Análisis de la evolución y régimen jurídico de la administración periférica de las comunidades autónomas. Especial atención a la Junta de Castilla y León

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Colecciones : DDAFP. Tesis del Departamento de Derecho Administrativo, Financiero y ProcesalTD. Ciencias sociales
Fecha de publicación : 2009
[ES] Se acomete, en definitiva este trabajo desde la perspectiva de quien ha tenido ocasión de experimentar en su propia organización diversos cambios a veces derivados de reformas legislativas, provocados por cambios políticos en otras ocasiones, y cómo no, suscitados también por el permanente traspaso de competencias a la Comunidad desde el Estado. Así, se pretende incorporar la Administración periférica de las diversas Comunidades Autónomas, y más específicamente la de Castilla y León, a un análisis jurídico sosegado y apartado de las vicisitudes que la práctica política y administrativa en ocasiones impiden realizar.[EN] Is rushed, in short this work from the perspective of someone who has had occasion to experiment in their own organization several times resulting from changes to law reform, policy-induced changes in the past, and how not, raised also by the continuing devolution to the Community from the State. Thus, peripheral administration intends to incorporate the various autonomous regions, and more specifically that of Castile and Leon, a legal analysis calm and away from the vicissitudes of political practice and perform administrative sometimes impeded.

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“Un Estado que pretendiese realizar a través de sus órganos centrales toda su actividad,
sería algo parecido a un monstruoso hombre con sólo cabeza y carente de los restantes
miembros”. Santi Romano 1911. (Decentramento administrativo en “Enciclopedia
giuridica Italiana”, IV, parte I-II-III)



“La importancia de la organización administrativa aparece clara si tenemos en cuenta
que la misma constituye el presupuesto de toda la actuación administrativa, que respecto
a esta se halla en la relación de medio a fin”. F. Forsthoff 1958. (Tratado de Derecho
Administrativo)





“Adelantado tanto quiere dezir, como ome metido adelante, en algún fecho señalado,
por mandado del Rey. E por esta razón, el que antiguamente era assí puesto sobre tierra
grande llamávanlo en latín Praeses Provinciae. El oficio deste es muy grande, ca es
puesto por mandado del Rey sobre todos los Merinos, también sobre los de las
comarcas, e de los Alfoces, como sobre los otros de las villas. E a tal oficio como éste
puso Aristóteles en semejanza de las manos del Rey, que se extienden por todas las
tierras de su señorío, e recabdan los malfechores, para facer justicia dellos, para facer
enderezar los yerros, e las malfetrías en los lugares do el Rey non es”. (Las Partidas, ley
22, título IX, Partida 2.a).








1

















































2 INTRODUCCIÓN

Se aborda la elaboración de la presente tesis doctoral partiendo de la experiencia
profesional del doctorando durante los últimos quince años, a través de la que se han
podido conocer las distintas fórmulas organizativas en diversos momentos del
desarrollo de la Administración Autonómica. Se acomete, en definitiva este trabajo
desde la perspectiva de quien ha tenido ocasión de experimentar en su propia
organización diversos cambios a veces derivados de reformas legislativas, provocados
por cambios políticos en otras ocasiones, y cómo no, suscitados también por el
permanente traspaso de competencias a la Comunidad desde el Estado. Así, se pretende
incorporar la Administración periférica de las diversas Comunidades Autónomas, y más
específicamente la de Castilla y León, a un análisis jurídico sosegado y apartado de las
vicisitudes que la práctica política y administrativa en ocasiones impiden realizar.
Este punto de vista del doctorando inspirará la mayor parte del trabajo, pero más
específicamente los temas centrales del mismo, dedicados a la Administración
autonómica de Castilla y León, que son los cuatro capítulos finales.
Por otra parte, el interés que al doctorando le suscita esta materia que se aborda a
lo largo de estas páginas deriva no sólo de la experiencia profesional del mismo, que
también, sino que fundamentalmente procede de la consideración que se tiene de la
Administración periférica como aquella parte de la organización administrativa que se
halla más cercana al ciudadano y que por lo tanto, incide de manera más directa en el
quehacer de los mismos. Es la Administración periférica la que convive a diario con los
sujetos pasivos de impuestos cedidos, con los pacientes del sistema regional de salud,
con los perceptores de diversas líneas de ayudas, con los alumnos del sistema educativo,
con los sujetos sometidos en su actividad a múltiples autorizaciones administrativas,
con los sujetos de expedientes sancionadores, con los meros usuarios de museos,
bibliotecas, transporte público, carreteras, telecomunicaciones o simplemente con
ciudadanos que habitan en un municipio que cuenta con un rico patrimonio histórico
susceptible de ser protegido y conservado, o con un planeamiento urbanístico que se
vigila y controla desde la organización administrativa de cada provincia.
En este trabajo se pretende contribuir a la incorporación de la Administración
periférica autonómica, la gran olvidada de la literatura jurídico-administrativa, a un
3 amplio análisis histórico, constitucional, estatutario y legal del que se adolece en la
misma. El objetivo planteado es precisamente agregar esta parte de la organización
periférica de las Comunidades Autónomas a una exploración amplia que permita darle
sentido desde sus orígenes, en comparación con la experiencia estatal que a nuestro
entender ha de servir de modelo, y entre aquellas entre sí.
En otro orden de cosas la finalidad que se persigue es además la sistematización,
por primera vez, del sinfín de normas reguladoras de la estructura organizativa y de las
competencias de la Administración de Castilla y León. Se trata de una materia inédita
hasta la fecha y que si a efectos prácticos facilita el trabajo al operador jurídico, a
efectos teóricos proporciona la comprensión de otro de los aspectos que se han
abordado, como lo es la evolución de esta organización en su corta historia. En
definitiva, nos llevará a la realización de propuestas que permitan, si no un modelo
alternativo, a menos uno perfeccionado respecto del que está en vigor. Para ello, ha sido
indispensable un trabajo minucioso de acceso a centenares de disposiciones normativas
de diverso rango y de, a veces, difícil accesibilidad. También por ello se ha hecho
necesaria una labor de análisis particularizado de dichas normas para describir los
perfiles de la Administración objeto de estudio en cada momento.
Se hace necesario comenzar el trabajo que ahora se presenta demostrando que la
descentralización ha querido exponerse como la varita mágica que a lo largo de la
historia se ha utilizado para la solución de diversos problemas jurídico-políticos, lo cual
ha tenido enorme trascendencia en la organización administrativa de la reciente historia
de España, y por ende, de Castilla y León.
En segundo lugar, se habrá de tener presente el origen de la Administración
Autonómica en su conjunto, y su base constitucional, partiendo del trascendental
Informe de la Comisión de Expertos en materia de autonomías territoriales constituida
en 1981. Es, por cierto, este Informe, una pieza fundamental de un trabajo en el que se
ha de demostrar que la organización actual de la Administración periférica no es la
inicialmente ideada por los expertos en la materia, los cuales se declararon
expresamente contrarios a la creación de nuevas estructuras administrativas en las
provincias. Resultará necesario apreciar pormenorizadamente el soporte que los
Estatutos de Autonomía le otorgan a la Administración autonómica, y dentro de ésta, a
su organización periférica. Un estudio comparado de los Estatutos de Autonomía
arrojará, por tanto, luz a las ausencias de literatura sobre esta materia.
4 Por otra parte, ha de ser referencia obligada en nuestro estudio la Administración
periférica del Estado, sus antiguos Gobiernos Civiles y sus actuales Subdelegaciones del
Gobierno como órganos de la Delegación del Gobierno en cada Comunidad Autónoma.
No en vano, las unidades periféricas de las Comunidades Autónomas son herederas
directas de aquellas, y en muchas ocasiones, sobre todo en sus orígenes, el único cambio
que se produjo fue el de las placas de los edificios administrativos y el del membrete de
los documentos oficiales. Sin embargo, y como es lógico, no se va a incorporar en el
legado recibido la práctica administrativa, institucional y organizativa de la que disfruta
el Estado de modo muy consolidado. De cualquier modo, resulta interesante mostrar un
modelo de organización periférica que diseña la L.O.F.A.G.E. muy adaptado a las tareas
que el permanente traspaso de competencias ha dejado en manos del Estado.
A lo largo de nuestra investigación no sólo se ha de utilizar como referencia o
ejemplo la Administración General del Estado, sino que además habrá que detenerse en
el análisis del sistema organizativo periférico adoptado en otras Comunidades
Autónomas y de la técnica normativa utilizada para llevarlo a cabo. Y es que es este el
ámbito en el que se produce alguna originalidad organizativa, dado que la estructura
central de las mismas presenta muchas similitudes. Debe aclararse además si es la
provincia la demarcación territorial necesaria para la prestación de los servicios
administrativos o si por el contrario, cabe la posibilidad de que cada ente autonómico
pueda establecer un área geográfica diferente a la constitucionalmente diseñada para la
actividad estatal. No deja de ser cuestión determinante dado que es sobre esa
circunscripción sobre la que se despliega la actividad de la Administración periférica.
Debe de advertirse en este momento que si bien a lo largo de la investigación se ha
tenido presente la organización administrativa de las Comunidades Autónomas en el
extranjero, se ha prescindido de su estudio en el trabajo dado que su existencia,
estructura y actividad obedecen a criterios muy diferentes de los del resto de la
organización periférica.
La Administración periférica existe y cobra sentido en la medida en la que
depende y ejecuta las políticas diseñada a través de normas, presupuestos, planes y
programas de actuación de la organización central. Sólo conociendo la organización
central de la Administración se puede llegar a un certero entendimiento de su
organización periférica, y exclusivamente así surgirá un diagnóstico sobre la capacidad
de la misma para la prestación de servicios públicos que mejoren el bienestar de los
5 ciudadanos. Es por lo que también se hace necesario adentrarse en el estudio de la
estructura central de la Junta de Castilla y León, sus condicionantes, su caracterización
y su evolución. Todo ello es determinante a la hora de entender la Administración
periférica de la misma.
Como lo es también entender adecuadamente las herramientas de las que la
Administración Pública dispone a la hora de organizar sus estructuras desde el punto de
vista de las competencias de sus órganos. Para ello resultará indispensable adentrarse en
el estudio de la delegación y de la desconcentración de competencias, y analizar
comparativamente el derecho comparado de las distintas Comunidades Autónomas.
Todo ello nos habrá de dar la base suficiente para entrar en el estudio de la
Administración periférica de Castilla y León, que ha de ser uno de los elementos
centrales del presente trabajo. En el mismo se analizará el origen y evolución de las
unidades periféricas y su caracterización a lo largo de los años, a la vez que se realiza un
examen de su eficacia, oportunidad, e incluso de la técnica utilizada para ello. Sin
olvidar las propuestas que han de surgir de este trabajo a modo de alternativa a la
organización existente.
Por fin, no podemos olvidarnos de uno de los elementos que dan sentido a las
Administraciones más cercana a los ciudadanos, que es su participación en las mismas.
En este caso, y dado que afecta también al organigrama de las Delegaciones
Territoriales habrá que sistematizar esa maraña de órganos colegiados que facilitan la
incorporación de la sociedad a las tareas de la Administración.










6 1. LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA HISTORIA RECIENTE
DE ESPAÑA. EL CAMINO HACIA LA DESCENTRALIZACIÓN
POLÍTICA.


1. LA DIVISIÓN DEL TERRITORIO A EFECTOS ADMINISTRATIVOS.
2. LA ORGANIZACIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS HASTA LOS PRIMEROS ATISBOS DE
REGIONALISMO EN CASTILLA Y LEÓN.
3. LA LEVE TRASCENDENCIA ADMINISTRATIVA DEL REGIONALISMO CASTELLANO Y
LEONÉS HASTA LA SEGUNDA REPÚBLICA.
4. EL PASO DEFINITIVO DE LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA: LA CONSTITUCIÓN
DE 1931 Y LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA.
5. LA CENTRALIZACIÓN DURANTE LA DICTADURA.
6. LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DEL ESTADO COMO PARADIGMA DEL FUTURO.
7. EL RÉGIMEN PREAUTONÓMICO.

Es conocido por todos que a lo largo del siglo XIX y gran parte del XX ni reinos
ni regiones cuentan en absoluto con un papel administrativo o político. No obstante, es
relevante en nuestro análisis el estudio de los antecedentes más inmediatos de la
configuración de la prestación de los servicios públicos, de la toma de decisiones y de la
organización administrativa más cercana a los ciudadanos. Y para ello hemos seguido
necesariamente la evolución que en la reciente historia de España sufren en los
diferentes regímenes políticos la descentralización territorial por un lado y la delegación
y desconcentración de competencias por otro.
La descentralización aparece como “una fórmula magistral para la solución de
la perfecta organización político-administrativa”, en opinión de José María Quiroga de
1Abarca , de fácil uso y manejo, que nos lleva a considerar que la utiliza aquel país que
encomienda la atención de la mayor parte de los fines públicos a entidades
administrativas diferentes del Estado. En el caso de la descentralización territorial
presupone la existencia de regiones, autonomías y/o entidades locales.
Por otra parte la delegación y la desconcentración son técnicas de atribución de
competencias que se utilizan tanto en un sistema centralista como en uno
descentralizado.

1 “Centralización y descentralización administrativas y Delegados del Gobierno”. Dykinson. 1994.
7 Es por lo que partiendo de esta aclaración conceptual pretendemos conocer
paralelamente la evolución de las divisiones territoriales como demarcaciones para el
desempeño de tareas políticas y administrativas de manera descentralizada, así como las
distintas figuras que dentro de dicho territorio conformaron los más destacados
antecedentes de la descentralización y delegación administrativas en España.
No cabe duda que este análisis nos guiará hacia un mejor entendimiento de la
descentralización y delegación en la etapa autonómica y desde luego, la que se produce
en la administración de Castilla y León que es el objeto de nuestro estudio. Y lo hará
porque la gran influencia de una administración periférica centenaria, como es la del
Estado, influirá decididamente en el sistema organizativo y periférico autonómico.
Llegaremos a la conclusión de que el adelgazamiento de la Administración
2
Central del Estado y sus competencias se ha hecho históricamente, cuando se hizo ,
como no puede ser de otra manera, a favor de las administraciones territoriales que
existieron en cada momento. Y cuando le llegó el momento a las Comunidades
Autónomas, y dentro de éstas a su administración periférica, su crecimiento se realizó,
3
en opinión del profesor Parada , en detrimento de la administración periférica del
Estado.
1. LA DIVISIÓN DEL TERRITORIO A EFECTOS ADMINISTRATIVOS.
Si bien podríamos remontarnos a la Hispania romana de Diocleciano para
4
encontrar una división provincial , e incluso una subdivisión en “conventos jurídicos”
con trascendencia práctica en el gobierno, la administración de justicia, el reclutamiento
5
militar y los tributos, debemos centrar nuestro análisis histórico a partir de la primera

2
En opinión de S. Martín Retortillo (Problemas políticos de la vida local. Madrid, 1964) la centralización
fue la técnica necesaria para abatir un régimen de desigualdades fijado en base al territorio o a la
profesión, logrando la modificación de ciertas estructuras políticas y sociales.
3 Parada, R.: “Los Gobernadores Civiles: Entre el Centralismo y la descentralización”. Nueva Revista. Nº
38- Febrero-Marzo 1995.
4
Seis provincias: Tarraconense, Cartaginense, Bética, Lusitana y Gallaecia, más Nova Hispania
Ulterior o Mauritana, con capital en Tingis (Tánger).
5 Según nos recuerda César Doriga Tovar (“El cargo de Gobernador Civil y Jefe Provincial del
Movimiento en el nuevo Estado Español” Revista de Estudios Políticos número 156, 1967) existieron los
cónsules en tiempos de Alfonso VI como delegados o representantes del poder central con poderes civiles
y militares. En la época de Alfonso VIII recibieron el nombre de Adelantados, que estaban encargados del
gobierno de las provincias o comarcas de entonces y de resolver, en nombre del Rey, pleitos y asuntos
graves. Después surgieron los merinos, como gobernadores de las regiones hasta la época de los Reyes
Católicos. Durante los reinados de Alfonso XI, Enrique III y Juan II existieron los Corregidores con
funciones judiciales. Felipe V creó los Intendentes para cuidar el desarrollo de los pueblos, ocupándose
del fomento de las fábricas, artes y oficios, promover la cría y mejora del ganado, procurar la utilización
8 ocasión en la que en la Historia reciente de España se intenta racionalizar la
administración pública desde un punto de vista territorial. Ese momento coincide con el
principio del constitucionalismo español y además es cuando se empieza a desarrollar
una administración propiamente dicha, con órganos y oficios públicos, diferenciados de
quienes sirven al monarca en funciones personales.
En efecto, apenas dos años antes de la Constitución de Cádiz se produce la
división efectuada mediante el Decreto de 17 de Abril de 1810, de evidente inspiración
francesa y basada en criterios no históricos, sino de distribución territorial equitativa. En
dicho Decreto España se divide administrativamente en 38 prefecturas, que a su vez se
subdividían en 111 subprefecturas. Por su parte, el actual territorio de Castilla y León
aparecía en siete prefecturas y veintiuna subprefecturas:
Astorga: Astorga, León y Benavente.
Burgos: Burgos, Logroño y Calahorra.
Ciudad Rodrigo: Ciudad Rodrigo, Navarredonda y Béjar.
Palencia: Palencia, Cervera y Carrión.
Salamanca: Salamanca, Zamora y Toro.
Soria: Soria, Osma y Medinaceli.
Valladolid: Valladolid, Segovia y Aranda de Duero.
Por Decreto de 1 de Octubre de 1811 se creó la Prefectura de Segovia, que incluye
la subprefectura de Ávila.
Superada la invasión francesa, la división territorial llega a incorporarse a la
Constitución de 1812, de tal manera que “se hará una división más conveniente del
6
territorio español por una ley constitucional” . Y al amparo de ese mandato
constitucional se elaboraron proyectos que en algún caso fracasaron por el
7
restablecimiento del absolutismo , y una vez restaurado el régimen constitucional en
1820 tampoco mantuvieron una vigencia temporal que permitiese una adecuada
implantación. En efecto, el Decreto de 27 de Enero de 1822, que dividía el territorio

del riego para fertilizar los campos, al mismo tiempo que el bienestar de la clase trabajadora. Fernando
VII creó los Intendentes Corregidores mezclando funciones judiciales y administrativas.
6 Artículo 11 de la Constitución Española de 1812.
7
Proyecto de distribución de provincias de 1814 del Capitán de Fragata Felipe Bausá, que incluía 44
provincias.
9
--------8nacional en 52 provincias , (entre las cuales encontramos a las nueve provincias que hoy
conforman la Comunidad de Castilla y León y a Villafranca del Bierzo como una
provincia más), resistió en vigor lo mismo que el régimen constitucional, es decir, hasta
el 1 de Octubre de 1823.
Dejando transcurrir la “ominosa década”, una vez muerto Fernando y
gobernando María Cristina como regente en nombre de su hija, Isabel II, se le encarga
al entonces Ministro de Fomento, Javier de Burgos, la división civil del territorio
español como base de la Administración interior. Este cometido se cumple con la
aprobación del Real Decreto de 30 de Noviembre de 1833, que establece una división
9
en 49 provincias, tal como la que conocemos en nuestros días .

En este Real Decreto que regula división territorial en 1833 y que va a servir de
base de la Administración interior, se incluye en su artículo 2 una división respetuosa
con los territorios históricos, de tal modo que aparece Castilla la Vieja dividida en ocho

8
Entre las cuales encontramos a las nueve provincias que hoy conforman la Comunidad de Castilla y
León y a Villafranca del Bierzo como una provincia más.
9
Destaca como principal diferencia que las islas Canarias no habían sido divididas en dos provincias
hasta la fecha, siendo Santa Cruz de Tenerife su capital. En 1927, con la aparición de la provincia de Las
Palmas, se aumentó el número de provincias a 50. Cabe también recordar las provincias creadas en 1958
(Ifni y Sáhara español) y en 1959 (Fernando Poo y Rio Muni)
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