ETUDE DE LAMELIORATION DE LACCES DU SECTEUR PRIVE AUX ...

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ETUDE SUR
L’AMELIORATION DE
L’ACCES DU SECTEUR
PRIVE AUX TERRAINS A
USAGE INDUSTRIEL,
COMMERCIAL ET
RESIDENTIEL



29 novembre, 2005


Foreign Investment Advisory Service
A joint service of the International Finance
Corporation and The World Bank Table des Matières
RESUME ...........................................................................................................v
Le contexte de l’étude............................................................................v
Le domaine d’intervention.....................................................................v
Des actions prioritaires proposées ........................................................vi
1 INTRODUCTION .................................................................................1
L’unicité et diversité de la question foncière.........................................1
La situation faite à un investisseur.........................................................1
Les coûts de l’insécurité foncière ..........................................................2
2 L’ORGANISATION DU MARCHE FONCIER...................................5
L’offre foncière......................................................................................5
Marché des terres agricoles....................................................................7
Des prix fonciers....................................................................................8
La production foncière................ ...

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ETUDE SUR L’AMELIORATION DE L’ACCES DU SECTEUR PRIVE AUX TERRAINS A USAGE INDUSTRIEL, COMMERCIAL ET RESIDENTIEL 29 novembre, 2005 Foreign Investment Advisory Service A joint service of the International Finance Corporation and The World Bank Table des Matières RESUME ...........................................................................................................v Le contexte de l’étude............................................................................v Le domaine d’intervention.....................................................................v Des actions prioritaires proposées ........................................................vi 1 INTRODUCTION .................................................................................1 L’unicité et diversité de la question foncière.........................................1 La situation faite à un investisseur.........................................................1 Les coûts de l’insécurité foncière ..........................................................2 2 L’ORGANISATION DU MARCHE FONCIER...................................5 L’offre foncière......................................................................................5 Marché des terres agricoles....................................................................7 Des prix fonciers....................................................................................8 La production foncière.........................................................................12 Les Propriétés de l’Etat........................................................................24 Les Banques.........................................................................................30 3 LA SECURITE DE LA PROPRIETE PRIVEE ..................................37 Sécuriser les titres fonciers ..................................................................37 Etendre le système des titres fonciers ..................................................42 Réaliser les plans..................................................................................51 Moderniser la possession coutumière55 Améliorer le cadre juridique du foncier...............................................63 4 CONSOLIDER L’ETAT DANS SES MISSIONS..............................69 Réévaluer le rôle de l’Etat dans l’action foncière................................69 Coordonner la gestion administrative et articuler les fichiers .............70 Organiser l’adressage géographique des actes.....................................71 Etablir un cadre règlementaire clair et stable.......................................73 Décentraliser la gestion foncière et la rapprocher du public................74 Fiscaliser la détention du foncier plutôt que sa sécurisation75 Rendre effectif le droit de l’urbanisme ................................................77 Bénin : Etude de l’accès du secteur privé au foncier i Poursuivre une dynamique...................................................................78 A ETUDE DE CAS 1 : ZONES INDUSTRIELLES...............................79 B ETUDE DE CAS 2 : LA ROUTE DES PECHES87 C ETUDE DE CAS 3 : L’OPERATION IMMOBILIERE A CALAVI .95 D FICHET PROJETS ..............................................................................99 Bénin : Etude de l’accès du secteur privé au foncier ii Cette étude a été réalisée à la demande des autorités béninoises représentées à cet effet par le Ministre de Finances et de l’Economie. Elle a fait l’objet de deux missions du FIAS a Cotonou. La première mission a séjourné à Cotonou du 10 au 20 juillet 2005 dont l’objet principal était la collecte d’information. La seconde mission a eu lieu du 10 au 14 Octobre pour partager et discuter le résultat des analyses et les recommandations préliminaires. Un atelier national consacré a l’étude s’est déroulé durant toute la journée du 12 Octobre 2005. Cette initiative a reçu un appui significatif de la Banque mondiale. Le Comité de Pilotage de l’Etude constitué comme contrepartie de la mission réunit tous ceux qui jouent un rôle dans le fonctionnement du marché foncier. Cette équipe est composée comme suit : • Directeur de l’Urbanisme et de l’Assainissement, (Ministère de l’Environnement de l’Habitat et de l’Urbanisme), • Directeur de la Législation, de la Codification et des Sceaux (Ministère de Justice, de la Législation et des droits de l’Homme), • Directeur de la Promotion de la Législation Rural (Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche), • Directeur des Domaines de l’Enregistrement et du Timbre (Ministère des Finances et de l’Economie), • Directeur du Développement Industriel (Ministère de l’Industrie, du Commerce et de la Promotion de l’Emploi), • Le Directeur Général de l’Administration Territoriale, • Le Directeur de l’Institut Géographique National, • Le Représentant de la Chambre Nationale des Notaires, • Les représentants des maires de Cotonou, Porto-Novo et Ouidah. Conformément à la méthodologie FIAS pour ce type d’étude, l’équipe FIAS avait préparé une liste de questions précises (check-list) qui fut examinée et fut l’objet de réponses précises par l’équipe contrepartie nationale avant l’arrivée de la mission. Grâce a l’assistance experte du CAT, la mission a rencontré un grand nombre de représentants des administrations, des organisations patronales, des entreprises privées et des bailleurs de fonds. Cette première étude du FIAS au Bénin a pour objectif de présenter d’une part une série de préconisations ponctuelles à caractère opérationnel immédiat et d’autre part une approche de diagnostic du système foncier dans son ensemble et à la discussion des voies possibles d’une réforme. Pour des raisons de temps et de ressources, cette étude se concentre sur les problèmes d’accès au foncier dans les zones urbaines et périurbaines autour du Grand Cotonou. Bénin : Etude de l’accès du secteur privé au foncier iii Bénin : Etude de l’accès du secteur privé au foncier iv RESUME Le contexte de l’étude 1L’accès au foncier est identifié par plusieurs études récentes comme un des 2principaux obstacles au développement du secteur privé au Bénin. Selon une enquête réalisée par la Banque mondiale auprès de 320 entreprises, plus d’un tiers de ces entreprises béninoises considèrent que l’accès à un terrain est une contrainte majeure ou très sévère pour leur développement. Cette difficulté se traduit par des prix trop élevés par rapport au revenu moyen de la population et par l’extrême précaution des instituts financiers sur les garanties immobilières. Les autorités béninoises sont conscientes de ces problèmes et se sont activement engagées dans plusieurs programmes de réforme ces dernières années. Les plus importantes portent sur: • L’établissement des registres fonciers urbains (RFU), • ent des plans fonciers ruraux (PFR), • La transformation des permis d’habiter en titres fonciers, • L’élaboration de textes législatifs et réglementaires. Les premiers résultats de ces opérations, RFU par exemple, sont fort positifs. Le domaine d’intervention Le domaine d’intervention de l’étude est à situer dans un contexte géographique en évolution rapide pour la partie sud du pays, partie la plus urbanisée qui reçoit un fort mouvement démographique en provenance du centre et du nord et accueille aussi le principal du développement. Dans cette partie du pays, en zone urbaine essentiellement, la reconnaissance de la propriété s’exerce dans le respect du droit moderne du Bénin. Cette reconnaissance correspond à une économie formelle, marchande et fiscalisable. Pourtant, seule une emprise réduite des superficies urbaines a fait l’objet de procédures de titrisation complète. La plus grande partie du territoire urbain et périurbain est concernée par des occupations sans morcellement du sol, par des divisions inorganisées de terrains ou encore par des lotissements inachevés. 1 Bénin : Etude Diagnostique de L’intégration Commerciale (Mai 2005), Bénin : Une évaluation du Climat des Investissements (Juin 2005), et Etude sur la Compétitivité de l’économie Béninoise (juin 2005). 2 Les autres contraintes principales sont la fiscalité, la douane et le système judicaire. Bénin : Etude de l’accès du secteur privé au foncier Résumé v Les parties rurales du pays - au centre et au nord - mais aussi en périphérie urbaine au sud, connaissent des formes variées de propriété allant de la possession commune à l’appropriation particulière établie par convention privée. Ces formes ouvrent de plus en plus à des contestations entre prétendants à la propriété. Des actions prioritaires proposées Une série d’actions s’inscrit dans l’objectif de faciliter l’accès immédiat aux terrains pour des investisseurs stratégiques qui ne peuvent pas attendre, ainsi qu’un programme des réformes foncières visant à améliorer progressivement le système dans son ensemble. 1. Créer un inventaire des propriétés de l’Etat Un objectif central est d’utiliser les capacités et la compétence des administrations pour mettre à disposition des aménageurs et des constructeurs les sols que l’Etat aura préalablement acquis et purgés des risques sur la propriété. Ceci suppose de la part de la puissance publique une connaissance préalable de ses biens dont elle doit assurer un recensement. Une attention spéciale est à porter sur les sols susceptibles de recevoir des activités économiques. 2. Connaître le marché foncier Une analyse détaillée est à conduire afin d’identifier l’offre foncière marchande pour activités économiques par localisation, taille, affectation, statut et prix. L’étude devra identifier les demandes potentielles par activité, qualification de la main d’œuvre, dimension du projet et exigences en infrastructures. Les termes de l’offre et de la demande en terrains et en bâtiments, notamment dans les espaces les plus stratégiques et/ou en relation avec le programme actuel national d’offre (ZIVD) sont à vérifier. 3. Etendre la couverture géodésique du pays La couverture géodésique du pays s’impose pour définir une armature de réseaux ème èmede 3 et 4 ordres indispensable au raccordement de tous les documents nationaux. Un instrument de localisation satellitaire -le GPS- peut apporter de grandes améliorations en termes d’efficacité pour repérer des lieux et des parcelles avec une précision adaptée à l’intérêt réel du positionnement. Une autre action indispensable à l’inscription des biens et à la conservation est celle de la réfection et de la réalisation des mappes sur lesquelles sont repérés les titres fonciers. Une expertise détaillée s’impose autant pour la définition des aspects techniques que pour la disponibilité des compétences professionnelles existantes et des moyens de l’améliorer. Bénin : Etude de l’accès du secteur privé au foncier Résumé vi 4. Mettre en place des Agences Publiques de Transfert Foncier Pour faciliter l’activité d’aménagement, surtout la maîtrise initiale des terrains, une ou plusieurs agences publiques de transfert foncier à budget autonome pourront être créées dont le rôle serait d’acquérir, avec promesse de cession, au nom de l’Etat les terrains coutumiers nécessaires aux principaux projets de développement, afin de les sécuriser juridiquement avant de les revendre, avec cahier des charges, aux aménageurs fonciers ou aménageurs constructeurs promettants et les plus offrants. 5. Rendre disponibles les informations concernant le prix des terrains Une nécessité du bon fonctionnement du marché foncier et immobilier est la mise à disposition publique des informations indispensables aux administrations et investisseurs et relatives aux prix des terrains, aux valeurs vénales et locatives de l’immobilier, ainsi qu’au secteur de la construction en général. Plusieurs instruments plus ou moins sophistiqués peuvent être utilisés sur des sources d’informations diverses telles que l’opinion des experts, les données conservées par l’administration, un indice notarial, ou l’ensemble des chiffres importants du secteur foncier et la construction. 6. Renforcer la conservation des titres fonciers et son organisation La décentralisation, la réorganisation et le renforcement de la Conservation foncière, incluant la création d’un bureau dans chaque département et la réorganisation des procédures, sont à mettre en place sans retard. Une campagne de sauvetage des anciens titres fonciers doit être lancée immédiatement. Les titres existants doivent être numérisés et un double doit être déposé dans les mairies ou ils seront accessibles au public. Un recensement des titres fonciers de l’Etat s’avère nécessaire pour la reconstitution d’un fichier et d’une cartographie sommaire des titres privés auxquels ils ont donné naissance. 7. Généraliser le droit de propriété et l’immatriculation groupée Le Bénin est activement engagé dans un programme de passage du permis d’habiter à la délivrance d’un titre foncier. Le dispositif actuel donne satisfaction et doit être supporté pour accélérer ces opérations. Une procédure simple d’immatriculation de masse est à créer pour les terrains des quartiers déjà régularisés, ayant fait l’objet d’une procédure de lotissement et/ou couverts par un RFU. Cette procédure d’immatriculation groupée, lancée à l’initiative de l’Etat, serait gratuite et exhaustive, c'est-à-dire étendue à la gratuité des interventions notariales. Bénin : Etude de l’accès du secteur privé au foncier Résumé vii 8. Réformer le système de taxation foncière Le paiement de la taxe foncière serait à la charge du propriétaire ou du possesseur. Une règle de présomption de propriété pourrait être établie au profit de celui qui a régulièrement réglé la taxe foncière. Dans le calcul de la taxe foncière, la partie reposant sur la valeur du terrain devrait être renforcée afin que les terrains plus ou moins viabilisés et sous occupés aient à régler une taxe d’un montant significatif. Inversement, les taxes sur les mutations et sur les procédures de sécurisation foncière devraient être réduites ou supprimées. Pour la même raison, dans l’état actuel des choses, le projet de taxation des plus values devrait être abandonné. 9. Sécuriser les mutations coutumières et les conventions de vente en périurbain Le plan foncier rural (PFR), comme le RFU dans les secteurs urbains, pourrait présenter des éléments de présomptions de la propriété. Un programme d’action de masse serait donc à prévoir en le réorientant prioritairement au profit des secteurs ruraux les plus susceptibles d’être gagnés par un processus de péri urbanisation. En même temps, la sécurité des mutations coutumières (conventions de vente) est à améliorer grâce à un système d’enregistrement moderne qui pourrait être assuré directement par les conservations foncières décentralisées. 10. Améliorer le cadre législatif et règlementaire Un cadre législatif et règlementaire moderne est nécessaire pour permettre à la puissance publique de conserver ses prérogatives de représentation de l’intérêt général et d’associer des financements privés avec des actions d’aménagement et d’équipement public. Une couverture générale en documents d’urbanisme - des plans et schémas directeurs, des plans d’occupation des sols et des plans de détail - s’impose pour les agglomérations et pour leur périphérie la plus large. Le projet de loi pour l’aménagement et de l’urbanisme actuellement en phase d’instruction doit être révisé dans ce sens et voté sans délai. L’aide à apporter à l’appareil de la justice prendrait la forme d’une assistance pour les efforts déjà engagés de recueil des principes locaux des droits d’usage et des règles coutumières afin d’en faciliter l’usage régulier. Elle emprunte aussi la voie de l’équipement en matériel et en informatisation des tribunaux et de la formation du personnel de justice à tous les niveaux. Bénin : Etude de l’accès du secteur privé au foncier Résumé viii