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La République contre la propagande d'État ? Création et échecs du Commissariat général à l'Information (juillet 1939-avril 1940) - article ; n°5 ; vol.48, pg 606-624

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Revue française de science politique - Année 1998 - Volume 48 - Numéro 5 - Pages 606-624
The republic against state propaganda? Creation and failures of the [french] commissariat général à l'information (july 1939-april 19401 The Commissariat general a l'Information presents a quasi-experimental situation to show what the differentiation of an administration of public opinion in France owed to the exis­tence of a singular political set up. Its creation in July 1939 appears to result from a transfiguration of the stakes which propaganda represented under the Third Republic, brought about by a sudden change in the political and administrative game. As for its disappearance in April 1940, following a heated debate, it appears symmetrically linked to a transformation of the con­juncture characterized by an exacerbated return to the parliamentary Republic. The creation of an administration and, more generally, of a policy to deal with public opinion in France was due to a whole set of simultaneous transformations of the social definition of the problem, the structure of the administration and the forms of the political game. In the conclusion, the analysis extends to the forms of tension that, for a long time, pitted in France the State against the Republic.
Le Commissariat général à l'Information offre une situation quasi expérimentale pour montrer ce que la différenciation d'une « administration de l'opinion » a dû en France à l'existence d'une configuration politique singulière. Sa création en juillet 1939 apparaît comme le produit d'une transfiguration de l'enjeu que représentait la propagande sons la Troisième République, permise par un brusque changement du jeu administratif et politique. Quant à sa disparition en avril 1940, à la suite de vives polémiques, elle apparaît symétriquement liée à une transforma­tion de conjoncture caractérisée par un retour exacerbé de la République parlementaire. La création d'une administration, voire, plus généralement, d'une politique de l'opinion, a tenu à un ensemble de transformations touchant conjointement la définition sociale du problème, la structure de l'administration et les formes du jeu politique. En conclusion, l'analyse s'interroge plus largement sur la tension qui a longtemps opposé en France l'État et la République.
19 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié le 01 janvier 1998
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Langue Français
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Monsieur Didier Georgakakis
La République contre la propagande d'État ? Création et échecs
du Commissariat général à l'Information (juillet 1939-avril 1940)
In: Revue française de science politique, 48e année, n°5, 1998. pp. 606-624.
Citer ce document / Cite this document :
Georgakakis Didier. La République contre la propagande d'État ? Création et échecs du Commissariat général à l'Information
(juillet 1939-avril 1940). In: Revue française de science politique, 48e année, n°5, 1998. pp. 606-624.
doi : 10.3406/rfsp.1998.395304
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_1998_num_48_5_395304Résumé
Le Commissariat général à l'Information offre une situation quasi expérimentale pour montrer ce que la
différenciation d'une « administration de l'opinion » a dû en France à l'existence d'une configuration
politique singulière. Sa création en juillet 1939 apparaît comme le produit d'une transfiguration de l'enjeu
que représentait la propagande sons la Troisième République, permise par un brusque changement du
jeu administratif et politique. Quant à sa disparition en avril 1940, à la suite de vives polémiques, elle
apparaît symétriquement liée à une transforma-tion de conjoncture caractérisée par un retour exacerbé
de la République parlementaire. La création d'une administration, voire, plus généralement, d'une
politique de l'opinion, a tenu à un ensemble de transformations touchant conjointement la définition
sociale du problème, la structure de l'administration et les formes du jeu politique. En conclusion,
l'analyse s'interroge plus largement sur la tension qui a longtemps opposé en France l'État et la
République.
Abstract
The republic against state propaganda? Creation and failures of the [french] commissariat général à
l'information (july 1939-april 19401
The Commissariat general a l'Information presents a quasi-experimental situation to show what the
differentiation of an "administration of public opinion" in France owed to the exis-tence of a singular
political set up. Its creation in July 1939 appears to result from a transfiguration of the stakes which
propaganda represented under the Third Republic, brought about by a sudden change in the political
and administrative game. As for its disappearance in April 1940, following a heated debate, it appears
symmetrically linked to a transformation of the con-juncture characterized by an exacerbated return to
the parliamentary Republic. The creation of an administration and, more generally, of a policy to deal
with public opinion in France was due to a whole set of simultaneous transformations of the social
definition of the problem, the structure of the and the forms of the political game. In the
conclusion, the analysis extends to the forms of tension that, for a long time, pitted in France the State
against the Republic.REPUBLIQUE LA
CONTRE LA PROPAGANDE D'ÉTAT ?
CRÉATION ET ÉCHECS DU COMMISSARIAT
GÉNÉRAL À L'INFORMATION
(JUILLET 1939- AVRIL 1940)
DIDIER GEORGAKAKIS
L'antinomie de la « propagande d'État » et de la « démocratie » fait figure
d'évidence bien ancrée dans le débat politique en France. Tout oppose ces
deux termes déclinés sous de multiples formes : d'un côté, le fascisme et la
propagande, l' autoritarisme et la manipulation, de l'autre, la démocratie et le débat, la
République et ses valeurs de transparence. Cette évidence a pourtant une histoire. Et
cette histoire n'est pas seulement celle de la mémoire de l'Occupation et de Vichy.
L'antinomie de la propagande et de la démocratie s'est forgée auparavant, dans les
luttes qui ont conduit à l'échec des tentatives d'organisation d'une propagande d'État
dans les années trente.
La mise en place d'une propagande d'État démocratique apparaissait en effet pos
sible à la fin de la Troisième République. Un éphémère Commissariat général à
l'information et à la propagande avait été créé en 19 1 7 et, tout au long de rentre-deux-
guerres, se sont succédé des projets parlementaires destinés à rationaliser la pro
pagande française, en particulier vers l'étranger. Il reste que ces tentatives aujourd'hui
oubliées ont chaque fois échoué et que cet échec a été peu à peu rationalisé sous la
forme de cette antinomie d'essence. Rendu ignoble, autoritaire et fasciste, le mot pro
pagande vient depuis lors comme rappeler l'« interdit » que représente la mono-poli-
sation de la chose par l'État.
En invitant à s'interroger sur la pertinence socio-historique de cet interdit, ces
expériences « avortées » représentent un bon outil d'analyse du développement de
l'État en France. Peu importe, à ce niveau d'interprétation, que le mot de communic
ation ait remplacé celui de propagande ou d'information : l'organisation rationnelle
et explicite d'un rapport direct avec l'opinion, voire la définition d'une politique de
l'opinion ne sont plus aujourd'hui un interdit pour l'État. Aussi, sur le moyen terme,
le développement de l'État apparaît-il lié à un « interventionnisme symbolique » accru
et, surtout, de plus en plus légitime. Mais en revenant sur un moment où rien n'était
joué, ces tentatives et leurs échecs permettent plus encore d'analyser les résistances à
cet interventionnisme et, du même coup, de mieux comprendre qu'il est allé de pair
avec une transformation plus générale des formes tant relationnelles que symboliques
de la République.
Dernière tentative de la fin de la Troisième République, le nouveau Commissariat
général à l'information (CGI), créé en juillet 1939, offre une situation quasi expé
rimentale pour montrer ce qu'a dû la différenciation d'une « administration de
l'opinion » à l'existence d'une configuration politique singulière. Ni produit naturel
d'une nécessaire différenciation fonctionnelle ou d'un déterminisme technologique ni
réponse mécanique à la menace extérieure, nécessité liée à la préparation de la guerre,
ou encore œuvre du génie humain, la création du CGI apparaît comme le produit d'une
606
Revue française de science politique, vol. 48, n° 5, octobre 1998, p. 606-624.
© 1998 Presses de la Fondation nationale des sciences politiques. contre propagande d'Etat ? République
transfiguration des multiples enjeux que représentait la sous la Troisième
République permise par un brusque changement des formes du jeu administratif et
politique. Quant à sa disparition en avril 1940 à la suite de vives polémiques, elle n'est
pas seulement le produit de dysfonctionnements administratifs, d'une faible codifi
cation juridique ou de l'incapacité des acteurs qui lui étaient liés à le faire fonctionner
ou à le soutenir, elle apparaît symétriquement liée à une transformation de conjoncture
caractérisée par un retour exacerbé de la République parlementaire.
Aussi est-ce à l'analyse de l'impossible différenciation d'une propagande d'État
lors des conjonctures routinières de la Troisième République, puis à l'étude des deux
moments de la création et de la transformation du CGI qu'invite cet article. En reve
nant sur cette histoire contrastée, il s'agira non seulement de souligner l'incidence de
dispositifs conjoncturels sur la création et le maintien d'une administration nouvelle,
mais aussi, et par cet intermédiaire, d'esquisser plus largement la question des formes
et des transformations de la tension qui a longtemps opposé État et République.
CONJONCTURES ROUTINIÈRES
ET IMPOSSIBILITÉ D'UNE PROPAGANDE D'ÉTAT
L'absence d'une propagande d'État officielle et centralisée sous la Troisième
République est souvent interprétée comme la conséquence d'un désintérêt des
hommes du temps, justifié tantôt par leur libéralisme, tantôt — et c'est particulièrement
le cas après la défaite de 1940 - par leur frilosité ou leur incapacité à prévoir les nécess
ités du siècle '. C'est pourtant le contraire d'un désintérêt que fait apparaître une ana
lyse de l'enjeu qu'elle représente dans les années trente. Cette absence tient en effet à
l'impossible rencontre entre l'intérêt central que représente la propagande et la forme
des concurrences qui caractérise la fin de la Troisième République.
UN INTÉRÊT CENTRAL
« L'essence du politique » : l'expression de Schumpeter pour qualifier les « psy
chotechniques inhérentes à la direction et à la propagande partisanes » 2 dit bien
l'enjeu que représente le contrôle du peuple et de l'opinion à l'ère du « gouvernement
des masses ». Bien que sous une forme pour partie déniée et fantasmatique, la posses
sion reconnue ou l'invention de savoir-faire en la matière se révèlent en effet
primordiales : pour les professionnels de la politique comme le souligne Schumpeter,
mais plus généralement aussi pour les agents et les groupes qui veulent conquérir,
asseoir ou défendre leur position au sein de l'État.
L'existence d'un tel corps de spécialistes touche d'abord - au sens presque phy
sique du terme - les parlementaires, en remettant enjeu le monopole de la représentat
ion politique qu'ils détiennent, au moins en première analyse. La représentation poli-
1. Cf., pour citer des travaux très largement réutilisés par la suite, M. Megret, « Les ori
gines de la propagande de guerre française », Revue du Comité d'histoire de la seconde guerre
mondiale, janvier 1961 et P. Amaury, Les deux premières expériences de l'Information en
France, Paris, LGDJ, 1969.
(lèrc éd. 2. J. : Londres, Schumpeter, Harper, Capitalisme, 1942). socialisme et démocratie, Paris, Payot, 1967, p. 385
__ Didier Georgakakis
tique revêt en effet une dimension dramaturgique importante. C'est du reste par la
propagande que les professionnels de la politique se sont imposés et avec eux l'offre
politique qui a contribué à stabiliser la démocratie représentative au tournant du
siècle '. L'acquisition de cette compétence apparaît même prioritaire pour les forces
politiques montantes et les groupes sociaux jadis exclus de la profession politique,
comme en témoigne la rationalisation croissante de cette activité dans les formations
représentant la classe ouvrière ou encore au sein des mouvements indépendants de
droite depuis le début du siècle. Mais plus généralement de nombreux parlementaires
se reconnaissent cette compétence, fût-ce implicitement ou sous la forme de la valori
sation de l'art de l'éloquence. Aussi est-ce « naturellement » qu'ils sont à l'origine de
campagnes de propagande lors de la première guerre mondiale et que les agents qui
réfléchissent à la réorganisation d'une propagande d'État dans l' entre-deux-guerres
leur rendent un hommage appuyé 2.
Signe d'une division du travail politique qui s'accélère depuis le 19e siècle, l'acti
vité d'un ensemble de corps d'État est également liée à la propagande, qu'il s'agisse
de forger des instruments pour se représenter le peuple, l'opinion ou le nombre ou,
plus directement encore, de l'encadrer par la diffusion de messages et de symboles. Le
travail d'enquête des préfets, d'analyse de la presse par les diplomates, de rationalisa
tion de la psychologie des troupes et de l'« arrière » par les militaires sont autant de
moyens utilisés pour surveiller l'opinion ou mesurer la confiance des populations, et
ce, sous des formes assez poussées lors de la première guerre mondiale.
Travail préfectoral et opinion en temps de guerre
(AN F 07 13370)
Ministère de l'Intérieur
Direction de la Sûreté générale
Cabinet du directeur.
Paris le 18 décembre 1917
Le ministre de l'Intérieur à Monsieur le préfet d. . .
Dans les prochains rapports mensuels que vous m'adresserez, je vous prie de voul
oir bien tenir compte du questionnaire ci-après.
1. Impression produite par la correspondance du front.
2. État d'esprit des permissionnaires. Ce qu'ils disent. Leur confiance ou leur pes
simisme. Leur influence sur les populations.
3. Opinion des populations sur les choses de la guerre. Impression produite par
les opérations militaires. Opinion sur nos alliés. Confiance, pessimisme des popul
ations.
4. Difficultés économiques et de main-d'œuvre. Impression produite par les res
trictions.
5.ouvrières, grèves. Mouvements à prévoir et en quels lieux.
6. Influence des journaux (grande presse locale). L'action de journaux (grande
presse et presse locale). L'action des journaux socialistes et syndicalistes locaux.
7. Bruits pessimistes mis en circulation.
1. M. Offerlé, « Mobilisation électorale et invention du citoyen », dans D. Gaxie (dir.),
L'explication du vote, Paris, Presses de Sciences Po, 1989 (2e édition).
2. On en trouve un bon exemple dans le bilan de la propagande lors de la première guerre
mondiale que dresse une note secrète du deuxième bureau en 1927, AN 72 AJ 580.
608 République contre propagande d'Etat ?
8. Manifestations pacifistes. Désignation des points où se manifestent les ten
dances pacifistes.
9. L'état d'esprit des soldats des dépôts, récupérés et jeunes classes.
10. Desiderata des populations relativement aux choses du front.
P. le ministre de l'Intérieur, le conseiller d'État, le directeur de la Sûreté générale,
(à la main ) Raminger
À ces moyens de se représenter le peuple et l'opinion, il faut ajouter les techno
logies d'intervention plus directes. Les préfets n'ont sans doute plus explicitement les
prérogatives qu'ils avaient sous le Second Empire, mais le désir de les limoger lorsque
le gouvernement semble perdre ses soutiens indique clairement que leur mission de
propagande n'a pas disparu. Au ministère des Affaires étrangères, les missions de pro
pagande relèvent des ambassadeurs, mais elles sont concurremment portées par des
services spécialisés : le Service des communications créé en 191 1, puis surtout le Ser
vice d'information et de presse à l'étranger qui s'étoffe tout au long des années trente.
Au sein de l'armée et notamment du deuxième bureau, les techniques de propagande
ont été éprouvées, au point qu'en Allemagne est répandue l'interprétation selon
laquelle la défaite de la première guerre mondiale est d'abord due à la
alliée. Les missions du ministère du Tourisme ou encore les campagnes de publicité,
souvent orchestrées par le des Finances, sont d'autres exemples de ce qu'une
propagande d'État existe bel et bien sous la Troisième République, quand bien même
elle est particulièrement disséminée.
Cet intérêt partagé pour la propagande ne se réduit pas à la seule sphère politico-
administrative. Exécutaires de « la puissance de l'opinion », selon les mots de G.
Tarde ', les journalistes sont d'autant moins à négliger qu'ils s'autonomisent au cours
des années trente. Si le succès de la formule de « Quatrième Pouvoir », inventée par
R. de Jouvenel en 1914, souligne déjà qu'ils ont de bonnes raisons d'espérer promouv
oir leur travail de médiation au rang de pilier de la démocratie représentative et de
l'État, leur association aux commissions chargées de préparer l'information en temps
de guerre qui ponctuent les années trente, les polémiques qui ont cours sur les fausses
nouvelles, les mobilisations contre la censure ou le mensonge d'État sont autant
d'indicateurs de leur présence incontournable lorsque l'État intervient dans ce qui leur
semble relever de leur prérogative. Les savants et les intellectuels sont aussi direct
ement associés à l'enjeu de la représentation. La figure de l'intellectuel guide de l'opi
nion est du reste accentuée dans une conjoncture des années trente marquée par la crise
de la représentation et l'investissement des intellectuels dans le rappel à l'ordre démoc
ratique ou l'État de droit. Lors de la première guerre mondiale, la plupart d'entre eux
se sont investis dans des missions de propagande étatique, en France ou à l'étranger,
notamment lors des campagnes pour les emprunts de guerre2. Tenant plus générale
ment lieu d'« ambassadeurs de la République » 3, ils ont en outre la charge de missions
de représentation à l'étranger qui font partie intégrante des missions de propagande,
au titre du rayonnement de la France.
Les techniques de propagande représentent enfin un instrument de mobilisation
pour les groupes constitués ou qui se constituent. Les actions spectaculaires des
1. G. Tarde, L'opinion et la foule, Paris, PUF, 1989 (lèrc édition 1901), p. 62.
2. A. Fontaine, La propagande et l'Université, Paris, Berger-Levrault, 1918.
3. Ch. Charle, La République des universitaires (1870-1940), Paris, Le Seuil, 1994, p. 343
et suiv.
609 Didier Georgakakis
femmes et la figure de Louise Weiss, les combats entre anti et philosémites dans la
France des années trente ou encore l'existence de comités de propagande dans les
organisations d'anciens combattants sont d'autres indicateurs de ce que l'appropria
tion d'une telle compétence par un groupe différencié au sein de l'État ne va pas de
soi : elle fait courir le risque de multiples dépossessions et, dans le meilleur des cas,
ne semble pouvoir s'opérer que sous « surveillance civile ».
UN ENJEU SOUS TENSION
II faudrait montrer plus largement que, partagée, voire centrale, la propagande est
simultanément déniée et fortement investie de croyances, et ce, dès avant son instru-
mentalisation par les pays totalitaires dans 1" entre-deux-guerre s '. Il reste que c'est sur
tout sur les conséquences de ces différentes caractéristiques qu'il faut à présent
insister. Parce qu'elle est en usage aux quatre coins de l'espace politique, la propa
gande fait tout d'abord l'objet d'investissements très différents. Elle n'a ni le même
sens ni la même définition pour les différents groupes d'acteurs qu'elle concerne, ce
qui conduit à exacerber les polémiques et rendre plus coûteuses des tentatives de con
ciliation déjà passablement compromises par sa « nature » indicible, fantasmatique, et
donc difficilement communicable. Mais une seconde conséquence frappe plus
encore : le problème de la propagande d'État ne se réduit pas à des luttes pour la défi
nition de la propagande, au sens strict de l'expression. Ces luttes épousent des formes
très différentes et le problème est rarement posé en tant que tel. Plus, à force de polé
miques récurrentes, les débats sur l'organisation de la propagande deviennent un in
strument de déstabilisation utilisé à une tout autre fin. Au total, cet enjeu à formes mult
iples est reversé dans un vaste ensemble de concurrences et de polémiques tout au
long de l'entre-deux-guerres.
Ces concurrences sont un bon outil d'analyse d'un ensemble d'enjeux propre à la
période. L'apparition d'un groupe de spécialistes de la propagande renvoie tout
d'abord à des antagonismes très proches de cette lutte entre fonctionnaires et auto
crates évoquée par Weber, sauf qu'ici les autocrates, ce sont certes d'abord les parle
mentaires, mais plus largement aussi tous ceux qui aspirent à peser sur la vie politique
ou à tirer profit des ressources de l'État. L'opposition des parlementaires marque ainsi
les différentes tentatives d'institutionnalisation d'une propagande d'État. Lorsqu'elle
leur échappe, la propagande est suspectée d'être politique avant d'être d'État. Au sein
d'une bureaucratie caractérisée par l'émiettement. les concurrences sont également
vives. Le travail administratif qui préside aux différentes instructions secrètes, char
gées de prévoir l'information en temps de guerre, en est un bon indicateur. Bien qu'il
s'agisse d'une organisation de papier, la mise au point du Service général d'informat
ion, que prévoyait l'instruction Poincaré de 1927, met à ce point enjeu l'équilibre des
forces entre les différents secteurs de l'État que ses initiateurs sont conduits à une
« prudence tactique » qui confine à l'absence de décision jusqu'à la toute fin des
années trente.
Si ces polémiques sont souvent complexes, c'est aussi qu'elles opposent des
agents sur d'autres modalités que leur appartenance sectorielle. À l'intérieur des dif
férents secteurs comme à travers eux, c'est aussi la définition des propriétés légitimes
1. Sur ce point, cf. notre thèse, « Information et propagande d'État sous la Troisième Répub
lique. Les échecs d'une spécialisation ». Institut d'études politiques, Lyon II, 1996.
_ République contre propagande d'Etat ?
pour exercer des fonctions dans l'État qui est en jeu. La oppose ainsi les
« financiers » et les « diplomates » qui semblent à ce moment-là être détenteurs de
compétences à la fois sociales et généralistes qui font encore défaut à des financiers
plus « techniciens ». La polémique dont le rapport du député Dariac en 1933 fait les
frais le montre bien. Entré dans la carrière par la voie administrative, puis président de
la Commission des finances au Parlement, le député Dariac préconise l'emploi
d'hommes «jeunes et hardis», contre celui d'« ambassadeurs en retraite» et de
« conférenciers cacochymes ». Dans la riposte à cette attaque violente, c'est un conflit
de disposition plus encore que de position qui apparaît. Dans Le Temps, l'ambassadeur
Wladimir d'Ormesson rappelle le ton qui sied, selon lui, aux choses de la propagande.
Contre « la publicité et le moindre effort organisé », il soutient qu'« une propagande
ne se cuisine pas » et consiste « en l'épanouissement d'une culture, d'une intelligence,
d'un idéal, d'une volonté ; le rayonnement naturel de toutes les activités de la
nation » ' .
À cela viennent s'ajouter les luttes générationnelles. Lorsque les « jeunes turcs »
renforcent la propagande au sein du Parti radical, ce n'est pas toujours du « goût » des
caciques du régime tels J. Jeanneney, É. Herriot. Ces derniers prêtent en effet à
É. Daladier des compétences de « propagandiste » dont le sens est peu flatteur : peu
fiable et versatile, il donnerait toujours raison aux tendances du moment, et serait,
selon eux, dépourvu de cette hauteur de vue qui seule permet de percevoir l'intérêt
supérieur de la République.
Les particularités de ce conflit s'observent encore dans la dynamique multisecto-
rielle dans laquelle il est engagé. Dès la première guerre mondiale, l'organisation
d'une propagande centralisée a suscité des polémiques en chaîne entre oppositions et
majorités, « pékins » et militaires, puis entre « l'État et la presse ». L'actualité poli
tique des années trente fournit d'autres exemples. Le rapport Dariac tourne ainsi au
scandale parce que l'émotion est vive non seulement chez les diplomates mais aussi
chez les journalistes et l'opposition du moment. Bel exemple d'instrumentalisation
des débats sur la propagande à d'autres fins, les clivages structurant la vie politique de
l' entre-deux-guerres sont du même coup réveillés : l'opposition droite-gauche, mais
aussi et surtout celle des bellicistes-pacifistes, tout aussi périlleuse, sinon plus, pour
des majorités structurellement peu « assurées ». Il en résulte que l'extension possible
du conflit intègre les calculs. Les journalistes réveillent une dichotomie État/société
civile qui, déclinée sous de multiples formes, invite d'autres acteurs à prendre position
et à régler leurs comptes : lorsque Joseph Barthélémy apparente le projet de national
isation de la presse du Front populaire à la constitution stalinienne, ses motifs polit
iques sont saisis dans les cadres opposant l'État aux libertés publiques qui mobilisent
au-delà des journalistes directement menacés.
Tout indique que l'organisation d'une propagande d'État engage structurellement
des processus qui caractérisent habituellement les conjonctures de crise2. Les interd
épendances sont particulièrement larges lorsqu'il s'agit de propagande, les risques par
ticulièrement imprévisibles, l'engagement particulièrement fort. Rien d'étonnant, du
même coup, si la création d'une administration fait l'objet d'inhibitions de la part de
ceux qui pourraient la promouvoir ou sont en position de le faire (les membres des
gouvernements en ce qui concerne la création d'une administration, les savants émi-
nents en ce qui concerne la définition d'une discipline autonome, etc.). En ce sens, les
1. Le Temps, 22 avril 1933.
2. M. Dobry, Sociologie des crises politiques, Paris, Presses de Sciences Po, 1986.
_ Didier Georgakakis
témoignages blâmant la « frilosité » du personnel politique, son « incapacité » à
prendre des décisions ou encore son « ignorance » complète de ces questions pour
raient bien détenir leur part de vérité, mais pour ainsi dire ailleurs. Loin de n'être
qu'une cause de l'absence d'une propagande d'État comme ils tendent à l'accréditer,
cette frilosité et ses multiples déclinaisons apparaissent bel et bien comme une résul
tante des spécificités du problème que pose, à ce moment-là, l'appropriation d'une
telle compétence par un groupe différencié au sein de l'État.
CONJONCTURE D'EXCEPTION ET LEVEE DE L'INTERDIT
LA CRÉATION DU CGI
Que l'impossibilité d'une propagande d'État soit liée aux conjonctures routi
nières de la Troisième République, c'est bien ce que montre, comme en négatif, la
création du CGI. En juillet 1939, un poste de Commissaire général à l'information est
créé par décret-loi. Il est confié à un personnage qui a une longue expérience en la
matière. Jean Giraudoux est certes un écrivain très connu à l'époque mais il est, entre
autres indicateurs de ses compétences dans le poste, l'ancien chef du service d'info
rmation et de presse au ministère des Affaires étrangères. L'administration qu'il est
chargé de mettre en place se révèle être un compromis entre ces initiatives et celles
prévues par les instructions pour les temps de guerre, mais elle est en place et compte
un demi-millier d'agents. Loin d'être une officine, elle s'apparente de fait à un
« ministère total », comme l'écrit un journaliste grec qui la visite. Fruit de multiples
redécoupages, le CGI comprend toutes les définitions de la propagande : la censure,
mais aussi l'information française et étrangère qui comprend des bureaux aux tâches
spécialisées en fonction des zones géographiques pour l'étranger, et des groupements
sociaux pour la France. Il a encore en charge la rédaction de revues de presse, la dif
fusion dont le service emprunte ses subdivisions aux médias (édition, cinéma, photo,
rédaction d'articles, radio), tâches auxquelles s'ajoutent celles du service de document
ation qui, selon l'expression de J. Giraudoux, se veut un « deuxième bureau civil ».
L'existence de cette administration est à l'évidence permise par cette conjoncture
d'exception. Malgré son apparente évidence, la guerre ne saurait toutefois expliquer à
elle seule l'apparition de cet organisme. Avec elle, ce sont les rapports de force entre
les groupes, les transactions par lesquelles se réglaient leurs relations, les anticipa
tions, les calculs et les représentations des agents qui changent. Si l'interdit de la pro
pagande est levé, c'est à la faveur d'une nouvelle configuration du jeu politique mar
quée par l'autonomisation de l'exécutif à l'égard du jeu parlementaire et la
transformation corrélative de l'ensemble complexe des relations qui lient le gouverne
ment avec la bureaucratie et l'opinion.
DÉCLIN DU PARLEMENTARISME ET « ÉMANCIPATION PSYCHOLOGIQUE
DE LA PRÉSIDENCE DU CONSEIL
Peu importe en définitive que le CGI ait été créé par un décret-loi. La façon dont
s'opère cette création laisse plus généralement apparaître une transformation des
manières de penser et déjouer les coups pour le président du Conseil, et ce, d'abord dans
le cadre des relations qu'il entretient avec un Parlement qui n'a plus le même poids.
__ contre propagande d'Etat ? République
La position d'Edouard Daladier à partir du printemps 1939 rompt avec le « cadre »
de la Troisième République. Le vote des pleins pouvoirs, le 19 mars 1939 et, plus géné
ralement, la généralisation de l'usage des décrets-lois, depuis son accession au pouvoir,
constituent autant d'indicateurs d'une position de surplomb du gouvernement par rap
port au Parlement. Les refus essuyés à plusieurs reprises par L. Blum et C. Chautemps
pour bénéficier de délégations de pouvoir semblables un an et demi plus tôt en témoi
gnent. Mais ce ne sont pas tant ces règles nouvelles que les effets de la « situation »
dont elles témoignent qui comptent. G. Le Béguec a particulièrement bien observé que
si les détenteurs du pouvoir étaient jadis « pris dans un système de contraintes et
d'interdits », la procédure des décrets-lois est allée de pair avec « une nouvelle réparti
tion des tâches entre les pouvoirs et une modification des règles du jeu », et s'est ins
crite dans « un processus plus large d'affranchissement de l'exécutif » '.
Ce rapport de force modifié dans un sens favorable au gouvernement a des con
séquences sur la façon dont est perçue la réalité politique du moment par les parlementa
ires. Les reproches adressés à É. Daladier et qui trouvent par la suite leur plein
emploi lors de la chute de son gouvernement en sont autant d'illustrations : le quali
ficatif de « dictateur » dont il est gratifié dit bien la force de sa position et, dans le
même temps, la réduction des possibles parlementaires. N'ayant plus le même poids,
l'arène parlementaire n'est plus en mesure de représenter le foyer des oppositions à la
propagande d'État qu'elle était dans les conjonctures précédentes. Bien que, dès sep
tembre, des questions orales concernant la propagande apparaissent, elles sont diffé
rées sans accrocs.
À l'affaiblissement du poids du Parlement correspond, comme symétriquement,
l'« émancipation psychologique»2 du gouvernement. Que R. Génébrier, chef de
cabinet d'É. Daladier, assimile cette période à la Cinquième République et Daladier à
de Gaulle dans une analogie rétrospective3, montre bien les « espoirs » qu'a pu faire
naître cette situation du côté de la présidence du Conseil. La perception de ce rapport
de force relativement inédit lui permet en effet d'envisager différemment l'espace des
« coups » possibles. L'économie de la question de l'information, la frilosité, l'inhibi
tion, ces expressions de l'impossible mise en place d'un tel organisme dans la période
précédente ne sont plus de mise. En choisissant J. Giraudoux contre J. Romains que
lui préférait G. Bonnet, É. Daladier montre qu'il n'a guère besoin de ménager ses
alliés au gouvernement et qu'il ne craint ni les proches de son ministre des Affaires
étrangères ni les pacifistes au Parlement.
RENFORCEMENT DE L'ETAT ET MISE ENTRE PARENTHESES
DES CONCURRENCES BUREAUCRATIQUES
Avec le poids accru de l'exécutif, c'est aussi la place de l'État et la structure des
concurrences bureaucratiques qui changent. La modification de l'équilibre des forces
au profit d'É. Daladier passe par l'instauration d'une alliance entre l'administration et
le gouvernement d'autant plus forte qu'elle est liée au contournement du Parlement
l.G. Le Béguec, «L'évolution de la politique gouvernementale... », dans R. Rémond,
J. Bourdin (dir.), Edouard Daladier, chef de gouvernement, Paris, Presses de Sciences Po, 1977,
p. 66.
2. Ibid, p. 68.
3. Communication de R. Génébrier, dans R. Rémond, J. Bourdin (dir.), Edouard Dalad
ier..., op. cit., p. 84.
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