How the management and experts of the insurance provider have been involved in the processes of changes

Joze.Kuhelj

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Extrait

Einbindung der Träger

in die Reformen der sozialen Sicherheit:

einige Grundprinzipien

Robert Walker

Professor für Sozialpolitik

Universität von Oxford

Forscher

Institut für Steuerstudien, London

Vereinigtes Königreich

Als Ausgangspunkt für die Erörterung sei angenommen, dass gut fundierte

Politikreformen eine erfolgreichere Politik hervorbringen als schlechter fundierte. Verwalter

der sozialen Sicherheit, die per Definition nicht nur diejenigen Verwalter einschließen, die mit

der Gestaltung und Umsetzung von Politik befasst sind, sondern vor allem diejenigen, denen

die Verwaltung und Durchführung der Leistungserbringung obliegt, verfügen als Kollektiv

über ein tiefgreifendes Verständnis der Beschaffenheit und der Leistungsfähigkeit der

sozialen Sicherheit. Deshalb sollte es für die Qualität der Gestaltung und der Realisierung

der sozialen Sicherheit förderlich sein, diese Verwalter systematisch in den Prozess der

Politikreform einzubinden.

Auf die Gefahr des Vorwurfs, Bekanntes zu wiederholen, ist diese Annahme nicht

gleichbedeutend mit der Aussage, dass Reformen der sozialen Sicherheit allein den Trägern

der sozialen Sicherheit anvertraut werden sollten. Diese mögen gut informiert und

sachkundig sein, aber in einer modernen Demokratie bilden die Träger nur einen der

Akteure, die um Einfluss wetteifern. Letztlich sind es die Politiker, die ihren Wählern

gegenüber Rechenschaft über die Qualität der Daseinsvorsorge ablegen müssen. Sie sind

es, die für ihre Wähler entweder die von diesen geforderten Systeme der sozialen Sicherheit

bereitstellen müssen oder sie davon überzeugen sollten, dass sie etwas Besseres fordern

sollten (oder gar etwa Schlechteres?).

In dieser Untersuchung geht es um die Argumente für die Einbindung der Träger der

sozialen Sicherheit in Politikreformen. Sie geht auf die Art der möglichen Einbindung und die

Prinzipien ein, die einer solchen zugrunde liegen sollten. Danach wendet sie sich einigen der

Probleme und Beschränkungen zu, die Bemühungen um eine umfassende Einbindung der

Träger entgegenstehen, und beschreibt abschließend bestimmte wissenschaftlich fundierte

Ansätze zur Beteiligung der Träger.

Robert Walker

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WARUM UND WANN SOLLTEN TRÄGER IN REFORMEN DER SOZIALEN SICHERHEIT

EINGEBUNDEN WERDEN?

Reformen der sozialen Sicherheit werden (mehr oder weniger erfolgreich) aus

verschiedenen Gründen durchgeführt, die nicht alle mit der sozialen Sicherheit an sich zu tun

haben. Der politische Zweck mag sich ändern, weil die Ideologie sich ändert, aufgrund derer

unterschiedlichen sozialen Zielen Prioritäten beigemessen werden, weil man besser zu

verstehen lernt, wie soziale Systeme funktionieren, oder weil sich das technische Wissen

erweitert. Der Übergang von passiven zu aktiven politischen Ansätzen der Daseinsvorsorge

– beispielhaft zu beobachten an der verstärkten Aktivierung in angelsächsischen und

kontinentaleuropäischen Ländern – ist das Ergebnis von allen drei dieser Arten von

Entwicklung (Cebulla, 2005, Scharpf und Schmidt, 2000). Vorrangige Politikziele, vor allem

diejenigen, die die Einführung einer Politik rechtfertigen würden, können sich auch noch aus

anderen Gründen ändern. Demographische und ökonomische Faktoren können neuen

Bedarf auslösen und den Umfang der verfügbaren Ressourcen beeinflussen. Finanzielle

Entwicklungen können dazu führen, dass Ziele in Frage gestellt werden und die zur

Verfügung stehenden Alternativen beeinflussen, die wiederum von Veränderungen der

politischen Mehrheitsverhältnisse abhängig sein können. Der Beitrag der Träger kann der

daraus resultierenden Politik im Hinblick auf ihre Gestaltung im Detail zugute kommen. Zur

Debatte über die vorrangigen Ziele haben die Verwalter aber vielleicht nichts Eigenes

beizutragen, obwohl sie in Bezug auf externe Effekte mit einem Einfluss auf Reformen

vielleicht besser Bescheid wissen als die meisten anderen Akteure.

Ein großer Teil von Reformen der sozialen Sicherheit gilt jedoch sekundären oder

"iatrogenen" Zielen, und zwar denjenigen, die eine Reaktion auf die wahrgenommenen

Mängel einer bestehenden Politik sind. Bei diesen ist in der Tat die Wahrscheinlichkeit groß,

dass Verwalter beachtliche substanzielle Beiträge leisten können (Walker, 2005). Sie

verfügen fast über ein Wissensmonopol, was Verbesserungen erfordernde Aspekte der

Leistungsfähigkeit des Managements betrifft. Außerdem verfügen sie häufig über Einsichten,

wenngleich aus einem bestimmten Blickwinkel, über Durchführungsaspekte mit einem

unmittelbaren Einfluss auf die Kunden: Zugang, Dienstleistungsqualität, Verwaltungseffizienz

usw. Dem gegenüber sind die Meinungen der Träger zu den letztendlichen Ergebnissen

einer Politik, beispielsweise horizontale und vertikale Zielvorgaben oder Angemessenheit der

Leistungen, möglicherweise weniger fundiert.

Kurzum ist der Beitrag der Träger zu Reformen der sozialen Sicherheit wahrscheinlich

dann am wertvollsten, wenn vorrangige Politikziele aufgrund externer Veränderungen neu

formuliert werden müssen und wenn Reformen eine Unzufriedenheit mit sekundären Zielen

zugrunde liegt, insbesondere solchen, die mit der Leistungssteuerung und dem

Organisationsmanagement zu tun haben. Daneben könnte der Beitrag der Träger in

Systemen von besonderer Bedeutung sein, in denen die Zuständigkeit sowohl für die Politik

als auch für die Leistungserbringung von der Zentralbehörde an mehr oder weniger

unabhängige Stellen oder Organisationen des privaten Sektors abgegeben worden ist. Wie

weiter unten jedoch näher erläutert wird, erschwert die administrative Dezentralisierung die

Organisation von Anhörungen und die Förderung einer zweckmäßigen Einbindung der

Träger.

Robert Walker

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MÖGLICHES AUSMAß DER EINBINDUNG DER TRÄGER

Nicht alle Anhörungen sind sinnvoll, und nicht immer stecken nur reine Vernunftgründe

dahinter. Dies lässt sich beispielsweise an der Literatur zu öffentlichen Anhörungsverfahren

und zur Mitwirkung der Betroffenen ablesen, aus der ersichtlich wird, dass von öffentlichen

oder anderen Stellen durchgeführte Anhörungen bisweilen zynische Versuche sind, den

Angehörten eine zuvor getroffene Entscheidung schmackhaft zu machen oder sie zu

rechtfertigen (Wilcox, 1994, 1998). Ein zentrales und schwieriges Problem im Hinblick auf die

Einbindung der Verwalter in Reformen der sozialen Sicherheit ist die Auswahl der

Organisation, die die Anhörung durchführen und/oder die Einbindung der Träger fördern soll.

Zweifellos sollte die Zuständigkeit derjenigen Stelle übertragen werden, die über die breiteste

und am besten fundierte Meinungsvielfalt verfügt, und das ist wahrscheinlich die Regierung.

Diese erkennt jedoch vielleicht nicht die Notwendigkeit der Einbindung der Träger in

Politikreformen oder weiß deren Wert nicht zu schätzen. Sie kann die Verwalter vielleicht

auch nicht unmittelbar erreichen, wenn es sich dabei um Mitarbeiter nichtstaatlicher

Organisationen oder von Privatunternehmen handelt. Wie die Konferenz in Vilnius zeigt,

müssen sich möglicherweise die Verwalter von Organisationen der sozialen Sicherheit selbst

darum bemühen, in Politikreformen eingebunden zu werden, und den Einbindungsprozess

potenziell erleichtern. Dessen ungeachtet wird hier davon ausgegangen, dass die Regierung

den Einbindungsprozess einleitet.

Der entscheidende erste Schritt für die Einbindung der Verwalter ist die Bereitstellung von

Informationen über die Gründe der vorgeschlagenen Reform, den Zweck der Einbindung, die

Bedingungen, zu denen eine Einbindung angeboten wird, den damit zusammenhängenden

Prozess und die Art des benötigten Beitrags. Es dürfte jedoch nur selten der Fall eintreten,

dass Informationen die einzige Komponente einer zweckmäßigen Einbindung sein werden.

Die ausschließliche Bereitstellung von Informationen könnte vielleicht in einer kleinen Zahl

von Situationen gerechtfertigt sein, in denen es wirklich keinen Spielraum für ein anderes

Vorgehen gibt oder in denen Informationen unbeteiligten Akteuren zur Verfügung gestellt

werden.

Anhörungen, das heißt das Einholen von Meinungen bezüglich der bevorzugten aus einer

Reihe zur Begutachtung präsentierter Optionen, sind eine verbreitete Form der Einbindung.

Dabei wird vorausgesetzt, dass die Architekten der Reform eine klare Vorstellung von ihren

nicht in Frage stehenden Zielen haben und von ihnen bereits eine Anzahl zur Auswahl

stehender Optionen entwickelt wurde. Weniger klar ist, warum die Optionen ohne die frühere

Beteiligung der Betroffenen in einem partnerschaftlichen Prozess entwickelt wurden. Die

Verwalter der sozialen Sicherheit und andere Betroffene würden sich wahrscheinlich

wünschen, in einem frühen Stadium des Reformprozesses eingebunden zu werden, wenn

wichtige Entscheidungsträger offen für abweichende Ideen sind und Spielraum haben,

Optionen zu entwickeln. Sie dürften sich auch wünschen, dass die Mitwirkungspartnerschaft

bis in die Phase der Gestaltung im Detail sowie weiter bis zur Umsetzung und

Leistungserbringung fortgeführt wird. Dies erfordert im Allgemeinen gemeinsame

Vorstellungen, ein hohes Maß an gegenseitigem Vertrauen und die Fähigkeit, den

Einbindungsprozess mit Hilfe von systematischen Beratungen, Zuhören, Vergleichen,

Analysen, Kommunikation und Gedankenaustausch, Vermittlung und der Herstellung von

Einvernehmen durchzuführen.

Robert Walker

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Der Umstand, dass ein solcher Prozess zeitaufwändig und ressourcenintensiv ist, ist ein

Grund, weshalb die Einbindung der Träger oft auf Anhörungen beschränkt bleibt, bei denen

Präferenzentscheidungen in Bezug auf feststehende Optionen erbeten werden. Im anderen

Extremfall kann die Einbindung zur Dezentralisierung führen, das heißt zur Übertragung der

Handlungsbefugnis, also der Ermächtigung zur Gestaltung und Umsetzung von Politik, und

der zugehörigen Verantwortung an Akteure mit geeigneten Fähigkeiten.

Drei Formen der Einbindung muss mit Misstrauen begegnet werden. Anhörungen können

ausschließlich mit dem Ziel eingeleitet werden, Betroffene von der Erwünschtheit der

vorgeschlagenen Reform zu überzeugen. Das ist "Manipulation". In ähnlicher Weise kann

eine Einbindung nur denjenigen Trägern angeboten werden, bei denen man es für

wahrscheinlich hält, dass sie die Reform nicht in Frage stellen. Dies gilt insbesondere dann,

wenn man zur Einschätzung gelangt ist, dass die Zustimmung dieser Träger jeglichen

Widerstand unterdrücken wird. Das ist die Strategie der Beschwichtigung. Schließlich gibt es

da noch eine widersinnige Form der Dezentralisierung, bei der Verantwortung abgegeben

wird. Viele Wohlfahrtsreformen im Vereinigten Königreich in den letzten Jahren waren mit

einem bestimmten Grad an Dezentralisierung verbunden. Beispielsweise wurden

Arbeitsberater/-vermittler eingeladen, Unterstützungspakete für Behinderte zu schnüren, und

in den so genannten

Employment Zones

wurden gewinnorientierte lokale Anbieter von

Dienstleistungen ermutigt, auf kreative Weise Mittelflüsse anzuzapfen (Hales et al. 2003).

Das Behindertenförderprogramm

New Deal for Disabled People

kam dagegen nahe an eine

Entledigung von Verantwortung heran, als Trägern der sozialen Sicherheit freie Hand für die

Entwicklung von Unterstützungspaketen gegeben und ihnen diese Befugnis sofort wieder

entzogen wurde, als sie sich entschlossen, der Vermehrung des Sozialkapitals höhere

Priorität einzuräumen als unmittelbaren Beschäftigungszielen.

EINBINDUNGSPRINZIPIEN

Damit die Einbindung der Träger effektiv ist, bedarf es einer nachdrücklichen Zustimmung

zu dem Prozess von der Führungsebene abwärts in der Initiativorganisation und auch in den

betroffenen Organisationen, in denen die Verwalter der sozialen Sicherheit beschäftigt sind.

Es ist relativ einfach, Meinungen zu erbitten. Dagegen kann es häufig politisch problematisch

(und wie bereits erwähnt ressourcenaufwändig) werden, diese Meinungen bei der

Vorbereitung einer Reform sinnvoll zu berücksichtigen. Die Einbindung der Verwalter kann

nur erfolgreich sein, wenn einflussreiche Fürsprecher sich auch dann weiterhin dafür

einsetzen, wenn die Ergebnisse der Anhörungen nicht den Wunschvorstellungen

entsprechen.

Die Zustimmung muss durch effektive Verfahren und eine klare Bekundung der Rechte

unterstützt werden, die den an dem Einbindungsprozess beteiligten Personen und

Organisationen eingeräumt werden (einschließlich ihres Rechts auf die Einbindung an sich in

dieser Form). Alle Beteiligten müssen über das Ziel des Einbindungsprozesses aufgeklärt

werden und seine Grenzen kennen: Es ist generell unwahrscheinlich, dass der

Einbindungsprozess zur vollständigen Kontrolle über die Art der Reform führt. Zur Verfügung

gestellte Informationen sollten objektiv, genau, vollständig und zugänglich sein, und die den

Prozess

einleitende

Stelle

sollte

für

die

Verwendung

der

Ergebnisse

des

Einbindungsprozesses eindeutig rechenschaftspflichtig sein. Der Einbindungsprozess selbst

sollte einer unabhängigen Evaluierung unterzogen werden.

Robert Walker

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Für die Einbindung der Träger müssen ausreichende Mittel bereitgestellt werden. Dabei

müssen die Kosten berücksichtigt werden, die bei allen beteiligten Gruppen anfallen. Es

muss auch möglichen Beschränkungen der Teilnehmer Rechnung getragen werden, die es

ihnen beispielsweise erschweren können, sofort oder wiederholt zu reagieren. Für die

Einbindung der Träger muss deshalb genügend Zeit vorgesehen werden, und der Prozess

sollte so früh wie möglich eingeleitet werden.

Schlussendlich und am allerwichtigsten muss man sich im Vorfeld Gedanken über die

Form des Einbindungsprozesses machen und über die Mittel, mit denen die erzeugten

Informationen

analysiert,

zusammengeführt,

in

Einklang

gebracht

und

in

die

Entscheidungsprozesse integriert werden sollen, die den Reformen der sozialen Sicherheit

zugrunde liegen.

HERAUSFORDERUNGEN UND BESCHRÄNKUNGEN

Die Herausforderung, aber auch das Grundprinzip bei der Einbindung von Trägern der

sozialen Sicherheit in Politikreformen besteht darin, das Fachwissen und die Erkenntnisse

von Personal auf allen Verwaltungsebenen, nach Möglichkeit vor allem von an vorderster

Front arbeitendem Personal zu nutzen, das engen Kontakt zu den Leistungsempfängern und

den Nutzern von Dienstleistungen hat. Die Größe dieser Herausforderung variiert je nach

Organisationsform der Durchführung der sozialen Sicherheit. In nach bürokratischen

Prinzipien betriebenen zentralisierten Institutionen muss eine große hierarchische und

räumliche Distanz überwunden werden, um die Mitarbeiter mit Empfänger-/Nutzerkontakt zu

erreichen. Außerdem sind die Informationskanäle, die eingerichtet wurden, um Anweisungen

von der Zentrale zur Peripherie zu leiten, oft nicht gut darauf eingerichtet, Informationen in

die entgegengesetzte Richtung zu transportieren – vor allem dann nicht, wenn der Inhalt als

kritisch oder aus anderen Gründen unwillkommen eingestuft wird.

Weitere Beschränkungen des Informationsflusses bestehen im Allgemeinen dann, wenn

innerhalb der Organisation zwischen für die Politikgestaltung zuständigem und mit der

Erbringung von Leistungen der sozialen Sicherheit betrautem Personal unterschieden wird.

Dies kann unterschiedliche Arbeitskulturen und sogar Feindseligkeiten entstehen lassen, die

gegen eine effektive Kommunikation über die Trennlinie zwischen Politikgestaltung und

Leistungserbringung hinweg sprechen. Der in vielen Ländern beobachtbare Trend zur

Schaffung von Vollzugsorganisationen für die Erbringung von Leistungen der sozialen

Sicherheit und zur Beteiligung nichtstaatlicher Organisationen an der Leistungserbringung

behindert den Informationsfluss in die Zentrale weiter und beschränkt den Zugang zum

Personal mit Empfänger-/Nutzerkontakt. Solche Organisationen arbeiten oft in quasi

wettbewerblichen Systemen, in denen Daten über die Leistungserbringung und die Effizienz

der Verwaltung den Status kommerziell vertraulicher Informationen erhalten. Dort, wo

Systeme der sozialen Sicherheit, beispielsweise Betriebsrentenkassen, wie gewinnorientierte

Unternehmen

geführt

werden,

können

viele

Informationen

mit

Relevanz

für

Wohlfahrtsreformen der Regierung (oder selbst den Regulierungsbehörden) sogar

systematisch vorenthalten werden. In ähnlicher Weise unterliegt auch die horizontale

Weitergabe von Informationen zwischen Organisationen aus kommerziellen Erwägungen

Beschränkungen – mit dem Effekt, dass systeminterne Lernprozesse beträchtlich erschwert

werden. In sozialen demokratischen Systemen, in denen die Sozialpartner vielleicht

wechselnd mit der Verwaltung oder der Finanzierung der sozialen Sicherheit befasst sind,

Robert Walker

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können Informationsflüsse ebenfalls behindert oder verzerrt werden. Unter solchen

Umständen können Informationen politisiert werden, und Reformkräfte haben vielleicht nur

Zugang zu Daten, die das Ergebnis eines Verhandlungsprozesses sind.

Die Einbindung der Träger der sozialen Sicherheit in Politikreformen erfordert die

Entwicklung von Anhörungsverfahren, die diese institutionellen Hindernisse für den freien

Informationsfluss umgehen. Träger der sozialen Sicherheit müssen erreicht werden, die

Freigabe für die Teilnahme erhalten und selbst das Gefühl haben, dass sie ungehindert

teilnehmen können. In dem Maße, in dem sich die Einbindung der Träger als möglich

erweist, werden Erfahrungen, Erkenntnisse und Verständnis, die zuvor systematisch vom

Reformprozess ausgeschlossen wurden, der Politikgestaltung zugute kommen.

EINIGE METHODEN UND ANSÄTZE

Die Einbindung der Träger sozialer Sicherheit kann passiv oder aktiv geschehen, auf

etablierte Kommunikationskanäle vertrauen oder versuchen, diese zu ergänzen (oder zu

umgehen). Bei passiven Verfahren leitet die Initiativstelle (die Regierung) offene Anhörungen

ein: Das heißt, sie verbreitet eine Ankündigung, in der die Bedingungen und der Zweck des

Einbindungsprozesses mitgeteilt werden, und erbittet Antworten per Post, Internet oder

Telefon. Die Form der Ankündigung ist wichtig, weil sie die Art und den Umfang der

Einbindung festlegt. Es gibt jedoch wenig Kontrolle über die erreichte Abdeckung der

Anfrage oder den repräsentativen Charakter der Antworten.

Die aktive Einbindung der Träger ist insofern ressourcenintensiver, als sie eine genaue

Vorauswahl der Teilnehmer und die Einrichtung geeigneter Foren erfordert, die ihre

Teilnahme erleichtern. Im klassischen Fall werden die Betroffenen eingeladen, an

konsultativen Tagungen teilzunehmen oder in beratende Ausschüsse einzutreten, die

während des Reformprozesses bestehen bleiben und in dem Maße, wie neue Politikinhalte

entwickelt werden, wiederholt ihre Beiträge leisten. Normalerweise sind dort jedoch nur die

Sprecher der wichtigsten Akteure unmittelbar zugegen und nicht – im Fall von

Organisationen der sozialen Sicherheit – das Personal mit Empfänger-/Nutzerkontakt,

vielleicht sogar nicht einmal Führungskräfte. Natürlich können die Sprecher selbst wieder

Kollegen konsultieren und sogar eine umfassende Beteiligung von Trägern der sozialen

Sicherheit initiieren. Dank der zuvor beschriebenen bürokratischen Hindernisse für den freien

Informationsfluss ist das jedoch unwahrscheinlich.

Durch Verwendung diverser Forschungstechniken kann die aktive Einbindung der Träger

produktiver gestaltet werden. Dazu zählen: Umfragen, Fokusgruppen, erweiterte

Kreativitätsgruppen, in denen die Teilnehmer in verschiedenen Formationen über

vergleichsweise lange Zeiträume zusammenarbeiten, Befragungen nach der Delphi-

Methode, die einen iterativen Konsultationsprozess umfassen, Verfeinerung und

weitergehende Konsultationen, Spieltechniken, die die wahrscheinlichen Auswirkungen der

Reform simulieren, und selbst die Umsetzung der neuen Politik in Pilotprojekten, bei denen

Verwalter der sozialen Sicherheit als Forschungsteilnehmer beobachtet und befragt werden.

Solche Ansätze können die Detailliertheit und die Qualität der eingeholten Informationen

verbessern, bestimmte bürokratische Hindernisse wie Rangordnung und Hierarchie

überwinden, die ehrliche Antworten verhindern können, und die Ergebnisse repräsentativer

machen.

Robert Walker

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Die genaue Methode zur Einbindung der Verwalter, die letztlich ausgewählt wird, spiegelt

vermutlich die Fragen wider, die gestellt werden. Ein umfassender partnerschaftlicher Ansatz

zur Einbindung der Träger beinhaltet wahrscheinlich die nachstehende Abfolge von Fragen

und die damit zusammenhängenden Aktivitäten:

•

"Ist die Reform notwendig?"

lädt die Teilnehmer ein, sich an der Abgrenzung des

Reformvorhabens und der Problemdefinition zu beteiligen (siehe

Figure 1

in Englisch).

•

"Welche Politikoptionen gibt es?"

erfordert das Sammeln von Ideen und Kreativität

(siehe

Figure 2

in Englisch).

•

"Welche Optionen sollen bevorzugt werden?"

umfasst Vergleiche und die kritische

Beurteilung von Alternativen (siehe

Figure

3

in Englisch).

•

"Können wir erreichen, dass diese Option funktioniert?"

erfordert eine Art von Simulation,

um Probleme zu ermitteln, und Kreativität, um Lösungen zu finden (siehe

Figure 4

in

Englisch).

•

"Funktioniert diese Option?"

gründet auf die Notwendigkeit der Erprobung in

Pilotprojekten und einer formellen Evaluierung.

Robert Walker

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Robert Walker

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Robert Walker