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Phénomènes de Path Dependence et réformes des systèmes de protection sociale - article ; n°3 ; vol.49, pg 399-420

De
23 pages
Revue française de science politique - Année 1999 - Volume 49 - Numéro 3 - Pages 399-420
Path dependence phenomena and reforms of social protection systems In this critical discussion of the concept of path dependence, and particularly of its applica­tion to the study of welfare reforms, it appears that path dependence-based accounts of cur­rent social policy change overemphasise policy stability and the persistence of post-war wel­fare arrangements, by failing to appreciate the possibility of path shifting, innovative reforms. These occur when policy change affects those institutional features which generate path dependence, especially the stakes and power positions concerning particular social pro- grammes. Several French examples of such instances are analysed (development of the CSG, implementation of the RMI, institutional dimensions of the Juppé plan). The article concludes by identifying the various strategies that can be used to achieve such innovative welfare reforms.
Dans cette discussion critique du concept de path dependence, et plus particulièrement de son application à l'étude des réformes des systèmes de protection sociale, il apparaît que les analyses des changements de politiques sociales en termes de path dependence exagèrent les phénomènes de stabilité politique et de persistance des arrangements institutionnels d'après guerre. Ces analyses ne prennent pas en compte la possibilité de réformes innovatrices (ou path shifting). Celles-ci sont caractérisées par des changements affectant les traits institutionnels qui déterminent un chemin de dépendance, notamment les enjeux et les positions de pouvoir propres à un programme social particulier. Plusieurs exemples français de changements de ce type sont analysés (développement de la CSG, mise en place du RMI, dimension institutionnelle du plan Juppé). L'article se termine en identifiant les différentes stratégies qui permettent de mettre en place ce type de réformes innovatrices.
22 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Monsieur Bruno Palier
Monsieur Giuliano Bonoli
Phénomènes de Path Dependence et réformes des systèmes
de protection sociale
In: Revue française de science politique, 49e année, n°3, 1999. pp. 399-420.
Résumé
Dans cette discussion critique du concept de path dependence, et plus particulièrement de son application à l'étude des réformes
des systèmes de protection sociale, il apparaît que les analyses des changements de politiques sociales en termes de path
dependence exagèrent les phénomènes de stabilité politique et de persistance des arrangements institutionnels d'après guerre.
Ces analyses ne prennent pas en compte la possibilité de réformes innovatrices (ou path shifting). Celles-ci sont caractérisées
par des changements affectant les traits institutionnels qui déterminent un chemin de dépendance, notamment les enjeux et les
positions de pouvoir propres à un programme social particulier. Plusieurs exemples français de changements de ce type sont
analysés (développement de la CSG, mise en place du RMI, dimension institutionnelle du plan Juppé). L'article se termine en
identifiant les différentes stratégies qui permettent de mettre en place ce type de réformes innovatrices.
Abstract
Path dependence phenomena and reforms of social protection systems
In this critical discussion of the concept of path dependence, and particularly of its applica-tion to the study of welfare reforms, it
appears that path dependence-based accounts of cur-rent social policy change overemphasise policy stability and the
persistence of post-war wel-fare arrangements, by failing to appreciate the possibility of path shifting, innovative reforms. These
occur when policy change affects those institutional features which generate path dependence, especially the stakes and power
positions concerning particular social pro- grammes. Several French examples of such instances are analysed (development of
the CSG, implementation of the RMI, institutional dimensions of the Juppé plan). The article concludes by identifying the various
strategies that can be used to achieve such innovative welfare reforms.
Citer ce document / Cite this document :
Palier Bruno, Bonoli Giuliano. Phénomènes de Path Dependence et réformes des systèmes de protection sociale. In: Revue
française de science politique, 49e année, n°3, 1999. pp. 399-420.
doi : 10.3406/rfsp.1999.395383
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfsp_0035-2950_1999_num_49_3_395383PHENOMENES DE PATH DEPENDENCE
ET RÉFORMES DES SYSTÈMES
DE PROTECTION SOCIALE
BRUNO PALIER, GIULIANO BONOLI
La plupart des analyses les plus récentes du changement en matière de politique
sociale mettent en évidence la persistance des structures héritées des Trente
Glorieuses. Les deux dernières décennies, marquées par des politiques de
réformes dans le domaine de la protection sociale n'auraient pas touché les fonde
ments des systèmes de protection sociale, qui restent dans une très large mesure
intacts, les réformes adoptées ne constituant que des ajustements '. Une version plus
sophistiquée de cette thèse met en évidence les phénomènes de path dependence dans
les changements de politiques publiques : les décisions prises au début d'une politique
canalisent les développements ultérieurs dans une certaine direction. Les réformes
sont toujours limitées et s'inscrivent dans les logiques établies. Ceci expliquerait la
persistance des systèmes de protection sociale dans les pays industrialisés.
La théorie de la path dependence semble très utile pour rendre compte de la sta
bilité des États-providence. Cependant, il nous semble qu'en mettant l'accent sur cette
stabilité, elle tend à sous-estimer la portée de quelques changements qui ont été
adoptés à partir du début des années quatre- vingt dans la plupart des pays occidentaux.
Ces changements, bien que d'un impact immédiat limité, ont contribué à modifier des
éléments fondamentaux propres aux différents « chemins de dépendance » des diffé
rents États providence. En particulier, certaines réformes peuvent être qualifiées de
path shifting, dans la mesure où elles ouvrent de nouvelles perspectives de réforme,
qui n'étaient pas disponibles auparavant.
Nous essayons de montrer que la théorie de la. path dependence est d'une utilité
limitée pour comprendre les changements structurels (ou changements de troisième
ordre, pour reprendre la notion de Peter Hall 2) en matière de politique sociale, et pro-
1. Cf. Rudolf Klein, « O'Goffe's Taie », dans C. Jones (éd.), New Perspectives on the Wel
fare State in Europe, Londres, Routledge, 1993, p. 7-17 ; Ramesh Mishra, « Social Policy in the
Postmodern World », dans C. Jones (éd.), op. cit., p. 18-40 ; Paul Pierson, Dismantling the Wel
fare State ? Reagan, Thatcher and The Politics of Retrenchment, Cambridge, Cambridge Uni
versity Press, 1994 ; Martin Rhodes, « Globalization and West European Welfare States »,
Journal of European Social Policy, 6 (4), 1996, p. 305-327.
2. Grâce à ses études de l'évolution des politiques économiques britanniques des années
soixante-dix et quatre-vingt, Peter Hall a récemment distingué trois formes de changement de
politiques publiques (cf. Peter A. Hall, Governing the Economy, New York, Oxford University
Press, 1986 ; Peter A. Hall, « Policy Paradigm, Social Learning and the State, the Case of Eco
nomic Policy in Britain », Comparative Politics, avril 1993, p. 275-296). Pour lui, les politiques
publiques sont caractérisées par des buts, des instruments de politiques publiques et le niveau
ou le mode d'utilisation (settings) de ces instruments. Les changements de premier ordre que
Peter Hall distingue correspondent à la seule modification du niveau d'utilisation des instr
uments (changement du taux de change, par exemple) ; les de deuxième ordre sont
marqués par l'introduction de nouveaux instruments de politiques publiques (nouveau système
de contrôle des dépenses publiques, par ; les changements de troisième ordre sont
caractérisés par un changement simultané des trois composantes des politiques publiques, leurs
_
Revue française de science politique, vol. 49, n° 3, juin 1999, p. 399-420.
© 1999 Presses de la Fondation nationale des sciences politiques. Palier, Giuliano Bonoli Bruno
bablement dans d'autres domaines aussi. Nous ne nions pas l'existence de contraintes
liées au chemin de dépendance, mais nous estimons que des gouvernements réformat
eurs ont souvent été capables d'inventer des stratégies visant à contourner les obsta
cles posés par les phénomènes de path dependence. Ce que ces stratégies ont en
commun, c'est qu'elles produisent leurs effets dans le moyen ou même le long terme,
ce qui les rend parfois peu visibles au départ. Cependant, après deux décennies de
réformes, l'implication de ces mesures devient de plus en plus claire.
LA NOTION DE PATH DEPENDENCE
La notion de path dependence vient de l'économie. Certains économistes partent
du constat que même si l'on connaît une solution plus efficace que la solution actuel
lement retenue par une firme (en matière de technologie, de nouveau produit ou de
localisation par exemple), cette solution plus efficace n'est pas forcément adoptée.
Toutes les firmes d'un même secteur de production, toutes les économies ne conver
gent pas. L'analyse du maintien du clavier de machine à écrire ou d'ordinateur
QWERTY dans le monde anglo-saxon, malgré l'élaboration d'un clavier mieux
adapté aux besoins, a permis de détailler les processus à l'origine de la. path depen
dence.
En suivant Paul Pierson ', on peut identifier quatre mécanismes d'auto-renforce
ment qui caractérisent les processus économiques générateurs de rendements crois
sants {increasing returns) :
• Des coûts d'investissement ou d'installation importants (large set up or fixed
costs). Une innovation technologique ou institutionnelle nécessite souvent des
coûts importants au départ, qui se trouvent rentabilisés à moyen
terme. Si ce sont les coûts initiaux qui constituent la proportion des dépenses la
plus importante, il y a de fortes chances de générer des rendements plus import
ants en investissant toujours dans la même technologie plutôt que dans une solu
tion alternative, qui nécessiterait de nouvelles sommes d'investissement de départ
importantes. Ces processus incitent les firmes à n'identifier et ne retenir qu'une
seule solution ;
• Des effets d'apprentissage (learning effects). Le savoir et les savoir-faire acquis
dans des processus de production complexes conduisent aussi à des rendements
croissants si l'on garde la même solution pendant longtemps. Avec la répétition,
les individus apprennent à utiliser les mêmes produits plus efficacement, et leur
expérience va plutôt les inciter à introduire des innovations dans le même produit
qu'à en changer ;
buts, leurs instruments ou recettes et leurs usages (passage des politiques macroéconomiques key-
nésiennes aux politiques monétaristes). Peter Hall montre que les changements de troisième ordre
correspondent à de véritables changements de paradigme des publiques, qu'il est pos
sible d'analyser à la façon dont Thomas Kuhn a étudié les révolutions scientifiques. Nous savons
qu'en France, François-Xavier Merrien et Yves Surel, notamment, proposent eux aussi d'analyser
les changements de politiques publiques sur le modèle des changements de paradigmes scientif
iques (cf. Merrien, « État et politiques sociales : contribution à une théorie "néo-
institutionnaliste" », Sociologie du travail, 3,1990 ; et Yves Surel, L'État et le livre. Les politiques
publiques du livre en France (1957-1993), Paris, L'Harmattan, 1997).
1. Paul Pierson, « Increasing Returns, Path Dependence and the Study of Politics », Jean
Monnet Chair Paper n° 44. Florence, Institut universitaire européen, Centre Robert-Schuman,
1997.
_ '
.
dependence et protection sociale Path
• Des effets de coordination (coordination effects). Certains tirent des bénéfices
d'une technologie si d'autres adoptent les mêmes options. Une technologie
devient d'autant plus attractive que plus de personnes l'adoptent, ce qui attire tou
jours plus d'usagers, et renforce encore l'avantage existant. Ces effets peuvent
encourager l'adoption d'une seule solution commune. Peu à peu, les personnes
souhaitant adopter une technologie alternative se trouvent amenées à adopter la
même que les autres, par effets des contraintes de coordination, pour rester
« compatible » ;
• Des comportements d'adaptation par anticipation (adaptative expectations).
Les firmes doivent savoir « choisir le bon cheval » ; investir dans une technologie
qui ne sera pas retenue par les autres risque d'être très coûteux à l'usage, du fait
des contraintes de coordination, notamment. Les projections à propos des usages
communs futurs incitent les individus à s'adapter par anticipation et ainsi à rendre
ces adaptations auto-réalisatrices. Là encore, ces processus conduisent à choisir
et à garder une même option.
Douglass C. North a montré l'importance de ces analyses pour comprendre les
processus d'émergence et de changement des institutions. Pour cet auteur, ce phéno
mène de « dépendance au sentier 2 » tient moins aux technologies elles-mêmes qu'au
comportement des individus au sein des institutions. Ces analyses expliquent pourquoi
les institutions sont stables, résistent au changement. Changer signifierait perdre
l'amortissement et les rendements croissants des investissements de départ, et devoir
investir à nouveau ; il faudrait aussi reprendre les processus d'apprentissage ; ce serait
risquer de ne plus être coordonné avec les autres institutions : il faudrait enfin changer
d'anticipation, être capable de prévoir les nouveaux comportements adaptés.
Paul Pierson reprend ces analyses pour montrer que « les choix initiaux en
matière de design institutionnel ont des implications de long terme en matière de per
formance économique et politique. 3 » L'intérêt de ses travaux est, d'une part, de mont
rer que ces mécanismes sont peut-être encore plus courants en politique que dans les
domaines économiques, et, d'autre part, de tenter une synthèse systématique des effets
de policy feedback sur lesquels les approches néo-institutionnalistes ont toujours mis
l'accent depuis James March et Hugh Heclo. L'analyse de ces phénomènes est part
iculièrement importante pour comprendre les enjeux politiques des réformes du sys
tème français de Sécurité sociale.
Pierson 4 rappelle que trois processus politiques principaux sont caractérisés par
des phénomènes de « rendements croissants » - increasing returns. Nous rappellerons
comment ces trois processus peuvent se concrétiser dans le cas français.
Les processus d'action collective, qui sont structurés par les « problèmes de l'action
collective » analysés par Oison 5. La mobilisation d'un individu dépend beaucoup de
l'action des autres. La coordination de l'activité de nombreuses personnes est un des
enjeux principaux de la vie politique. Dès lors, Pierson conclut à l'importance des cont
raintes de coordination et d'anticipation adaptative en matière d'action collective.
1 Douglass C. North, Institutions, Institutional Change and Economie Performance ,
Cambridge, Cambridge University Press, 1990.
2. Il s'agit de la traduction de path dependence par certains économistes en France.
3. Paul Pierson, « When Effects Become Cause. Policy Feedback and Political Change »,
World Politics, 45 (4), juillet 1993, p. 608. C'est nous qui traduisons.
4. Paul Pierson, « Increasing Returns, Path Dependence and the Study of Politics », art.
cité, p. 24-30.
5. Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations, New Haven, Yale University Press,
1981.
_ Bruno Palier, Giuliano Bonoli
Ces mécanismes de « rendement croissant » en matière d' action collective sont
très importants dans le domaine de la Sécurité sociale en France. Il suffit pour s'en
rendre compte de comparer le nombre et la fréquence des mobilisations de défense de
la Sécurité sociale déclenchées par les syndicats de salariés ou de médecins, dont les
manifestations sont devenues des réactions quasiment institutionnalisées aux proposi
tions de réformes, et les difficultés à mobiliser pour défendre de nouveaux arrange
ments de la part de partis politiques ou de syndicats proposant des réformes ' .
Les processus cognitifs d'interprétation et de légitimation collective des enjeux et
de la vie politique, qui sont sujet à des effets d'auto-renforcement. Le développement
et la diffusion d'interprétations sociales et politiques communes impliquent des coûts
d'investissement et d'apprentissage élevés. Les représentations sont partagées avec
les autres acteurs sociaux d'une façon qui engendre des effets de coordination (nécess
ité de partager des analyses et un langage communs) et d' adaptation par anticipation
au point de vue des autres. Une fois établies, les conceptions politiques de base sont
généralement tenaces et favorisent la continuité contre les changements 2. Cet aspect
des processus politiques ne concerne pas que les représentations des élites et des
experts, il touche aussi l'ensemble de la population. Il implique que les gouverne
ments doivent d'abord chercher à changer les points de vue avant de changer de poli
tiques publiques ou d'institutions de protection sociale 3.
Les processus de développement institutionnels, qui subissent les contraintes posées
par les règles choisies précédemment. Les politiques publiques passées et les institutions
structurent les incitations et les ressources présentes. Avec le temps, il devient de plus en
plus coûteux (voire impossible) de ne pas respecter les règles et les normes posées par les
choix politiques précédents {exit option), de chercher à revenir sur les options institution
nelles passées. Créer de nouvelles institutions alternatives engendrerait des coûts élevés
en matière d'investissement (d'attention et de capital politique) de départ, d'apprentis
sage, de coordination et d'anticipation. C'est pourquoi il semble le plus souvent préfé
rable d'adapter les institutions existantes plutôt que de les remplacer par de nouvelles.
Nous pouvons ici reprendre un exemple donné par P. Pierson, qui correspond
aussi au cas français. Le système de retraite par répartition 4 semble inadapté dans une
situation de chômage massif et de baisse de la natalité, d'une part (deux facteurs impli
quant une baisse des rentrées de cotisations sociales), d'allongement de la durée de vie
et de départ en retraite de la génération du baby boom, d'autre part (facteurs d'aug
mentation des dépenses de retraite). L'alternative qui consisterait à remplacer le sys
tème par répartition par un système de retraite par capitalisation semble aujourd'hui
impossible, notamment parce qu'elle obligerait la population active actuelle à cotiser
deux fois, l'une pour payer les pensions des retraités actuels, l'autre pour épargner les
fonds de sa propre retraite future. Dès lors, les systèmes de retraite par répartition ne
sont pas remplacés par un autre système, mais peu à peu adaptés par des changements
successifs du mode de calcul des cotisations et du montant des pensions ; et ceci même
aux États-Unis, où Ronald Reagan fut l'un des plus fervents partisans du système par
capitalisation, sans parvenir à le mettre en place 5. En France, l'idée de remplacer inté-
1. Cf., par exemple, Bruno Palier, « La baleine et les sages », cité ; et Patrick Hassenteufel,
Les médecins face à l'État, Paris, Presses de Sciences Po, 1997.
2. Paul Pierson, « Increasing Returns, Path Dependence and the Study of Politics », art.
cité, p. 29.
3. Cf. Bruno Palier, « La baleine et les sages », mémoire cité.
4. Les actifs d'aujourd'hui paient pour financer les pensions des retraités actuels.
5. Paul Pierson, « When Effects Become Cause. . . », art. cité, p. 609.
402 dependence et protection sociale Path
gralement le système par répartition par un système par capitalisation a été définitiv
ement abandonnée au milieu des années quatre-vingt.
d" auto-renforcement et de L'ensemble de ces mécanismes favorise donc les effets
« rendements croissants » qui impliquent une grande continuité linéaire des processus
politiques et institutionnels ainsi que d'importants obstacles aux changements. Nous
avons rappelé certains indices qui montrent que, comme pour les autres pays, le cas
français est marqué par ces mécanismes politiques et institutionnels qui contraignent
l'évolution du système de protection sociale à rester dans le chemin emprunté depuis
plus d'un siècle et surtout depuis 1945. Le domaine de la protection sociale combine
les trois types de processus politiques « à rendements croissants » : il suscite désor
mais facilement d'importantes mobilisations collectives pour sa défense, ses méca
nismes sont forts d'une très grande légitimité et de représentations collectives posi
tives et bien implantées ', et ses institutions engagent des transferts financiers et des
intérêts catégoriels d'une ampleur difficile à remettre en cause.
En outre, deux autres facteurs politiques bien connus viennent renforcer ces ten
dances à la pérennité. P. Pierson rappelle d'une part que les institutions sont souvent
configurées de manière à être difficiles à changer, notamment afin de résister aux
alternances politiques, aux incertitudes politiques de l'avenir. Un des facteurs de la
continuité des voies empruntées est la rigidité des institutions elles-mêmes, leur
stickiness 2. D'autre part. Pierson rappelle que l'horizon politique d'un élu est le plus
souvent de court terme, structuré par l'agenda électoral, ce qui lui fera quasiment tou
jours choisir la solution la moins coûteuse politiquement dans l'immédiat. Dans la
mesure où une nouvelle présente le plus souvent des coûts immédiats (de
mise en place et d'apprentissage) pour des bénéfices à long terme, elle sera repoussée
par un homme politique.
L'accumulation de ces phénomènes explique la clôture des chemins de dépen
dance. « Les politiques publiques créent des incitations qui encouragent les individus
à agir de telles façons que les politiques suivantes se trouvent par la suite enfermées
sur une voie particulière de développement » \ Ces effets de policy lock-in sont part
iculièrement importants dans le domaine de la protection sociale. Ils rendent principa
lement compte de la permanence des arrangements institutionnels élaborés à la fin du
19e siècle et après-guerre, ainsi que des difficultés actuelles à les remettre en cause 4.
1. Les Français sont très « attachés » à leur sécurité sociale, cf. Daniel Gaxie (dir.). Le
« social » transfiguré, Paris. PUF/CURAPP, 1990 ; et Jean-Daniel Reynaud, Antoinette
Catrice-Lorey, Les assurés et la sécurité sociale, Étude sur les assurés du régime général en
195S, Paris, Association pour l'histoire de la sécurité sociale, 1998.
2. Il faut ici entendre rigidité institutionnelle au sens où le droit constitutionnel différencie
entre constitution souple (que l'on peut réviser par une loi ordinaire) et rigide (dont la modifi
cation nécessite une procédure spécifique et complexe, visant à décourager de trop nombreuses
révisions).
3. Paul Pierson, « When Effects Become Cause... », art. cité, p. 606. C'est nous qui tr
aduisons.
4. Paul Pierson. Dismantling the Welfare Stare ? Reagan, Thatcher and The Politics of
Retrenchment, Cambridge, Cambridge University Press. 1994.
_ LA PATH DEPENDENCE
DANS LE DOMAINE DES POLITIQUES SOCIALES
Les analyses qui mettent en évidence les phénomènes de path dependence nous
incitent à reconnaître la primauté des variables politico-institutionnelles, le poids de la
policy legacy dans l'explication des évolutions des politiques et des institutions de
protection sociale. Après un siècle d'accumulation de sociales, tout pro
blème social se trouve aujourd'hui enchâssé dans un ensemble complexe d'institu
tions et de politiques publiques héritées du passé. Dès lors, le schéma de l'action
publique dans le domaine de la protection sociale correspondra moins à un schéma
séquentiel classique de l'analyse des politiques publiques, où le problème social
émerge d'abord au niveau societal avant d'être pris en charge au niveau politique, qu'à
celui de l'adaptation incrémentale des politiques à leur modification à la
marge, le tout dans un environnement marqué par la problématique (et la rhétorique)
de la réforme.
Aujourd'hui, toute politique sociale « nouvelle » se définit en référence (positive
ou négative) à un ensemble de politiques passées ; les problèmes sociaux sont immé
diatement interprétés en termes de politiques inadaptées qu'il convient de réformer,
alors même que le poids des institutions et des politiques passées contraint les réorien
tations présentes des politiques publiques. Nous touchons ici l'aporie des politiques
récentes de protection sociale et de leur analyse : il s'agit de changer un système ins
titutionnel dont l'ancrage historique et les caractéristiques héritées semblent empêcher
le changement. Comment penser les transformations des systèmes de protection
sociale si les mécanismes d'auto-renforcement et de path dependence impliquent
continuité et permanence ?
La seule explication possible du changement paraît alors venir de l'impact des
chocs exogènes, ce qui nous ramène à des variables économiques et/ou sociétales
mises en avant par deux approches plus anciennes dans les modèles d'explication des
évolutions des systèmes de protection sociale '. Les enjeux actuels des réformes du
système de protection sociale français ne peuvent être compris sans faire référence aux
1. Nous faisons ici référence aux premiers travaux comparatifs où l'analyse se concentrait
sur l'augmentation des dépenses sociales et les expliquaient par les phénomènes d'industriali
sation et de modernisation (cf. Harold L. Wilensky, The Welfare State and Equality. Structural
and Ideological Roots of Public Expenditure, Berkeley, University of California Press, 1975 ;
Peter Flora, Arnold J. Heidenheimer (eds), The Development of Welfare States in Europe and
in America, Londres, New Brunswick, Transaction Book, 1981 ; Peter Flora (dir.), Growth to
Limits. The European Welfare States since World War II, Berlin-New York, De Gruyter, 4 vol.,
1986-1993) et aux travaux (surtout Scandinaves) qui insistent sur le rôle des formes sociétales
et des luttes du mouvement ouvrier pour expliquer le développement des politiques sociales (cf.
Walter Korpi, The Democratic Class Struggle, Londres, Routledge, 1983 ; Walter Korpi,
« Power Resources Approach Versus Action and Conflict. On Causal and Intentional Explanat
ions in the Study of Power. », Sociological Theory, 3 (2), 1985, p. 31-45 ; Walter Korpi,
« Power, Politics and State Autonomy in the Development of Social Citizenship. Social Rights
During Sickness in Eighteen OECD Countries since 1930 », American Sociological Review, 54
(3), juin 1989, p. 309-328 ; Walter Korpi, « Un État-providence fragmenté et contesté. Le déve
loppement de la citoyenneté sociale en France », Revue française de science politique, « La pro
tection sociale en perspective », 45 (4), août 1995, p. 632-667 ; John Myles, Old Age in the Wel
fare State. The Political Economy of Pensions, Boston, Little Brown, 1984 ; G0sta Esping-
Andersen, Politics Against Markets. The Social Democratic Road to Power, Princeton, Prin
ceton University Press, 1985 ; G0sta Esping- Andersen, The Three Worlds of Welfare Capita
lism, Cambridge, Polity Press, 1990).
_ _ Path dependence et protection sociale
transformations de l'environnement économique et social de celui-ci (ouverture des
économies, période de récession prolongée, chômage de masse ; intégration
européenne ; modification des structures démographiques : allongement de la durée
de vie, modification des structures familiales). Les enjeux politiques de ces réformes
ne peuvent pas être saisis sans références aux forces sociétales enjeux (transformation
de la stratification sociale, faiblesse ou force des divers groupes d'intérêts et des orga
nisations sociales et politiques). Afin de tester l'influence de ces diverses variables
susceptibles d'expliquer les évolutions (variables socio-économiques, sociopolitiques
ou institutionnelles), nous allons passer en revue les principaux changements inte
rvenus dans les différents systèmes de protection sociale européens.
DE LA PATH DEPENDENCE AUX PATH DEPENDENT CHANGES
Si les difficultés générales (économiques, démographiques) rencontrées par les
différents systèmes de protection sociale sont similaires, les traductions institution
nelles des problèmes sont souvent liées aux spécificités institutionnelles des différents
régimes de protection sociale. Les configurations « jouent un rôle
dans la formation des problèmes et dans la recherche de solutions aux crises des poli
tiques publiques » '. Ainsi, les enjeux des réformes à mettre en œuvre et les problèmes
inscrits sur les agendas des politiques publiques varient selon les régimes. Les compar
aisons confirment que, face aux difficultés relativement similaires que rencontrent les
différents pays européens, la construction des problèmes et les solutions apportées
varient considérablement d'un pays à l'autre.
Ainsi, à côté des politiques de retrenchment communes aux différents pays
européens :. d'autres ont été mises en œuvre, qui sont spécifiques à chacun des
différents régimes de protection sociale : on y retrouve les techniques propres aux diffé
rents systèmes, ainsi que les principes sur lesquels ils reposent \ Nous reprendrons ici les
trajectoires suivies par les trois principaux régimes de protection sociale européens.
En Grande Bretagne, pour les gouvernements conservateurs de Margaret That
cher et de John Major, les enjeux principaux ont été doubles : réduire les coûts du Wel
fare State pour réduire les déficits publics, accroître l'efficacité du système, notam
ment réduire les files d'attente dans le service national de santé et diminuer les
désincitations au travail engendrées par les prestations sociales. Les politiques mises
en œuvre visaient à se conformer aux pressions engendrées par l'internationalisation
de l'économie en développant le rôle du marché dans la protection sociale, les polit
iques de ciblage des prestations pour les plus démunis et les plus méritants, et une flexi-
bilisation croissante du marché du travail. L'ensemble de ces politiques n'a fait que
renforcer la dimension libérale et résiduelle du système de protection sociale 4.
l.Maurizio Ferrera, «Modèles de solidarité, divergences, convergences : perspectives
pour l'Europe », Revue suisse de science politique, 2(1). 1996. p. 58.
2. Cf. Vie George, Peter Taylor-Gooby, European Welfare Policy. Squaring the Welfare
Circle, Londres, Macmillan, 1996.
3. Cf. Bruno Palier, « Les transformations des systèmes de protection sociale en Europe,
une perspective institutionnelle comparée », Pouvoirs, 82, 1997, p. 147-166.
4. Cf . . par exemple, MIRE, Comparer les systèmes de protection sociale en Europe, vol. 1 .
Rencontres franco-britanniques, Rencontres d'Oxford, Paris, Mire, 1995 : Francis G. Castles,
Chistopher Pierson, « A New Convergence ? Recent Policy Developments in the United Kin
gdom, Australia and New Zealand », Policy and Politics, 24 (3), 1996, p. 233-245.
__ Bruno Palier, Giuliano Bonoli
Les pays Scandinaves, petits pays qui se sont très tôt ouverts à la concurrence éco
nomique, ont été particulièrement touchés par les changements de l'environnement
économique international. Ils ont connu dans les années quatre- vingt à quatre-vingt-
dix de fortes hausses du chômage et des taux d'intérêt. Les enjeux pour ces pays
étaient formulés en termes de maintien du plein emploi, puis de réduction des
dépenses de l'État providence. Dans ces pays ont d'abord été mises en place des poli
tiques qui visaient à maintenir le plein emploi avec des politiques actives où l'État
intervenait comme employeur de premier ressort : extension des congés sabbatiques,
développement des services publics, augmentation des impôts. Mais plus récemment,
au cours des années quatre-vingt-dix, devant les coûts engendrés par l'internationali
sation de leur économie et par les politiques sociales de plein emploi, de nouvelles
politiques ont été envisagées, visant à privatiser, décentraliser et « débureaucratiser »
certains services, notamment en Suède. Ces nouvelles politiques accompagnaient des de retrait comme la restriction des critères d'éligibilité pour l'accès aux
prestations ou la réduction du niveau des prestations et des services. Au total cepend
ant, nombre d'analystes tablent sur une certaine stabilité du régime Scandinave, en
particulier du fait de la légitimité politique de ce modèle, fortement ancrée dans les
populations qui le soutiennent et ne souhaitent pas le voir changer '.
Dans les régimes continentaux de protection sociale (Europe du Sud comprise), les
deux problèmes principaux touchent, d'une part, le poids supposé des cotisations sociales
sur le coût du travail (illustré par l'expression française de « charges sociales », qui
semblent grever la compétitivité des entreprises et empêcher les embauches), et, d'autre
part, les limites de la couverture sociale restreintes aux assurés sociaux, qui renforcent les
processus d'exclusion : dans un système d'assurances sociales fondées sur le travail, l'exclu
sion du marché du travail se trouve redoublée par une exclusion du système de protection
sociale 2. Ces deux types de problèmes sont induits par les caractéristiques institutionnelles
du régime de protection sociale « conservateur-corporatiste 3 ». Les changements qui ont
été introduits semblent eux aussi être dépendants de cette « empreinte des origines » 4.
Les changements principaux restent en effet inscrits dans les logiques du système.
Les réformes des retraites, en France comme en Allemagne, ont impliqué un change
ment du mode de calcul des pensions mais pas un changement de structure du
système 5. De même, les mesures de maîtrise des dépenses de santé sont restées ins-
1. Cf. MIRE, Comparer les systèmes de protection sociale en Europe du Nord et en
France, vol. 4. Rencontres de Copenhague, Paris, Mire (1999, à paraître) ; John D. Stephens,
« The Scandinavian Welfare States : Achievements, Crisis and Prospects », dans G0sta Esping-
Andersen (éd.), States in Transition, National Adaptations in Global Economies,
Londres, Sage, 1996, p. 32-65 ; et Jochen Clasen, Arthur Gould, « Stability and Change in Welf
are States : Germany and Sweden in the 1990's », Policy and Politics, 23 (3), 1995, p. 189-201.
2. Cf. MIRE, Comparer les systèmes de protection sociale en Europe, vol. 2. Rencontres
franco-allemandes, Rencontres de Berlin, Paris, Mire, 1996 ; et MIRE, Comparaison des sys
tèmes de protection sociale en Europe du Sud, vol. 3. Rencontres de Florence, Paris, Mire,
1997.
3. Cf. G0sta Esping- Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, op. cit.
4. François-Xavier Merrien, « États-providence : l'empreinte des origines », Revue fran
çaise des affaires sociales, 3, juillet-septembrel990, p. 43-56.
5. Allongement de l'âge de départ à la retraite en Allemagne, augmentation du nombre
d'années de cotisation nécessaires pour obtenir une pension complète et allongement des années
de référence pour calculer le revenu de remplacement dans les deux pays (cf. Giuliano Bonoli,
« Pension Politics in France : Patterns of Cooperation And Conflict in Two Recent Reforms »,
West European Politics, 20 (4), 1997, p. 160-181 et Giuliano Bonoli, The Politics of Pension
Reform in Western Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 2000, à paraître).
_ Path dependence et protection sociale
crites dans le cadre des institutions de l'assurance maladie, en France comme en
Allemagne '. Enfin. l'Allemagne a fait la preuve de la confiance qu'elle place dans sa
façon de faire de la protection sociale en créant une nouvelle assurance sociale pour
les soins de longue durée qui fonctionne selon des modalités proches de celles des
autres branches de son système.
RIEN NE CHANGE ?
Les recherches comparatives disponibles montrent donc qu'il est difficile
aujourd'hui de parler de changements profonds des différents systèmes de protection
sociale : chacun a continué de suivre son propre chemin. Dans leur ensemble, les
conclusions des différentes recherches comparatives menées jusqu'à présent depuis le
début des années quatre-vingt-dix se recoupent sur deux points : d'une part la crise et
les changements économiques, la mondialisation ont in fine entraîné une expansion
des États-providence bien plus que leur réduction, par un effet de nécessaire compens
ation des difficultés engendrées par les adaptations des systèmes de production
nationaux ; d'autre part, les réformes des États-providence introduites dans les années
quatre-vingt-dix n'ont été que marginales 2.
Il n'y a pas eu de diminution massive des dépenses sociales, aucun système n'a
apparemment vu ses principes, sa logique de fonctionnement radicalement trans
formée. Les changements, qui, somme toute, n'auraient pas été si importants, se sont
en tout cas inscrits dans la continuité de chacun des différents régimes de protection
sociale. Les chercheurs néo-institutionnalistes sont les premiers à nous assurer que
malgré les années de crise et de remise en cause, et malgré la tourmente libérale, les
États-providence ont tenu bon, maintenus en place par la solidité de leurs racines :
Douglas E. Ashford affirme ainsi « Qu'on admire ou qu'on méprise la complexité
des Etats-providence, un de leurs traits les plus troublants paraît être leur incapac
ité à changer de direction, de priorité ou de procédure. . . La structure fondament
ale des systèmes de protection sociale de chaque pays est solidement implantée
et ne semble pas devoir disparaître. Au contraire, même les plus fervents critiques
d'une générosité excessive et des fraudes auxquelles donnent lieu les pro
grammes sociaux. Ronald Reagan et Margaret Thatcher, n'ont guère eu d'autre
choix que de maintenir les principaux programmes sociaux. 3 »
À propos de la Grande-Bretagne et des États-Unis, P. Pierson montre que : « Le
succès des attaques directes contre les sociaux a généralement été
limité. Malgré des fluctuations qui faisaient largement écho aux cycles écono
miques, les dépenses sociales ont conservé leur pourcentage de la production éco-
1. Patrick Hassenteufel, « Les réformes des systèmes de protection maladie entre libérali
sation et étatisation : une comparaison européenne (Allemagne, France, Grande-Bretagne) ».
Revue internationale de politique comparée, 5 (2), été 1998, p. 315-341 .
2. Cf. Rudolf Klein. « 0"Goffe's taie », dans C. Jones (éd.), New Perspectives on the Wel
fare State in Europe, op. cit., p. 7-17 ; Ramesh Mishra, «Social Policy in the Postmodern
World », dans C. Jones (éd.). ibid., p. 18-40 ; Paul Pierson, Dismantling the Welfare State ?
Reagan, Thatcher and The Politics of Retrenchment, Cambridge, Cambridge University Press,
1994 ; Martin Rhodes, « Globalization and West European Welfare States », Journal of Euro
pean Social Policy, 6 (4), 1996, p. 305-327 ; et G0sta Esping-Andersen (éd.), Welfare States in
Transition. . . . op. cit.
L' État-providence à travers l'étude comparative des 3. Douglas E. Ashford, «
institutions ». Revue française de science politique, 39 (3), 1989. p. 286 et 289.
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