LES POLITIQUES DE LHABITAT DES DEPARTEMENTS : 2005/2008
Description
Septembre
2009
ANIL
HABITAT
ACTUALITE
LES POLITIQUES DU LOGEMENT DES DÉPARTEMENTS DEPUIS LA LOI
« LIBERTÉS ET RESPONSABILITÉS LOCALES »
Béatrice Herbert
L’ANIL, en collaboration avec le réseau des 75 ADIL mène depuis de
nombreuses années des études sur l’économie du logement. A côté de thèmes
classiques tels que l’accès aux prêts, l’accession sociale, l’investissement locatif
ou encore les comparaisons internationales de politiques publiques, le thème
des politiques locales du logement occupe désormais une place à part entière,
compte tenu du rôle croissant joué par les collectivités locales dans ce
domaine.
En dépit d’une compétence optionnelle en matière de logement, les
départements ont tous peu ou prou renforcé leur intervention depuis la loi
Libertés et responsabilités locales, allant du strict respect de nouvelles
obligations réglementaires à une politique locale facultative très affirmée,
particulièrement dans les marchés tendus.
A cet égard, la présente étude consacrée aux politiques du logement des
départements métropolitains entre 2005 et 2008 offre, en s’appuyant
notamment sur les informations recueillies par les ADIL et sur les travaux
menés pour l’Assemblée des Départements de France (ADF), un panorama des
évolutions intervenues depuis la loi Libertés et responsabilités locales.
Claude Jeannerot Président de l’ANIL ...
2009
ANIL
HABITAT
ACTUALITE
LES POLITIQUES DU LOGEMENT DES DÉPARTEMENTS DEPUIS LA LOI
« LIBERTÉS ET RESPONSABILITÉS LOCALES »
Béatrice Herbert
L’ANIL, en collaboration avec le réseau des 75 ADIL mène depuis de
nombreuses années des études sur l’économie du logement. A côté de thèmes
classiques tels que l’accès aux prêts, l’accession sociale, l’investissement locatif
ou encore les comparaisons internationales de politiques publiques, le thème
des politiques locales du logement occupe désormais une place à part entière,
compte tenu du rôle croissant joué par les collectivités locales dans ce
domaine.
En dépit d’une compétence optionnelle en matière de logement, les
départements ont tous peu ou prou renforcé leur intervention depuis la loi
Libertés et responsabilités locales, allant du strict respect de nouvelles
obligations réglementaires à une politique locale facultative très affirmée,
particulièrement dans les marchés tendus.
A cet égard, la présente étude consacrée aux politiques du logement des
départements métropolitains entre 2005 et 2008 offre, en s’appuyant
notamment sur les informations recueillies par les ADIL et sur les travaux
menés pour l’Assemblée des Départements de France (ADF), un panorama des
évolutions intervenues depuis la loi Libertés et responsabilités locales.
Claude Jeannerot Président de l’ANIL ...
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Informations
| Publié par | Vaem |
| Nombre de lectures | 96 |
| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 2 Mo |
Extrait
Septembr 2009
ANIL HABITAT ACTUALITE
LES POLITIQUES DU LOGEMENT DES DÉPARTEMENTS DEPUIS LA LOI « LIBERTÉS ET RESPONSABILITÉS LOCALES »
Béatrice Herbert
L’ANIL, en collaboration avec le réseau des 75 ADIL mène depuis de nombreuses années des études sur l’éco nomie du logement. A côté de thèmes classiques tels que l’accès a ux prêts, l’accession social e, l’investissement locatif ou encore les comparaisons internationales de politiques publiques, le thème des politiques locales du logement occupe désormais une place à part entière, compte tenu du rôle croissant joué pa r les collectivités locales dans ce domaine. En dépit d’une compétence optionnelle en matière de logement, les départements ont tous peu ou prou renf orcé leur intervention depuis la loi Libertés et responsabilités locales, allant du strict respect de nouvelles obligations réglementaires à une politi que locale facultative très affirmée, particulièrement dans les marchés tendus. A cet égard, la présente étude cons acrée aux politiques du logement des départements métropolitains entre 2005 et 2008 offre, en s’appuyant notamment sur les informations recue illies par les ADIL et sur les travaux menés pour l’Assemblée des Départements de France (ADF), un panorama des évolutions intervenues depuis la loi Li bertés et responsabilités locales. Claude Jeannerot Président de l’ANIL Sénateur du Doubs Président du Conseil général du Doubs
1
Sommaire
PRÉAMBULE........................................................................................................................................................3
LA POLITIQUE DU LOGEMENT DES DÉPARTEMENTS DEPUIS LA LOI LIBERTÉS ET RESPONSABILITÉS LOCALES : CADRE LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE, CONJONCTURE IMMOBILIÈRE ET BILAN DES POLITIQUES PUBLIQUES ....................................................................... 4
Contexte législatif et réglementaire........................................................................................................4
Conjoncture, marchés immobiliers et bilan des politiques publiques en faveur du développement du parc locatif et de l’accession sociale à la propriété ..........................................8
Développement du parc locatif et accession à la propriété : bilan territorial des politiques publiques ............................................................................................................................... .. 11
LES ÉVOLUTIONS DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT DES DÉPARTEMENTS DEPUIS 2005 ............................................................................................................................... ......................................14
Typologie territoriale et délégation des aides à la pierre ............................................................... 15
Les moyens budgétaires alloués au logement .................................................................................... 21
Evolution des domaines d’intervention ............................................................................................... 25
Aides locales et aides nationales : mise en perspective et interrogation sur l’efficacité sociale des aides locales .......................................................................................................................... 32
CONCLUSIONS ET PERSPECTIVES ...........................................................................................................40
ANNEXES ............................................................................................................................... ...........................43
Rédaction de l’étude :
Béatrice Herbert, chargée de mission « politiques locales de l’habitat »,
avec le concours deJean-Christophe Bain, chargé d’études.
2
T Préambule
Plus de quatre ans après l’entrée en vigueur de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, force est de constater que la mesure de l’effort financier et de la nature des interventions des collectivités locales dans le domaine du logement demeure difficile, alors même que les textes et programmes consacrés au logement ont été particul ièrement nombreux, que le budget logement des collectivités locales ne cesse de croître et que leur participation est jugée indispensable au « bouclage » de bien des opérations. Cette absenc e de connaissance fine des politiques locales du logement trouve son origine aussi bien dans la di versité des politiques menées que dans l’absence de grille commune d’analyse ou encore de ligne budgé taire ad hoc dans les comptes des collectivités locales. Dans cette perspective, c’est aux politiques du logementdes départements métropolitains à leur et évolution entre 2005 et 2008 que s’intéresse la prés ente étude ; depuis 2005 en effet, les nouvelles obligations de ces derniers (décentralisation du Fonds de Solidarité Logement, FSL, élaboration d’un Plan départemental de l’habitat, PDH), la confortation de leur rôle au titre du volet social de la politique du logement, mais aussi la signature (facultative) d’une convention de délégation d’aides à la pierre ont indéniablement contribué à un renforceme nt de leur intervention en dépit du caractère optionnel de la compétence logement, prérogative de l’Etat.
Après une première partie consacrée à la présen tation de la «toile de fond» des politiques départementales, à savoir les éléments clés du contex te législatif et réglementaire, les tendances de la conjoncture immobilière au cours de la période 2005/2008 mais aussi le bilan succinct des politiques nationales en faveur du développement de l’offre, la deuxième partie de cette étude s’attache à l’analyse des politiques départementales et à leurs évolutions, aussi bien en matière d’effort budgétaire que de formes et domaines d’intervention. La consultation de nombreuses sources documentaires afférentes au logement (questions parlementaires préparatoires aux lois de finances 2008 et 2009, bilans divers publiés par le Ministère en charge du logement, rapports d’activité de l’A NAH et de l’ANRU, études et notes publiées par l’USH, rapports parlementaires et travaux d’évaluation divers…), et aux finances (données annuelles de la DGCL, rapports de l’Observatoire des finances locales, notes de conjoncture de Dexia), ainsi que l’analyse des 25 conventions de délégation de s aides à la pierre signées entre 2005 et 2007 ne pouvant suffire à mener à bien ce travail, une vingtain e de conseils généraux (service habitat) ont été contactés, avec le soutien de l’Assemblée des départements de France (ADF), pour qui une première étude sur les politiques du logement des dépa rtements portant sur la période 2001/2004 a été réalisée. Nous tenons à les remercier pour leur concours, tout comme l’USH, l’ANAH et le réseau des ADIL. Grâce au recueil, chaque année, des aides allouées aux particuliers en matière d’accession à la propriété, amélioration de l’habitat, adaptation du logement et soutien à l’amélioration de la performance énergétique (mises en ligne sur le site de l’ANIL et des ADIL), les évolutions intervenues entre 2005 et 2008 dans ces domaines ont pu être appréhendées.
Si cette étude enrichit la connaissance des mode s d’intervention des départements et permet d’évaluer les budgets dédiés au loge ment, elle n’épuise pas, loin s’en faut, la question de l’impact des aides allouées et de leur efficacité.
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T La politique du logement des départ ements depuis la loi Libertés et responsabilités locales : cadre législ atif et réglementaire, conjoncture immobilière et bilan des politiques publiques
Contexte législatif et réglementaire Les années 2003 à 2007 ont vu se succéder, pour reprendre l’introduction du rapport du Sénat consacré à l’examen du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion1, « pas moins de six textes consacrés en totalité ou partiellement aux conditions d’exercice de la politique du logement », dont au premier chef les lois Urbanisme et Habitat et Orientation et programmation pour la ville et la rénovation urbaine en 2003, Libert és et responsabilités locales en 2004, Programmation pour la cohésion sociale en 2005, Engagement National pour le Logement en 2006 et Droit Opposable au logement en 2007. De nombreux rapports, notamment parlementaires, ont accompagné la promulgation de ces lois et ont contribué à alimenter les débats sur les politiques locales du logement, s’agissant notamment de sujets sensibles comme le foncier ou le renouvellement urbain. Ces différents textes ont tous un impact sur la politique du logement des départements,indirectement via la définition de la nature des interventi ons financées par l’Etat (programmes pluri-annuels d’intervention et objectifs quantitatifs), toile de fond des politiques locales de l’habitat, mais aussi directement svia d’une part des obligations ou opportunité d’implication accrues (délégation des aides à la pierre et élaboration d’un PDH, renforcement de la compétence sociale), d’autre part une implication financière renforcée, jugée souhaitable voire indispensable par l’Etat. Outre la définition d’objectifs quantitatifs précis (développement, mais aussi réhabilitation du parc locatif tant public que privé, démolition – reconstruc tion), ces différentes lois précisent les moyens budgétaires alloués au titre des aides à la pierre mais aussi des aides fiscales, dont le montant est bien supérieur, dans le budget de l’Etat, à celui de s aides à la pierre. Les fonds du 1 % logement contribuent à financer ces différents programmes (n otamment Plan de Cohésion Sociale, PCS, et Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine, ANRU) et donnent lieu à des conventions entre l’Etat et l’Union pour l’économie sociale (UESL).
• Les orientations nationales de la politique du logement, toile de fond de l’intervention des départements : brève synthèse des principales mesures en matière d’aides à la construction (aides à la pierre et aides fiscales)2
En 2003, la loi Urbanisme et habita t crée un nouveau dispositif fiscal d’incitation à l’investissement locatif3 locatif ; si les avantages fiscaux sont les mêmes, dit « Robien », destiné à détendre le marché que ceux du dispositif précédent, les contrepart ies sociales sont moindres (plafonds de loyer augmentés et plafonds de ressources des locataires supprimés). Ces plafonds sont définis selon un nouveau découpage territorial en trois zones : A, B, C élaboré en tenant compte des tailles des agglomérations et de la tension du marché immobilier (voir annexe 1). Le Programme national de rénovation urbaine (PNR U) institué par la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbain e, prévoit un effort national considérable de transformation des quartiers fragiles classés en Zones urbaines sensibles (ZUS). Au titre des
1. Braye D.,Rapport fait au nom de la commission des affaires économiques, octobre 2008. 2. Ministère du Logement et de la Ville, Projet de loi de fi nances initiale 2009, « Question parlementaire (Assemblée nationale ), n°DL17 : Quels sont les textes législatifs et réglementaires en vigueur et en préparation en matière de logement ? ». 3. Depuis 1984, six dispositifs fiscaux d’incitation à l’investisse ment locatif dans le neuf se sont succédé ; voir ministère du Logement et de la Ville, « évaluation des dispositifs d’aide à l’in vestissement locatif », Rapport, février 2008.
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interventions sur les logements situés dans ces ZUS, le PNRU prévoit, pour la période 2004/2008, la démolition puis la reconstruction de 200 000 loge ments et la réhabilitation de 200 000 autres logements locatifs sociaux. Un outil spécifique destiné à mettre en œuvre le PNRU est créé : l’ANRU, dont les actions concernent le logeme nt mais aussi les équipements publics et les aménagements urbains. Adopté en juin 2004, le Plan de cohésion soci ale (PCS 2005-2009) vise à « résoudre la crise du logement par un rattrapage massif en matière de productions de logements locatifs destinés à des ménages à revenus modestes, tant dans le parc social que privé ». Les moyens financiers et les dispos itions législatives nécessaires à la mise en œuvre de ce plan sont prévus dans la loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005. Celle-ci :
- définit un programme de production de 500 000 logements locatifs sociaux entre 2005 et 2009, afin de pallier la carence de l’offre de lo gements accessibles aux ménages disposant de ressources modestes, - enproroge le PNRU de trois ans ; étendu jusqu’ 2011, il comprend désormais la démolition puis la reconstruction de 250 000 logements si tués en ZUS ainsi que la réhabilitation de 400 000 logements locatifs sociaux, - vise l’offre de logements accessibles aux ménagesà mobiliser le parc privé pour accroîtr e disposant de ressources modestes. La production de 200 000 logements locatifs privés à loyers maîtrisés entre 2005 et 2009, grâce aux aides de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) est prévue, ai nsi que la remise sur le marché locatif de 100 000 logements vacants ; la lutte contre l’habitat indigne est renforcée. La loi de finances 2005 instaure un nouveau mode de financement du prêt à taux zéro, étend le bénéfice de celui-ci à l’acquisition de logements anciens sans conditions de travaux et améliore son barème de manière à mieux aider les familles et les ménages disposant des ressources les plus modestes. En 2006, la loi portant engagement national pour le logement (ENL) renforce le volet logement du PCS et prolonge le PNRU jusqu’en 2013. Elle étend les missions de l’ANAH qui devient l’agence nationale pour l’habitat et institue un dispositif fiscal destiné à développer le parc locatif privé conventionné, dans le cadre d’un conventionne ment avec l’ANAH (conditions de ressources du locataire et conditions de loyers), qu’il y ait ou non une aide aux travaux. La loi aménage également le dispositif d’amortissement fiscal d’aide à l’investisseme nt locatif privé, dit « Robien », et le complète par un volet intermédiaire, dit « Borloo populaire ». Le zonage Robien est affiné en scindant la zone B en deux sous-catégories B1 et B2 (voir annexe 3) et les niveaux de loyers plafonds abaissés à 70 % des loyers de marché, les logements étant par aille urs destinés à des ménages à ressources modestes ou intermédiaires. S’agissant de l’accession sociale, une majoration du prêt à taux zéro, subordonnée à l’octroi d’une aide d’une ou plusieurs collectivités territoriales, est mise en place à compter de janvier 2007 en cas d’acquisition ou de construction d’un logement neuf. A la même date entre en vigueur le dispositif du PASS-FONCIER®, permettant l’achat du seul bâti4. En 2007, la loi instituant le droit au logement oppo sable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale accroît l’objectif de réalisation du PCS dans le parc public, afin d’accroître la production de logements à loyers modérés (PLUS et PLAI) ; leur nombre est augmenté de 17 000 en 4. atre ansIssu d’une convention entre l’Etat, le 1 % logement et la Caisse des dépôts et consignations signée le 20 décembre 2006 pour qu à compter du 1er janvier 2007, le dispositif PASS-FONCIER®, réservé aux primo-accédants d’une résidence principale, a pour obje ctif de favoriser l’acquisition dans le ne uf en limitant le coût initial de l’opération au seul coût de la construction grâce à la neut ralisation du prix du terrain. Celui-ci est mis gratuitement à disposition de l’accé dant pendant toute la durée de remboursement des prêts souscri ts pour la construction (de 18 ans minimum à 25 ans maximum), dans le cadre d’un bail à construction (l’accédant a toutefois la faculté d’acheter le foncier à toute date de sa convenance pendant la période de portage). Le dispositif, applicable uniquement en maison individuel le jusqu’en 2008, permet de bénéficier d’une réduction de la TVA à 5,5 % et d’un mécanisme de sécurisation qui assure à l’accédant une gara ntie de rachat et un relogement en cas de difficulté de paiement.
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2007 et de 37 000 chaque année en 2008 et 2009. En outre, de nouveaux aménagements sont apportés au dispositif fiscal d’investissement locat if afin de favoriser la production de logements à loyers réglementés.
des départements logement mesures :Le renforcement des politiques du • obligatoires et opportunités offertes
Dotés de compétences accrues en matière d’aide soci ale depuis les lois de décentralisation de 1984 (délivrance des prestations et services aux pe rsonnes âgées, aux personnes handicapées, ainsi qu’aides à l’enfance et à l’insertion des allocataire s du RMI), les départements ne possèdent en revanche, au-delà de l’obligation d’élaboration d’un Plan départemental pour le Logement des plus défavorisés (PDALPD, loi Besson, 31 mai 1990), aucune compétence obligatoire dans le domaine du logement. Toutefois, les lois Libertés et responsab ilités locales et ENL ont contribué à renforcer leur implication. Dans le domaine du logement, la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 offre la possibilité aux collectivités locales de deveni r les délégataires des aides à la pierre de l’Etat, par voie conventionnelle et sous certaines conditio ns. Optionnelle, la délégation concerne aussi bien les EPCI que les départements, mais ne peut toutefois être accordée à ces derniersqu’à titre subsidiaire, c'est-à-dire sur les territoires où un EPCI n’est pas délégataire. La délégation est instituée en même temps qu’est instauré le volet logement du programme national de cohésion sociale ; les aides déléguées concernent tant le parc public que le parc privé ou l’hébergement, à l’exception des aides relevant du PNRU, distribuées par l’ANRU. La loi ENL crée, quant à elle, l’obligation d’inst auration d’un PDH. Alors que la signature d’une convention de délégation des aides à la pierre de six ans par les EPCI est subordonnée à l’élaboration d’un PLH conforme aux objectifs du PCS, aucune obligation d’instauration d’un quelconque document cadre en matière de politique de l’habitat n’incomb ait jusqu’alors aux départements, signataires d’une convention de délégation ou non. Le PDH devr ait améliorer la cohérence entre les échelons territoriaux, grâce à l’articulation des politiques de l’habitat menées dans les territoires couverts par un PLH et celles menées dans le reste du départem ent mais aussi grâce à l’articulation des politiques sociales et des politiques du logement. En matière d’action sociale, la loi relative aux liber tés et responsabilités locales confie au conseil général l’initiative, d’organisation sociale et médico- partementalla responsabilité et le pilotage du schéma dé sociale des besoins et de déterminer les orientations, dont l’objet est d’établir un état prospectif applicables sur l’ensemble du territoire départemental par les services sociaux ; dans le cadre de ce schéma, la coordination de l’action sociale en fa veur des personnes âgées lui est confiée et les Centres locaux d’information et de coordination gérontologiques (CLIC), destinés à mieux répondre aux besoins des personnes âgées et de leur ento urage, sont ainsi placés sous sa responsabilité directe. En outre, les missions du département sont élargies, via le transfert plusieurs de compétences dontle fonds d’aide aux jeunes(FAJ) etle FSL. La loi ENLrenforce quant à elle le rôle du PDALPD, dans une perspective opérationnelle : outre un effort accru d’évaluation des besoins (personnes sans logement, menacées d'expulsion, hébergées ou logées temporairement, logées en habitat indign e, précaire, ou occupant des locaux impropres à l’habitation, en situation de surpeuplement manifeste dans leur logement ou encore confrontées à un cumul de difficultés), la prévention des expulsions locatives, la lutte contre l’habitat indigne et la coordination des attributions sont, en particulier, inscrites dans la loi comme un contenu obligatoire du PDALPD. Outre ces deux textes, la mission d’action sociale de s départements est encore renforcée par la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées qui instaure, en 2006, une nouvelle pr estation de compensation , destinée à couvrir les charges supportées par les personnes adultes hand icapées pour satisfaire notamment un besoin d‘aides humaines ou techniques et l’aménagement du logement, et crée les maisons départementales du handicap (MDPH), organisme pivot de la politique du handicap au plan local.
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• :L’implication financière des départements dans la politique du logement de l’incitation à l’injonction
La loi du 13 août 2004prévoit explicitement et encourage l’inte financière des départements et rvention EPCI indépendamment ou en complément des aides de l’Etat. Ces contributions financières concernent la réalisation de logements locatifs sociaux, la réhabilit ation ou la démolition de logements locatifs ainsi que de places d’hébergement ; des aides aux opérations de rénovation urbaine incluant notamment la gestion urbaine et les interventions dans les copr opriétés dégradées ; des aides aux propriétaires occupants pour l’amélioration de l’habitat et aux personnes accédant à la propriété sous conditions de ressources. Nonobstant le transfert, volontaire ou de plein droit, de tout ou partie de ses compétences en matière de politique du logement ou d’habitat à un EPCI, la commune conserve la possibilité d’accorder une garantie d’emprunt ou son cautionnement pour les opérations de construction, d’acquisition ou d’amélioration de logements sociaux, ainsi que d’apporter à ces opérations subventions ou aides foncières. La circulaire du 23 décembre 2004, relative à l’élaboration des conventions de délégation de compétence en matière d’aides au logement précise que «si l’existence d’une contribution propre de la communauté ou du département ne constitue pas une condi tion nécessaire à la signature d’une convention de délégation, elle est nature llement hautement souhaitable ». Ce texte, qui invite explicitement les collectivités lo cales à abonder les aides à la pierre de l’Etat, vise à renforcer une pratique déjà existante, aussi bien pour le logement locatif social que pour le logement locatif privé, l’ANAH majorant ses ta ux de subventions de 5 % au plus en cas de contribution d’une collectivité locale (subventions pour travaux d’amélioration visant la production de logements à loyers maîtrisés notamment). Cette incitation, voire cette injonction de participation à la politique du logement, transparaît de manière beaucoup plus nette encore dans l’arrêté en date du 31 janvier 2005 portant approbation du règlement général de l’ANRU. En effet, au titre des critères d’appréciation des dossiers par l’Agence figure la situation financière des maîtres d’ouvrag e et des collectivités territoriales, la cohérence interne du projet urbain durable, la cohérence avec la politique de la ville, la diversification de l’offre de logements dans les sites d’intervention et la reconstitution de l’offre de logements sociaux ainsi que l’implication financière des partenaires locaux. Le préambule de l’arrêté précise que « l’Agence apporte son soutien financier aux projets qui font l’objet d’un soutien marqué des collectivités locales,en particulier des départements et régions». L’accession sociale n’est pas en reste, l’aide apportée par une ou plusieurs collectivités locales déclenchant à compter de l’année 2007 la majoration du prêt à taux zéro octroyé pour la construction ou l’achat d’un logement neuf , et/ou l’octroi d’un PASS-FONCIER® pour la construction ou l’achat d’un logement individuel neuf.
Ces différents textes, incitant les collectivités locales à participer au financement du logement dans le cadre des politiques définies par l’Etat, établissent clairement la légalité des financements croisés dans le domaine de l’offr e locative, mais aussi de l’accession sociale (intervention de plusieurs niveaux de collectivités) et confortent le rôle du département dans la prise en charge du « volet social » de la politique du logement.
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Conjoncture, marchés immobiliers et bilan de s politiques publiques en faveur du développement du parc locatif et de l’accession sociale à la propriété Face à la volonté affichée par les politiques publique s d’accroître l’offre en logements et de répondre aux besoins des ménages aux ressources modestes , un bref rappel des caractéristiques du marché immobilier depuis 2005 conjugué à la présentation d’un bilan succinct du PCS, du PTZ et de la mobilisation des dispositifs fiscaux favorisant l’inve stissement locatif met en lumière la réussite quantitative du PCS, mais aussi les difficultés liées à la production des logements aux loyers les plus faibles.
• Marché immobilier et dépense s de logement des ménages Un marché immobilier florissant entre 2005 et 2007
Les conditions de financement attractives (offre abondante de crédits, taux d’intérêt modérés, allongement des durées de prêts), conjuguées a ux politiques publiques dédiées à l’accession sociale (PTZ), à l’investissement locatif privé (dispositifs fi scaux) mais aussi au logement locatif social, ont contribué au dynamisme des marchés de l’immobilie r particulièrement actifs depuis quelques années, tant dans le neuf que dans l’ancien. Ainsi, de 2000 à 2007, la construction neuve a connu une progression exceptionnelle, le cap des 400 000 logeme nts neufs mis en chanti er ayant été dépassé en 2005 (respectivement 410 300 en 2005, 420 200 en 2006 et 426 000 en 2007), soit 38 % de plus qu’en début de période. Au cours de cette même période, les ventes des promoteurs ont atteint un niveau record avec 127 430 logements vendus en 2007, soit 70 % de plus qu’en 2000. Le marché de l’ancien a fait preuve de la même vigueur, le nomb re de transactions augmen tant très sensiblement chaque année. Outre une augmentation du nombre de mises en chantier et mutation s, la forte croissance des prix marque la période étudiée. Ainsi, en 2006, d’après l’INSEE5, les prix des logements neufs ont nettement augmenté par rapport à l’année 2005, que ce soit ceux des maisons (+ 13,7 % en 2006 après + 9 % en 2005) ou des appartements (+ 10 % en 2006 après + 11,3 % en 2005). De 1998 à 2006, la hausse cumulée des prix est de 88 % po ur les maisons neuves et de 61 % pour les appartements, notamment sous l’effet de l’augmentatio n des coûts du foncier. Dans le même temps, le prix dans l’immobilier ancien en centre ville a augmenté encore plus : + 118 % pour les maisons anciennes et + 136 % pour les appartements anciens.
Augmentation du poids de la dépense de lo gement dans le budget des ménages et des difficultés d’accès ou de maintien dans le logement des plus modestes La déconnexion entre la hausse des prix et des lo yers et l’évolution du re venu par ménage a induit une augmentation de l’effort financier des ménages accédants et des locataires6, mise en lumière par la dernière enquête nationale logement (ENL 2006). Les écarts de loyers entre le secteur locatif privé et le secteur locatif HLM se sont creusés7, la mobilité résidentielle dans le parc HLM a diminué, la demande locative sociale a augmenté, et la question de la part des « produits » à loyers sociaux ou très sociaux au sein des logements neufs occupe le devant de la scène, tout comme celle de l’accession sociale à la propriété. Si le nombre de logements mis en chantier n’a cessé de croître, la part de logements destinés à des ménages modest es n’a pas évolué dans les mêmes proportions.
5. « La construction progresse encore en 2006 »,INSEE Première, n°1145, juillet 2007. 6.ans et pèsent davantage sur le re venu desBriand P., Rougerie C., « Les logements sont plus petits et plus confortables qu’il y a vingt ménages »,INSEE. Portrait statistique 2008. 7. arges D’après l’enquête trimestrielle loyers et ch de de 45% dans les agglomérations de moi nsde l’INSEE au 01/01/2007, cet écart est 20 000 habitants, 73% dans celles de 20 à 99 999 habitants, 86% pour celles de 100 000 à 1 999 999 habitants et 143% dans l’agg lomération parisienne.
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Inflexion brutale en 2008
Sous l’effet de la bonne tenue du marché immobilier dans l’ancien, les droits de mutation à titre onéreux8 (DMTO) perçus par les collectivités locale s ont corrélativement enregistré de fortes augmentations entre 1997 et 2007, leur produit prog ressant en moyenne de 10% par an. Cette phase haussière (voir annexe 2) est marquée par des années de très fortes augmentations, de l’ordre de +15 % par an entre 2004 et 2006. En 2007, les pr emiers signes d’essoufflement du marché de l’immobilier apparaissent (net ralentissement de la hausse des prix et tassement du nombre de transactions) et se répercutent sur l’évolution des droits (+5%). Cette évolution est évidemment un sujet sensible pour les départements, le montant des DMTO s’établissant en 2007 à près de 7,7 milliards d’euros, soit la deuxième composante de leurs ressources fiscales après le produit des contributions directes (18,8 milliards d’euros en 2007). Dans son rapport annuel, l’Observatoire des finances locales souligne que « pour montrer à quel point la recette des DMTO perçue par les départements est dynamique, on peut chiffrer le surcoût annuel de produit des DMTO pour les départements ; celui-ci équivaut à une hausse des taux des quatre taxes de fiscalité directe de 2,8% en 2002, 3,2% en 2003, 5,3% en 2004, 5,1% en 2005 et 4,7% en 2006 »9. L’année 2008 marque la fin de la phase haussière du cycle immobilier, particulièrement brutale au deuxième semestre 2008. Sur l’ensemble de l’année (départements et communes confondus), Dexia10 fait état d’un recul de 9,4 % des DMTO par rapport à l’année 2007. S’agissant des mises en chantier de logements neufs, la baisse est tout aussi sensible ; près de 369 000 logements ont été commencés en 2008, soit 15,7% de moins qu’en 2007 et un niveau équivalent à 200411.
• ment du parc locatif et de l’accessionBilans des politiques en faveur du développe sociale à la propriété : un b ilan quantitatif très positif
La production de logements locatifs sociaux(v
Source : DGUHC MAP ASI (Infocentre)
olet « parc public » du PCS)
8. Le département perçoit à son profit exclusif les droits de mutation afférents aux ventes d’immeubles dont le taux s’élève à 3,6% en règle générale (quelques 80% des DMTO sont liés à l’immobilier d’habitation) ; s’y ajoute une taxe communale de 1,2%, le montant tota l des droits atteignant 5,09% en tenant compte des frais d’assiette et de recouvrement perçus par l’Etat. 9.des collectivités locales en 2008 », Rapport de l’Observatoire des finances locales.« Les finances 10. « Finances locales en France, grandes tendances 2008-2009, crise économique et financière : des collectivités locales conce rnées et réactives »,note de conjoncture, février 2009. 11. Commissariat général au développement durable, « Construction de logements, résultats à fin décembre 2008 (France entière) », Chiffres et statistiques, n°1, janvier 2009.
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La progression du nombre de logement s locatifs sociaux commencés annuellement12est significative et régulière sur la période 2000 à 2007 ; elle est plus accentuée depuis 2005, date du début du plan de cohésion sociale. Toutefois, cette croissance est davantage liée à une offre de logements « intermédiaires », les PLS, qu’à une offre de logements « PLUS » et a fortiori « PLAI » aux loyers plus faibles (écart de loyer de près de 3 euros par m2 entre le loyer le plus faible, le PLAI, et le loyer le plus élevé, le PLS). En 2007, en outre, l’objectif de production de logements PLUS et PLAI n’est pas atteint (76% contre plus de 90% au cours des deux années précédentes, voir annexes 3 et 4).
La production d’une offre locative à loyers maîtrisés du PCS, subventions de »(volet « privé parc l’ANAH) Sur trois ans, les objectifs de production d’une offre à loyers maîtrisés13sont quasiment atteints, quel que soit le type de loyers considéré (respect ivement quelques 40 000 logements sociaux ou très sociaux et quelques 60 000 logements intermédiaires, aux loyers plafonds nettement plus élevés, voir annexe 5). Au sein du parc à loyers conventionnés « sociaux », la part des logements « très sociaux », susceptibles d’être mobilisés déso rmais pour répondre aux besoins des ménages prioritaires DALO, est faible (6,3% en moyenne sur trois ans), l’année 2007 étant toutefois marquée par un accroissement (2 449 contre 2 009 en 2006 et 1 826 en 2005). S’agissant de la remise sur le marché de logeme nts vacants depuis plus de 12 mois, l’objectif n’est atteint qu’à hauteur de 70%, cette stagnation étant li ée, à la baisse générale du nombre de logements vacants, à la part croissante des biens nécessitant de s travaux très importants et/ou se trouvant dans une situation administrative complexe ainsi qu’à la question des craintes des bailleurs (paiement des loyers, dégradations).14 Le développement du parc locatif privé15(dispositifs fiscaux)
Le succès des dispositifs d’incitation à l’investissemen t locatif a été incontestable : selon la Fédération des Promoteurs - constructeurs de France, plus de 40 000 logements en ont bénéficié en moyenne chaque année depuis 1995, et plus de 60 000 de 2 003 à 2007. Encore faut-il noter qu’il ne s’agit là que des logements achetés à des promoteurs en vu e d’un investissement locatif : pour avoir une estimation du nombre total de logements concer nés, il faudrait y ajouter les investissements «directs», c’est-à-dire les logements construits par des particuliers en vue de la location, dont le nombre n’est malheureusement pas connu. Selon une estimation de Caron Marketing, ce type d’investissement aurait représenté en 2004 au moins 10 000 logements. Au total, on peut estimer qu’environ 350 000 logements ont bénéficié du régime Robien ou Borloo de 2003 à 200716 . Pour les logements neufs, les plafonds de loyers sont de l’ordre des plafonds de loyers intermédiaires fixés par l’ANAH (voir annexe 4), voire davantage po ur les dispositifs sans plafonds de ressources requis pour le locataire (Robien recentré).
12. et Ministère du Logement et de la Ville, Projde loi de finances initiale 2009, « Question parlementaire n°DL 42, consacrée à la mise en œuvre du plan de cohésion sociale modifiée par la loi DALO ». 13. Le parc de logements à loyers maîtrisés est composé de logements conventionnés, de logements à loyers intermédiaires et de logements soumis au régime de la loi du 1er septembre 1948. La subvention allouée par l’ANAH pour la réalisation des travaux va rie en fonction du niveau de loyer pratiqué et de la tension du marché immobilier ; les taux maxima sont d’autant plus élevés que le loyer pratiqué est modeste. 14. etMinistère du Logement et de la Ville, Proj de loi de finances initiale 2009, « Question parlementaire n°DL 44, consacrée à la présentation des missions de l’ANAH et à la répartition des aides accordées par grandes priorités, Ministère du logement et de la ville ». 15. et de loi de finances initiale 2009, « Question parlementaire n°DL 61, consacrée àMinistère du Logement et de la Ville, Proj l’investissement locatif privé ». 16. Bosvieux J., « L’impact de l’investissement en loge ments neufs sur les marchés locatifs »,Habitat Actualités, juillet 2008.
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