La responsabilisation comme stratégie de modernisation - article ; n°3 ; vol.8, pg 87-129
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Description

Politiques et management public - Année 1990 - Volume 8 - Numéro 3 - Pages 87-129
43 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié par
Publié le 01 janvier 1990
Nombre de lectures 71
Langue Français
Poids de l'ouvrage 2 Mo

Exrait

Vincent Hardy
Brian Towhill
Adam Wolf
La responsabilisation comme stratégie de modernisation
In: Politiques et management public, vol. 8 n° 3, 1990. pp. 87-129.
Citer ce document / Cite this document :
Hardy Vincent, Towhill Brian, Wolf Adam. La responsabilisation comme stratégie de modernisation. In: Politiques et
management public, vol. 8 n° 3, 1990. pp. 87-129.
doi : 10.3406/pomap.1990.2956
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pomap_0758-1726_1990_num_8_3_2956RESPONSABILISATION COMME STRATEGIE LA
DE MODERNISATION
Vincent HARDY *
Brian TOWHILL **
Adam WOLF ***
Introduction La modernisation de l'Administration revêt actuellement un caractère priori
taire dans la plupart des pays industrialisés. Dans beaucoup de pays la r
éforme administrative est même devenue un objectif central du gouvernement
et la modernisation a pris sa place dans les discours politiques. C'est notam
ment le cas en France et au Royaume-Uni, bien sûr, mais aussi au Danemark
ou au Canada, notamment au Québec.
L'existence de programmes gouvernementaux ambitieux revêt beaucoup
d'avantages : au-delà de la légitimité démocratique, ils permettent de dégager
les moyens nécessaires, de généraliser, d'amplifier et d'étendre le processus
de modernisation. Ils créent cependant des effets de mode, en mettant
l'emphase sur des questions, telles la privatisation, qui relèvent d'abord de la
politique économique, voire même de l'idéologie. Ils tendent aussi à dissimuler
l'existence de mouvements de long terme et à faire perdre de vue que plu
sieurs mouvements de modernisation sont nés au sein même de
l'administration.
La comparaison des stratégies et des méthodes employées dans des pays
aussi divers que la France, le Danemark, le Canada ou le Royaume-Uni permet
pourtant, malgré des divergences évidentes, de faire ressortir des conver
gences au niveau des besoins identifiés et des actions concrètes de modern
isation entreprises. L'action de modernisation est ainsi organisée autour
d'une stratégie que nous avons appelée, faute de mieux, stratégie de respons
abilisation et que ce travail vise à étudier.
Elève étranger (Québécois) à l'ENA détaché par le Ministère des Affaires internationales du
Gouvernement du Québec.
** Elève étranger (Britannique) à l'ENA détaché par le Befec, Membre de Price Waterhouse.
*** Elève étranger (Danois) à l'ENA détaché par le Ministère des Finances danois.
Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC, Volume 8, n° 3, septembre 1990.
(5) Institut de Management Public - 1 990. Vincent HARDY, Brian TOWHILL et Adam WOLF 88
C'est à décrire les grands traits de ce modèle commun et les raisons de son
apparition que s'attache la première partie. La seconde décrit de façon détail
lée la stratégie française et l'expérience britannique pour conclure dans une
optique comparative sur les qualités et les limites des stratégies retenues.
Ceci permet, dans une troisième partie, de proposer des voies à explorer dans
le but de faciliter la mise en oeuvre de la stratégie adoptée.
Présentation Au-delà de traditions nationales certes très différentes, des évolutions ana-
de la stratégie logues ont provoqué le recours à la responsabilisation dans plusieurs pays
de responsa- en réponse au besoin, perçu de façon de plus en plus partagée, de moder-
bilisation niser l'administration publique.
La nécessité de moderniser l'administration
La baisse du taux de croissance consécutive aux deux chocs pétroliers de
vait entraîner une remise en question brutale du consensus né dans
l'immédiat après-guerre légitimant l'intervention étatique .
• Le consensus de l'après-guerre
Après la deuxième guerre mondiale devait se forger au sein des démocraties
occidentales un consensus sur un certain nombre de valeurs fondamentales
légitimant l'intervention étatique.
Ainsi, on devait assister au plan politique à la réaffirmation du principe démoc
ratique. Dans la sphère sociale, on cherchera à assurer à tous les citoyens
un minimum fondamental de services et de prestations. Dans la sphère éco
nomique, on acceptera de façon générale le principe de l'intervention
étatique, compte tenu d'un certain nombre de défauts présumés du marché,
tant au niveau de la production de biens que des marchés financiers.
A court terme, le keynesianisme fournissait la justification d'interventions
continuelles de l'Etat dans l'économie, alors que des nationalisations effec
tuées pour des raisons très diverses assuraient la constitution d'un important
secteur public à vocation économique. C'est ainsi que l'Etat put fonder, plus
particulièrement en Europe, la légitimité d'interventions de plus en plus nom
breuses dans la vie économique et sociale.
L'Etat connut donc une croissance très rapide, que reflète le rythme de
hausse de la part des dépenses publiques dans l'activité économique totale.
Ainsi, les dépenses totales des administrations publiques, incluant la con
sommation, les investissements publics et les dépenses de sécurité sociale,
représentaient déjà 28 % de l'activité économique totale des pays de l'OCDE
en 1 960, contre 34,5 % à la veille du premier choc pétrolier et plus de 40 % au
lendemain du second. La responsabilisation comme stratégie de modernisation 89
L'emploi dans les administrations publiques crût aussi beaucoup plus rapide
ment que l'emploi total, les administrations recrutant rapidement pour combler
leurs besoins. Mais cela ne devait pas poser de problème, les économies oc
cidentales connaissant alors des taux de croissance extrêmement rapides
rendant possible cet accroissement de l'importance de l'Etat.
• La crise, l'après-crise et la perte de légitimité de l'Etat
En freinant la croissance, les deux chocs pétroliers devaient avoir des con
séquences graves, provoquant à terme une remise en question fondamentale
du rôle de l'Etat.
La plupart des pays occidentaux devaient tenter de réagir au contexte de r
alentissement économique en stimulant la demande globale ; cela ne devait
pas se traduire par une baisse durable du taux de chômage, mais plutôt par
l'apparition de taux d'inflation élevés et des déficits croissants des finances
publiques. L'idée que l'Etat ne devait plus intervenir directement par voie
d'augmentation de la demande globale et que le taux de croissance dépendait
de facteurs d'offre que l'Etat serait en bonne partie impuissant à modifier de
vint de plus en plus largement acceptée.
De même, l'Etat devait, compte tenu de la taille importante déjà atteinte, stabi
liser à long terme sa part dans l'activité économique, plutôt que de la faire
croître. Compte tenu des demandes de plus en plus importantes qui lui étaient
adressées, il devait donc viser à être plus efficace.
Au plan économique, le rôle de l'Etat consisterait plutôt à créer des conditions
favorables à la création de richesse via une réglementation adéquate qu'à i
ntervenir directement dans la vie économique et plus généralement à fournir le
meilleur cadre possible pour la vie en société.
Les chocs pétroliers devaient aussi entraîner des interrogations sur les mod
alités souhaitables de son intervention. Ainsi, le ralentissement de la croi
ssance provoqué par la crise justifiait la recherche systématique de
débouchés extérieurs ; une emphase croissante fut donc mise sur la
performance des secteurs de haute technologie, auxquels les programmes
traditionnels d'intervention de l'Etat apparaîtront pourtant mal adaptés. De
même, plusieurs programmes sociaux insuffisants pour résoudre
les graves problèmes engendrés par la crise et notamment la hausse du
chômage de longue durée.
Plus récemment, la diversification des formes de vie familiale, d'emploi et le
vieillissement démographique ont fait naître des exigences nouvelles. A des
interventions massives, via des programmes globaux normes d'application
générale, il apparut pertinent de substituer des interventions beaucoup plus
subtiles et différenciées faisant appel à une plus grande latitude
d'intervention. 90 Vincent HARDY, Brian TOWHILL et Adam WOLF
L'Etat traditionnel se retrouve ainsi sur la défensive. Il éprouve des difficultés
croissantes à satisfaire les aspirations d'une société devenant de plus en
plus complexe. Comme le souligne Michel CROZIER :
Quelles sont les raisons de cette crise ? Elles se résument en une formule
toute simple : plus de besoins et de demandes d'intervention, et plus de diff
icultés à intervenir. Un tissu social plus complexe exige plus d'attention, de
soin.
Cette crise de légitimité entraîne chez la plupart des agents de
l'administration un malaise croissant, une perte de confiance grandissante
dans la mission qui leur est confiée. Au-delà du besoin de réformer tel ou tel
programme de l'Etat, se fait ainsi jour un besoin de moderniser
fondamentalement les structures de l'administration dans un sens qui
permette à la fois de remotiver les fonctionnaires, de contrôler les coûts des
interventions tout en assurant une meilleure qualité de service.
Le choix d'une stratégie de responsabilisation
II s'agit donc d'atteindre ces objectifs de modernisation; plusieurs stratégies
sont envisageables pour le faire. Elles ont toutes pour caractéristique de faire
une part plus grande à une logique d'objectifs, par opposition à une logique de
contrôle des moyens employés.
Pour y arriver, l'administration centrale peut d'abord assouplir les contrôles
effectués sur l'utilisation qui est faite des ressources, tout en s'assurant de
leur réalisation par le biais de systèmes de contrôle a posteriori.
C'est notamment le cas de l'administration centrale québécoise. D'une part,
les systèmes de gestion financière y sont beaucoup plus souples; le proces
sus budgétaire tend à être développé de façon à éliminer le besoin
d'autorisation préalable. D'autre part, la gestion des ressources humaines y a
été considérablement simplifiée. Depuis 1 983, à l'exception d'un ensemble de
normes jugées essentielles comme celles qui sont relatives au recrutement
ou au classement des fonctionnaires, les politiques de gestion y sont
exprimées sous une forme générale ; les dirigeants d'organismes et les sous-
ministres ont reçu le pouvoir de les appliquer. Enfin, via un système
d'attentes signifiées et de primes, les cadres supérieurs sont incités à
atteindre des objectifs prescrits.
Pour aller plus loin, on a recours à une stratégie de responsabilisation. Celle-
ci se distingue de la simple instauration d'un système de contrôle de gestion
en ce qu'elle reconnaît une certaine autonomie aux agents et leur permet de
se doter d'objectifs à l'intérieur des paramètres que l'administration centrale
définit. De ce fait, elle offre plusieurs avantages.
Le premier est d'ordre structurel. Dans un environnement plus complexe, en
évolution rapide, la qualité du service public repose sur la possibilité donnée
aux services de s'adapter aux besoins exprimés localement et à leur évolu- La responsabilisation comme stratégie de modernisation 91
tion. En reconnaissant une plus grande latitude, tant au niveau de la définition
des fins que des moyens, l'Etat leur donne cette possibilité et leur permet de
fonctionner de façon efficace.
Le second est d'ordre culturel. La bureaucratie traditionnelle repose sur une
dépersonnalisation des fonctionnaires. Celle-ci, qui permet en principe
d'éliminer les influences aléatoires dans l'action de l'Etat, se concrétise dans
les univers bureaucratiques si souvent décrits. Dans un contexte général
d'érosion des relations d'autorité, la réalisation souple d'objectifs passe par la
responsabilisation du fonctionnaire, qui permet aussi de remotiver les agents
de l'Etat.
Le modèle de la responsabilisation
L'objectif de toute démarche de est de rendre les unités
opérationnelles plus autonomes dans la gestion et la mise en oeuvre des stra
tégies globales pour améliorer l'efficience, l'efficacité et l'adaptation de
l'activité par rapport à un environnement différencié. Cette autonomie se
trouve en revanche encadrée par des objectifs stratégiques précis et par un
contrôle de performance systématique. L'autonomie et le contrôle constituent
ainsi les deux éléments inséparables de la responsabilisation.
La stratégie de responsabilisation comprend donc cinq éléments :
- Définir les objectifs de l'organisation et les unités opérationnelles
- Déconcentrer les responsabilités opérationnelles
- Assouplir les règles de gestion et les contrôles a priori
- Renforcer les contrôles a posteriori, l'évaluation des résultats et le
système de sanctions positives et négatives
- Stabiliser la relation négociée entre le centre et la périphérie par la contrac-
tualisation.
Si le premier élément, la définition des objectifs et des unités opérationnelles,
paraît évident, il est souvent oublié dans une stratégie de responsabilisation.
L'histoire de l'organisme, le respect de l'équilibre des forces ou une simple ab
sence d'imagination mènent trop souvent à accepter telles quelles la
structure et les missions existantes sans s'interroger sur leur pertinence
stratégique. Ce risque est traditionnellement aggravé dans le secteur public
par la faiblesse des pressions et des chocs externes et par la trop grande
formalisation des structures internes.
La structuration des unités opérationnelles est étroitement liée à la définition
des objectifs globaux. Le poids relatif des aspects fonctionnels par rapport
aux "métiers" différents et à la différenciation géographique de l'activité cons- 92 Vincent HARDY, Brian TOWHILL et Adam WOLF
titue l'élément de base de cette réflexion. Il faut aussi tenir compte de la na
ture de l'environnement (stabilité, complexité) et de considérations de gestion
interne: on voudra avoir une taille minimale pour assurer une gestion flexible
des ressources humaines et financières et éviter de dépasser une taille
maximale pour prévenir la bureaucratisation. La pertinence des objectifs spé
cifiques de chaque unité est souvent le test de la cohérence entre la stratégie
et la structure de base.
La déconcentration des responsabilités opérationnelles forme l'essentiel
d'une stratégie de responsabilisation. Il convient, cependant, de distinguer
deux modalités de déconcentration qui mènent à des résultats différents: la verticale et la déconcentration horizontale.
La déconcentration verticale désigne la délégation d'un niveau hiérarchique
supérieur à un niveau inférieur, c'est à dire le plus souvent du chef du centre
aux chefs des unités opérationnelles. La déconcentration horizontale désigne
la délégation d'un chef à ses collaborateurs : soit les agents opérationnels,
soit le personnel de soutien ("staff").
La déconcentration verticale répond essentiellement à la justification structur
elle de la responsabilisation (cf. ci-dessus), mais elle répond moins bien à la
justification culturelle, parce que la responsabilisation et la motivation des
individus n'atteignent alors que les niveaux intermédiaires de direction.
Inversement, la déconcentration horizontale correspond essentiellement à la
justification culturelle - la motivation - et elle n'est guère possible sans une
certaine déconcentration verticale.
Cette distinction apparaît essentielle pour comprendre les différentes expé
riences de responsabilisation actuellement en cours en France et à l'étranger.
Nous distinguons dans la deuxième partie une stratégie "managériale"
(déconcentration verticale) et une stratégie "participative" (déconcentration
verticale et horizontale) pour mieux situer les expériences par rapport au mo
dèle générique de responsabilisation.
Le troisième élément du modèle générique est l'assouplissement des règles et
des contrôles a priori qui définissent la latitude des unités et des agents opé
rationnels. Ces règles portent sur les procédures et les méthodes
applicables, la définition des moyens à utiliser, les contrôles financiers etc.
L'assouplissement confère une flexibilité accrue à la gestion quotidienne qui
est plutôt encadrée par des objectifs précis et par un système d'évaluation et
de contrôle a posteriori.
Le renforcement des contrôles a posteriori portant sur les résultats et
l'efficacité de l'action constitue la contrepartie de l'assouplissement de la
gestion quotidienne. La construction d'indicateurs pertinents, de systèmes
d'évaluation de l'action de l'unité ou de l'agent (à ne pas confondre avec les
évolutions de l'environnement) et la définition de sanctions justes par rapport
à la performance posent tant de problèmes que le contrôle a priori paraît sou
vent plus facile et même préférable. Cela est vrai dans toutes les organisat
ions, mais particulièrement dans les administrations publiques où un degré
de précision satisfaisant des objectifs et des mesures des performances La responsabilisation comme stratégie de modernisation 93
paraît plus difficile à atteindre - ou en tout cas moins habituel.
Les effets des activités publiques sont rarement quantifiables, et lorsqu'ils le
sont, l'équilibre entre les critères quantifiables et les aspects qualitatifs est
souvent mal respecté à cause de la tentation de chiffrer pour rendre
l'évaluation "objective". Le contrôle de performance de l'unité, les critères
d'évaluation des performances individuelles et le système de sanctions posi
tives et négatives doivent être logiquement cohérents avec la stratégie et la
culture de management de l'organisme en question. La résolution de ces diff
icultés est un des tests majeurs de la possibilité de réaliser une stratégie co
hérente de responsabilisation.
Formaliser par la contractualisation constitue le dernier élément du modèle
générique de Au lieu de formaliser d'une manière unilaté
rale (sous forme de circulaires), la stratégie de responsabilisation suppose
une formalisation négociée des relations entre partenaires dans les dimen
sions décrites ci-dessus. Le contrat formalise et symbolise les responsabili
tés réciproques aussi bien en ce qui concerne les relations structurelles entre
le centre et la périphérie qu'en ce qui la relation individuelle
l'agent et ses supérieurs.
• Les antécédents
Le modèle générique de responsabilisation couvre des expériences et des
contextes très hétérogènes. Dans les entreprises privées, la mise en place
de structures "divisionnalisées", qui suivait les stratégies de diversification et
les théories des "business schools" américaines des années 60 et 70, corres
pondait à une stratégie de responsabilisation "managériale", c'est à dire met
tant l'emphase sur la déconcentration verticale. Les expérimentations fran
çaises de "direction participative par objectif" réalisées dans les années 70
représentaient déjà une stratégie de responsabilisation "participative".
L'application d'une stratégie de - au moins partielle - dans
le secteur public concerne le plus souvent les activités de production de
biens et de services comme les entreprises publiques, les universités et les
hôpitaux. C'est le cas, à des degrés divers, dans plusieurs pays. Cependant,
depuis plusieurs années des expériences intéressantes ont été réalisées
dans le domaine purement administratif, plus particulièrement dans les pays
Scandinaves.
Les principes d'organisation de l'administration centrale danoise relèvent de
puis 1962 d'une stratégie de déconcentration verticale qui - suivant la
tradition pragmatique de ce pays - a été progressivement renforcée et mise en
œuvre dans les différents ministères au cours des années 60, 70 et 80. Ainsi
les directeurs - responsables de la mise en oeuvre des politiques
gouvernementales - gèrent maintenant un budget global, le recrutement et les
ressources humaines. Il faut dire qu'au Danemark presque tous les employés
de l'Etat le sont en vertu d'un système d'emploi. 94 Vincent HARDY, Brian TOWHILL et Adam WOLF
La Suède est allée encore plus loin en contractualisant les relations entre le
gouvernement et les agences opérationnelles indépendantes, qui sont, elles,
gérées par un conseil d'administration composé de représentants de la so
ciété civile : syndicats et usagers. Chaque agence est dotée d'un budget
triennal et le renouvellement du budget pluriannuel est précédé par un audit de
performance. Les directeurs, choisis pour leurs qualités de "leaders" et
"d'innovateurs", sont embauchés en vertu de contrats d'une durée de 6 ans
renouvelables en fonction des performances.
Cependant, il convient de souligner les spécificités constitutionnelles de la
Suède, comme la responsabilité collective du gouvernement et la tradition de
non-intervention du gouvernement dans la mise en oeuvre des directives, qui
ont facilité la formalisation de l'autonomie des agences par rapport au gouver
nement.
Dans ces deux pays, les efforts de déconcentration de la gestion quotidienne
ont été accompagnés d'un renforcement du contrôle des gouvernements sur
la définition des grandes orientations et des objectifs stratégiques. Les an
nées 80 ont vu à cet égard un recentrage par rapport aux pratiques des
nées 60 et 70.
Le cadre générique défini permet d'aborder la mise en oeuvre de la stratégie
de responsabilisation en France.
Les années 80 verront se succéder, tant en France qu'au Royaume-Uni, pluLes stratégies
françaises et sieurs tentatives de réformer l'administration qui feront progressivement res
britanniques sortir la nécessité de réformes conçues globalement.
La stratégie de responsabilisation en France
En France, plusieurs tentatives de réformer l'administration se sont
succédées. Le début de la décennie est d'abord marqué par l'abandon définitif
de la RCB, ou rationalisation des choix budgétaires, comme méthode
d'allocation des ressources. Il apparaît ainsi que l'administration, loin d'être
une instance neutre, génère des conflits de pouvoir intenses et qu'il n'est pas
possible d'opérer centralement une allocation optimale des moyens, que cela
suppose en particulier l'acquisition de trop grandes quantités d'information.
D'autres techniques mettant plus d'emphase sur les processus d'implantation
doivent donc être trouvées.
Dès 1982 sera entamée une campagne de débureaucratisation, visant en par
ticulier le rapprochement des fonctionnaires et des citoyens. Une emphase
plus grande sera alors mise sur les droits des usagers, ce que vient sanction
ner l'adoption d'un décret spécifique. En 1985-86 la nécessité de nouvelles i
nterventions est plus clairement reconnue. Des initiatives visant à assurer une
plus grande qualité des services à l'usager sont prises tant en 1987 qu'en
1988. responsabilisation comme stratégie de modernisation 95 La
C'est toutefois en février 1989 que sera énoncée de façon officielle par une
circulaire du Premier Ministre une stratégie très globale de modernisation en
France, faisant largement appel à la responsabilisation qui sera reprise dans
le Xe Plan. Les travaux de la Commission de CLOSETS effectués dans le
cadre du Xe Plan, qui avaient commencé en septembre 1988 pour s'achever
un an plus tard, devaient confirmer l'importance accordée à la modernisation
de l'administration et présenter une vision cohérente de la stratégie de res
ponsabilisation.
• Une stratégie cohérente
Le rapport de CLOSETS envisage la modernisation comme une transformation
globale, aux multiples dimensions. Il reconnaît que l'Etat doit d'abord modifier
son style d'intervention. Il doit ainsi adapter son activité de régulation à
l'évolution rapide de la société civile qui tend à devenir de plus en plus auto
nome. Celle-ci, autoritaire et normative, doit donc plus souple et inci
tative. L'administration doit s'attacher à fournir au citoyen une gamme plus
variée de services étatiques et un niveau accru de prestations.
Non seulement il doit réguler autrement, fournir plus de services mais encore
doit-il le faire de façon compétitive. Ainsi, il est confronté à la concurrence du
secteur privé pour certains services ; de même, les collectivités locales rival
isent avec lui . Dans le cadre de la communauté européenne, son efficacité
est essentielle pour la compétitivité de la nation. L'Etat représente déjà une
part très importante de la richesse collective ; il ne peut donc compter sur un
niveau plus élevé de ressources financières.
Sa structure de production doit donc permettre d'atteindre une plus grande ef
ficacité. Pour le faire, l'Etat doit largement faire appel aux technologies mo
dernes de traitement de l'information. Cela présente de nombreuses
difficultés ; la recherche de la meilleure diffusion possible de l'information
tend ainsi à favoriser l'émergence de structures de production en réseaux, qui
s'adaptent mal au modèle hiérarchique traditionnel.
Au delà des technologies, ce sont les aspirations de fonctionnaires, souvent
surqualifiés, coincés dans des définitions de tâches trop étroites, que la mod
ernisation doit satisfaire. Il s'agit donc d'une tâche énorme.
La Commission, toutefois, suggère des ressources sur lesquelles prendre ap
pui. Ainsi, en France, l'administration de l'Etat est dotée d'une identité forte
qui est le fruit de l'expérience commune de la vie de fonctionnaire, de
l'application d'un ensemble commun de principes de droit public et de droit
administratif issus d'une longue histoire.
La grande compétence des fonctionnaires, leur honnêteté, leur rigueur et leur
sens de l'intérêt général sont autant de valeurs sur lesquelles prendre appui.
Loin de constituer un obstacle à la modernisation, bien interprété, même le
statut peut un point d'appui solide : la garantie de l'emploi, qui a
pour objectif d'assurer la neutralité de la fonction publique, pourrait être
utilisée pour faire augmenter la mobilité. Le recrutement par concours, qui

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