Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'année 2007
Description
Depuis l'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des comptes, dans le cadre de sa mission d'assistance au Parlement définie à l'article 58, remet à celui-ci et rend publics à la fin du printemps, à l'issue d'une procédure contradictoire, trois documents. Le premier, annexé au projet de loi de règlement en application de l'article 58-5° de la LOLF, est un acte de « certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'État accompagné du compte-rendu des vérifications opérées » (http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/084000297/index.shtml). Le deuxième, ici présenté et déposé avant le 1er juin sur le bureau des assemblées conjointement au projet de loi de règlement transmis par le Gouvernement, est prévu par l'article 58-4° de la LOLF et porte sur les résultats et la gestion budgétaire pendant l'exercice antérieur. Il analyse l'exécution des lois de finances dans tous ses aspects, y compris l'exécution des crédits par mission et par programme dans la logique de performance prévue par la LOLF. Le troisième document, prévu par l'article 58-3° de la LOLF, est le rapport préliminaire au débat d'orientation budgétaire (et portant sur la situation et les perspectives des finances publiques). Déposé dans le courant du mois de juin, conjointement au rapport du Gouvernement sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, il procède à une analyse d'ensemble des finances publiques et de leurs perspectives en utilisant tant les données de la comptabilité nationale que les conclusions des deux précédents documents et d'autres travaux de la Cour (http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/084000365/index.shtml).
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Informations
| Publié par | rapports-economie-finances |
| Publié le | 01 mai 2008 |
| Nombre de lectures | 10 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 1 Mo |
Extrait
RAPPORT SUR LES RÉSULTATS ET LA GESTION BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT POUR L’ANNÉE 2007 ____________
TABLE DES MATIÈRES
I
Pages Délibéré
... VII Introduction
1 Première partie Analyse d’ensemble des résultats et de la gestion budgétaire
.. 3 Chapitre I Les résultats de l’exercice 2007
.
. 5 I - Le résultat budgétaire
6 A - L’analyse du solde budgétaire
7 B - Les recettes de l’Etat
16 C - Les dépenses
.
25 II - Le résultat en trésorerie et la dette
.
. 36 A Le tableau de financement
..
.. 36 B La dette et la trésorerie de l’Etat
42 III - Le résultat en comptabilité générale
45 A Le résultat patrimonial
..
45 B - La variation de la situation nette
. 47 C - Le flux de trésorerie
49 IV - La cohérence des comptes et des résultats
.
49 A L’articulation des comptabilités tenues par l’Etat . B - L’articulation des trois résultats de 2007
53 C L’apport de la comptabilité générale à la compréhension du résultat budgétaire
56 B La démarche d’analyse financière
..
57 Chapitre II Les conditions générales de l’exécution
. 61 I La régularité de la gestion 2007
. 62 -A - Des dotations initiales mal calibrées
62 B - Des anomalies dans le recours aux décrets d avance
. 65 ’ C - Des irrégularités au regard des principes de la LOLF
.. 66 DD’autres irrégularités
..
67
II
II -
COUR DES COMPTES
L’analyse des conditions générales de formation du résultat
Pages
68
A La régulation budgétaire
.
..
68 B Les opérations de fin de gestion.
. 70 Chapitre III Des nécessaires adaptations de la LOLF
75 Chapitre IV L’exécution de certaines catégories de 79 dépenses
I - La gestion des personnels de l’Etat
..
. 80 A - La double gestion des emplois et des crédits en 2007
..
80 B - Organisation budgétaire et gestion des personnels. 85 II - Les dépenses d’investissement
..
..
... 88 A La mise en œuvre de la LOLF
..
88 B La programmation des investissements
.. 90 C Le gros entretien du parc immobilier
.
. 91 III - Les concours de l’Etat aux collectivités territoriales.. 93 IV - Les relations Etat / Union européenne (UE)
96 Deuxième partie Analyse par mission et par pro ramme
.99 Chapitre V Observations générales
..
101 I - La structuration des programmes
102 II Le rôle des responsables de programme
106 -III - La gestion budgétaire en mode LOLF
108 A Le cadre de préparation et de suivi du budget
108 B Analyse de coûts et contrôle de gestion
109 IV - La mesure des performances
. 113
TABLE DES MATIÈRES
III
Pages Chapitre VI Missions et programmes du budget général 117 I - Mission Action extérieure de l’Etat
118 II - Mission Administration générale et territoriale de l’Etat
119 III - Mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales
120 IV - Mission Aide publique au développement
121 V - Mission Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation
. 122 VI - Mission Conseil et contrôle de l’Etat
124 VII - Mission Culture
. 125 A L’exécution de la mission
.
..
125 B Le programme Patrimoines
..
126 VIII - Mission Défense
130 IX - Mission Développement et régulation économiques
.......... 132 X - Mission Direction de l’action du Gouvernement.. 133 XI - Mission Ecologie et développement durable
. 134 XII - Mission Engagements financiers de l’Etat
136 A L’exécution de la mission
.
..
136 B Le programme Appels en garantie de l’Etat..
.. 138 XIII - Mission Enseignement scolaire
. 140 XIV - Mission Gestion et contrôle des finances publiques
.... 142 XV - Mission Justice
143 XVI - Missions Médias
.
144 XVII - Mission Outre-mer
145 A L’exécution de la mission
.
..
145 B Le programme Conditions de vie outre-mer..
.. 147 XVIII Mission Politique des territoires
150 -
IV
COUR DES COMPTES
Pages
XX Mission Provisions
..
.
. 152 -XXI - Mission Recherche et enseignement supérieur
153 A L’exécution de la mission
.
..
153 B Le programme Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires.
154 XXII - Mission Régimes sociaux et de retraite.
158 A L’exécution de la mission
.
..
158 B Le programme Régime sociaux et de retraite des transports terrestres
.. 160 XXIII - Mission Relations avec les collectivités territoriales
. 163 XXIV - Mission Remboursements et dégrèvements
164 XXV - Mission Santé
..
166 A L’exécution de la mission
.
..
166 B Le programme Offre de soins et qualité du système de soins
XXVI - Mission Sécurité
A L exécution de la mission
.
..
’ B Le programme Police nationale
. C Le programme Gendarmerie nationale
.. XXVII - Mission Sécurité civile
XXVIII - Mission Sécurité sanitaire
A L’exécution de la mission
.
..
167 172 172 174 180 185 187 187
B Le programme Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation.
... 188 XXIX - Mission Solidarité et intégration
191 A L’exécution de la mission
.
..
191 B - Programme Egalité entre les hommes et les femmes 192 XXX - Mission Sport, jeunesse et vie associative
.
196 A L’exécution de la mission
.
..
196 B Programme Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative
.... 197
TABLE DES MATIÈRES
V
g s Pa e XXXI - Mission Stratégie économique et pilotage des finances publiques
. 200 XXXII - Mission Transports
201 A L’exécution de la mission
.
..
201 B Programme Passifs financiers ferroviaires
... 203 XXXIII - Mission Travail et emploi
207 XXXIV - Mission Ville et logement
.. 209 A L’exécution de la mission
.
..
209 B Programme Equité sociale et territoriale et soutien
.. 210 Chapitre VII Les bud ets annexes
.... 215 I - Mission Contrôle et exploitation aériens
216 II - Mission Publications officielles et information administrative
..
. 218 Chapitre VIII Les comptes spéciaux
.... 221 I - Mission Accords monétaires internationaux.
222 II - Mission Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics
223 III - Mission Avances à l’audiovisuel public
224 IV - Mission Avances aux collectivités territoriales 226 V - Mission Cinéma, audiovisuel, expression radiophonique locale
. 227 VI - Mission Gestion du patrimoine immobilier de l’Etat
228 A L’exécution de la mission
.
..
228 B Le programme Dépenses immobilières
..
... 230 VII - Mission Opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l’équipement
. 235 VIII - Mission Participations financières de l’Etat
236 IX - Mission Pensions
237
VI
COUR DES COMPTES
Pages X - Mission Pertes et bénéfices de change
239 XI - Mission Prêts à des Etats étrangers
240 XII - Mission Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés
242 Annexe I - Principales recommandations générales de la Cour au titre de l’exercice 2007
.
.243 I - Recommandations sur les résultats et les comptes
243 A - La présentation des résultats
243 B - Les recettes de l’Etat
.. 243 C - Les dépenses de l’Etat
243 D - Le tableau de financement et la dette
. 244 E - Les comptes et l’analyse financière
. 244 II - Recommandations sur la gestion budgétaire et la démarche de performance
245 A - La structuration budgétaire
. 245 B - L’analyse des coûts et le contrôle de gestion
246 C - La mesure des performances
. 246
Conclusions
..
Annexe II - Les suites données aux recommandations antérieures de la Cour
. Annexe II - Les subventions exceptionnelles accordées aux communes
. Annexe III - Les missions
Annexe IV - Les recettes fiscales : construction et résultat constaté
Annexe V - La norme de dépenses
.. Annexe VI Variation dela situation nette
.
..
. Annexe VII - Les ratios financiers
...
Annexe VIII - Les relations entre l’Etat et l’Union européenne
Réponse du Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction ubli ue
.
.
247
251
258 260
262 263 264 265
266
273
DÉLIBÉRÉ
Délibéré
VII
Le présent rapport de la Cour a été établi dans le cadre de la mission que lui confère l’article 47 de la Constitution aux termes duquel «la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances».
Conformément à l’article L.O. 132-1, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport.
Ces textes ont été arrêtés au vu des projets qui ont été communiqués au préalable aux administrations concernées, et après qu’il a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par celles ci. Étaient présents : M. Séguin, premier président, MM. Pichon, Picq, Babusiaux, Mmes Bazy-Malaurie, Cornette, Ruellan, MM. Hernandez, Descheemaeker, présidents de chambre, MM. Cieutat, Carrez, Fragonard, Sallois, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Berthet, de Mourgues, Mayaud, Hespel, Devaux, Bouquet, Adhémar, Rémond, Gillette, Duret, Ganser, Martin (Xavier-Henri), Monier, Troesch, Thérond, Pallot, Mme Bellon, MM. Gasse, Moreau, Ritz, Moulin, Lebuy, Lesouhaitier, Lefas, Durrleman, Gauron, Lafaure, Mme Morell, MM. Morin, Braunstein, Brochier, Mmes Saliou (Françoise), Dayries, MM. Lévy, Deconfin, Phéline, Tournier, Mmes Darragon, Colomé, Seyvet, MM. Vachia, vivet, Cossin, Lefebvre, Sabbe, Pétel, Maistre, Valdiguié, Ténier, Lair, Hayez, Corbin, Rigaudiat, Ravier, Doyelle, Korb, Mme Dos Reis, MM. de Gaulle, Guibert, Mme Carrère-Gée, MM. Piolé, Uguen, Mme Briguet, M. Zérah, conseillers maîtres, MM. Gleizes, Lemasson, Bille, Zeller, Limodin, André, Cadet, Blanc, conseillers maîtres en service extraordinaire, M. Alventosa, conseiller maître, rapporteur général.
Etait présent et a participé aux débats : M. Bénard, Procureur général, assisté de M. Filippini, avocat général.
Etait présent en qualité de rapporteur et n’a donc pas pris part aux délibérations : M. Belluteau, conseiller référendaire.
Mme Mayenobe, secrétaire générale, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 27 mai 2008.
Introduction
Depuis l’entrée en vigueur de la loi organique du 1eraoût 2001 modifiée relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des comptes, dans le cadre de sa mission d’assistance au Parlement définie à l’article 58, remet à celui-ci et rend publics à la fin du printemps, à l’issue d une ’ procédure contradictoire, trois documents.
Le premier, annexé au projet de loi de règlement en application de l’article 58-5° de la LOLF, est un acte de « certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État accompagné du compte-rendu des vérifications opérées ». Le deuxième, ici présenté et déposé avant le 1erjuin sur le bureau des assemblées conjointement au projet de loi de règlement transmis par le Gouvernement, est prévu par l’article 58-4° de la LOLF et porte sur les résultats et la gestion budgétaire pendant l’exercice antérieur. Il analyse l’exécution des lois de finances dans tous ses aspects, y compris l’exécution des crédits par mission et par programme dans la logique de performance prévue par la LOLF.
Le troisième document, prévu par l’article 58-3° de la LOLF, est le rapport préliminaire au débat d’orientation budgétaire (et portant sur la situation et les perspectives des finances publiques). Déposé dans le courant du mois de juin, conjointement au rapport du Gouvernement sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques, il procède à une analyse d’ensemble des finances publiques et de leurs perspectives en utilisant tant les données de la comptabilité nationale que les conclusions des deux précédents documents et d’autres travaux de la Cour.
En application de l’article 58-4 de la loi organique, le présent rapport examine les résultats de l’exercice 2007 et les comptes associés (1ère partie). Il analyse, en outre, l’ensemble des missions du budget général, les budgets annexes et les principaux comptes spéciaux, ainsi que quatorze programmes choisis en raison de leur taille ou de la nature des dépenses qui leur sont rattachées (2èmepartie). La loi de règlement arrête trois résultats, qui sont soumis à l’approbation du Parlement : le résultat budgétaire, le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie et le résultat en comptabilité générale. Ces résultats correspondent à des concepts comptables différents, dont la cohérence doit être assurée pour que la réalité de la situation financière de l’Etat puisse être appréhendée dans sa globalité. Le
2
COUR DES COMPTES
présent rapport examine donc, outre chacun des résultats, les progrès réalisés dans cette articulation et en montre les insuffisances persistantes.
Le Gouvernement privilégie la présentation du résultat budgétaire, malgré les limites qui le caractérisent s’il est seul pris en considération : il n’existe toujours pas de référentiel de comptabilité budgétaire, la tenue des engagements n’est pas assurée et les pratiques de pilotage du solde, à travers notamment les opérations effectuées en fin de gestion, limitent sa signification et rendent nécessaire l’application de certains correctifs au résultat affiché. En outre, le passif exigible a crû de 16 Md€ en 2007, pour atteindre le montant considérable de 109 Md€. Le rapport analyse sur tous ces points l’exécution 2007.
Les ajustements ainsi opérés sont également critiquables au regard des principes posés par la loi organique. En est symptomatique, en 2007, l’opération d’extinction partielle (5,1 Md€) de la dette non financière de l’Etat à l’égard du régime général de sécurité sociale, réalisée de telle façon qu’elle n’ait pas d’incidence budgétaire. Il en est de même de différentes mesures de gestion mises en lumière par la Cour (reports de charges, débudgétisations, contractions de recettes et de dépenses, mobilisations de recettes exceptionnelles).
Ces analyses sont éclairées par celle des missions et programmes, sur lesquels la Cour formule une appréciation synthétique, et signale aussi les améliorations apportées et les progrès qui doivent encore être accomplis pour que le cadre de gestion issu de la LOLF débouche sur une véritable approche par les résultats et les performances, propre à favoriser l’efficacité des politiques publiques et la maîtrise des finances de l’Etat.
Pour s'assurer de l'exactitude et de la cohérence des données relatives aux dépenses et aux recettes soumises à l'approbation du Parlement, la Cour a procédé au rapprochement des états budgétaires (fascicules des données budgétaires et situations mensuelles), du projet de loi de règlement et du rapport de gestion pour l'année 2007. Cependant, la communication tardive du projet de loi de règlement et de ses annexes ne lui a pas permis de faire des vérifications sur l’ensemble des annexes.
En particulier, si les comptes de l’exercice 2007 ont été produits dans des délais et des conditions de fiabilité améliorés, la Cour n’a pu, cette année encore, appuyer ses analyses par mission et par programme que sur des données provisoires, les rapports annuels de performances (RAP) prévus par l’article 54 de la LOLF lui ayant été adressés, de surcroît dans une forme encore non définitive, selon un calendrier incompatible avec celui de la préparation du présent rapport1.
1Les premiers projets de RAP ont été envoyés à la Cour le 7 mai.
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