Les déterminants politiques, économiques et idéologiques du système fiscal belge au XXe siècle - article ; n°2 ; vol.24, pg 279-302

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Histoire, économie et société - Année 2005 - Volume 24 - Numéro 2 - Pages 279-302
La Belgique fut le dernier pays industrialisé à introduire en 1919 l'impôt progressif sur les revenus, soulignant ainsi le caractère tout à fait spécifique du système fiscal belge avant la première guerre mondiale vis-à-vis des régimes fiscaux des pays voisins. Cet article cherche à répondre à la question de savoir si cette spécificité antérieure s'est prolongée au XXe siècle, et dans l'affirmative quelle en est le contenu et quelles en sont les raisons. Plus particulièrement encore, quels sont les mécanismes de décision véritable en matière fiscale et comment les responsables publics sont parvenus à faire accepter au grand public des mesures parfois arbitraires et injustes?
In 1919, Belgium was the last of the industrialized nations to introduce a progressive income tax. In doing so, it stressed the specific character of its fiscal system before World War I in comparison to its neighbours. How can this specific position be explained ? Why this radical change after the Great War? Has Belgium' s fiscal system prolonged its unusual character in the twentieth century and if so, what were the specifics and the reasons for this policy ? Furthermore, who pulled the strings in fiscal matters and how did public figures cope with convincing the masses to accept arbitrary and not seldom measures of injustice ? These are the principal questions this article intends to answer.
24 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié le 01 janvier 2005
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André Hardewyn
Les déterminants politiques, économiques et idéologiques du
système fiscal belge au XXe siècle
In: Histoire, économie et société. 2005, 24e année, n°2. pp. 279-302.
Résumé
La Belgique fut le dernier pays industrialisé à introduire en 1919 l'impôt progressif sur les revenus, soulignant ainsi le caractère
tout à fait spécifique du système fiscal belge avant la première guerre mondiale vis-à-vis des régimes fiscaux des pays voisins.
Cet article cherche à répondre à la question de savoir si cette spécificité antérieure s'est prolongée au XXe siècle, et dans
l'affirmative quelle en est le contenu et quelles en sont les raisons. Plus particulièrement encore, quels sont les mécanismes de
décision véritable en matière fiscale et comment les responsables publics sont parvenus à faire accepter au grand public des
mesures parfois arbitraires et injustes?
Abstract
In 1919, Belgium was the last of the industrialized nations to introduce a progressive income tax. In doing so, it stressed the
specific character of its fiscal system before World War I in comparison to its neighbours. How can this specific position be
explained ? Why this radical change after the Great War? Has Belgium' s fiscal system prolonged its unusual character in the
twentieth century and if so, what were the specifics and the reasons for this policy ? Furthermore, who pulled the strings in fiscal
matters and how did public figures cope with convincing the masses to accept arbitrary and not seldom measures of injustice ?
These are the principal questions this article intends to answer.
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Hardewyn André. Les déterminants politiques, économiques et idéologiques du système fiscal belge au XXe siècle. In: Histoire,
économie et société. 2005, 24e année, n°2. pp. 279-302.
doi : 10.3406/hes.2005.2548
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/hes_0752-5702_2005_num_24_2_2548Les déterminants politiques, économiques
et idéologiques du système fiscal belge
au XXe siècle
par André HARDEWYN
Résumé
La Belgique fut le dernier pays industrialisé à introduire en 1919 l'impôt progressif sur les re
venus, soulignant ainsi le caractère tout à fait spécifique du système fiscal belge avant la première
guerre mondiale vis-à-vis des régimes fiscaux des pays voisins. Cet article cherche à répondre à la
question de savoir si cette spécificité antérieure s'est prolongée au XXe siècle, et dans l'affirmative
quelle en est le contenu et quelles en sont les raisons. Plus particulièrement encore, quels sont les
mécanismes de décision véritable en matière fiscale et comment les responsables publics sont par
venus à faire accepter au grand public des mesures parfois arbitraires et injustes?
Abstract
In 1919, Belgium was the last of the industrialized nations to introduce a progressive income
tax. In doing so, it stressed the specific character of its fiscal system before World War I in compar
ison to its neighbours. How can this specific position be explained ? Why this radical change after
the Great War? Has Belgium' s fiscal system prolonged its unusual character in the twentieth cen
tury and if so, what were the specifics and the reasons for this policy ? Furthermore, who pulled the
strings in fiscal matters and how did public figures cope with convincing the masses to accept arbi
trary and not seldom measures of injustice ? These are the principal questions this article intends to
answer.
La Belgique fut le dernier des pays industrialisés à introduire en 1919 l'impôt
progressif sur les revenus, mettant fin ainsi à une longue période d'immobilisme fiscal '.
Cet immobilisme n'était pas seulement le produit d'une série de facteurs économiques
et politiques (rapport entre régime électoral et taxation directe, longue période de paix
1. A. Hardewyn, «De invoenng en de evolutie van de progressieve inkomstenbelasting in Belgiè (1919-
1930)», Revue Belge de Philologie et d'Histoire, 75, 1997, n°4, p. 1085-1122. Pour une analyse approfondie
de l'histoire du développement du système fiscal belge actuel, voir A. Hardewyn, Tussen sociale rechtvaar-
digheid en economische efficientie, een halve eeuw Belgische belastinggeschiedenis (1914-1962), Bruxelles,
VUB-Press, 2003.
n° 2, 2005 280 André Hardewyn
jusqu'à la Première Guerre mondiale, mouvement ouvrier réformiste et développement
favorable des prix permettant ainsi de contrôler les charges de l'endettement); il résul
tait également d'options idéologiques bien spécifiques2. L'objectif des conservateurs
catholiques et libéraux, qui avaient monopolisé en alternance le pouvoir politique jus
qu'à la Première Guerre mondiale, était l'accumulation capitaliste de profits, sans trop
se préoccuper de la misère sociale ambiante. Par conséquent, la mise en place d'une
politique de redistribution, aussi limitée fût-elle, n'était pas prioritaire et ce n'est pas
de ce côté-là qu'allaient provenir les impulsions visant à adapter le système fiscal. De
plus, les deux partis devaient leur position de monopole à l'absence de suffrage uni
versel pur et simple, qui ne sera introduit qu'en 1919. Le seul plaidoyer pour un
changement structurel provenait des libéraux progressistes qui, pendant la seconde
moitié du XIXe siècle, étaient devenus les principaux partisans d'une adaptation du
système fiscal, dans le but d'éviter l'implosion du modèle capitaliste 3. Ce faisant (et
sans toutefois partager ses objectifs), ils se rangeaient du côté du mouvement ouvrier,
qui lui-même, était divisé idéologiquement (voir ci-dessous).
Toutefois, l'attitude du parti catholique était le principal obstacle qui s'opposait à
des réformes radicales. Durant les trois décennies précédant la Première Guerre mond
iale, ce parti avait utilisé sa majorité absolue pour ancrer solidement sa doctrine. Il
voulait organiser la société belge selon le principe de la subsidiarité, qui prévoit que
les principales tâches sociales - prise en charge de la maladie, de l'instruction, des
institutions sociales - soient confiées à diverses organisations privées (catholiques)
recevant à ce titre des subventions officielles et jouant par conséquent un rôle crois
sant d'intermédiaire entre le gouvernement et le citoyen. L'établissement d'un système
fiscal basé sur une redistribution par l'État allait manifestement à rencontre des inté
rêts de ces organisations partisanes et mettait donc en péril l'emprise catholique sur la
population.
La démocratisation politique serait-elle en mesure de balayer les anciens obstacles
qui s'opposaient à l'établissement d'un système fiscal plus équitable? Permettrait-elle
l'émergence d'une conception plus redistributive de l'Etat? Pour répondre à ses ques
tions, il faut examiner successivement deux facteurs différents: d'une part l'environne
ment socio-économique; de l'autre, les options politiques des trois grandes familles
politiques belges - les catholiques, les socialistes et les libéraux.
L'environnement socio-économique
Les grandes variables de l'économie belge 4 ont considérablement changé au cours
du vingtième siècle 5. L'accroissement global de la population - de 6,7 millions en
1900 à 10,26 millions en 2000 - n'a pas entraîné un accroissement proportionnel de la
population active, qui est retombée de 47 % à 43 %. Cette évolution est due au
vieillissement et à la sortie prématurée des travailleurs du processus de travail. À
l'instar du reste du monde occidental, l'emploi agricole et industriel a baissé en faveur
2. G. Vanthemsche, Les paradoxes de l'État. L'État face à l'économie de marché, xnF-xx" siècles,
Bruxelles, Labor, 1997.
3. J. Schoysman, «L'évolution de l'idée de la progressivité dans l'impôt en Belgique et son reflet
dans la politique belge», Acta Historica Bruxellensia, t. II, Bruxelles, Institut d'histoire de l'ULB, 1970,
p. 329-398.
4. Chiffres: Institut national de Statistique (INS).
5. S. Pasleau, «La Belgique», dans D. Barjot (éd.), Industrialisation et sociétés de l'Europe occidentale
du début des années 1880 à la fin des années 1960, Pans, SEDES, 1997.
n° 2, 2005 système fiscal belge au XXe siècle 281 Le
du secteur des services 6. À ce phénomène s'est ajouté en Belgique - surtout après la
Seconde Guerre mondiale - celui de la délocalisation de l'industrie lourde, qui a quitté
les bassins houillers traditionnels du Sud du pays pour les ports du Nord. Si on y
ajoute la position centrale au cœur de l'Europe et le développement de nouvelles acti
vités portuaires - comme le développement de l'industrie chimique - on comprend
que l'ensemble de ces phénomènes a donné un coup de fouet au commerce extérieur
qui est passé d'une valeur nominale de 102,5 millions d'euros en 1900 à 396 milliards
d'euros en 2000, soit une hausse réelle de 1831 % 7! La Belgique a toujours été une
économie ouverte, avec une activité industrielle plus transformatrice que créatrice.
Cette caractéristique était accentuée par la possession d'une colonie riche en matières
premières (Congo belge, 1908-1960). La multiplication de petites et moyennes entre
prises est typique du tissu industriel du vingtième siècle, de même que le contrôle
exercé par le grand capital 8 sur les principales activités économiques, par l'intermé
diaire d'une structure de holding spécifique. Ce n'est que durant les dernières décen
nies que le contrôle de ces holdings est progressivement passé dans des mains
étrangères, sous la poussée de la mondialisation.
La situation budgétaire belge du XXe siècle se distingue par un déficit quasi-
chronique 9. Le fait que ce pays supporte au début du XXIe siècle une dette publique de
plus de 100 % de son PIB 10 n'est pas seulement la conséquence d'une série de facteurs
externes comme les guerres et les crises économiques, il résulte aussi et surtout de la
façon dont la classe politique y a réagi. De plus, les trois grandes lignes de fracture
existant en Belgique - l'antagonisme entre travail et capital, les conflits linguistiques
et les luttes philosophiques - ont été résolues par la mise en place de modèles consens
uels qui se sont avérés de véritables gouffres financiers. Pour ne citer que quelques
exemples: le modèle de sécurité sociale belge, créé en 1944 et qui se situait dans la
prolongation des initiatives prises durant Г entre-deux-guerres, est un des plus perfor
mants, mais également un des plus chers au monde n; la multiplication des niveaux
gouvernementaux et bureaucratiques, issue du processus de fédéralisation mis en route
dans les années 1980, a transformé l'État en un écheveau particulièrement complexe;
le pacte scolaire de 1958 est une solution pacificatrice mais coûteuse qui finance les
différents réseaux d'enseignement, tant officiels que privés. Le tableau ci-dessous
6. Répartition de la population active (en %):
Agriculture et Année Industrie Services secteurs connexes
1900 12,45 50,09 37,46
2000 2,2 72,4 25,3
7. 1€ en 1900 = 21 1€ en 2000. Voir V. Janssens, Le Franc Belge, un siècle et demi d'histoire monét
aire, Bruxelles, 1976.
8. Voir Société Générale, groupe Empain, Groupe Bruxelles-Lambert.
9. En 1922, le rapport endettement/PNB a connu un pic de 141 %; en 1993 ce rapport s'élevait à
137,9 % du PIB. Dans la période de l'entre-deux-guerres, le meilleur résultat est celui de l'année 1930 avec
59,9 %. Voir P. Clément, Government consumption and investment in Belgium, 1830-1940: the reconstruct
ion of a database, Leuven, Leuven University Press, 2000; E. de Callatay (éd.), La fin du déficit budgétaire
(1990-2000), Bruxelles, De Boeck, 2002.
10. À la fin de 2001, l'endettement de l'ensemble des pouvoirs publics belges s'élevait à 108,1 % du РШ.
11. En 2002 les cotisations sociales s'élevaient à 16,1 % du PIB. Voir D. Luyten et G. Vanthemsche
(éd.), Het sociaal pact van 1944: oorsprong, betekems en gevolgen: acta van het historisch luik van het
colloquium «50 jaar sociaal pact», Vnje Universiteit, Brussel, 8-9 décembre 1994, Bruxelles, VUB-Press,
1995.
ne 2, 2005 André Hardewyn 282
démontre que la pression fiscale a augmenté en permanence malgré une croissance
réelle du PNB/PIB de 932 % 12! Ces chiffres soulignent clairement le rôle catalyseur
qu'ont joué les deux guerres mondiales du point de vue de l'accroissement de la pré
sence de l'État: de l'intervention directe en temps de guerre, ce mécanisme a été inflé
chi vers une articulation sociale plus large et une activité étatique croissante.
PNB (prix courants, x 1 milliard Pression fiscale (%) Année d'€)/ PIB à partir de 1960 hors cotisations sociales
1900 0,125 4,63
1910 0,153 4,72
1920 0,708 4,26
1930 2, 157 9,27
1,991 1939 11,97
1950 8,639 15,89
1960 13,85 18,23
1970 31,31 22,91
1980 86,97 28,4
1990 162,47 26,4
2000 246 28,69
Le premier pic de la dette publique (voir note 9) était la conséquence directe de la
Première Guerre mondiale. De plus, le gouvernement de l'époque a pris la décision
erronée de régulariser les marks allemands introduits en temps de guerre, ce qui a fait
exploser la masse monétaire et provoqué une immense inflation. Il fallut attendre la
deuxième moitié des années 1920 pour que cette situation soit résolue, grâce à une
augmentation massive des impôts qui a permis de payer la dette flottante en quatre
ans. Toutefois, la crise des années 1930 et l'approche de la Seconde Guerre mondiale
allaient à nouveau mettre les finances publiques à lourde épreuve. Un assainissement
monétaire a assuré un bon climat monétaire à l'issue du conflit de 1940-1945. Toutef
ois, la rapidité de la mise en place de la sécurité sociale, l'instabilité du climat inter
national, le pacte scolaire mentionné plus haut ainsi que la trop grande liberté dont
jouissaient certaines catégories de revenus dans le système fiscal, ont obligé le gouver
nement à lancer en 1962 une réforme fiscale qui a ramené le système belge dans le
giron fiscal des pays environnants. Tout ceci s'est déroulé dans le cadre de l'approfon
dissement de l'intégration économique d'après-guerre.
Si la période du boom des années 1960 a généré des ressources beau
coup plus importantes, celles-ci restaient insuffisantes pour rattraper les dépenses
publiques. Même en période de haute conjoncture, le gouvernement belge n'a pas
réussi à faire coïncider ses dépenses et ses revenus ! Lorsque le moteur économique a
manifesté des ratés en raison des crises pétrolières des années 1970, que le chômage a
12. Par souci d'exhaustivité, il faut y rajouter les recettes fiscales des pouvoirs sous tutelle (provinces et
communes). En 2000, celles-ci s'élevaient à 5,5 milliards d'euros, soit 2,23 % du РШ.
n° 2, 2005 système fiscal belge au XXe siècle 283 Le
augmenté, que la problématique communautaire a commencé à supplanter les ques
tions socio-économiques, les finances publiques ont déraillé complètement. En deux
décennies à peine, la dette publique s'est élevée à plus de 137 % du PIB. L'impératif
de réduction de cette dette, dû entre autres aux directives européennes, a complètement
conditionné les politiques budgétaires et fiscales des gouvernements successifs, à tel
point que ces derniers n'ont pas pu s'aligner sur les modèles néolibéraux anglo-saxons
préconisant la baisse des impôts au cours des années 1980. Au contraire: durant la
dernière décennie du XXe siècle, le contribuable belge a dû subir les conséquences de
l'hétérodoxie budgétaire pratiquée par l'ensemble des partis gouvernementaux durant
les décennies précédentes. Il est donc quasiment certain que le fait de mettre les
dépenses de l'Etat au service de la politique de pacification préconisée constitue une
des causes majeures de la dette publique. Reste à savoir si la structure fiscale a tenu
compte suffisamment de la dynamique des dépenses.
En plus des influences politiques et économiques, les transformations institution
nelles ont également joué un rôle important, surtout après la Seconde Guerre mondial
e. Leur influence a porté sur le cadre juridique dans lequel les recettes ont été conçues
ainsi que sur l'affectation concrète de ces dernières. L'État belge a procédé de deux
manières à son propre démantèlement fiscal. Pour commencer, il a joué un rôle
d'avant-garde dans le processus d'intégration européenne, lancé dès 1922 par la mise
en place de l'Union Économique Belgo-Luxembourgeoise, repris après la Seconde
Guerre mondiale par la création du Benelux et suivi à partir des années 1950 par une
véritable intégration économique à travers des institutions comme la CECA, la CEE, la
CE et l'UE. La conséquence la plus tangible de cette évolution a été la transformation
de l'impôt indirect en cascade en une taxe dite neutre sur le chiffre d'affaires et bapti
sée TVA. Cette mesure devait faciliter la suppression des barrières douanières. La
réduction graduelle des tarifs douaniers internes et l'affectation directe et complète à la
Communauté Européenne des revenus douaniers externes, ont complètement soustrait
aux juridictions nationales ce poste de revenus si important par le passé. La politique
agricole a été la première à être organisée entièrement à l'échelle européenne, à travers
une série de prélèvements agricoles régulateurs qui ont été également transférés à la
Communauté comme ressources propres. Sur le plan des revenus des accises, les
accords internes au Benelux ont joué le rôle primordial. Au début, il s'était avéré
particulièrement difficile de respecter les accords conclus, en raison des impératifs
budgétaires et de la crainte de perdre son autonomie fiscale. En 1972, la décision a été
prise de cesser de prendre des mesures unilatérales et d'intégrer les tarifs 13. Les recet
tes fiscales cédées à l'UE sont passées de 56 millions d'euros en 1971 à 2,429 mil
liards d'euros en 2001.
Parallèlement, la fédéralisation de la Belgique a considérablement influencé les
finances publiques. L'autonomie culturelle de 1970 a été suivie rapidement par la mise
en place d'une structure fédérale fondée sur trois régions géographiques et autant de
communautés linguistiques homogènes 14. Au départ, les ressources de ces entités pro-
13. Si les deux premiers traités du 16/12/1948 et du 18/02/1950 n'avaient été réalisés que très partielle
ment, l'accord du 29/05/1972 prévoyait que les tarifs ne pouvaient être modifiés que de commun accord, ne
pouvaient porter préjudice à aucun des pays et devaient, de plus, avoir une répercussion minimale sur les
prix.
14. Les lois suivantes revêtent une importance particulière: 9 août 1980, 31 décembre 1983, 18 juillet
1990, 16 janvier 1989 et 16 juillet 1993. Actuellement, l'État belge connaît trois niveaux: d'abord le niveau
central ou fédéral, qui gère des matières telles que la sécurité sociale, la défense, la justice, la politique
étrangère, etc.; puis celui des communautés (néerlandophone, francophone et germanophone) qui sont basées
n° 2, 2005 André Hardewyn 284
venaient de dotations prélevées sur les ressources fédérales en fonction de la superfic
ie, du nombre d'habitants et des recettes de l'impôt sur les personnes physiques. Puis,
les dotations ont été remplacées par des ristournes, c'est-à-dire des recettes fédérales
redistribuées en fonction de l'origine de leur perception. L'autonomie fiscale des
Régions constitue la troisième phase du financement. Dans ce cadre, les Régions ont
droit à certaines ristournes et deviennent également compétentes pour définir et modif
ier le taux d'imposition, la base imposable et les exemptions.
La loi spéciale du 16 janvier 1989 précise les ressources dont disposent les Comm
unautés flamande et française ainsi que les Régions. Pour les Communautés, il s'agit
des recettes propres non-fiscales et des parts affectées de la redevance radio-télé, de la
TVA et de l'impôt sur le revenu des personnes physiques. Pour les Régions, il s'agit
des impôts sur les jeux et paris, sur les appareils à jeux automatiques, sur la taxe
d'ouverture des débits de boissons fermentées, sur les droits de succession, sur le pr
écompte immobilier, sur les droits de l'enregistrement pour la vente de biens immobil
iers et sur la taxe de circulation des véhicules automobiles. L'accroissement des
ressources financières témoigne de l'accélération de la réforme de l'État 15.
La position de départ de 1919
À la veille de la Première Guerre mondiale, la recette fiscale de l'État belge repré
sentait environ la moitié de son revenu total. L'autre moitié provenait d'activités alter
natives, telles que l'exploitation des chemins de fer et les droits de péages. Cette
situation était due principalement à l'absence d'une base d'imposition réelle pour la
taxation directe. L'impôt foncier s'appuyait sur le revenu cadastral forfaitaire -
héritage de l'époque française - qui n'était adapté que sporadiquement 16; le droit de
patente se situait quelque part entre un impôt sur le bénéfice et un droit de licence et
l'impôt sur le revenu des personnes physiques se fondait sur les signes et indices
extérieurs. La baisse constante des recettes n'était donc pas due au hasard. Par contre,
les recettes de la taxation indirecte augmentaient constamment. En 1913, elles repré
sentaient environ les deux tiers de la recette fiscale totale. Le mouvement ouvrier
s'opposait à cette situation, étant donné que les tarifs proportionnels touchaient lourde
ment et de façon inversement progressive les ménages ouvriers pauvres. Une autre
sur l'appartenance à un groupe linguistique et qui gèrent donc toutes les matières culturelles au sens large
(telles que l'éducation, la recherche, l'audiovisuel, la formation et les sports); enfin celui des régions - la
Flandre, la Wallonie et la Région Bruxelles-capitale - issues de la nécessité de mener une politique adaptée
aux caractéristiques régionales et qui traitent essentiellement les dossiers à caractère économique, tels que
la politique énergétique et environnementale, les travaux publics, les transports, le logement, l'aménagement
du territoire, etc.
15. Financement des Régions et Communautés (en millions d'euros)
Année Régions Total
- 8,44 1900 8,44
2000 5138,845 8390,747 13529,592
2001 12958,954 14275,387 27234,341
16. L'impôt foncier français a été introduit le 16 juin 1796 (28 prairial de l'an IV). Avec la loi du 15
septembre 1807, Napoléon oriente définitivement l'administration vers un Cadastre relevé et estimé à partir
des parcelles. Les travaux débutent en 1808 et se poursuivent sous le régime hollandais Le cadastre
« moderne» est achevé après l'indépendance belge. Cinq péréquations ont été effectuées jusqu'à présent:
1861-1865, 1896-1898,1930-1936, 1955-1962, 1980.
n° 2, 2005 système fiscal belge au XXe siècle 285 Le
constatation frappante par rapport aux pays environnants était la faible recette de
l'impôt sur la fortune 17.
Les conséquences de la Première Guerre mondiale - que la Belgique avait menée
grâce à l'emprunt, le gouvernement belge ne disposant plus de compétence dans les
territoires occupés - avaient confronté le monde politique à une lourde tâche. Théori
quement, un élargissement de la base imposable et une hausse des tarifs pouvaient
engendrer des ressources suffisantes, si on faisait abstraction des difficultés d'adapta
tion d'une nouvelle culture fiscale pour la population et l'administration. De plus, il
semblait souhaitable d'équilibrer les taxations indirecte et directe. Étant donné
l'ampleur de la problématique budgétaire, la dynamique fiscale des pays environnants
et la démocratisation politique, l'introduction d'une base imposable réelle et de tarifs
progressifs devenaient inévitables.
Les responsables politiques ont répondu à ces défis en ordre dispersé. Les politi
ciens conservateurs d'obédience catholique et libérale insistaient sur la nécessité de
préserver la position favorable des entreprises belges, argument qu'ils avançaient aussi
pour refuser au fisc tout droit de regard sur les finances privées des citoyens. Ils sou
haitaient que le nouveau système fiscal conservât la séparation entre la sphère privée
et la sphère publique qui était un des piliers théoriques de l'état libéral du XIXe siècle.
Concrètement, cela s'exprimait par le rejet d'une progressivité forte et de l'obligation
de déclaration avec contrôle total des mécanismes financiers. À l'autre extrémité du
spectre politique, les socialistes plaidaient en faveur d'un modèle de redistribution
radical qui placerait les pouvoirs publics sur pied d'égalité avec l'initiative privée. En
termes fiscaux, cela se traduisait par un objectif de nationalisation du secteur des
finances et de l'énergie, par des droits de succession élevés et par une forte progressi
vité des tarifs pour les revenus les plus élevés. L'ensemble de ces nouvelles ressources
devait permettre la réduction des taxes indirectes et la mise en œuvre d'une législation
sociale.
Les rapports politiques créés par l'introduction du suffrage universel pur et simple
ont toutefois empêché la mise en œuvre d'une solution radicale de la problématique
fiscale. Les partis se sont vus condamnés à une culture de coalition qui est à l'origine
des compromis fiscaux qui, jusqu'à nos jours, déterminent le paysage fiscal belge.
Les rapports de force politiques et économiques 18
Les premières élections d'après la Première Guerre mondiale étaient un excellent
indicateur du rapport de forces qui allaient s'installer entre les partis politiques durant
Г entre-deux-guerres. Elles signalaient également la fin de l'alternance des majorités
catholiques et libérales, caractéristique du XIXe siècle. Durant l'entre-deux-guerres, les
trois partis traditionnels totalisaient environ 90 % des suffrages exprimés, les socialistes
et les catholiques se disputant le titre de formation principale, suivis à distance respec
table par les libéraux 19. Ces rapports reflétaient parfaitement le pouvoir respectif des
«compartiments» ou «piliers» qui divisaient la société belge, un phénomène décrit
17. «La réforme fiscale», Revue Pratique du Notariat Belge, n° 1451, 30/05/1919, p. 289-296: en 1914
les recettes n'atteindraient que 4 BEF/habitant en Belgique, en fort contraste avec la situation en Angleterre
(15 BEF), en France (9 BEF) et aux Pays Bas (10 BEF).
18. E. Witte, J. Craeybeckx et A. Meynen, La Belgique politique de 1830 à nos jours: les tensions
d'une démocratie bourgeoise, Bruxelles, Labor, 1987.
19. Les élections de 1936 constituent une exception à cette règle en raison de la percée des partis
d'extrême-droite.
ne 2, 2005 André Hardewyn 286
sous le nom de «pilarisation» 20. Les catholiques s'appuyaient sur leurs quatre «états»
ou «standen», c'est-à-dire des groupes sociaux représentant des intérêts particuliers.
Parmi ceux-ci, l'ancienne Fédération des Cercles représentait les éléments conservat
eurs, le Boerenbond les intérêts des agriculteurs, les organisations des classes moyennes
catholiques ceux des indépendants et la Ligue Nationale des Travailleurs Chrétiens
(devenue Mouvement Ouvrier Chrétien - MOC - après la Seconde Guerre mondiale)
ceux des travailleurs. Le MOC était l'organisation qui regroupait les activités syndical
es, coopératives et mutualistes. Si la mouvance socialiste s'appuyait également sur
cette triple base, elle se profilait davantage comme défenseur des intérêts ouvriers que
comme mouvement populaire. Après la Seconde Guerre mondiale, le monde socialiste
commença à s'intéresser également aux indépendants. Quant au monde libéral, il se
distinguait surtout par ses activités syndicales au sein du secteur public et par ses
activités mutualistes.
Cette structure a perduré jusque dans les années 1960. À cette époque, le paysage
politique s'est diversifié et la société belge s'est «dépilarisée». Les partis catholique et
socialiste en ont été les principales victimes. Toutefois, la structure «corporatiste» du
monde catholique a été lourde de conséquences. En effet, elle a empêché l'aile ouvrière
catholique de s'allier aux socialistes en matière financière et fiscale. L'establishment
financier avait déjà torpillé une tentative dans ce sens en 1925-1926 (le gouvernement
progressiste Poullet-Vandervelde), ce qui avait clairement montré qu'en matière de
finances et d'économie le pouvoir d'initiative et de décision ne se trouvait pas entre
les mains des instances démocratiques des partis. Par conséquent, les catholiques et les
libéraux conservateurs, représentants des intérêts financiers et industriels, ont gardé le
contrôle de la décision politique en la matière. Si les deux grands syndicats, la Fédéra
tion Générale du Travail de Belgique (FGTB) socialiste et la Confédération des Syndi
cats Chrétiens (CSC) démocrate-chrétienne, ont pris de plus en plus leurs distances par
rapport à leurs partis politiques d'origine respectifs (surtout après la Seconde Guerre
mondiale), leurs collaborations ponctuelles n'ont jamais abouti à une percée politique
en faveur d'un rééquilibrage de la politique fiscale. Cela peut également s'expliquer
par le fait que ces syndicats se sont totalement réconciliés avec une politique de libre
entreprise tempérée par des corrections sociales. Dans les structures de concertation
paritaires d'après-guerre, ils sont devenus les interlocuteurs du patronat, représenté par
le Comité Central Industriel (CCI) jusqu'en 1940 et actuellement par la Fédération des
Entreprises Belges (FEB).
Une théorie fiscale «à la belge»
Au cours du XXe siècle, la Belgique s'est appuyée sur deux systèmes fiscaux: le
système analytique-cédulaire et le système synthétique-global. Bien qu'il s'agisse de
deux conceptions opposées, leurs variantes belges sont moins antagonistes dans la pra
tique.
Le système cédulaire permet de traiter de façon différenciée les différents types de
revenus. Les variantes anglaise et française de cette approche, surtout en vigueur au
XIXe et au début du XXe siècle, s'appuyaient respectivement sur une répartition en cinq
et en sept cédules. Cette répartition est réalisée en séparant d'abord les revenus mobil
iers et immobiliers des revenus professionnels, ensuite en subdivisant logiquement
20. La Revue Belge d'Histoire Contemporaine a consacré un numéro spécial (XIII, 1982, 1) au phéno
mène de la «pilarisation» auquel participaient des sociologues et historiens belges renommés, tels que Jan
Art, Els Witte, André Miroir, Jaak Bilhet, Karel Dobbelaere et Paul Gérin.
n° 2, 2005 système fiscal belge au XXe siècle 287 Le
cette dernière catégorie21. Les bénéfices d'une entreprise ne peuvent être assimilés au
salaire qui rémunère un travail ni aux honoraires d'une profession libérale. Dans le
premier cas, les revenus proviennent de l'investissement d'un capital, dans le deuxième
de la prestation d'un travail et dans le troisième d'un mélange des deux premiers. Le
législateur belge de 1919 n'a pas prévu cette différenciation. Il n'a retenu que trois
cédules: revenus mobiliers, immobiliers et professionnels. Ces derniers étaient donc
affectés d'un dénominateur commun, ce qui a considérablement freiné les possibilités
de distinction. Ce parti pris peut s'expliquer par le fait qu'il liait le traitement fiscal
des bénéfices de l'entreprise aux autres revenus professionnels, ce qui, au plan politique,
rendait beaucoup plus difficile toute tentative de modification. Il faudra d'ailleurs
attendre la révision de 1962 pour que soit introduit l'impôt sur les sociétés, alors
qu'aux USA, par exemple, cet impôt avait vu le jour dès 1909 22.
Par ailleurs, le régime taxateur applicable aux cédules était une entorse directe à la
théorie cédulaire. Normalement, il aurait dû être objectif et proportionnel, c'est-à-dire
fondé sur un tarif unique et sans tenir compte des conditions familiales (comme les
personnes à charge). Ces éléments taxateurs personnels ne devraient en principe inter
venir qu'à un niveau supérieur, au niveau global cédulaire, c'est-à-dire par rapport à
l'impôt sur le revenu global (ou supertaxe). Celle-ci était un véritable impôt capacitaire
s' appliquant aux personnes bénéficiant de revenus dans les trois cédules, le cumul de
l'ensemble des revenus imposables définissait donc les moyens fiscaux réels de l'unité
de taxation (la famille). Toutefois, l'efficacité de la supertaxe dépendait largement des
moyens de contrôle permettant de vérifier de manière satisfaisante les diverses bases
imposables. Le concept qui vit le jour en 1919 allait complètement à rencontre de ce
principe. Non seulement des tarifs progressifs étaient appliqués au sein du cédule relatif
aux revenus professionnels (tarifs qui tenaient compte, à l'instar de la supertaxe, du
potentiel fiscal familial) mais de plus, il n'était pratiquement pas question de contrôle
adéquat ou d'état des divers composants constitutifs de la taxe.
Le revenu cadastral, qui normalement représentait le revenu net d'un bien immobilier,
continuait à être défini forfaitairement, comme au XIXe siècle. Les modifications ou
péréquations cadastrales qui intervenaient très irrégulièrement, prenaient généralement
en compte des données existantes, ce qui creusait un fossé profond entre la réalité et la
pratique fiscale. En matière de revenus professionnels, les salariés et les appointés
étaient à peu près les seuls à être imposés sur un revenu réel. Les agriculteurs
bénéficiaient très tôt d'échelles forfaitaires; le revenu de toute une série d'indépen
dants était évalué en l'absence de toute comptabilité; les personnes exerçant une pro
fession libérale s'abritaient derrière le secret professionnel pour éviter de devoir faire
une déclaration appropriée. Le phénomène le plus frappant était toutefois l'absence de
contrôle adéquat des revenus mobiliers. La proposition d'introduction d'un bordereau
qui aurait obligé les instances payantes à remettre au fisc un double de l'état de paie
ment, avait disparu définitivement en 1921. Des tentatives ultérieures d'optimisation
via un système de précompte sur la masse mobilière imposable, comme celle qui a
accompagné la réforme de 1962, se sont avérées trop compliquées pour être vraiment
efficaces.
21. R. Schnerb e.a., Deux siècles de fiscalité française, ХПС-ХХ' siècles. Histoire, économie, politique.
Recueil d'articles présentés par J. Bouvier et J. Wolff, Pans, La Haye, Mouton, 1973. M. Daunton, Trusting
Leviathan, The Politics of Taxation in Britain, 1799-1914, Cambridge, Cambridge University Press, 2001.
22. W. Elliot Brownlee, Federal Taxation in America, a short history, Cambridge, Cambridge University
Press & Woodrow Wilson Center Press, 1996.
ne 2, 2005