Politique familiale et natalité en France : un siècle de mutations d’une question sociétale - article ; n°2 ; vol.9, pg 17-25

Paul-André Rosental

Description

Santé, Société et Solidarité - Année 2010 - Volume 9 - Numéro 2 - Pages 17-25
La politique familiale française ne s’est jamais cantonnée au seul domaine de la fécondité. Sa mise en oeuvre par le biais des allocations familiales n’a cessé d’impliquer des questions mul tiples, de la protection sociale aux rapports de genre. Alors que le natalisme, au nom d’un idéal de puissance nationale, visait à peser au sein de l’État, les associations familiales se sont assurées une représentation légitime ébauchée par Vichy et consacrée à la Libération par la création de l’Union nationale des associations familiales (UNAF). Elles se sont efforcées depuis de mettre à jour la pertinence idéologique de la politique familiale : assurer la solidarité intergénérationnelle nécessaire au fonctionnement de la retraite par répartition et de la sécurité sociale, aider à l’accomplissement du projet familial et de la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle. Elles ont été aidées en cela par des dispositifs qui, dès l’entre-deuxguerres, ont toléré à défaut d’encourager le travail des femmes et notamment le travail des mères, non sans écho avec les débats contemporains liés aux réformes de l’allocation parentale d’éducation (APE). Dans un cas comme dans l’autre, affleure un même enjeu : comment l’État doit-il arbitrer entre politique familiale, politique sociale, politique d’équité des genres, politique d’emploi, voire politique de naissances puisque l’objectif est rarement absent entièrement de l’horizon ?
French family policy has never solely involved the issue of fertility. Its implementation through family allowance programs has continuously entailed numerous issues, from social protection to gender relations. While pronatalism for the sake of an ideal of national power was a major factor for the state, family associations secured for themselves a legitimate representation outlined by Vichy and continued to the Liberation through the creation of the National Union of Family Associations (UNAF). Ever since, these associations have strived to update the ideological relevance of family policy : ensuring the intergenerational solidarity needed for operating retirement programs through distribution and social security, and helping to achieve the family project and balance between work life and family life. To this end, they were helped by mechanisms which, already during the interwar period, tolerated if not encouraged women’s work and, in particular, working mothers, not without echoing the contemporary debates related to the reforms of the Parental Education Allowance (APE). The same challenge exists in both cases : how should the state decide between family policy, social policy, gender equity policy, employment policy, and even pro-natalist policy since the goal is rarely out of sight ?
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• Publié le: 01 janvier 2010
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Extrait

L ’ É V O L U T I O N D E S P O L I T I Q U E S F A M I L I A L E S E T D E L A F É C O N D I T É

dossier Politiques familiales et fécondité

Politique familiale et natalité en France : un siècle de mutations d’une question sociétale

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PaulAndré Rosental– FRANCE Professeur, Sciences Po ; chercheur associé, Institut national d’études démographiques

La politique familiale Résumé française ne s’est jamais cantonnée au seul domaine de la fécondité. Sa mise en œuvre par le biais des alloca tions familiales n’a cessé d’impliquer des questions multiples, de la protection sociale aux rapports de genre. Alors que le nata lisme, au nom d’un idéal de puissance nationale, visait à peser au sein de l’État, les associations familiales se sont assurées une représentation légitime ébauchée par Vichy et consacrée à la Libération par la création de l’Union nationale des associa tions familiales (UNAF). Elles se sont effor cées depuis de mettre à jour la pertinence idéologique de la politique familiale : assu rer la solidarité intergénérationnelle néces saire au fonctionnement de la retraite par répartition et de la sécurité sociale, aider à l’accomplissement du projet familial et de la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle. Elles ont été aidées en cela par des dispositifs qui, dès l’entredeux guerres, ont toléré à défaut d’encourager le travail des femmes et notamment le travail des mères, non sans écho avec les débats contemporains liés aux réformes de l’allo cation parentale d’éducation (APE). Dans un cas comme dans l’autre, affleure un même enjeu : comment l’État doitil arbitrer entre politique familiale, politique sociale, politique d’équité des genres, politique d’emploi, voire politique de naissances puisque l’objectif est rarement absent entièrement de l’horizon ?

French family policy has Abstract never solely involved the issue of fertility. Its implementation through family allowance programs has continuously entailed numerous issues, from social protec tion to gender relations. While pronatalism for the sake of an ideal of national power was a major factor for the state, family associations secured for themselves a legitimate repre sentation outlined by Vichy and continued to the Liberation through the creation of the National Union of Family Associations (UNAF). Ever since, these associations have strived to update the ideological relevance of family policy : ensuring the intergenerational solidarity needed for operating retirement programs through distribution and social security, and helping to achieve the family project and balance between work life and family life. To this end, they were helped by mechanisms which, already during the inter war period, tolerated if not encouraged women’s work and, in particular, working mothers, not without echoing the contempo rary debates related to the reforms of the Parental Education Allowance (APE). The same challenge exists in both cases : how should the state decide between family policy, social policy, gender equity policy, employ ment policy, and even pronatalist policy since the goal is rarely out of sight?

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uels sont les liens qui ont pu exis ter en France entre politique Q numéro, montre la complexité que familiale et natalité ? L’approche démographique, abordée dans ce soulèverait la tentative d’analyser les effets possibles de la première sur la seconde. La démarche historique, à la base du présent article, privilégie une autre interrogation : examiner comment l’histoire institutionnelle, idéologique et savante des politiques démo graphiques s’est efforcée d’articuler famille e et fécondité au cours du XX siècle.

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Comme pour la réflexion démographique contemporaine, s’impose en effet la multi plicité des dimensions engagées dans la « politique familiale », dont l’histoire n’a rien d’univoque et ne se résume pas à l’héritage du natalisme. Bien que cette sensibilité ou idéologie, dont la visée est d’accroître le nombre de naissances, ait eu une prégnance particulière en France, les retombées de la politique familiale ne se sont jamais canton nées au seul domaine de la fécondité. Elles n’ont cessé d’impliquer des questions larges et diverses, du fonctionnement de la pro tection sociale aux rapports de genre, de la segmentation du marché du travail à la stra tification sociale. Sans pouvoir aborder tous ces points dans cet article, nous voudrions donner une idée de la complexité des enjeux associés aux usages natalistes des politiques familiales, de leur variété et des mutations 1 qu’ils ont connues dans le temps .

Natalisme et familialisme e À la fin du XIX »siècle, la « politique familiale telle qu’on l’entend aujourd’hui – c’està dire l’idée d’une « politique publique » portée explicitement par l’État – est reven diquée par des associations dont les plus puissantes représentent les famillesnom breuses(quatre enfants et plus) voire très nombreuses (cinq enfants au moins) : puis sance par les effectifs concernés, à l’heure où il existe encore une très forte diversité dans les pratiques de fécondité (Vincent, 1946), et puissance sociale car une partie de ces mouvements recrutent leurs adhérents parmi les lignées industrielles liées à la bourgeoisie catholique (de Luca Barrusse, 2008).

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Encore convientil, dès cette époque, de dissiper un certain nombre de malentendus. Tout d’abord, la disparité des associations va de pair avec une disparité d’objectifs. Cer taines associations font du lobbying auprès de l’État, mais d’autres aspirent plutôt à des formes d’autoorganisation qui, par certains aspects, font pendant aux coopératives ouvrières de l’époque (Chatriot, Fontaine, 2008). Par ailleurs, étant donné la dimension confessionnelle de la plupart des associa tions, l’attitude envers l’État est duale : il est à la fois l’interlocuteur ou la cible, mais aussi la menace qu’il faut parer, à l’heure où la République s’efforce de desserrer la prise de l’Église sur la société civile, notamment dans les domaines scolaire et social.

En deuxième lieu, l’idéologie « familialiste » n’est pas strictement superposable au nata lisme. Selon une dichotomie désormais classique (Talmy, 1962 ; Lenoir, 2003), ce dernier vise d’abord à renforcer la puissance économique et militaire de la Nation. Les familiaux pour leur part défendent une conception spiritualiste qui les amène au contraire à mettre la famille – de préférence nombreuse – « à l’abri » de l’emprise de l’État : initialement, l’Église n’est pas loin de considérer le natalisme comme un paga 2 nisme . Ces divergences se répercutent sur les politiques de naissances : les natalistes visent un accroissement global de la popu lation, dont les démographes de l’époque s’efforcent d’objectiver les conditions par la notion de « fécondité normale » (Rosental, 2004), située plutôt à trois enfants ; tandis que les familialistes défendent une politique catégorielle en faveur des familles les plus chargées d’enfants.

Cette configuration simplifiée donne une idée de la dynamique qui va opérer, sous des formes chaque fois différentes, durant une e bonne partie du XX siècle. Entendus au sens large, familialisme et natalisme peuvent évidemment se conjuguer, en conciliant l’objectif de donner le plus d’enfants pos sible à la France et celui d’encourager les familles nombreuses. Ainsi, la montée en puissance du natalisme, après la saignée de la Première Guerre mondiale, légitime des

1. Pour une saisie plus large du polymorphisme de la politique familiale en France, voirEnjeux de la néofamilialisation de l’État social(Chauvière, 2006). 2. Selon Offen (1991), l’Église prohibe l’adhésion aux associations natalistes jusqu’en 1921.

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argumentaires destinés aux élites que le familialisme peut aisément s’approprier et accommoder pour sa propre cause. Au cours des décennies suivantes, cet « air de famille » sert les deux mouvements : tel est sans doute le fondement des virulentes cri tiques que suscitera, en 1962, la thèse de doctorat (pourtant bien modérée) du jeune prêtre Robert Talmy qui s’était permis de mettre en évidence les tensions entre les deux courants.

Mais dans le même temps, les objectifs et surtout les moyens d’action restent analyti quement distingués. Natalisme et familialisme s’opposent et coopèrent dans un même espace de compétition. Portée par la pusil lanimité d’un État qui, dans l’entredeux guerres, rechigne encore à devenir « social » s’étend en effet la sensibilité aux « fléaux sociaux », dont chacun (logement insalubre, maladies vénériennes, tuberculose, etc.) a ses hérauts, des associations qui s’efforcent en particulier de se constituer d’influents réseaux parlementaires. Prospérer dans cet univers de groupes de pression en concurrence sup pose des stratégies d’influence délibérées. Tout en tissant des réseaux de participations croisées entre leurs associations, natalistes et familialistes choisissent des lignes d’action différentes.

L’avènement des allocations familiales

Les premiers mettent en œuvre une entre prise de propagande (on parlerait aujourd’hui de « communication ») systématique, que ce soit par les moyens utilisés (y compris les plus modernes comme le cinéma), par la tentative de déterminer des groupes cibles parmi les « faiseurs d’opinions » – les insti tuteurs, les militaires (de Luca, 2005) – ou par le choix de développer une rhétorique qui justifie le catastrophisme et le moralisme par le recours à la statistique et aux enquêtes. Les effectifs de leur association phare créée en 1896, l’Alliance nationale pour l’accroissement de la population française (puis Alliance nationale contre la dépopulation), progres sent au même rythme que la réception de leur argumentaire par les élites. Après le traumatisme démographique de la Grande Guerre, la crise démographique du milieu des années 1930 vient en quelque sorte valider

leurs thèses, qui se répandent dans la grande presse. Peu après l’accession d’Hitler au pouvoir, la France connaît en effet quelques années de déficit des naissances par rapport aux décès, qui contrastent avec un boom de la natalité outreRhin.

Tant le maréchal Pétain que le général de Gaulle s’inquièteront de ce constat – le premier y voyant le symptôme d’une crise morale, le second une menace mortelle à la puissance de la Nation. De fait, après la conversion du Parti communiste français en 1934 dans le sillage de Moscou, on peut dire que la France entre dans un consensus nata liste d’une vingtaine d’années. Encore fautil s’entendre sur son contenu : les tout premiers sondages d’opinion réalisés en France à la fin des années 1930 montrent qu’en matière de natalité, c’est l’argument financier qui sensi bilise les ménages plutôt que les appels à un sursaut démographique national (Rosental, 2003).

Le natalisme plaide en effet pour des mesures d’équité entre les familles chargées d’enfants et les autres. Mais leur principal modus operandi, les allocations familiales, trouve plutôt ses racines dans l’action des « familiaux ». Le dispositif remonte pour l’essentielàlaGrandeGuerreetàseslen demains : partout en France, des entreprises fondent des caisses de compensation qui visent, par mutualisation des fonds, à créer une péréquation salariale entre les ouvriers pères de famille et les autres. Ici opère à plein la complexité du jeu entre natalisme et familialisme. Le premier fournit les prin cipes de légitimation : lutter pour la viabilité démographique et donc la puissance du pays, tout en assurant une forme de justice sociale en remettant à niveau, à salaire égal, les conditions de vie des ménages, des familles nombreuses aux célibataires. La marque familialiste s’observe pour sa part dans la mise en œuvre : elle met délibérément l’État de côté pour laisser toute initiative aux entreprises.

En fait, le mouvement syndical voit dans l’émergence des allocations familiales une manière déguisée de contenir les salaires en période d’inflation, en en détachant une partie qui sera conditionnelle à la natalité (Hatzfeld, 1989 ; Pedersen, 1993 ; Dutton, 2002). Idem pour leur organisation et le

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projet politique qui la soustend : refuser toute intrusion de l’État dans une « poli tique sociale » soumise aux impératifs du marché est un trait constitutif de l’attitude patronale. Le natalisme est ici un allié com mode : sans que l’on puisse réduire le discours des employeurs qui s’en réclament à une rationalisation cynique, il est une façon pour beaucoup d’entre eux de légitimer une orga nisation du travail qui accroîtra la dépen dance des salariés, à une période de pleine 3 redéfinition du rapport salarial .

Mais comme dans d’autres domaines à la même époque, l’organisation privée (comme du reste l’organisation locale) ne suffit pas à atteindre les objectifs qu’elle s’est fixés. Même si la France de l’entredeuxguerres reste très libérale dans son inspiration, le recours à l’État apparaît comme une néces sité pour étendre les dispositifs sociaux ou parasociaux audelà d’un noyau de bénéfi ciaires, ou pour en égaliser les prestations à l’échelle de la société. Les allocations fami liales connaissent ainsi une évolution qui, mutatis mutandis, est parallèle à celle des politiques de logement social (qui laisse une large part au secteur privé [Frouard, 2008]) ou d’aide aux chômeurs (qui, quoique muni cipales, sont de plus en plus abondées par des financements étatiques [de Barros, 2001]). C’est le sens de la loi de 1932 qui oblige les employeurs des secteurs industriel et commercial (l’agriculture, domaine roi de la petite exploitation, suivant plus tard) à s’affilier à une caisse de compensation. Quoique modérée, elle ne fait pas l’unani mité auprès des employeurs et des familiaux. Comme pour les autres dispositifs sociaux mis en œuvre dans l’entredeuxguerres, le fait même de légiférer sur le régime des allocations familiales fait planer, aux yeux de ses opposants, le spectre de l’« étatisme ».

Agir dans l’État ou agir sur l’État ? Au même moment du reste, c’estàdire à l’aube des années 1930, les mouvements familialistes sont en train de concevoir une forme particulière de représentation poli tique de leurs intérêts. À un noyautage de l’État, ils préfèrent un système semipublic,

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dans lequel les directeurs des caisses de compensation des allocations familiales et les présidents d’offices départementaux à créer qui seraient élus au suffrage familial par les pères de famille d’au moins trois enfants, entre autres, viendraient officielle ment représenter le courant familialiste auprès d’un office national directement rat taché au ministère de la Santé publique. Conjuguer autonomie par rapport à l’État et représentativité d’un mouvement de masse : la formule est originale dans une période travaillée par la nécessité de penser les « corps intermédiaires » que la Révo lution française est censée avoir détruits (Rosanvallon, 1998). Elle est promise à un grand avenir, mais pour l’heure retenons qu’elle confirme la différence avec la stra tégie étatiste du natalisme.

Cette distinction, en effet, va prendre toute son ampleur à partir de 1940 avec le régime de Vichy. La période est cruciale, et pas seulement pour les raisons que l’on ima gine : comment un régime qui fait de la famille l’un de ses trois piliers aux côtés du travail et de la patrie n’auraitil pas été décisif ? Les travaux récents des historiens ont pourtant nuancé cette évidence. D’une certaine manière, la représentation que l’on se fait du régime de Vichy est restée prison nière de son intense activité de propagande. En pratique, il a consacré relativement peu d’argent à la famille, en partie par indiffé rence, en partie par hostilité idéologique de celui qui fut longtemps son ministre des Finances, le très libéral Yves Bouthillier, en partie aussi par effet du contrôle de l’occu pant qui a contenu la hausse des allocations familiales. Capuano (2009) a montré com ment Vichy a cherché à instrumentaliser les réseaux familialistes qui, dans un contexte de dissolution des grandes organisations poli tiques, syndicales et associatives, demeuraient l’un des mouvements de masse du pays.

Mais, malgré leur connivence idéolo gique souvent étroite avec le régime, les familialistes ont été rétifs à cette instrumen talisation en cherchant là encore la « bonne distance » avec les autorités. De manière inattendue, la ligne qu’ils avaient adoptée dans la décennie 1930 s’est révélée décisive

3. Pour un témoignage d’un employeur de l’époque, voirJournal d’un notable lyonnais, 19061933(Isaac, 2002).

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dans cette stratégie d’évitement. Si Vichy a laissé sa marque sur l’histoire de la politique familiale, c’est justement en venant instituer la formule revendiquée par les associations familiales. Le régime instaure en effet des instances destinées à piloter la politique fami liale, notamment, en septembre 1941, un Commissariat général à la famille qui vient étendre les attributions de la Direction de la famille au sein du Secrétariat d’État à la famille et à la santé. La nouveauté n’est pas absolue dans le sens où le 5 juin 1940, le gouvernement Paul Reynaud, à quelques jours de l’effondrement militaire, avait créé un éphémère ministère de la Famille. Mais le Commissariat s’insère dans un cadre plus large : il trouve dès sa naissance un relais privilégié, le Comité consultatif de la famille qui vient d’être créé en juin 1941 et sera remplacé deux ans plus tard par un Conseil supérieur.

L’ensemble ébauche une combinaison entre structure politicoadministrative et canaux de représentation des familles qui ne va cesser de se solidifier. En mai 1942, le Commissariat général à la famille participe à la mise en place d’une Maison de la famille qui regroupe plusieurs fédérations familiales ainsi que l’Alliance nationale pour l’accrois sement de la population française. Mais sur tout, le 29 décembre 1942, la loi Gounot officialise le « dédoublement » de fait du Mouvement familial en un secteur privé et un secteur de droit semipublic, qui leur assure une légitimité représentative auprès des pouvoirs publics. Comme beaucoup de créations du régime de Vichy – qui, chro nologiquement, survient à un moment où s’accentuait l’intervention étatique sur la société civile –, ces innovations institution nelles sont validées, mais aussi démocratisées par la Libération. Elles aboutissent à la nais sance de l’Union nationale des associations familiales (UNAF), qui demeure l’organe offi ciel de représentation des associations fami liales. Tout naturellement, elle prend pour siège l’immeuble qui, sous l’Occupation, abritait la Maison de la famille.

Comparons maintenant cette stratégie à celle de l’Alliance nationale qui, à la diffé rence des « familiaux », table sur la pleine intégration de ses dirigeants dans le nouvel ordre étatique créé par Vichy. Paul Haury,

initialement professeur de classes prépara toires, dirige ainsi les cabinets de deux secrétaires d’État successifs à la famille et à la santé avant d’être nommé en septembre 1942 recteur adjoint de l’académie de Paris. L’infatigable Fernand Boverat profite, avec quelques proches, des moyens de la Fonda tion Carrel, un organe de recherche appliquée créé avec le soutien personnel du maréchal Pétain. C’est notamment grâce à ce soutien qu’il peut inonder la France de ses libelles, en échappant aux drastiques pénuries de papier de la guerre.

De ce contraste entre les stratégies des sensibilités nataliste et familialiste résulte un effet de ciseau qui va dominer la période de l’aprèsguerre. En termes d’objet, la propa gande vichyste a délégitimé le thème de la « famille ». D’abord associé à la Révolution nationale, il va, dans les décennies suivantes, devenir progressivement un attribut plus vague du conservatisme. Il faudra attendre les années 1980 pour voir le parti socialiste alors au pouvoir entreprendre une action délibérée de réappropriation des questions familiales, notamment, mais pas exclusive ment, par l’entremise de Ségolène Royal (Minonzio, 2004).

À l’inverse, la valeur consensuelle de la « population » sort indemne de la période de l’Occupation. Le mot d’ordre de la Libé ration, « améliorer la quantité et la qualité de la population », allie un idéal nataliste qui reste partagé par tous les partis, une ambition populationniste d’acheminer en France les migrants jugés désirables et un souci hygié niste et social qui se décline différemment selon la position sur l’échiquier politique (Rosental, 2003) : il peut s’accommoder des idéologies redistributrices de la gauche, du programme keynésien de relance par la consommation, comme d’un raisonnement productiviste (maximiser ce que l’on appelle alors « le facteur humain » dans les entre prises).

Mais en termes de groupes de pression, le rapport de forces est inverse. Du côté nata liste, l’Alliance nationale sort de l’Occupation affaiblie. Non seulement ses responsables ont amplement collaboré avec le régime, mais la création en octobre 1945 de l’Institut natio nal d’études démographiques sur les ruines de la Fondation Carrel vient briser son

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monopole. Sous la tutelle du ministère de la Population, l’INED, stipulent ses statuts, étudie « tous les moyens matériels et moraux susceptibles de contribuer à l’accroissement quantitatif et à l’amélioration qualitative de la population ».

Par contraste, les familialistes ne sont pas seulement parvenus à limiter les dégâts de la collaboration : dans le foisonnement des organes de représentation créés à la Libé ration (du Conseil économique et social aux commissions du plan), les associations fami liales apparaissent comme un contrepoids à l’influence du parti communiste et de son syndicat satellite, la Confédération générale du travail (CGT). La présence jusqu’à nos jours des représentants de l’UNAF dans de nombreuses instances publiques trouve ici son origine.

Sécurité sociale et babyboom Ces trajectoires différentes du natalisme et du familialisme expliquent le poids qu’occupe la politique familiale à la Libération … au nom d’un idéal, on l’a vu, d’accroissement de la population et d’amélioration de sa condition sanitaire. La création de la Sécurité sociale en 1945 en est le momentclé. Elle intègre les dispositifs d’assurances et prestations sociales qui se sont accumulés depuis un demisiècle (des accidents du travail à la santé, des allo cations familiales à la vieillesse) dans une conception d’ensemble mue par une ambition à la fois sociale, politique et économique, et se voit dotée d’un budget colossal pour l’époque, 8 % du PNB (Valat, 2001). La population et donc les allocations familiales y sont prioritaires – 40 % environ du total selon Hochard (1961). Cette vision d’ensemble va conditionner le rôle de la politique familiale dans les décen nies qui suivent. Jusqu’aux années 1960, on ne peut qu’être frappé par le lien apparent entre sa prééminence politique et budgétaire et la relance de la natalité – le babyboom – qui, entamé sous la Seconde Guerre mondiale, s’accélère et se confirme après la Libération. Mais la fécondité des ménages prend sens dans une configuration sociohistorique qu’il importe de considérer dans son ensemble. L’un des traits de la période est par exemple le maintien de ce que l’on peut appeler le « double verrouillage » législatif : interdiction de

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l’avortement, mais aussi de la « propagande » en faveur des moyens de contraception. L’une de ses conséquences est l’importance pro bable, mais difficilement chiffrable (Cahen, 2010), des pratiques abortives par les mères de famille qui « arrêtent » ainsi la constitution de leur descendance. L’ampleur relative des allocations familiales, notamment pour les familles nombreuses et pour les familles aux faibles revenus, estelle entrée dans les nombreuses considérations à l’œuvre derrière la décision, par les mères, de mettre fin à une grossesse ? La réponse est sans doute hors de portée, mais donne une idée de la façon, partielle et éminemment contextuelle, dont les allocations familiales ont éventuellement pu exercer un effet : l’un des dilemmes moraux des démographes français de l’époque, nata listes mais plus sensibles que leurs prédéces seurs aux situations des personnes (Rosental, 2004), est d’avoir conscience qu’une partie du babyboom a été rendu possible par des nais sances non désirées (Leridonet al., 1987).

D’autres éléments non moins complexes entrent en jeu, tel le taux d’activité des femmes (et des mères) sur un marché du travail que l’on se représente volontiers favorable durant les Trente Glorieuses, mais qui privilégie en réalité le modèle du salaire masculin : nouvel élément du dispositif conçu pour les familles, l’allocation de salaire unique en constitue d’une certaine façon une consé cration. Avec l’âge au mariage le plus bas de e tout le XX siècle, un faible taux de célibat, de naissances hors mariage et de divorce, la période apparaît rétrospectivement comme l’âge d’or de la famille conjugale légitime, au moment même où celleci est l’idéal norma tif prôné par les hauts fonctionnaires moder nisateurs : Pierre Laroque, premier directeur général de la Sécurité sociale et ancien directeur de cabinet du ministre du Travail Adolphe Landry du temps où celuici ins taurait les allocations familiales, incarne cette articulation entre politiques natalistes, familialistes et sociales.

Encore le degré d’ajustement entre ses différents volets soulèvetil des interroga tions sur les valeurs mêmes que les alloca tions familiales entendent porter. Durant les Trente Glorieuses décroît la capacité des prestations familiales à corriger, à position socioprofessionnelle donnée, les différences

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de niveau de vie selon le nombre d’enfants (Paillat, 1971). Cette diminution relative nuitelle à la fécondité, en poussant des mères de famille à reprendre un emploi plus tôt que prévu ? Estelle socialement injuste, ou profitetelle à des transferts budgétaires permettant plus efficacement de combattre les inégalités entre milieux sociaux ?

Ces dilemmes sont la contrepartie du souci d’intégrer la politique familiale dans un schéma d’ensemble. Pour autant, ce der nier permet au natalisme d’accomplir une première transmutation, qui s’était amorcée à la fin des années 1920 avec l’extension des assurances sociales : aux objectifs de puis sance nationale qui entrent progressivement en désuétude se substitue une vision sociale dans laquelle la natalité devient une condi tion de la solidarité intergénérationnelle éta blie par le système de retraite par répartition. Ce glissement n’est pas sans équivoque : si la Sécurité sociale autorise une mise à jour idéologique des objectifs du natalisme, elle en sape en pratique le support financier. Censée confier sa gestion aux partenaires sociaux, elle fait en réalité l’objet d’arbi trages effectués directement par l’État en fonction des urgences comptables du moment. La part relative des allocations familiales décroît régulièrement : de 31 % des dépenses de protection sociale en 1960, elle tombe à 13,4 % en 1985, une évolution que les mouvements familialistes n’ont de cesse de dénoncer (Dupâquier, 1988).

Légitimité et « rendement » des allocations familiales Quelles conclusions peuton tirer de l’esquisse historique que nous venons de dresser ? De nos jours, un regard comparatif place la France parmi les pays industrialisés dans lesquels montant des dépenses familiales et taux de fécondité sont tous les deux relati vement élevés. Doiton tracer une relation entre les deux ? Outre ses difficultés tech niques, la question est d’autant plus complexe qu’elle n’a plus beaucoup de sens sur le plan idéologique. Si la politique familiale a connu une première transmutation après la Libération en s’imposant comme un pilier des politiques de retraite, elle en a connu une seconde depuis les années 1970 en se plaçant désormais au service des « projets »

des ménages, tant en matière de fécondité que de conciliation entre vie professionnelle et vie familiale. Spectaculaire évolution pour l’historien qui, en environ un siècle, aura vu le natalisme inverser ses finalités : renforcer l’État en lui subsumant les personnes (et notamment les femmes) vers 1900, aider à l’accomplissement des souhaits des ménages tout en garantissant le respect de leur inti mité face à l’État vers 2000. Le développe ment des politiques « neutres » aux formes de famille (en matière de logement par exemple) en aura été une expression, même si apparaît aujourd’hui un mouvement d’un nouveau type en faveur du respect des intérêts des « nonparents ».

La comparaison entre la France et l’Alle magne permet ici de conclure avec quelques interrogations finales, tant la similarité des sommes investies par les deux pays contraste avec l’écart de leurs taux de fécondité. À côté d’autres cas remarquables comme celui des ÉtatsUnis, féconds mais économes en presta tions familiales, cette confrontation confirme tout d’abord, si besoin était, qu’il n’y a pas dans ce domaine de relation mécanique (Hobson, Oláh, 2006). Avec le Japon et l’Italie (Treves, 2001), l’Allemagne appartient à un groupe de pays qui partagent quelques traits communs. Après 1945, la démographie y a été associée aux idéologies des années sombres et durablement discréditée. Elle n’a effectué que récemment son plein retour dans le débat politique, sous la forme d’une interrogation sur la faiblesse des taux de fécondité et la pertinence d’une politique migratoire ouverte (Barlösius, Schiek, 2007). Toujours en Allemagne – mais ce serait vrai de l’Italie et du Japon selon des modalités différentes – les mères ont été découragées de rester en emploi, sous l’effet notamment des rythmes scolaires.

Sur tous ces plans, l’histoire a créé une véritable bifurcation avec la situation fran çaise. On a vu comment la cause nataliste avait surmonté l’opprobre dont fut frappé le régime de Vichy après la guerre, avant de remettre à jour ses objectifs dans la secon e de moitié du XX siècle. Ce changement dans la visée des politiques en a sauvegardé le contenu. Ont pu subsister des dispositifs hérités des campagnes de lobbying de l’entredeuxguerres, telles la sensibilisation aux raisonnements démographiques par les

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programmes scolaires (de Luca, 2005) et surtout une acceptation plus grande du tra vail des mères, des chambres d’allaitement en entreprises promues pendant la Grande Guerre à la multiplication des crèches (Cova, 1997). « Acceptation » plus que choix enthou siaste : par défaut, natalistes et familialistes – féministes aussi parfois – privilégiaient jus qu’aux années 1960 le modèle de la mère au foyer. Comparativement toutefois, le modèle français d’allocations familiales était rela tivement neutre au genre et renvoyait aux couples, plutôt qu’aux dispositifs de politique publique, les arbitrages ou conciliations entre maternité et emploi salarié (Offen, 1991 ; Pedersen, 1993).

On peut ainsi considérer que le « tour nant positif » évoqué par certains auteurs (le e passage, à la fin du XX siècle, d’une corréla tion négative à une corrélation positive entre emploi des femmes et fécondité [Hobson, Oláh, 2006 ; Minonzio, 2006]) aura été faci lité en France par des débats et des dispositifs en place dès l’entredeuxguerres. De même, la formule couplant représentation des asso ciations familiales par l’UNAF et entité ministérielle consacrée à la famille assure au lobby familial une force de pression que l’on a vu se mobiliser avec efficacité en juin 1997 lorsque le gouvernement du premier ministre Lionel Jospin a tenté en vain d’instaurer un

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plafond de ressources pour les allocations familiales (Minonzio, Vallat, 2006).

Mais cet épisode luimême montre com bien est disputée la définition de la finalité et de la légitimité des politiques familiales. De nos jours, ce sont les réformes de l’allo cation parentale d’éducation (APE), créée en 1985, qui attirent l’attention : ce domaine, où les changements de dispositifs peuvent être traités par la statistique comme des expé riences grandeur nature, semble caractérisé par la forte réactivité des femmes les moins bien rémunérées aux mesures incitatives (Pailhé, Solaz, 2006). Dans un cas comme dans l’autre, effleure un même enjeu : l’État fixant les montants des prestations familiales, comment doitil arbitrer entre politique familiale, politique sociale, politique d’équité des genres, politique d’emploi, voire poli tique de naissances, puisque l’objectif est rarement totalement absent de l’horizon ?

Cet entrelacs d’intérêts, pour partie croi sés et pour partie concurrents, est l’aboutis sement des ambiguïtés que nous avons vues à l’œuvre depuis l’entredeuxguerres. Les politiques familiales n’ont cessé de changer de visée et leur cadre institutionnel s’est profondément modifié. Mais leur observa tion continue à éclairer les critères poli tiques changeants qui fondent l’attente de la société française envers ellemême.

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