Étude sur le chapitre 1 de l'Entente-cadre (principes)

André Binette

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(principes)Étude sur le chapitre 1 de l'Entente-cadreM. André BinetteENTENTE-CADRE SUR L'UNION SOCIALEParSOMMAIREL’entente sur l’union so ciale du 4 février 1999 est un tournant dans l’évolution dufédéralisme canadien. L’entente met en place une dynamique nouvelle dans les relationsfédérales-provinciales qui modifiera à terme la nature même de ce fédéralisme, en réduisantsubstantiellement l’autonomie des provinces et en consacrant la primauté du gouvernementL’entente constitutionnelle de 1981 et l’entente sur l’union sociale forment lamajeure et la mineure d’une même proposition : le Canada ne peut plus coexister avecl’identité du Québec. Le Canada est de plus en plus incapable de se définir en tenantcompte des aspirations et de la volonté d’autonomie du Québec. Quoique l’entente surl’union sociale ait été réalisée dans des circonstances moins dramatiques que le coupde force constitutionnel de 1981, ses effets sont en réalité plus concrets et plusdommageables pour les aspirations du Québec.Les positions du front commun des provinces avant et pendant les négociationsavec Ottawa sont incompatibles avec le texte final signé par les premiers ministres detoutes les provinces, sauf le Québec. Le communiqué du 6 août 1998 de la conférencedes premiers ministres provinciaux à Saskatoon, et le document final du 29 janvier1999 énonçant la position commune des provinces à Victoria, mettaient tous deuxl’accent sur le fédéralisme coopératif. Le but recherché ...

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ENTENTE-CADRE SUR L'UNION SOCIALE

M. André Binette

Étude sur le chapitre 1 de l'Entente-cadre (principes)

ANALYSE DU CHAPITRE 1 DE L’ENTENTE SUR L’UNION SOCIALE

Par : André Binette, L.L.M., avocat

SOMMAIRE

L’entente sur l’union sociale du 4 février 1999 est un tournant dans l’évolution du fédéralisme canadien. L’entente met en place une dynamique nouvelle dans les relations fédérales-provinciales qui modifiera à terme la nature même de ce fédéralisme, en réduisant substantiellement l’autonomie des provinces et en consacrant la primauté du gouvernement fédéral dans la majorité des grands axes d’intervention des autorités étatiques au Canada.

L’entente constitutionnelle de 1981 et l’entente sur l’union sociale forment la majeure et la mineure d’une même proposition : le Canada ne peut plus coexister avec l’identité du Québec. Le Canada est de plus en plus incapable de se définir en tenant compte des aspirations et de la volonté d’autonomie du Québec. Quoique l’entente sur l’union sociale ait été réalisée dans des circonstances moins dramatiques que le coup de force constitutionnel de 1981, ses effets sont en réalité plus concrets et plus dommageables pour les aspirations du Québec.

Les positions du front commun des provinces avant et pendant les négociations avec Ottawa sont incompatibles avec le texte final signé par les premiers ministres de toutes les provinces, sauf le Québec. Le communiqué du 6 août 1998 de la conférence des premiers ministres provinciaux à Saskatoon, et le document final du 29 janvier 1999 énonçant la position commune des provinces à Victoria, mettaient tous deux l’accent sur le fédéralisme coopératif. Le but recherché était le respect mutuel des deux ordres de gouvernement, et le maintien ou le renforcement d’un certain équilibre entre leurs compétences respectives.

L’entente sur l’union sociale retient une approche fort différente. Ottawa obtient une reconnaissance sans précédent de la légitimité de son pouvoir de dépenser; sa marge de manœuvre et ses initiatives sont préservées, et les contraintes qu’il aura à

assumer sont peu exigeantes. Le gouvernement fédéral a réussi à s’arroger un droit de gérance de certaines des compétences socio-économiques les plus importantes des provinces, sans égard au partage des compétences. Ottawa ne s’engage nulle part dans l’entente à respecter l’exclusivité des compétences des provinces dans les secteurs de l’éducation, de la santé et des services sociaux.

Le droit de retrait qui est offert aux provinces est édulcoré. Les provinces qui voudront s’en prévaloir devront se soumettre à un cadre d’imputabilité fédéral. Les objectifs du programme pancanadien visé et ceux du programme existant d’une province devront être convenus avec Ottawa, ce qui limitera la discrétion de la province dans l’exercice de sa propre compétence. De plus, les fonds retirés devront être réinvestis dans le même domaine ou dans un domaine connexe, ce qui permet à Ottawa de définir l’étendue de la compétence de la province. Enfin, le droit de retrait ne vise que les nouveaux programmes fédéraux, et ne s’applique pas aux transferts fédéraux à des organismes ou des particuliers, comme le programme des bourses du millénaire.

Le gouvernement fédéral n’a pas cherché dans l’entente sur l’union sociale à clarifier les rôles et les responsabilités des deux ordres de gouvernement. Les provinces ont proposé de corriger l’un des principaux déséquilibres structurels de la Constitution, celui entre les ressources fiscales et financières des provinces et leurs responsabilités constitutionnelles. Le gouvernement fédéral considère qu’il doit conserver son monopole sur la répartition des ressources fiscales et financières entre les ordres de gouvernement parce qu’il s’agit d’un élément vital du rapport de force politique qui l’avantage.

Il est étonnant de constater qu’en une seule semaine, les positions des provinces, à l’exception du Québec, aient pu basculer aussi complètement. Les provinces anglophones cherchent à faire fonctionner la fédération même au prix de sa centralisation. Le Québec ne peut se résoudre à payer ce prix parce que son identité nationale s’en trouverait menacée. C’est l’équation simple, mais lourde de conséquences, qui a fait achopper l’entente sur l’union sociale en ce qui concerne la relation entre le Québec et le Canada.

L’entente sur l’union sociale est incompatible avec les intérêts et les aspirations du Québec, tels qu’ils ont été compris et définis par les gouvernements qui se sont succédé à Québec depuis plus d’un demi-siècle. Le refus de l’actuel gouvernement du Québec de signer l’entente sur l’union sociale s’inscrit en droite ligne des prises de position antérieures des différents premiers ministres du Québec. Le pouvoir de dépenser, que les premiers ministres Duplessis, Lesage, Bourassa et Lévesque ont tous dénoncé, est l’un des plus puissants éléments de la dynamique centralisatrice qui parcourt la fédération. Dans le passé, le gouvernement du Québec pouvait compter à l’occasion sur une certaine résistance des autres provinces aux ingérences fédérales. Cette possibilité, qui a toujours été aléatoire, est désormais gravement compromise. La nature du fédéralisme canadien a changé, les provinces autres que le Québec ayant accepté un affaiblissement marqué de leur statut constitutionnel.

Il est à prévoir que le Québec sera, de par son refus à entrer dans le courant centralisateur, de plus en plus considéré comme une anomalie. La volonté autonomiste du Québec risque à l’avenir d’être l’objet d’assauts systématiques du gouvernement fédéral, dans l’ensemble des domaines de compétence provinciale. L’entente sur l’union sociale est un symbole de l’état actuel de la fédération canadienne. Du point de vue d’Ottawa, il s’agit d’une victoire historique qui consolide la position du gouvernement central dans la fédération. Du point de vue du Québec, l’État canadien cherche à se construire aux dépens de l’État québécois que le peuple québécois cherche à développer depuis plusieurs décennies. La quête de l’autonomie du Québec s’appuie sur la volonté du peuple québécois, qui cherche ainsi à manifester son identité.

Deux voies de redressement s’offrent au peuple québécois. L’une d’elles, l’accession du Québec à la souveraineté, est la voie choisie par plusieurs, qui ne forment pas encore une majorité. Une autre pourrait être de demander au peuple québécois d’accorder par référendum la plénitude des pouvoirs fiscaux à l’Assemblée nationale du Québec. Cette option pourrait réunir une forte majorité de souverainistes et de non-souverainistes, qui démontreraient de façon incontestable la légitimité des positions traditionnelles du Québec, qui ont été reprises par l’actuel gouvernement.

ANALYSE DU CHAPITRE 1 DE L’ENTENTE SUR L’UNION SOCIALE Par : André Binette, L.L.M., avocat

INTRODUCTION 1. Notre mandat Il nous a été demandé de réaliser une étude du chapitre 1 de l’entente du 4 février 1999 entre le gouvernement du Canada et les gouvernements provinciaux et territoriaux, à l’exclusion du Québec. Cette entente est mieux connue sous le nom d’entente sur l’union sociale. L’entente contient sept chapitres. Pour plus de commodité, nous reproduisons le chapitre 1 ci-dessous : «1. Principes L’union sociale doit traduire les valeurs fondamentales des Canadiens : égalité, respect de la diversité, équité, dignité de l’être humain, responsabilité individuelle, de même que notre solidarité et nos responsabilités les uns envers les autres. Aussi, dans le respect de leurs compétences et pouvoirs constitutionnels respectifs, les gouvernements s’engagent à adopter les principes suivants : Tous les Canadiens sont égaux ·   Traiter tous les Canadiens avec justice et équité ·   Promouvoir l’égalité des chances pour tous les Canadiens ·   Respecter l’égalité, les droits et la dignité de tous les Canadiens et Canadiennes, ainsi que leurs différents besoins Répondre aux besoins des Canadiens ·   Assurer à tous les Canadiens, peu importe où ils vivent ou se déplacent au Canada, l’accès à des programmes et services sociaux essentiels qui soient de qualité sensiblement comparable ·   Offrir à ceux qui sont dans le besoin une aide appropriée

· Respecter les principes de l’assurance-maladie : intégralité, universalité, transférabilité, gestion publique et accessibilité ·   Favoriser la pleine et active participation de tous les Canadiens à la vie sociale et économique du pays ·   Travailler en partenariat avec les individus, les familles, les collectivités, les organismes bénévoles, les entreprises et les syndicats, et assurer aux Canadiens la possibilité de contribuer significativement au développement des politiques et programmes sociaux

Maintenir les programmes et les services sociaux

· Faire en sorte que les programmes sociaux bénéficient d’un financement suffisant, abordable, stable et durable

Peuples autochtones du Canada

· Pour plus de certitude, aucun élément de la présente entente ne porte atteinte à aucun des droits des peuples autochtones du Canada, qu il s agisse des droits ancestraux, des droits issus de traités ou de ’ ’ tout autre droit, y compris l’autonomie gouvernementale.» Il nous est demandé de mesurer l’évolution de la position des provinces qui ont souscrit à l’entente, en comparant d’abord celle-ci au consensus du 6 août 1998 des premiers ministres des provinces lors de leur 39 e s’est tenue à Saskatoon, et ensuite à la annuelle, qui  rencontre proposition finale des provinces (y compris le Québec) lors de la rencontre des ministres provinciaux chargés du dossier à Victoria, le 29 janvier 1999. De plus, il nous est demandé de cerner l’écart entre le résultat final de la négociation et la position traditionnellement mise de l’avant par le Québec en cette matière. Les deux premières parties de la présente étude seront consacrées à chacun de ces points. Dans la troisième partie, nous examinerons les effets appréhendés de l’entente sur l’union sociale sur le statut du Québec dans la fédération canadienne. Le champ d’expérience de l’auteur l’amène à aborder ces questions sous l’angle du droit constitutionnel et des relations intergouvernementales. Il est entendu que d’autres aspects entrent dans l’analyse de l’entente, notamment la dimension socio-économique et financière (effets de l’entente sur les équilibres financiers du Québec, modification de la nature des différentes

catégories de paiements de transfert fédéraux, etc.). Ces autres aspects ne seront évoqués que pour souligner certains éléments et ne seront pas approfondis.

2. Perspective générale

Nous considérons l’entente sur l’union sociale comme étant un tournant majeur dans l’évolution du fédéralisme canadien, qui instaure à un degré sans précédent la rigidité, l’uniformisation et la centralisation dans l’exercice de certaines des principales compétences socio-économiques des provinces canadiennes, dans les secteurs de la santé, de l’éducation et des services sociaux. L’entente met en place une dynamique nouvelle dans les relations fédérales- provinciales qui modifiera à terme la nature même du fédéralisme canadien, en réduisant substantiellement l’autonomie des provinces et en consacrant la primauté du gouvernement fédéral dans la majorité des grands axes d’intervention des autorités étatiques au Canada. Cette perspective générale sera le fil conducteur de la présente étude.

L’entente sur l’union sociale n’est pas sans rappeler l’entente constitutionnelle de novembre 1981, après «la nuit des longs couteaux». L’exclusion du Québec à cette occasion a été la cause d’un blocage constitutionnel qui n’est toujours pas résolu. Cette exclusion a pris également une grande valeur symbolique qui cristallisait la redéfinition du Canada. L’entente sur l’union sociale apparaît comme un prolongement de l’entente de novembre 1981. Celle-ci était en effet partiellement compensée jusqu’ici par une relative souplesse sur le plan du fédéralisme administratif (ententes sur la formation de la main-d’œuvre, sur l’immigration, sur la TPS) qui tenait compte dans une certaine mesure de la spécificité du Québec, ou de l’étendue des compétences des provinces (accord sur le commerce intérieur). En parallèle, des efforts importants ont été menés de 1986 à 1992 en vue de surmonter le blocage constitutionnel.

Le présent gouvernement fédéral a renoncé à de tels efforts. Il opte maintenant pour une entente sur l’union sociale, une entente administrative majeure qui a un effet structurant sur la conduite des affaires de la fédération, une entente qui sur le plan politique est pour cette raison de nature quasi-constitutionnelle (même si le formalisme juridique ne peut ici rejoindre le réalisme politique). Cette entente ne sera pas quasi-constitutionnelle pour le juriste; elle le sera dans les

faits pour le gestionnaire de l’État. Le juriste reconnaîtra tout de même que les effets constitutionnels de l’entente peuvent être lourds et qu’ils risquent de s’accroître avec le temps.

L’entente sur l’union sociale apparaît par conséquent comme le complément et le corollaire de l’entente constitutionnelle de 1981. Les deux textes ont provoqué l’exclusion politique et symbolique du Québec de la définition du Canada. L’exclusion du Québec a été le résultat à chaque occasion du refus de reconnaître la situation unique du Québec, notamment par l’entremise du droit de retrait avec compensation. L’entente sur l’union sociale creuse les effets de l’entente de 1981. Il s’agit d’une amplification administrative du blocage constitutionnel, d’un approfondissement de la rigidité de la fédération au nom du principe de l’égalité qui ne reconnaît pas le droit à la différence, et d’une reconnaissance par les autres provinces de la légitimité des tentatives de normalisation d’Ottawa et du statut premier du gouvernement fédéral.

Avec le recul, on pourra sans doute constater qu’en 1999 les provinces anglophones ont consenti à mettre par écrit la conception du fédéralisme qui prévalait sans doute chez la plupart d’entre elles depuis longtemps : la reconnaissance d’un fédéralisme vertical dans lequel elles jouent un rôle subordonné, encadré par le pouvoir de dépenser et les normes «nationales» du gouvernement fédéral. On a d’ailleurs vu dans le récent budget fédéral la faiblesse du poids politique des provinces, et le peu d’impact de l’entente sur l’union sociale sur les initiatives unilatérales d’Ottawa.

L’entente constitutionnelle de novembre 1981 et l’entente sur l’union sociale forment la majeure et la mineure d’une même proposition : le Canada ne peut plus coexister avec l’identité du Québec. Le Canada est de plus en plus incapable de se définir en tenant compte des aspirations et de la volonté d’autonomie du Québec. Les deux sociétés se séparent dans les faits, et l’entente sur l’union sociale apparaît comme un nouveau jalon vers une rupture irréductible. Il n’est même plus suffisant pour le Canada que le Québec accepte le Canada tel quel, sans réforme constitutionnelle. Le Canada demande maintenant au Québec davantage. Il demande d’accepter le Canada TEL QU’IL SE CENTRALISE, c’est-à-dire une dynamique contraire à celle qu’ont voulu instaurer la quasi-totalité des gouvernements du Québec, celle-ci étant la seule qui soit respectueuse de l’épanouissement du Québec.

Le coup de force administratif d’Ottawa et des provinces de 1999 complète le coup de force constitutionnel de 1981. Il en est la conséquence logique et l’aboutissement. Quoique réalisé dans des circonstances moins dramatiques, ce qui le rend moins perceptible aux yeux de l’opinion publique, ses effets sont en réalité plus concrets et plus dommageables pour les aspirations du Québec.

3. Commentaires généraux sur le chapitre 1

Nous ferons deux brefs commentaires généraux sur le chapitre 1, avant de l’examiner de plus près.

D’abord, les gouvernements affirment agir dans le respect de leurs compétences et pouvoirs constitutionnels respectifs. Cette disposition classique et d’apparence anodine masque en réalité un profond désaccord sur l’étendue des pouvoirs et compétences des deux ordres de gouvernement, particulièrement entre Ottawa et Québec. Si le gouvernement fédéral rendait publique une liste exhaustive de ses pouvoirs et compétences et sa définition des pouvoirs et compétences du Québec dans un langage accessible et contemporain, et si le gouvernement du Québec en faisait autant, les citoyens seraient sans doute étonnés de l’ampleur des divergences de vues dans une foule de secteurs. De plus, une telle clause masque le fait que l’équilibre des pouvoirs et compétences est en perpétuelle évolution, le plus souvent à l’avantage d’Ottawa. Deux des facteurs les plus déterminants de cette évolution sont la jurisprudence constitutionnelle et les ententes administratives elles-mêmes. Pour ne citer qu’un exemple, la jurisprudence des années soixante-dix, par laquelle la Cour suprême du Canada a attribué la compétence sur les communications à Ottawa, prive aujourd’hui le Québec d’une grande partie du contrôle des secteurs de haute technologie, de l’informatique et du multimédia. Par ailleurs, les tribunaux hésiteront à remettre en question des ententes intergouvernementales, et y verront une référence de poids dans l’interprétation du partage des compétences.

La deuxième remarque porte sur la clause de protection des peuples autochtones, à la fin du chapitre 1. Il n’apparaît aucune clause semblable pour le peuple québécois, malgré le fait que la

Chambre des communes et le Sénat aient adopté, en décembre 1995, une résolution reconnaissant une société distincte au Québec et incitant «tous les organismes des pouvoirs législatif et exécutif du gouvernement à prendre note de cette reconnaissance et à se comporter en conséquence. » Cette résolution est restée lettre morte; elle n’a jamais eu d’effet réel. Lorsque viennent les moments décisifs, il n’y a plus de société distincte au Québec aux yeux d’Ottawa, et encore moins de peuple québécois. Encore une fois, le Canada est incapable de se définir en respectant l’identité du Québec. Nous examinons maintenant l’évolution de la position des provinces au cours des discussions menant à la conclusion de l’entente sur l’union sociale.

1. L’ÉVOLUTION DE LA POSITION DES PROVINCES 1.1 Le consensus de Saskatoon Pour la commodité du lecteur, nous reproduisons ci-dessous le texte du communiqué du 6 août 1998 de la conférence annuelle des premiers ministres provinciaux : «ENTENTE-CADRE SUR L’UNION SOCIALE CANADIENNE SASKATOON, le 6 août 1998 Les Premiers ministres ont discuté de l’état des négociations relatives à l’entente-cadre sur l’union sociale. Ils ont constaté que les deux ordres de gouvernement sont concernés par l’union sociale canadienne et ont souligné qu’un partenariat plus solide entre les deux ordres de gouvernement est indispensable afin de protéger les programmes sociaux canadiens pour l’avenir. Les Premiers ministres croient fermement qu’une entente-cadre sur l’union sociale donnera à tous les Canadiens de meilleures possibilités de participer pleinement à la vie économique et sociale du pays. Elle traduit une volonté des gouvernements de travailler ensemble, à l’intérieur de leurs compétences constitutionnelles, pour assurer aux Canadiens des services solides et durables dans les domaines de la santé, de l’éducation et des services sociaux. Il ne s’agit pas de donner plus de pouvoirs à un ou l’autre des deux ordres de gouvernement.

Les Premiers ministres ont donné un appui unanime au consensus provincial/territorial élaboré par les ministres participants en ce qui a trait à la position en vue des négociations. Les Premiers ministres ont exprimé leur satisfaction par rapport à la déclaration publique récente par laquelle le Premier ministre fédéral s’est engagé à mener les négociations à leur aboutissement. Ils ont reconnu que même si les propositions fédérales récentes sur l’entente- cadre ne constituent pas une réponse complète au document renfermant le consensus provincial/territorial sur la position de négociation, ces propositions et le document du consensus provincial/territorial actuel à l’égard des négociations permettront aux négociations d’aller de l’avant. Les Premiers ministres ont convenu que, par le truchement de négociations, il leur serait possible d’accepter plusieurs des objectifs qui se trouvent dans les propositions fédérales. Le défi consiste maintenant pour le gouvernement fédéral à travailler avec les provinces à la recherche de solutions aux problèmes en suspens. Les Premiers ministres ont aussi constaté que les points communs entre la position du gouvernement fédéral et celle des provinces/territoires traduisent un progrès dans les négociations. Ils ont toutefois souligné qu’il sera indispensable de trouver une formule de collaboration en ce qui concerne les dépenses fédérales dans les domaines relevant de la compétence des provinces/territoires ainsi qu’une procédure impartiale de règlement des différends afin d’instaurer un partenariat équilibré et juste. Ils ont de plus réclamé que les négociations aillent de l’avant en vue d’aboutir à un projet d’ ntente d’ici la fin de l’année. e Les Premiers ministres ont pris note que les propositions fédérales comportent des dispositions sur le droit de retrait. Ils ont aussi insisté sur la dimension fondamentale du consensus provincial/territorial sur la position en vue des négociations quant à la capacité d’une province ou d’un territoire de se retirer de tout nouveau programme social ou programme modifié pancanadien dans les secteurs de compétence provinciale/territoriale avec pleine compensation, entendu que la province ou le territoire offre un programme ou une initiative dans les mêmes champs d’activité prioritaires que les programmes pancanadiens. Les Premiers ministres ont en outre convenu que de nouveau mécanismes pour résoudre et prévenir les différends le cas échéant constituent également un élément capital de leur position de négociation. Ils ont mis en relief le fait que les différends entre