CDMT étude de cas éducation Guinée
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LE CADRAGE DES DEPENSES A MOYEN TERME ETUDE DE CAS LE SECTEUR DE L’EDUCATION EN GUINEE Situation générale 1La Guinée a une population de l’ordre de 7,6 millions d’habitants en 2001 avec un taux de croissance de 2,8% par an. La population projetée est de 11,9 millions pour l’année 2015. Les enfants en dessous de 15 ans représentent 47% de la population. Le taux d’accroissement de la tranche d’âge scolarisable de 7 à 12 ans est de 2,6% par an. Sur cette base, la population scolarisable en 2001 est d’environ 272.000 enfants (par an). Elle se situe pour le moment à plus de 70% en milieu rural (alors que celui-ci ne compte que 48% des enfants scolarisés). 1997 2001 2005 Population de 7 ans 245.518 272.065 301.482 Population de 7 à 12 ans 1.190.187 1.236.273 1.283.925 Source : Document de requête pour l’égibilité au Fast track, 25 août 2002 Pour les années 2005-2015, on s‘attend à un double mouvement : une augmentation encore plus grande du nombre d’enfants scolarisables en raison de la baisse attendue des taux de mortalité infantile ; une baisse significative de la part de la population rurale (de 70% en 1997 à 57% en 2015). La Guinée est l’un des pays les plus pauvres du monde. En 2001, son PNB par habitant est de 410 dollars, en dessous de la moyenne des PMA (430 dollars). Sur la période 1996-1999, le PIB en termes réels a crû de 4% par an, mais il a baissé de 2% en 2001 (conflits, inondations) pour retrouver un rythme de 3,6% ...
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| Publié par | Chion |
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LE CADRAGE DES DEPENSES A MOYEN TERME ETUDE DE CAS LE SECTEUR DE L’EDUCATION EN GUINEE
Situation générale La Guinée a une population de l’ordre de 7,6 millions d’habitants en 2001 1 avec un taux de croissance de 2,8% par an. La population projetée est de 11,9 millions pour l’année 2015. Les enfants en dessous de 15 ans représentent 47% de la population. Le taux d’accroissement de la tranche d’âge scolarisable de 7 à 12 ans est de 2,6% par an. Sur cette base, la population scolarisable en 2001 est d’environ 272.000 enfants (par an). Elle se situe pour le moment à plus de 70% en milieu rural (alors que celui-ci ne compte que 48% des enfants scolarisés). 1997 2001 2005 Population de 7 ans 245.518 272.065 301.482 Population de 7 à 12 ans 1.190.187 1.236.273 1.283.925 Source : Document de requête pour l’égibilité au Fast track, 25 août 2002 Pour les années 2005-2015, on s‘attend à un double mouvement : une augmentation encore plus grande du nombre d’enfants scolarisables en raison de la baisse attendue des taux de mortalité infantile ; une baisse significative de la part de la population rurale (de 70% en 1997 à 57% en 2015). La Guinée est l’un des pays les plus pauvres du monde. En 2001, son PNB par habitant est de 410 dollars, en dessous de la moyenne des PMA (430 dollars). Sur la période 1996-1999, le PIB en termes réels a crû de 4% par an, mais il a baissé de 2% en 2001 (conflits, inondations) pour retrouver un rythme de 3,6% en 2002. On ne dispose pas présentement d’informations sur la situation de pauvreté du pays : le dernier profil de pauvreté (1994-1995) faisait état de 40% de population en dessous du seuil de pauvreté (300 dollars par personne et par an) avec de grands écarts entre régions du pays : de 7% à Conakry à 51% en Moyenne Guinée et 62% en Haute Guinée, ainsi qu’entre ménages (les 20% plus pauvres représentant 7% de la consommation totale et les 20% plus riches 47%). L’espérance de vie à la naissance est seulement de 46 ans (contre 58 ans pour la moyenne des PMA) et le taux de mortalité infantile est de 95 pour mille (contre 76 pour la moyenne des PMA). Le taux brut de scolarisation primaire est de 61 (contre 96 pour la moyenne des PMA). Cependant, il faut apprécier ces chiffres en perspective car une amélioration notoire est constatée depuis dixa ua n1s : è l m e e TraBnSg é(tsauitr de 29% en 1989 ; la Guinée est passée du dernier rang en 1992 62 174 pays) en 2001 pour l’indicateur de développement humain (PNUD). 1 S Guinea at a glance, World bank, 23 septembre 2002 ource :
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Première partie Evolution du système CDMT de 1997 à 2003 A) Introduction du CDMT en Guinée : les années 1997-1998 Le CDMT a été introduit en 1997 en Guinée avec l’appui de la Banque Mondiale : il était un élément important du programme de réformes de la gestion des finances publiques. Le CDMT a été développé dans quelques secteurs prioritaires comme celui de l’éducation où une équipe CDMT s’est mise en place dans le but de renforcer l’analyse sectorielle et stratégique et d’appliquer une approche-programme. Au départ, le cadrage devait porter essentiellement sur les dépenses de fonctionnement hors salaires parce que les financements des bailleurs n’étaient pas connus avec précision et parce que des questions se posaient sur la crédibilité du fichier de la solde des enseignants (emplois fictifs, personnels avec double s salaires, enseignants qui n’enseignent pas,
.). Les caractéristiques du CDMT étaient alors les suivantes : -un CDMT triennal glissant limité au niveau central, à quelques secteurs et aux dépenses de fonctionnement sur la base des classifications budgétaires traditionnelles (économiques et fonctionnelles) : le CDMT de l’éducation était fait de l’addition des CDMT des trois Ministères de l’éducation (enseignement primaire et secondaire, enseignement professionnel et technique, enseignement s upérieur). -un cadrage macroéconomique approximatif, fait sur la base des projections du FMI et aboutissant à des plafonds globaux et sectoriels pour les dépenses publiques -un cadrage sectoriel de qualité incertaine compte tenu des difficultés à introduire une analyse détaillée des coûts. B) Approfondissement ultérieurs du CDMT : les années 1999-2003 Les approfondissements apparaissent à la fin des années 1990 et vont dans trois directions grâce aux efforts conjugués de l’équipe CDMT et des acteurs du système : a) le développement d’une capacité de diagnostic : une analyse approfondie de la situation Le diagnostic part d’un constat : l’évolution des dix dernières années est globalement positif, mais il reste des insuffisances et il existe des marges de manœuvre pour faire mieux. Les progrès apparaissent sur les trois fronts de l’accès, de la qualité et de la parité grâce à une augmentation des ressources humaines et financières, à des appuis significatifs des bailleurs et à des approches innovatives. Les changements ont porté
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notamment sur une affectation plus grande d’enseignants dans les zones rurales, sur le développement de l’enseignement privé dans les zones urbaines, sur l’utilisation d’ONGs pour la maîtrise d’ouvrage des programmes de construction et de réhabilitation des écoles, sur l’existence d’une vision à long terme plus orientée que dans d’autres pays vers la parité et vers la complémentarité des actions entre les secteurs de la santé et de l’éducation (santé scolaire préventive). En même temps, sachant qu’au milieu des années 1980, le secteur de l’éducation est sinistré et qu’il faut pratiquement partir de zéro, les progrès du système d’éducation sont évidents, mais ne garantissent pas que la poursuite du pro cessus en direction de la scolarisation universelle pourra se faire de la même façon. Les dix caractéristiques statistiques du secteur d’éducation en 2000 sont les suivantes : -des résultats encourageants en termes de scolarisation primaire 1) le taux brut de scolarisation passe de 34% en 1990 à 67% en 2000 2) le taux d’achèvement (sixième année) passe de 19% à 43% 3) l’indice de parité (TBS filles/TBS garçons) passe de 0,42 à 0,75 4) 30% des filles accèdent à la fin du cycle contre 57% des garçons 5) seuls 57% des enfants ruraux accèdent à l’école contre 90% d’enfants urbains -des ressources budgétaires pour l‘éducation assez faibles 6) alors que le taux de pression fiscale est déjà l’un des plus faibles du monde (11% du PIB), la part des ressources allouées à l’éducation n’est que de 16% (moyenne africaine : 19%) 7) le secteur primaire ne reçoit que 41% du budget total d’éducation (moyenne africaine : 49%) et touche seulement 0,75% du PIB 9 % fois le 8) lPeI Bc 2 o ûpta ru ntiêttaeir ec odnetr feo n1c3ti%o npnoeumr elnat mesoty le’unnn ed eafsr icplauins e)b aesn dr’aAifsrioqnu en o(ta,4mment du niveau faible des salaires des enseignants qui est aussi l’un des plus faibles d’Afrique (en moyenne 2,7% fois le PIB par tête) -un système globalement efficient malgré une efficacité interne faible 9) une durée moyenne de scolarisation de 4,1 années pour 1,8% du PIB alloué à l’ensemble du secteur de l’éducation, soit un coefficient d’efficience quantitative 3 de 2,2 : c’est nettement mieux que le Mali et surtout que le Niger qui dépensent beaucoup plus pour le même résultat ; en revanche, pour le même niveau de dépenses en % du PIB, la Tanzanie et le Cameroun font mieux que la Guinée 10)le taux d’efficacité interne et seulement de 0,67 : 33% des ressources sont utilisées pour des élèves qui redoublent ou qui abandonnent l’école. Cependant, au delà du quantitatif, il reste nombre de zones d’ombre. 2 sur la base de l’estimation de PIB par tête de la Banque Mondiale (« Guinea at a glance ») : 410 dollars en 2001 (les statisti 3 il est hasardeux de vouloqiru ecso mnaptaiorenra lleess fcoonet fféitcaite ndt’su ne cnthrifef rpe apylsu st rfèasi bldeif f:é r3e6n5t sd oplloaurrs )au moins deux raisons : ceux qui ont les PIB les plus faibles ont des dépenses minimales incompressibles ; les pays qui s’approchent de la scolarisation universelle ont logiquement des coûts marginaux plus élevés que la Guinée
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A la fin des années 1990, d’énormes défis restent à relever et sont énumérés par le document de programme EPT : -si l’accès s’est amélioré, cette amélioration était plus facile dans le passé parce que l’on partait de très bas, mais les progrès seront plus difficiles à réaliser à l’avenir et les inégalités restent fortes entre garçons et filles, entre zones rurales et zones urbaines, tandis qu’une grande partie de la population adulte est analphabète le coût de l’éducation est élevé pour les populations : allocations budgétaires -qui n’atteignent pas toujours leurs cibles, coûts directs et coûts d’opportunité au regard d’avantages incertains (nombre faible d’années de scolarisation, redoublements et abandons importants, faible qualité et impact en termes d’emplois ou de revenus) -la qualité de l’éducation est faible et les problèmes sont nombreux : présence parfois sporadique des enseignants, insuffisance du matériel, réussite faible aux tests et examens -les ressources publiques sont insuffisantes et rien ne garantit qu’elles atteignent leurs cibles -les capacités de gestion sont faibles. b) le développement de l’approche-programme : définir la stratégie, les objectifs, les résultats attendus et les activités et utiliser une analyse coût -efficacité rigoureuse A partir de 1999, les Ministères de l’éducation de Guinée sont engagés dans des grandes manœuvres qui conduisent à : -élaborer le Programme Education Pour Tous (EPT, 2001), -participer à la rédaction du Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté final (DSRP, 2002). La Lettre de politique et le programme EPT sont élaborés conjointement avec l’appui notamment de la Banque Mondiale. Le programme EPT correspond à peu de choses près au chapitre du DSRP sur l’éducation. Les CDMT triennaux (composantes du programme EPT) et les plans d’action annuels doivent suivre de prés les deux documents de référence. Ils visent tous un objectif de scolarisation universelle à l’horizon du Millénaire (2015). Les deux exercices sont réalisés de façon participative au plan interne et, par ailleurs, les bailleurs coordonnent leurs actions. Le pr 4 incipal projet du secteur est nlse projet EPT de la Banque Mondiale qui est un projet d’appui adaptable de 12 a (2001-2013) en trois phases de quatre ans qui correspondent aux stratégies et composantes de la Lettre de politique et du Programme national EPT. Par la suite, les possibilités de financements supplémentaires du secteur conduisent à deux nouveaux exercices qui sont encore en cours de finalisation à l’heure actuelle: -des modifications apportées au programme EPT pour être admissible à l’initiative Fast track (la Guinée sera de fait l’un des premiers pays admis en 2002) :
4 appelé APL : Adaptable Program Loan
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elles donneront lieu à la rédaction d’un programme corrigé Education pour tous / Procédure Accélérée (EPT/PA, 2002) -les Initiatives PPTE effectives à partir de l’année 2002 (et à partir de l’année 2003, celle française du C2D), En même temps, les responsables sectoriels sont engagés dans une Revue de dépenses Publiques (en cours, deuxième semestre 2002 et premier semestre 2003) et dans la rédaction d’un Rapport d’Etat sur le Secteur de l’Education Nationale (RESEN, en cours d’élaboration depuis 10 mois, prévu pour le début du troisième trimestre 2003). Un exercice CFAA doit aussi être lancé à la fin de l’année 2003. Au delà des difficultés et zones d’ombre inévitables qui entourent ces exercices, il apparaît clairement que des progrès considérables ont pu être réalisés sur deux points : -une convergence des efforts vers un objectif central qui est le taux d’achèvement du cycle primaire avec des connaissances satisfaisantes et la mise en place tant d’un arbre d’objectif pour analyser tous les obstacles que d’un cadre logique pour définir les activités et les moyens à mettre en œuvre pour atteindre -une analyse coût-efficacité rigoureuse sur la base de coûts standardisés (de construction d’une classe équipée, de salaire d’un enseignant par rapport au PIB par tête, de structure correcte salaires/fonctionnement), de décisions de politique (retour à la gratuité de l’éducation primaire) et de normes de qualité (ratios élèves/maître et élèves/classe, minimisation des redoublements et abandons, écoles à cycle complet, augmentation du nombre d’heures d’enseignement, présence de cantines scolaires dans les zones enclavées et pauvres,
.). Il suffit alors d’applique le modèle coût-efficacité à l’objectif de scolarisation et de calculer le montant correspondant de dépenses publiques d’éducation. Puis le choix véritable du programme triennal de dépenses d’éducation résultera d’un compromis qui tient compte des contraintes macroéconomique et budgétaires globales qui sont définies par la Direction du budget et des possibilités de financement supplémentaires (Fast track et PPTE). c) la mise en place d’un processus de déconcentration à partir de 2003 Pour veiller à la bonne exécution des ressources du secteur, il est prévu en 2003 de : -renforcer et restructurer la Cellule de coordination CDMT (Cadrage des Dépenses à Moyen Terme) devant comprendre un coordonnateur et trois responsables sectoriels (un par Ministère) et créer des Cellules régionales et préfectorales -favoriser l’exécution de dépenses au niveau déconcentré des Directions Préfectorales d’Education : délégations de crédits et possibilités de procédures dérogatoires (phases d’engagement et de liquidation confondues) pour des dépenses déterminées comme les traitements et salaires, les frais médicaux, les frais de mission et les frais de déplacement.
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Deuxième partie Appréciation du processus et leçons à tirer l‘expérience guinéenne A) Le cadre macroéconomique : une enveloppe de ressources non crédible qui handicape le processus L’intérêt du CDMT est de définir une enveloppe sectorielle stable à moyen terme. Dans les faits, la façon de faire le cadrage et de définir l’enveloppe triennale en fonction d’un pré-objectif non discuté de recettes fiscales ambitieux et du souci d’optimiser les financements extérieurs conduit à rendre non crédible l’enveloppe et à poser des problèmes d’exécution budgétaire. Prenons l’exemple du cadrage du CDMT 2003-2005 : D’une part, sous le prétexte que la croissance est faible dans les années 2001-2002 et que le taux de recettes fiscales est plus faible que dans d’autres pays de la sous -région, on fait la double hypothèse que la croissance va être très forte (phénomène de rattrapage) et que le taux de recettes fiscales va rejoindre celui des autres pays, ce qui conduit à accroître le montant de ressources disponibles. D’autre part, la volonté de maintenir un excédent budgétaire primaire conduit à tempérer la hausse des dépenses courantes. Il faudra donc admettre que plusieurs secteurs verront effectivement leurs allocations baisser puisque de 2001 à 2005 les dépenses publiques courantes d’éducation doivent passer de 15,7 à 17,6% des ressources domestiques et les dépenses publiques courantes pour le primaire passer de 40,6% à 48,8% des dépenses courantes totale d’éducation. La question est alors la suivante : peut-on croire à la capacité du pays de mener une gestion aussi rigoureuse ? La réponse est non pour plusieurs raisons. a) en 2002, on assiste à des dérapages budgétaires importants (liés notamment à des dépenses dites de souveraineté) et une partie importante des fonds PPTE (programmés pour les secteurs sociaux, dont l’éducation) est gelée à la Banque Centrale car elle sert à compenser les comptes négatifs et à donner une situation monétaire nette acceptable pour le FMI. Ce stock de fonds PPTE ( 40 milliards de FG) ne sera plus jamais utilisé, car s on emploi nécessiterait la mobilisation de ressources fiscales équivalentes. En revanche, il est pour le moment prévu dans le budget 2003 que l’ensemble des flux PPTE (93 milliards FG) seront bien affectés comme convenu (mais cela était aussi prévu au départ pour le budget 2002). Pour le Ministère de l’éducation primaire et secondaire, les fonds de l’année 2002 concernaient les salaires des maîtres contractuels (au 30/09, 9,4 milliards FG), les vacations des extra-muros du secondaire (au 30/09, 4,6 milliards FG) et des dépenses en biens et services (au 30/09, 5,1 milliards FG).
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Les fonds PPTE de l’année 2003 doivent financer les salaires des maîtres contractuels (13,7 milliards FG), les vacations des extra-muros du secondaire (4,6 milliards FG), et des dépenses en biens et services (7,3 milliards FG) : fournitures scolaires, matériels pédagogiques, eau, électricité, téléphone, missions, divers non ventilés. Seront-ils disponibles à temps ? b) en 2003, la stratégie d’accroissement des salaires des enseignants du primaire devrait commencer à poser des problèmes budgétaires difficiles à résoudre En 2001, il y avait environ 13.000 titulaires et 7.000 vacataires dans le secteur primaire. Les salaires des enseignants étaient de l’ordre de 190.000 FG par moi s (soit 3,1 PIB par tête) pour les titulaires et de 90.000 FG pour les vacataires (payés 9 mois). Il a été décidé de donner des primes et d’augmenter ainsi le revenu des vacataires jusqu’à 120.000 FG (payés 12 mois). Pour atteindre l’objectif de 3,5 PIB par tête, il faudra légèrement augmenter le salaire des titulaires, élever graduellement le salaire des vacataires (au moins + 5% par an) et/ou intégrer progressivement les vacataires dans le corps des titulaires. Alors qu’il était question au départ de budgétiser seulement les primes des contractuels sur des lignes des fonds PPTE, il a finalement été décidé de faire prendre en charge par le PPTE la totalité des revenus des personnels vacataires pour les deux années 2002 et 2003. Or, à partir de cette année, dans le cadre du plan de carrière mis en place, il pourrait y avoir près de 1.500 vacataires titularisés et ainsi de suite les années suivantes. C’est une partie importante de la masse salariale des vacataires qui ne pourra plus être prise en charge par les fonds PPTE et qu’il faudra donc réinscrire dans le budget d’éducation normal de l’Etat : or, la réalité est qu’il n’y aura pas de ressources budgétaires pour cette augmentation de dépenses, impliquant donc des arbitrages difficiles qui vont poser des problèmes dans le cadre de la préparation du budget 2004. Quelles dépenses d’éducation (ou d’autres secteurs) pourront être réduites et/ou reportées sur les fonds PPTE ? Comme le programme de formation et de recrutement de 1500 à 2000 enseignants par an devra sans doute être dépassé dans les années proches pour être en adéquation avec le programme de construction de classes et d’augmentation du nombre d’élèves scolarisés jusqu’en fin de cycle primaire, les problèmes budgétaires seront alors encore plus prégnants dans les années suivantes (il faudra former et recruter bientôt 3000 enseignants plutôt que 1500 compte tenu de l’expansion programmée du système et des départs à la retraite). c) dans les années futures, apparaîtront des dépenses cachées : pour faire passer la situation des dépenses d’éducation dans le moule des normes internationales obligatoires pour avoir accès au Fast Track (les dépenses d’éducation primaire devant atteindre un pourcentage élevé des dépenses d’éducation totales), les responsables ont volontairement sous-estimé les dépenses supplémentaires qui
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résulteront de la nécessité de garder une partie des enfants atteignant la fin du primaire dans le circuit de la formation. d) lorsque les contraintes financières sont fortes, la sol ution adoptée est de réduire les paiements effectués sur l’investissement et sur le fonctionnement hors salaires, ce qui remet en question la structure optimale qui sert de base à la programmation sectorielle. Education Crédits Montants Montants Montants Paiements Budget de l’Etat Ouverts engagés liquidés ordonnancés effectués Exercice 2002 Milliards de FG Primaire/secondaire 103,4 101,9 91,6 90,8 100,9 Traitements et salaires 64,2 70,6 70,6 70,6 70,6 Biens et services 23,0 22,8 18,6 17,7 21,9 Investissements 16,2 8,5 2,5 2,5 8,5 Technique 12,7 12,8 12,2 11,9 12,6 Traitements et salaires 4,5 5,7 5,7 5,7 5,7 Biens et services 6,4 6,4 5,9 5,6 6,3 Subventions/transferts 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 Investissements 1,3 0,2 0,2 0,2 0,2 Supérieur 34,4 33,9 28,9 28,2 33,1 Traitements et salaires 9,7 10,8 9,3 9,3 10,7 Biens et services 3,2 2,9 1,5 0,8 2,1 Subventions/transferts 18,6 18,3 16,2 16,2 18,3 Investissements 2,9 1,9 1,9 1,9 1,9 Total général 150,5 148,7 132,7 130,9 146,7 (Les paiements peuvent dépasser les montants liquidés et/ou ordonnancés en raison d’opérations réglées par régies d’avance ou sans ordonnancement préalable et non régularisées) Source : Direction nationale du Contrôle Financier e) notons enfin que l’approche-programme du secteur de l’éducation est bâtie sur la disponibilisation de crédits sans donner suffisamment d’attention au fait que la réalisation et l’absorption ne permettent pas d’exécuter les fonds disponibles avant même que l’on amène des fonds nouveaux. Les projets existants montrent d’importantes difficultés d’absorption. Au bout d’un an (année 2002), le projet de la Banque Mondiale n’a pu exécuter que 2% de son budget et des difficultés semblent latentes en ce qui concerne les passations de marchés ou le choix de maîtres d’ouvrage délégués (des ONGs crédibles ?). Rappelons aussi que l’audit des appuis à l’ajustement structurel de l’Union Européenne, réalisé en novembre 2000, avait aussi à l’époque conduit à des rejets importants de dossiers pour non respect des procédures. Ainsi, améliorer l’efficience des financements existants peut s’avérer aussi important que mobiliser des ressources supplémentaires pour atteindre l’objectif fixé.
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B) La programmation sectorielle : une bonne cohérence, m ais des possibilités d’amélioration La focalisation sur la modélisation coût-efficacité pour atteindre un objectif donné a fait perdre de vue l’importance de la réflexion stratégique, des facteurs institutionnels et des obstacles autres que financiers. a) il est à noter que la stratégie sectorielle ne donne lieu à aucun débat : elle correspond à celle qui est préconisée pour tous les pays du monde par l’équipe internationale du Fast track et les pays qui ne s’y soumettent pas n’ont pas pour le moment accès au Fast track : c’est le cas par exemple de la Tanzanie (dépenses de fonctionnement hors salaires jugées trop élevées) et du Sénégal (dépenses d’éducation primaires jugées trop faibles). Or, les variantes stratégiques de la Tanzanie et du Sénégal sont tout aussi sérieuses que celle de la Guinée et peuvent même apporter des enseignement importants. La variante tanzanienne qui est déjà pratiquement arrivée à la scolarisation universelle vise maintenant à améliorer la qualité par les dépenses de fonctionnement sans augmenter les salaires des instituteurs. Plus fondamentalement, la politique mise en place dans le cadre du Fast Track guinéen s’oppose à la politique d’éducation du Sénégal, mais il n’est pas certain que cette dernière ne soit pas plus rentable à moyen et long terme. Dans un pays qui a des ressources limitées (ce qui est le cas des deux pays), pour promouvoir le développement humain durable en milieu rural, il existes des choix stratégiques à faire, par exemple entre les deux scénarii suivants : è e a -n nSéceé ndae ripor i1m a: irteo,u sm laeiss seenuflasn t2s5 %so snto nst cporliasr iesné sc hlea rpgleu lse sv itaen npéoesss isbluei vjaunstqeus’ e: nil 6 m reste donc 75% de jeunes qui sont devenus inadaptés au milieu rural tr aditionnel et qui vont s’entasser en milieu périurbain sans perspective, enfants chômeurs, frustrés et vulnérables (risque principal : la « misère » chasse la « pauvreté » 5 ) - Scénario 2 : un triple processus est mis en place pour promouvoir le développement local : un programme d’alphabétisation accéléré des jeunes parents qui induit une amélioration de la santé, de la participation, de la productivité et de la demande d’éducation ; un programme de décentralisation et de développement participatif pour faciliter l’absorption des appuis et sécuriser la chaîne budgétaire locale ; un programme d’éducation équilibré avec un objectif d’achèvement plus faible à court terme, mais une prise en charge plus forte (aller vers 75% au lieu de 25%) pour le post-primaire et le technique court (risque principal : inégalités entre régions et groupes). Pris comme tel, le scénario 2 semble plus raisonnable que le scénario 1.
5 Majid Rahnema « Quand la misère chasse la pauvreté », Fayard, 2003
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On comprend dès lors les inquiétudes des services guinéens en charge de l’alphabétisation, du post-primaire et du professionnel qui ont l’impression d’être sacrifiés sur l’autel de la scolarisation primaire accélérée. On peut aussi noter que le CDMT (programme EPT/PA) et le plan d’action annuel sont maintenant établis sur la base du Fast Track, mais celui-ci est sur certains points en contradiction avec le DSRP. Par exemple, le DSRP (à l’image du programme EPT initial) prévoit que la marche vers la scolarisation universelle pourra être atteinte par le développement du secteur privé et que la décentralisation et la déconcentration doivent aller de pair. Au contraire, la nouvelle stratégie minimise le rôle du secteur privé alors que la capitale a avantage d’écoles privées que publiques et que certaines régions du pays voient se développer avec succès des écoles communautaires. De même, la nouvelle stratégie met l’accent sur la déconcentration alors que parallèlement le DSRP prévoit de renforcer les structures décentralisées. b) parmi les contraintes sans doute insuffisamment pris en compte, on trouve le problème du personnel aussi bien dans une perspective de programmation que de gestion. La modélisation coût-efficacité a permis d’estimer parfaitement le nombre d’enseignants formés et le coût salarial nécessaire pour atteindre l’objectif. Encore faut-il premièrement que l’on puisse trouver sur le marché tous les enseignants formés à recruter, deuxièmement que l’on puisse s’assurer que les enseignants payés enseignent vraiment le nombre d’heures prévues : deux conditions qui sont loin d’être remplies. Il existe actuellement un déficit dans les programmes de formation d’enseignants, tandis que le nombre d’enseignants qui n’enseignent pas est l’un des plus élevés de la sous-région. Enfin, il faut noter que la gestion du personnel n’a toujours pas progressé le moins du monde. On ne peut pas dire qu’il y ait présentement de carte scolaire ou d’affectation cohérente. Les nombreuses mutations sont impossibles à suivre. Il y a une différence considérable entre le listing du Ministère des finances (solde) et les listings du Ministère de l’éducation. On pense qu’il existe tant des enseignants fantômes que des personnels inscrits et payés deux fois (une comme titulaire, une comme vacataire). c) le choix qui a été fait pour la détermination des coûts et pour l’analyse coût-efficacité a été l’inverse de celui par exemple du Ghana : minimiser le coût de l’analyse et raisonner sur des estimations moyennes A vouloir trop minimiser le coût de l’analyse, il y a toutefois un risque de pert e d’information et d’analyse. Pour prendre un exemple, le coût moyen d’une classe est estimé à 9000 dollars (ce qui est plus élevé que dans d’autres pays), mais l’on ne sait pas s’il s’agit d’une
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moyenne entre la capital et les zones rurales peu accessibles, ou s’il s’agit d’une norme de classe en termes de qualité pour un lieu donné, ce qui semble être le cas lorsque l’on compare les deux valeurs suivantes observées hors Conakry : -norme inférieure (les ONGs Plan Guinée, Aide Et Action) : le coût total d’un bloc simple de 3 classes et d’un bureau-magasin avec participation communautaire aboutit à un chiffre de l’ordre de 5.000 dollars par classe -norme supérieure (KFW) : le coût total d’un bloc complet avec 3 classes, bureau-magasin, latrines, puits, mobilier et équipements conduit à une norme de 13.000 dollars par classe. Par ailleurs, le raisonnement en moyenne ne doit pas faire perdre de vue que la dispersion des coûts par élève entre les régions du pays est assez forte et ne se mble pas corrélée aux résultats : au contraire, les régions qui ont les coûts par élève les plus élevés (Faranah, Kindia,
.) ont aussi les résultats les plus faibles (en termes d’élèves reçus à l’examen de fin de primaire). C) La mise en place du CDMT se situe dans un contexte favorable d’améliorations notoires du système budgétaire Les procédure budgétaires normales d’exécution des dépenses d’éducation sont très classiques, mais se situent dans une chaîne parfaitement informatisée : a) engagement : les projets d’engagement sont saisis dans la chaîne « dépenses » informatisée par les administrateurs de crédits (les DAAF) sur la base des états de salaires, des factures pro forma, des marchés, des décomptes en fonction de crédits ouverts b) liquidation : suite au service fait et à la réception de la facture définitive, l’administrateur de crédits s’assure que le montant à liquider est conforme à celui de l’engagement. Un bon de liquidation est édité, validé et transmis au contrôleur financier. La réception du bon de liquidation est enregistrée sur la chaîne informatique et le contrôleur financier vérifie la conformité et vise le document « bon de liquidation » c) ordonnancement : les dossiers validés deviennent des dépenses liquidées à transmettre à la Direction du budget pour ordonnancement et les bordereaux de liquidation sont reçus, contrôlés et validés informatiquement (ou rejetés en cas d’anomalies). Les dossiers validés reçoivent un numéro de mandat et sont édités en bordereaux de transmission des mandats de paiement à la Direction du trésor. Les dossiers informatiquement pris en compte sont automatiquement des dépenses ordonnancées d) paiement : les bordereaux et mandats signés par le Directeur du budget sont transmis à la Paierie centrale pour les dépenses en FG et à la Division des Dépenses de la Direction Nationale du Trésor pour celles en devises. Après contrôle réglementaire et validation des dossiers, la mention « vu bon à payer » fait passer les dossiers acceptés à l’état de prise en charge. Sur l’écran (chaîne informatisée), il apparaît les dossiers dont le mode de règlement implique la création d’un ordre de virement, d’un ordre de paiement, d’un bon de caisse. L’édition de l’ordre de virement, de l’ordre de paiement ou du bon de caisse est alors signée par le Directeur du Trésor ou le Payeur général et transmis à la Banque centrale pour mise en paiement.
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