences de l’exposition à l’amiante, est composée de:

M. Jean LE GARREC, Président ; MM. Jean-Marie GEVEAUX, Francis VERCAMER, Vice-présidents ; MM. Daniel PAUL, Patrick ROY, Secrétaires ; M. Jean LEMIÈRE, Rapporteur ; M. Gérard BAPT, Mme Sylvia BASSOT, MM. Ghislain BRAY, Antoine CARRÉ, Gérard CHARASSE, Roland CHASSAIN, Dino CINIERI, Alain CLAEYS, Louis COSYNS, Jean-Yves COUSIN, Mme Martine DAVID, M. Jean-Pierre DECOOL, Mme Catherine GÉNISSON, MM. Maurice GIRO, Maxime GREMETZ, Mme Marguerite LAMOUR, MM. Jean-Marie LE GUEN, Michel LIEBGOTT, Pascal MÉNAGE, Frédéric REISS, André SANTINI, Alfred TRASSY-PAILLOGUES, Philippe VITEL, Gérard WEBER et Michel ZUMKELLER.

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S O M M A I R E

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Pages

AVANT-PROPOSDUPRÉSIDENT ............................................................................ 15

INTRODUCTION ......................................................................................................... 19

REGARDSURL’HISTOIREDEL’AMIANTEENFRANCE ....................................... 23

A.–U NE CHRONOLOGIE DESORMAIS BIEN ETABLIE ...................................................... 24

B.–L ES GRANDES LEÇONS DE L ’ HISTOIRE DE L ’ AMIANTE ............................................. 44

1.– Les dangers de l’amiante étaient connus de longue date................... 44 2.– L’amiante n’a fait l’objet d’une réglementation spécifique que très tardivement......................................................................................... 45 3.– Les lacunes du contrôle de la réglementation relative à l’amiante étaient patentes......................................................................... 47 4.– Malgré la connaissance de la nocivité de l’amiante, la politique d’« usage contrôlé » n’était pas à l’époque une pratique anormale.................................................................................................... 48 5.– Le dossier de l’amiante a mis en évidence les faiblesses de l’épidémiologie en France........................................................................ 50 6.– L’amiante a démontré la nécessité d’une structure institutionnelle indépendante de veille et d’expertise............................ 51 7.– La catastrophe de l’amiante a été trop souvent abordée en France sous le seul angle de la réparation............................................. 55 8.– L’interdiction de l’amiante a été tardive dans l’ensemble des États européens........................................................................................ 56 9.– L’exemplarité de la gestion pragmatique du dossier de l’amiante par les pays anglo-saxons doit être relativisée...................... 58 10.– L’amiante est un révélateur des difficultés de notre système judiciaire à examiner les responsabilités pénales lorsqu’il s’agit de problèmes de santé publique.............................................................. 60 11.– L’interdiction de l’amiante en France n’a pas réglé tous les problèmes.................................................................................................. 60

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12.– L’interdiction de l’amiante au niveau international reste un enjeu pour le futur..................................................................................... 61

PREMIÈREPARTIE – L’HÉRITAGEDEL’AMIANTEENFRANCE ......................... 63

I.– L’ AMIANTE EN PLACE DANS LES BATIMENTS DOIT ETRE MIEUX TRAITE ....................... 63

A.– L E CADRE REGLEMENTAIRE DU TRAITEMENT DE L ’ AMIANTE EN PLACE : UNE ORGANISATION COMPLEXE METTANT EN JEU DES ACTEURS NOMBREUX ET DIVERSIFIES ........................................................................................................ 65

1.– Les règles de protection des populations.............................................. 65 a) La diversité des diagnostics prévus par la réglementation ............................... 65 b) Les acteurs du diagnostic ............................................................................ 70 2.– Les règles de protection des travailleurs............................................... 72 a) Toutes les interventions sur l’amiante sont réglementées ................................ 72 b) La protection des travailleurs varie selon la nature des travaux exécutés .......... 73 B.– U N SYSTEME DE DIAGNOSTIC COUTEUX , MAL ENCADRE , ET SOUS - CONTROLE ............. 79

1.– Le diagnostic fait l’objet de nombreuses critiques................................ 79 a) Les critiques tenant à l’absence de diagnostics .............................................. 79 b) Les critiques tenant à la qualité des diagnostics ............................................. 81 c) Le cas du repérage avant démolition d’immeuble ........................................... 82 2.– La réglementation présente des faiblesses préoccupantes................ 84 a) La formation des opérateurs de repérage est insuffisante ................................ 84 b) Les modalités de réalisation des différents types de diagnostics présentent des lacunes. .............................................................................. 88 3.– L’application de la réglementation est source de difficultés................ 95 a) L’application de la réglementation est mal contrôlée ..................................... 96 b) L’évaluation de l’application de la réglementation a été trop tardive ............... 98 C.– L E SECTEUR DU DESAMIANTAGE EST BIEN ENCADRE , MAIS SUBIT DES COUTS QUI FRAGILISENT LE RESPECT DES CONTRAINTES REGLEMENTAIRES ........................... 100

1.– Une distinction discutable entre amiante friable et non friable............ 100 a) La distinction a des répercussions regrettables sur le marché du traitement de l’amiante en place ................................................................. 100 b) Une distinction à revoir .............................................................................. 104 2.– Une prise en compte aléatoire et insuffisante des risques.................. 108 a) La compétence et la qualification du maître d’ouvrage ou de son maître d’œuvre ................................................................................................... 109 b) La qualité des mesures d’empoussièrement ................................................... 111

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3.– La relative inefficacité des contrôles publics sur le secteur du traitement de l’amiante en place.............................................................. 113 a) Le contrôle par l’inspection du travail. ......................................................... 114 b) Le contrôle par la médecine du travail. ........................................................ 115 c) Le contrôle par la CNAMTS et les CRAM. ..................................................... 115 d) Les enquêtes de la Direction des relations du travail menées en 2004 et 2005 ........................................................................................................ 116 D.– LE SECTEUR DU BATIMENT ET DE LA MAINTENANCE EST INSUFFISAMMENT FORME ET EN DANGER DE CONTAMINATION « INOPINEE » .......................................... 119

1.– Une rencontre inopinée qui laisse peu de chance à la sécurité du travailleur : les différentes hypothèses.............................................. 120 a) L’absence de diagnostic ou le diagnostic de mauvaise qualité ......................... 120 b) Le diagnostic de qualité standard ................................................................ 121 c) Le diagnostic de bonne qualité .................................................................... 123 2.– Une zone « grise » où les contrôles sont impossibles......................... 125 a) Les obligations sont nombreuses .................................................................. 125 b) Mais le contrôle est impossible .................................................................... 126 E.– L ES GRANDES DIFFICULTES DES PROPRIETAIRES PUBLICS A RESPECTER LEURS OBLIGATIONS REGLEMENTAIRES APPELLENT UN DISPOSITIF DE SOUTIEN SPECIFIQUE DE LA PART DE L ’ ETAT . ........................................................................ 129

1.– L’absence de vision d’ensemble du respect par les propriétaires publics de leurs obligations règlementaires..................... 129 2.– Le patrimoine géré par les collectivités territoriales appelle un dispositif national de soutien.................................................................... 132

F.– U NE GESTION DES DECHETS DEFECTUEUSE ............................................................. 137

1.– Le cadre règlementaire........................................................................... 137 a) Les différentes catégories de déchets ............................................................ 137 b) Le sort des déchets amiantés ....................................................................... 138 c) Le transport des déchets amiantés ................................................................ 139 2.– Une situation qui n’est pas satisfaisante............................................... 140 a) Une réglementation qui n’est pas correctement appliquée ............................... 140 b) Une inadéquation entre la structure actuelle des centres de stockage et les besoins manifestés par les particuliers et les entreprises ........................... 141 c) Une innovation insuffisamment encouragée ................................................... 147 d) Des élus locaux insuffisamment informés ...................................................... 148 e) Des maîtres d’ouvrage et des maîtres d’œuvre à sensibiliser ........................... 149 G.– L’ AMIANTE A L ’ ETAT NATUREL DANS L ’ ENVIRONNEMENT : LE CAS DE LA NOUVELLE - CALEDONIE ........................................................................................ 150

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II.– L A F RANCE DOIT AGIR AU NIVEAU INTERNATIONAL POUR QUE CESSENT LA PRODUCTION ,  LA TRANSFORMATION ET LE COMMERCE DE L ’ AMIANTE DANS LE MONDE .......................................................................................................................... 155

A.– L’ AMIANTE EN E UROPE : UN PRODUIT INTERDIT ..................................................... 155

1.– La difficile interdiction de toutes les formes d’amiante en Europe........................................................................................................ 155 a) Les mesures nationales d’interdiction ........................................................... 155 b) La prudence des institutions communautaires ................................................ 159 2.– Une législation communautaire globalement satisfaisante malgré certaines lacunes.......................................................................... 161 a) La directive de 1999 sur l’interdiction de la mise sur le marché et de l’emploi de l’amiante et des produits en contenant ........................................ 161 b) La directive de 2003 sur la protection des travailleurs face aux dangers de l’amiante ............................................................................................. 163 c) Un éparpillement administratif du traitement communautaire de l’amiante ................................................................................................. 167 B.– L’ AMIANTE DANS LE MONDE : DES TRANSFERTS MASSIFS DE RISQUES VERS LES PAYS EN VOIE DE DEVELOPPEMENT ........................................................................ 169

1.– L’amiante est encore utilisé dans de nombreux pays.......................... 169 a) Aucun instrument juridique n’interdit l’amiante au plan mondial ..................... 169 b) Le marché mondial de l’amiante .................................................................. 174 2.– L’approche inquiétante du Canada et du Québec................................ 177 a) L’amiante au Canada : un poids économique très faible… .............................. 177 b) … mais un poids symbolique majeur ............................................................ 178 c) La promotion de l’usage sécuritaire de l’amiante ........................................... 179 d) Une situation encore figée malgré certaines études préoccupantes sur la santé des Québécois .................................................................................. 181 e) Un comportement critiquable ...................................................................... 182 3.– Interdire l’amiante au niveau international............................................ 183 a) L’amiante dans le monde : une « bombe à retardement » ................................ 183 b) Les risques liés au démantèlement des navires : l’exemple du Clemenceau ............................................................................................. 185 b) Comment interdire l’amiante dans le monde ? ............................................... 194

III.– L A PRISE EN CHARGE DES VICTIMES DE L ’ AMIANTE ................................................. 201

A.– L ES MALADIES CAUSEES PAR L ’ INHALATION DE L ’ AMIANTE SONT AUJOURD ’ HUI MIEUX CONNUES ET LES MALADES MEDICALEMENT MIEUX SUIVIS . ............................. 201

1.– Les pathologies de l’amiante................................................................. 202 a) Les pathologies bénignes ............................................................................ 202 b) Les pathologies malignes ............................................................................ 206 c) Mortalité associée à ces pathologies ............................................................ 211

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2.– Le suivi médical des victimes................................................................. 212 a) La surveillance médicale des salariés exposés ............................................... 212 b) Le suivi médical post-professionnel .............................................................. 214 B.– L ES MECANISMES TRADITIONNELS DE PRISE EN CHARGE DES VICTIMES ONT MONTRE LEURS INSUFFISANCES DANS LE CAS DE L ’ AMIANTE ..................................... 220

1.– La réparation forfaitaire de droit commun des maladies professionnelles était trop faible.............................................................. 220 2.– Les recours juridictionnels vers lesquels se sont tournées les victimes les exposaient à des délais de procédure très longs.............. 221

C.– L ES DISPOSITIFS DE PRERETRAITE DESTINES AUX TRAVAILLEURS DE L ’ AMIANTE ........ 223

1.– Le dispositif du FCAATA......................................................................... 223 a) La vocation du FCAATA ............................................................................. 224 b) Le montant de l’ACAATA ............................................................................ 224 c) Le financement du FCAATA ........................................................................ 225 d) L’organisation du FCAATA ........................................................................ 225 e) L’expansion continue du FCAATA ............................................................... 227 2.– Les dispositifs spéciaux de préretraite liés à l’amiante........................ 229 3.– Soumis à des exigences contradictoires, les mécanismes de préretraites liés à l’amiante suscitent de nombreuses critiques qui appellent des réformes substantielles............................................... 231 a) Le système du FCAATA souffre d’une organisation institutionnelle complexe ................................................................................................. 231 b) Le montant de l’ACAATA est faible .............................................................. 232 c) Le FCAATA a été souvent détourné de son objet et utilisé comme un instrument de gestion de l’emploi ................................................................ 233 d) Les dispositifs de préretraite sont mal coordonnés ......................................... 233 e) Les dispositifs de préretraites sont particulièrement inégalitaires .................... 234 f) Le coût global du FCAATA est exponentiel .................................................... 237 g) La mission refuse de réserver le bénéfice de la cessation anticipée d’activité aux seules personnes malades ...................................................... 237 h) Les négociations autour de la pénibilité au travail ne sont pas le cadre approprié pour examiner la situation des personnes ayant été professionnellement exposées à l’amiante .................................................... 238 i) Le système actuel des listes est une procédure lourde qui a montré ses limites ..................................................................................................... 239 D.– L’ INDEMNISATION DES VICTIMES PAR LE F ONDS D ’ INDEMNISATION DES VICTIMES DE L ’ AMIANTE (FIVA) ........................................................................... 243

1.– Le législateur a fait le choix d’un dispositif spécifique et autonome................................................................................................... 243 a) L’organisation du FIVA .............................................................................. 243 b) La mise en place du FIVA ........................................................................... 246 c) Modalités de fonctionnement ....................................................................... 247

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d) Les ressources du FIVA .............................................................................. 250 2.– Le FIVA est chargé de la réparation intégrale des préjudices subis par les victimes de l’amiante.......................................................... 251 a) Le principe de la réparation intégrale .......................................................... 251 b) Les procédures d’indemnisation .................................................................. 253 3.– Le FIVA connaît une réussite indéniable............................................... 255

a) Il indemnise de façon équitable l’ensemble des victimes de l’amiante et leurs ayants droits .................................................................................... 255 b) La procédure est simple, rapide et peu coûteuse ............................................ 259 c) Les risques de double indemnisation par le FIVA et la sécurité sociale sont aujourd’hui limités ............................................................................. 260 d) Les dotations ont permis jusqu’ici de faire face aux dépenses d’indemnisation ........................................................................................ 260 4.– Le FIVA n’échappe pas à certaines critiques....................................... 261 a) Le FIVA n’a pas tari les recours contentieux ................................................. 261 b) Les disparités d’indemnisation entre le FIVA et les tribunaux sont trop importantes .............................................................................................. 262 c) Le FIVA ne remplit pas ses obligations concernant les recours subrogatoires ........................................................................................... 269 d) Les dépenses du FIVA croissent à un rythme rapide et les réserves seront bientôt épuisées ........................................................................................ 272

DEUXIÈMEPARTIE – LESLEÇONSÀTIRERDE L ’AMIANTE ............................... 275

I.– L E SYSTEME DE REPARATION DES AT - MP N ’ EST PLUS ADAPTE .................................. 276

A.– L’ INDEMNISATION DES VICTIMES DE L ’ AMIANTE AFFECTE L ’ EQUILIBRE F INANCIER DE LA BRANCHE AT - MP ........................................................................ 279

1.– La contamination par l’amiante s’inscrit dans un contexte général d’augmentation du nombre des maladies professionnelles......................................................................................... 279 a) Le nombre d’accidents du travail diminue globalement .................................. 280 b) Le nombre des maladies professionnelles reconnues augmente rapidement ............................................................................................... 280 2.– Les fonds destinés à la prise en charge des victimes de l’amiante contribuent pour une part importante au déficit de la branche...................................................................................................... 281 3.– La charge assurée par la branche AT-MP doit être révisée................ 282 a) Une partie du financement du FCAATA apparaît comme une charge indue ....................................................................................................... 282 b) La part de l’Etat devrait être réévaluée et mieux définie ................................. 283 B.– L A CATASTROPHE SANITAIRE DE L ’ AMIANTE A ETE L ’ OCCASION D ’ UNE REMISE EN CAUSE DES GRANDS PRINCIPES QUI STRUCTURENT LA BRANCHE AT - MP .................. 285

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1.– Le drame de l’amiante est à l’origine d’une remise en cause jurisprudentielle de l’immunité civile de l’employeur.............................. 287 2.– L’indemnisation des victimes de l’amiante a renforcé la contestation des modalités de réparation forfaitaire des AT-MP.......... 287 a) Les modalités législatives et jurisprudentielles de l’indemnisation de l’amiante remettent en cause le principe de la réparation forfaitaire des AT-MP .................................................................................................... 287 b) La remise en question du compromis de 1898 à l’occasion du drame de l’amiante s’inscrit dans un contexte plus général .......................................... 289 c) Au regard de ces évolutions, l’indemnisation des AT-MP apparaît de plus en plus injuste .......................................................................................... 290 C.– UN CONSTAT UNANIME SE DEGAGE SUR LA NECESSITE DE FAIRE EVOLUER LA REPARATION DES AT - MP VERS UNE REPARATION INTEGRALE ..................................... 291

1.– Un accord de principe sur la nécessité d’évoluer vers la réparation intégrale malgré l’ambiguïté de la notion.............................. 291 a) Un accord unanime sur le principe de la réparation intégrale ......................... 292 b) Une notion ambiguë ................................................................................... 292 c) L’évolution vers la réparation intégrale peut se faire selon des modalités variables .................................................................................................. 293 2.– Les limites de la réparation intégrale ne doivent pas être négligées.................................................................................................... 297 a) La réparation intégrale est susceptible de générer des inégalités ..................... 297 b) La réparation intégrale ne prend qu’imparfaitement en compte l’objectif de réinsertion ........................................................................................... 298 c) Il est nécessaire de maintenir une « pression » avec la faute inexcusable .......... 298 e) Aucun pays en Europe n’accorde la réparation intégrale ................................ 300 f) Le coût de la réparation intégrale serait très élevé .......................................... 300 3.– Un accord pourrait se faire sur une réparation forfaitaire améliorée au sein de la branche AT-MP et qui préserve les grandes lignes du compromis social de 1898........................................ 300

D.– L E SYSTEME DE LA BRANCHE AT - MP PARAIT EXCESSIVEMENT MUTUALISE ................. 301

a) Le financement de la branche AT-MP par la tarification est fortement mutualisé. ................................................................................................ 302 b) Les mécanismes de mise en œuvre de la faute inexcusable nuisent à la prévention et à la responsabilisation. .......................................................... 307

II.– L ’ AFFAIRE DE L ’ AMIANTE A SOULEVE LE PROBLEME DU DROIT DE LA RESPONSABILITE EN MATIERE DE RISQUES PROFESSIONNELS ........................................ 309

A.– L A QUESTION DES « RESPONSABLES DE L ’ AMIANTE » DEVANT LA JUSTICE ................. 309

1.– Le procès de l’amiante a été porté devant tous les ordres de juridictions.................................................................................................. 309 a) L’indemnisation des victimes devant la justice sociale et civile. ....................... 309

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b) La question de la responsabilité pénale des employeurs .................................. 310 c) La condamnation de l’Etat par la justice administrative. ................................. 313 2.– Les procès de l’amiante ont soulevé plusieurs questions juridiques de portée générale.................................................................. 315

B.– U NE DEFINITION JURISPRUDENTIELLE PRAGMATIQUE MAIS DESEQUILIBREE DE LA FAUTE INEXCUSABLE ....................................................................................... 317

1.– Le régime légal de réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles : un régime juridique dérogatoire aux principes généraux de la responsabilité civile........................................ 317 a) Un régime non contentieux ......................................................................... 317 b) La définition de la faute inexcusable par le juge ............................................ 318 c) La portée de la faute inexcusable. ................................................................ 319 2.– La redéfinition jurisprudentielle de la faute inexcusable : le manquement à « l’obligation de sécurité de résultat » de l’employeur................................................................................................. 321 a) Un objectif de meilleure indemnisation des préjudices liés à l’amiante ............. 321 b) L’obligation de sécurité de résultat de l’employeur. ....................................... 322 3.– Le rééquilibrage de la faute inexcusable et de l’immunité civile de l’employeur : une intervention souhaitable du législateur................ 325 a) Une jurisprudence d’opportunité dont les justifications indemnitaires devraient disparaître. ................................................................................ 325 b) Distinguer le manquement à l’obligation de sécurité de résultat de la faute inexcusable de l’employeur ................................................................ 326 c) Requalifier la faute inexcusable de l’employeur : un impératif d’équité ............ 327 d) La responsabilisation des acteurs par la sanction .......................................... 330 C.– L A PLACE DES PARTIES CIVILES DANS LA RECHERCHE DES RESPONSABILITES PENALES EN MATIERE DE RISQUES PROFESSIONNELS ................................................. 333

1.– La recherche croissante de la responsabilité pénale : une démarche compréhensible et nécessaire............................................... 334 a) Les régimes modernes de réparation incitent les victimes à rechercher la responsabilité pénale ................................................................................ 334 b) Une action pénale nécessaire et fondée ........................................................ 336 c) Le droit à un recours juridictionnel effectif des victimes .................................. 338 2.– La recherche de responsabilités pénales se heurte aux règles et aux acteurs de la procédure pénale.................................................... 340 a) L’incompréhension des victimes de l’amiante face à l’absence de jugement au fond tient en partie aux règles de la procédure pénale ................. 340 b) L’action insuffisante des parquets, peu soucieux de santé publique .................. 342 3.– Accroître le rôle des parquets et les moyens d’action des parties civiles............................................................................................. 344 a) Une réponse de portée générale : la révision de l’article 575 du code de procédure pénale ...................................................................................... 344