Formation de l'Etat et politiques sociales aux Etats-Unis - article ; n°1 ; vol.96, pg 21-37

-

Documents
19 pages
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

Actes de la recherche en sciences sociales - Année 1993 - Volume 96 - Numéro 1 - Pages 21-37
Staatenbildung und Sozialpolitik in den Vereinigten Staaten Amerikaner misstrauen der staatlichen Macht, obwohl analytisch gesprochen die Vereinigten Staaten stets einen Staat gehabt haben. Anhand der historischen Veränderungen des US-amerikanischen Staates -von einem föderativen, nicht-bürokratischen Staat von Gerichten und Parteien im 19- Jahrhundert zu einem föderativen, teilbürokratisierten und interessengruppe-norientierten Staatswesen im 20. Jahrhundert- lassen sich die verschiedenen Stadien und Muster der US-amerikanischen Sozialpolitik nachvollziehen. Die Vereinigten Staaten haben keinen Wohlfahrtsstaat fur Arbeitnehmer oder alle Bürger im Stil Europas entwickelt. Statt dessen war die US-Sozialpolitik zwischen 1870 und den zwanziger Jahren unseres Jahrhunderts auf den Schutz zunächst der Kriegsveteranen und dann der Mütter gerichtet. Ab 1930 anrichteten sich Vorsorgemassnahmen vornehmlich auf Arbeiter in Rente. Die politischen Institutionen in den Vereinigten Staaten haben grossziigige Hilfsmassnahmen fur bestimmte Gruppen initiert, nicht aber fur die Armen.
State Formation and Social Policy in the United States Americans distrust state power, yet analytically speaking the United States has always had a state. Historical changes in the U.S. state -from a federal, non-bureaucratic state of courts and parties in the nineteenth century, to a federal, partially bureaucratized, and interest-group oriented polity in the twentieth century- can help us to understand the distinctive stages and patterns of American social policy. The United States did not develop a European-style welfare state for workers or all citizens. Instead, U.S. social policy between the 1870s and the 1920s focused on protecting first veteran soldiers and then mothers. From the 1930s onward, the emphasis shifted especially toward social provision for retired workers. U.S. political institutions have encouraged generous social spending for some groups, but not for the poor.
Formation de l'Etat et politiques sociales aux Etats-Unis Les Américains éprouvent une certaine méfiance à l'égard de la puissance de l'Etat. Cependant, si l'on analyse l'histoire du développement du pays, on constate que les Etats-Unis ont toujours eu un Etat. Les changements qui ont affecté l'Etat américain -passé d'un Etat fédéral, non bureaucratique, Etat de tribunaux et de partis au XIXe siècle, à un Etat fédéral, partiellement partiellement bureaucratisé, orienté vers l'action en faveur de groupes d'intérêts particuliers au XXe siècle -permettent de comprendre les différentes phases et les modalités de la politique sociale américaine. Les Etats-Unis n'ont pas développé un Etat-providence qui, comme en Europe, assure la protection sociale des ouvriers et de tous les citoyens. Entre 1870 et 1920, la politique sociale des Etats-Unis s'est développée principalement en faveur des anciens combattants et des mères de famille ; après 1930, elle a porté surtout sur la mise en place d'un système d'assurance vieillesse pour les retraités. Les institutions politiques américaines ont favorisé le développement de dépenses sociales importantes pour des groupes sociaux qui ne sont pas les plus démunis.
17 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Sujets

Informations

Publié par
Publié le 01 janvier 1993
Nombre de visites sur la page 96
Langue Français
Signaler un problème

Madame Theda Skocpol
Formation de l'Etat et politiques sociales aux Etats-Unis
In: Actes de la recherche en sciences sociales. Vol. 96-97, mars 1993. pp. 21-37.
Citer ce document / Cite this document :
Skocpol Theda. Formation de l'Etat et politiques sociales aux Etats-Unis. In: Actes de la recherche en sciences sociales. Vol.
96-97, mars 1993. pp. 21-37.
doi : 10.3406/arss.1993.3038
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/arss_0335-5322_1993_num_96_1_3038Zusammenfassung
Staatenbildung und Sozialpolitik in den Vereinigten Staaten
Amerikaner misstrauen der staatlichen Macht, obwohl analytisch gesprochen die Vereinigten Staaten
stets "einen Staat" gehabt haben. Anhand der historischen Veränderungen des US-amerikanischen
Staates -von einem föderativen, nicht-bürokratischen "Staat von Gerichten und Parteien" im 19-
Jahrhundert zu teilbürokratisierten und interessengruppe-norientierten Staatswesen
im 20. Jahrhundert- lassen sich die verschiedenen Stadien und Muster der
Sozialpolitik nachvollziehen. Die Vereinigten Staaten haben keinen Wohlfahrtsstaat fur Arbeitnehmer
oder alle Bürger im Stil Europas entwickelt. Statt dessen war die US-Sozialpolitik zwischen 1870 und
den zwanziger Jahren unseres Jahrhunderts auf den Schutz zunächst der Kriegsveteranen und dann
der Mütter gerichtet. Ab 1930 anrichteten sich Vorsorgemassnahmen vornehmlich auf Arbeiter in Rente.
Die politischen Institutionen in den Vereinigten Staaten haben grossziigige Hilfsmassnahmen fur
bestimmte Gruppen initiert, nicht aber fur die Armen.
Abstract
State Formation and Social Policy in the United States
Americans distrust state power, yet analytically speaking the United States has always had "a state".
Historical changes in the U.S. state -from a federal, non-bureaucratic "state of courts and parties" in the
nineteenth century, to a federal, partially bureaucratized, and interest-group oriented polity in the
twentieth century- can help us to understand the distinctive stages and patterns of American social
policy. The United States did not develop a European-style welfare state for workers or all citizens.
Instead, U.S. social policy between the 1870s and the 1920s focused on protecting first veteran soldiers
and then mothers. From the 1930s onward, the emphasis shifted especially toward social provision for
retired workers. U.S. political institutions have encouraged generous social spending for some groups,
but not for the poor.
Résumé
Formation de l'Etat et politiques sociales aux Etats-Unis
Les Américains éprouvent une certaine méfiance à l'égard de la puissance de l'Etat. Cependant, si l'on
analyse l'histoire du développement du pays, on constate que les Etats-Unis ont toujours eu "un Etat".
Les changements qui ont affecté l'Etat américain -passé d'un Etat fédéral, non bureaucratique, "Etat de
tribunaux et de partis" au XIXe siècle, à un Etat fédéral, partiellement partiellement bureaucratisé,
orienté vers l'action en faveur de groupes d'intérêts particuliers au XXe siècle -permettent de
comprendre les différentes phases et les modalités de la politique sociale américaine. Les Etats-Unis
n'ont pas développé un Etat-providence qui, comme en Europe, assure la protection sociale des
ouvriers et de tous les citoyens. Entre 1870 et 1920, la politique sociale des Etats-Unis s'est développée
principalement en faveur des anciens combattants et des mères de famille ; après 1930, elle a porté
surtout sur la mise en place d'un système d'assurance vieillesse pour les retraités. Les institutions
politiques américaines ont favorisé le développement de dépenses sociales importantes pour des
groupes sociaux qui ne sont pas les plus démunis.THEDA SKOCPOL
Formation de l'Etat
et politiques sociales
aux Etats-Unis
lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, la
Grande-Bretagne organisa tout un dispositif de services
sociaux et d'assurances sociales autour du modèle capitaliste contraire, Ce trique) d'une serait depuis libre société de une de le croire erreur XIXe toute dynamique que siècle de contrainte les perspective les Etats-Unis et d'une structures étatique. (ethnocen- économie jouissent spéciAu
explicite de 1' "Etat-providence", qui devait assurer un
"minimum national" de protection sociale pour faire
fiques des activités de l'Etat en Amérique ont profo face à la vieillesse, à l'invalidité, à la maladie, au chô
ndément affecté les divisions sociales, qui sont mage et autres causes de ressources insuffisantes. A la
devenues à leur tour la base de prises de position poli même époque, d'autres nations -en particulier les
démocraties Scandinaves- ont instauré des Etats-provtiques, et ont guidé les choix des gouvernements amér
icains en matière de politique sociale. En m' appuyant idence garants du plein-emploi, en faisant le choix
sur mes recherches en cours, j'illustrerai ce propos en d'articuler leurs politiques sociales dans un premier
essayant de montrer pourquoi les formes de la protec temps à une approche keynésienne de la gestion
tion sociale publique aux Etats-Unis, ainsi que leur macroéconomique, puis à des interventions directes et
ciblées sur le marché du travail. évolution historique, se sont toujours démarquées de
celles qui caractérisent les Etats-providence européens. L'étude comparative des origines des Etats-prov
idence modernes juge généralement les Etats-Unis à
l'aune des modèles d'évolution étrangers. L'Amérique
est alors considérée comme retardataire, et comme un
Politiques sociales des Etats-Unis Etat-Providence toujours incomplet ; en effet, ce n'est
qu'en 1935 qu'elle a instauré une assurance sociale à
l'échelle de la nation, et elle n'a jamais réalisé de pr
Les "Etats-providence" modernes, comme on les appel ogrammes sociaux complets et réellement nationaux
selon le modèle européen. Mais cette perspective lera par la suite, virent le jour en Europe et en
Australasie entre les années 1880 et 1920, sous la passe sous silence des mesures sociales importantes et
forme de systèmes de pensions et d'assurances sociales originales prises aux Etas-Unis au XIXe siècle et au
début du XXe siècle. Elle ne permet pas non plus de mis en place pour les ouvriers et les citoyens les plus
comprendre pourquoi les politiques sociales des Etats- pauvres. Par la suite, des années 1930 aux années
Unis se caractérisent, depuis 1935, par une profonde 1940, ces mesures initialement conjoncturelles permi
dissociation entre les notions de "sécurité sociale" et rent l'élaboration de systèmes complets de revenus
complémentaires et d'assurances sociales qui tou d'"assistance", ainsi que par la persistance, dans cer
chaient l'ensemble de la population de ces pays. Au tains domaines, d'une grande diversité fédérale.
ACTES DE LA RECHERCHE EN SCIENCES SOCIALES, N° 96~97; MARS 1993. 21-37 .
:
:
;
;
22 Theda Skocpol
Les premières "mesures sociales" américaines comd'un revenu minimum pour les femmes, dans 15 Etats
prenaient des subventions des Etats et des autorités enfin, au niveau fédéral, la loi Sheppard-T owner de
locales aux écoles primaires et secondaires, organisées protection de la maternité et de la petite enfance
au sein du système d'instruction publique le plus déve (1921), a donné au Bureau des enfants des Etats-Unis
loppé du monde industriel (Heidenheimer, 1981 ; le contrôle du versement des subventions fédérales qui
Rubinson, 1986). Elles contenaient également des pen complètent les programmes des comtés et des Etats
sions substantielles en faveur des anciens combattants pour l'éducation sanitaire des mères. Dans l'ensemble,
de la Guerre de Sécession et de leurs familles. En 1910, un nombre considérable de mesures en faveur des
le gouvernement fédéral distribuait des pensions de femmes et des enfants fut instauré aux Etats-Unis, à
vieillesse et d'invalidité à plus d'un tiers des hommes une époque où les réglementations et les allocations
âgés du Nord ainsi qu'à beaucoup de veuves et proposées en faveur des travailleurs masculins étaient
d'orphelins, et à certains hommes âgés du Sud toutes rejetées.
(Skocpol, à paraître, chap. 2). Par la part du budget Par la suite, la grande crise et le New Deal des
fédéral consacrée aux dépenses sociales, la proportion années 1930 semblèrent réunir les conditions pour la
considérable de citoyens concernés, et la relative génér création des pensions vieillesse et des assurances
osité des allocations selon les critères internationaux sociales. Au sein de ce qui fut appelé le "big-bang" de
contemporains, les Etats-Unis se retrouvaient précoce la législation nationale (Leman, 1977), la Loi sur la
ment engagés dans une politique de dépenses sociales. sécurité sociale de 1935 mit en place les bases du sy
Au début des années 1900, de nombreux réformat stème américain de prestations sociales publiques tou
eurs et délégués syndicaux espéraient transformer les jours en vigueur. La couverture du risque maladie ne
pensions de guerre en un système généralisé d'alloca figurait pas dans cette loi, et tous les projets nationaux
tions publiques pour tous les hommes actifs et leurs d'assurance maladie pour tous, proposés par la suite,
familles. Mais il n'en alla pas selon leurs voeux. furent rejetés. Cependant, la législation de 1935 comp
Beaucoup de réformes sociales furent votées pendant renait trois formes principales de prestations sociales
la période "progressiste", mais on laissa de côté les à l'échelon national une assurance chômage mise en
mesures qui demandaient une augmentation des place à l'initiative du pouvoir fédéral mais organisée
dépenses publiques pour financer des pensions par les Etats, une aide publique financée par l'Etat
vieillesse ou d'autres assurances sociales concernant fédéral, et une assurance vieillesse avec cotisation obli
les travailleurs. Ainsi les Etats-Unis refusèrent-ils de gatoire.
s'engager à la suite d'autres nations occidentales sur la L'assurance chômage instaurée en 1935 était un sys
voie d'un Etat-providence "patriarcal", dans lequel des tème à la fois fédéral et régional. Tous les Etats étaient
bureaucrates masculins fixent les réglementations et incités à le mettre en oeuvre, mais chacun d'entre eux
gèrent les assurances sociales "dans l'intérêt" des gardait la liberté de fixer individuellement les critères
ouvriers et des familles qu'ils font vivre. d'attribution et le montant des allocations, ainsi que les
En réalité, l'Amérique ne fut pas loin de créer le cotisations demandées aux employeurs ou à leur per
sonnel ou aux deux à la fois. Les allocations chômage premier Etat-providence "matriarcal", avec des agences
publiques largement féminisées qui mettaient en et les cotisations étaient donc très inégales selon les
oeuvre des réglementations et des allocations "dans Etats, et il restait difficile de grouper les risques en
l'intérêt" des femmes et de leurs enfants. A partir de fonction des aléas économiques, à l'échelle nationale,
1900 jusqu'aux années 1920, tout un ensemble de lois et de coordonner les allocations chômage selon le
sur la protection de la main-d'oeuvre et d'allocations contrôle keynésien de la demande. Malgré les efforts
sociales, destinées à aider les femmes en tant que développés dans les années 1930 et 1940 pour unifor
mères ou futures mères, fut promulgué par les corps miser l'assurance chômage sur le plan national, et pour
législatifs des Etats et par le Congrès (pour plus de lier son fonctionnement à diverses mesures de planif
détails, voir Skocpol, à paraître, 3e partie). Parmi les ication économique publique, il n'y eut pas plus de
plus importantes de ces mesures sociales "matriar coordination explicite entre les mesures sociales et les
cales", on trouve les pensions "mères de famille" mesures économiques dans les Etats-Unis d'après-
assurant une source de revenus régulière aux mères guerre
veuves et sans ressources, adoptées par 44 Etats ; des L'aide publique prévue par la Loi sur la sécurité
lois limitant le temps de travail des femmes salariées, sociale fut distribuée par l'intermédiaire de pro
grammes d'aide sociale qui existaient déjà dans cer- instaurées dans tous les Etats sauf deux l'institution ;
:
:
;
;
:
;
DE L'ETAT ET POLITIQUES SOCIALES AUX ETATS-UNIS 23 FORMATION
tains Etats depuis le début des années 1930, et que quement inégale et souvent mal adaptée aux besoins ;
l'Etat fédéral finança dès lors en partie. Parmi les pro mais ils accordaient des pensions raisonnablement
généreuses aux retraités des classes ouvrières et grammes qui bénéficièrent des nouvelles subventions
de l'Etat fédéral, les plus importants furent les mesures moyennes.
Ce n'est que dans les années I960 que l'"assistance" d'aide aux personnes âgées et les allocations pour
enfants handicapés. Libres d'établir des programmes devint explicitement un sujet de polémique dans le
spécifiques, les Etats se virent aussi accorder une gran débat politique et qu'elle inspira de nouvelles mesures,
de marge de décision en ce qui concernait le montant alors que la "guerre à la pauvreté" ou les efforts pour
créer une "grande société" étaient entamés. Pour la des allocations, les critères d'attribution et, au niveau
pratique, les méthodes d'administration de l'aide. Avec première fois depuis 1935, de nouveaux programmes
le temps, alors que l'assurance vieillesse se généralisait d'aide publique d'envergure, fondés sur une évaluation
à la presque totalité des salariés retraités, l'aide fédéral des besoins, furent lancés sous la forme d'aide "en
e aux personnes âgées perdait de son importance rela nature", à travers les opérations Food Stamps (distribu
tive. D'autre part, dans les années 60, l'Aide aux tion de tickets d'alimentation) et Medicaid (couverture
enfants handicapés (maintenant appelée Aide aux des frais médicaux). En outre, les systèmes de protec
familles avec enfants handicapés -Aid to Families with tion sociale comme celui concernant les personnes
Dependent Children : AFDC- et qui verse des alloca âgées, qui dès l'origine avaient été conçus comme des
tions à la tierce personne aussi bien qu'aux enfants programmes fédéraux par la Loi sur la sécurité sociale,
eux-mêmes) se développa considérablement, touchant repassèrent à l'échelon des Etats, tout en conservant
en majorité une population féminine. Les critères un montant des allocations bien uniformisé. Cependant
d'attribution de l'AFDC, couramment appelée T'assis- l'AFDC, programme de bien plus grande envergure, est
tance", les garanties offertes et les montants distribués resté décentralisé, et d'autres prestations, telles que les
sont restés très inégaux suivant les Etats ce sont géné soins médicaux, sont toujours bien souvent évaluées
ralement les gens les plus pauvres des Etats les plus en fonction de critères très inégaux. De ce fait, la pro
pauvres qui reçoivent le moins, et bien des ménages tection sociale américaine demeure, comme par le
démunis constitués d'un homme seul ou d'un couple passé, institutionneilement et symboliquement séparée
sans enfant sont laissés sans aucune couverture sociale. d'une part de la gestion économique nationale, et de
Depuis 1935, l'assurance vieillesse avec cotisation l'autre, des programmes d'allocations distribuées à tous
obligatoire, seule mesure instaurée dès l'origine sur les citoyens ayant un emploi et sans distinction de
une base entièrement nationale, s'est quant à elle revenu.
appropriée le nom de "sécurité sociale" -terme bien
perçu et qui désignait au départ l'ensemble du pro
gramme- et elle est devenue la pièce maîtresse de la
couverture sociale publique des Etats-Unis. Les cotisa Les théories en présence
tions salariales sont payées à la fois par les employeurs et leurs insuffisances
et leur personnel dans tout le pays au bout du compt
e, les retraités reçoivent une pension plus ou moins
proportionnelle à leur ancien revenu, avec une certai Dans l'étude du développement de la politique sociale
ne redistribution en faveur des assurés aux salaires les aux Etats-Unis, plusieurs approches dominent à l'heure
plus faibles. Après 1935, d'autres assurances avec coti actuelle. Chacune d'entre elles éclaire certains aspects
sation obligatoire furent créées pour les handicapés du problème, mais aucune n'explique de manière ple
bénéficiant de l'aide d'une tierce personne lorsque inement satisfaisante les phases historiques et les modal
celle-ci décède (1939), pour les travailleurs ités des mesures mentionnées plus haut.
(1956), et pour les retraités nécessitant des soins médi Un courant de pensée, que l'on pourrait qualifier
caux (I965). Phénomène aussi important, la "sécurité d'"industrialiste", (e.g. Cutright, 1965 Wilensky et
sociale" se généralisa en effet, de plus en plus de Lebeaux, 1965 Wilensky, 1975. chap. 2) pose comme
salariés et de catégories de salariés furent incorporés préalable que tous les Etats-nation répondent à la
au système dans les années 1950, et les allocations croissance urbaine et industrielle par des mesures des
furent augmentées à plusieurs reprises par le Congrès. tinées à aider les citoyens dans le contexte de disloca
tion sociale et économique qui découle de ces Dans les années 1970, les Etats-Unis offraient certes
aux chômeurs et aux handicapés une aide géographi- transformations. Pour les familles, coupées de la terre 24 Theda Skocpol
et dépendantes d'un salaire, il est difficile de faire face 1973 ; Rimlinger, 1971), la raison d'une telle différence
à l'invalidité résultant d'accidents du travail ou à de se trouve dans les valeurs et les idéologies cultivées
longues périodes de maladie ou de chômage, ou de par les populations de chaque nation au moment où
subvenir aux besoins de parents âgés à charge. La l'urbanisation et l'industrialisation ont pris leur essor.
nécessité d'une aide publique se fait de plus en plus Les facteurs culturels ont pu soit encourager, soit retar
pressante. Toutes les nations modernes sont alors obli der l'action de l'Etat en matière de développement de
gées de prendre des dispositions pour répondre à ces la sécurité sociale, et ils ont aussi influencé la forme et
besoins élémentaires de protection sociale, sans pour les objectifs des nouvelles mesures. Ainsi, Gaston
autant mettre les citoyens respectables dans l'obligation Rimlinger (1971), l'un des partisans les plus compét
d'accepter une aide aux conséquences dégradantes ents de l'école des "valeurs nationales", soutient que
(par exemple, la perte du droit de vote), comme les les premières mesures allemandes d'assurances
aides prévues par les lois traditionnelles sur la pauvret sociales ont été facilitées d'une part par la faiblesse du
é. libéralisme, et de l'autre par la force de "l'idéal social
patriarcal" et de "l'éthique sociale chrétienne" dans Même si ceci semble plausible, des études natio
nales récentes sur les origines de l'assurance sociale l'Allemagne du XIXe siècle (p. 91). Au contraire, aux
Etats-Unis, les valeurs libérales du " laisse z-faire" étaient moderne démontrent que l'urbanisation et l'industriali
sation (considérées séparément ou ensemble) ne per très fortement ancrées, et "l'adhésion au modèle de
réussite individuelle et d'effort personnel" menait à une mettent pas d'expliquer la chronologie de l'évolution
"résistance tenace à l'idée de protection sociale" des législations sur les assurances sociales nationales
(voir Flora et Alber, 1981 ; Collier et Messick, 1975). Et (Rimlinger, 1971, p. 62).
les Etats-Unis se prêtent particulièrement mal aux sché Comme la thèse industrialiste, celle des valeurs
mas d'analyse de l'approche "industrialiste". Ce n'est nationales ne mentionne ni n'analyse les pensions
pas sans raison que, dans leurs études comparatives de d'anciens combattants versées après la Guerre de
l'assurance sociale dans différents pays, les partisans Sécession, pas plus que les mesures sociales en faveur
de cette thèse tendent à ne prendre en compte les des mères de famille et des enfants. Ces thèses ne
données concernant les Etats-Unis qu'après 1935- prennent en compte que les assurances sociales
Avant les années 30, ces derniers sont pour eux un modernes et les pensions vieillesse. Mais, même dans
exemple embarrassant. Inscrits aux premiers rangs des ce domaine, bien des aspects fondamentaux de l'évo
pays industrialisés, ils étaient pourtant bien loin derriè lution des mesures et de leurs structures ne peuvent en
re d'autres nations -y compris des nations largement aucun cas être expliqués par les conclusions générales
moins urbanisées et industrialisées- dans le domaine tirées des "valeurs nationales".
des pensions et des assurances sociales publiques. Au XIXe siècle, les valeurs libérales du laissez-faire
Cette approche ne permet pas non plus de comp étaient à bien des égards plus dominantes et plus popul
rendre pourquoi les Etats-Unis d'avant 1935 ont privi aires en Grande-Bretagne qu'aux Etats-Unis. Pourtant,
légié tout d'abord la protection sociale publique des au cours des années d'avant-guerre, la Grande-Bretagne
anciens combattants, puis celle des mères de famille, mit en place un ensemble de mesures de protection
au détriment de celle des hommes actifs. sociale, comprenant l'assurance contre les accidents du
Une autre école -que nous appellerons l'école des travail (1906), les pensions vieillesse (1908), ainsi que
"valeurs nationales"- reprend bien des aspects de la les assurances chômage et maladie (1911). Ces innovat
dynamique de fond supposée par la thèse ions furent effectuées sous l'égide du Parti libéral br
industrialiste ; mais elle introduit une modification itannique, et furent légitimées sur le plan politique et
capitale pour rendre compte du fait que certains pays, intellectuel par un appel à des "valeurs libérales nouv
comme l'Allemagne impériale de Bismarck dans les elles", semblables à celles qui circulaient avec succès
années 1880, lancèrent des mesures sociales modernes dans les milieux instruits américains du début du siècle.
à une période où l'urbanisation et l'industrialisation ne Les "nouveaux libéraux" soutenaient que, dans un
faisaient que commencer pour eux, alors que d'autres, contexte urbain et industriel moderne, les efforts du
et tout particulièrement les Etats-Unis, ont été plus gouvernement devaient porter sur la sécurité individuell
lents en matière d'innovation sociale malgré le rythme e, et cela sans pour autant remettre en question la
accéléré de leur urbanisation et de leur industrialisat dignité des personnes ou les rendre dépendantes de
ion. Selon les partisans de cette thèse (e.g. Gronbjerg, l'Etat. Si les libéraux britanniques ont pu utiliser de telles
idées pour justifier, dans les années 1920, des pensions Street et Suttles, 1978 ; Kaim-Caudle, 1973 ; King, :
;
:
;
;
FORMATION DE L'ETAT ET POLITIQUES SOCIALES AUX ETATS-UNIS 25
Les tenants de la thèse du "capitalisme social" (e.g. financées par l'Etat et une assurance sociale avec cotisa
tion obligatoire, pourquoi les progressistes américains Berkowitz et Mac Quaid, 1980 ; Domhoff, 1970
n'ont-ils pu en faire autant ? Aux Etats-Unis comme en Ferguson, 1984 Quadagno, 1984) présupposent que
Grande-Bretagne, le modèle libéral avait subi assez de les chefs des grandes entreprises ont dominé le jeu
transformations sur le plan culturel pour pouvoir légit politique tout au long du XXe siècle en outre, ils
imer les "Etats-providence" naissants, sans recourir à des cherchent de diverses manières à détecter les ruptures
justifications paternalistes et conservatrices ou encore entre les capitalistes conservateurs et les capitalistes
socialistes (voir Orloff et Skocpol, 1984, pour un déve progressistes sur le plan économique, car selon eux ce
loppement plus complet de cet argument). sont ces différences qui expliquent les innovations
De même, dans les années 1930, lorsque les dans le domaine de la politique sociale. Ils affirment
hommes du New Deal américain ont enfin réussi à ins qu'au début du siècle, certaines entreprises améri
tituer au niveau national une protection sociale justifiée caines ont devancé le secteur public en élaborant un
en termes "néo-libéraux", pourquoi se sont-ils retrou système de gestion et de méthodes modernes, compre
vés avec cet ensemble de mesures si spécifiques que nant des mesures destinées à stabiliser et à planifier
recouvre la Loi sur la sécurité sociale ? Pourquoi ont-ils l'emploi, ainsi que des avantages sociaux liés à la fidél
laissé de côté l'assurance maladie, alors qu'elle pouvait ité à l'entreprise. Les figures importantes du "capitali
sme social" imposèrent ensuite leurs idées aux fort bien être légitimée par des principes libéraux aussi
valables que ceux qui étaient invoqués pour les assu concepteurs des politiques gouvernementales et aux
rances chômage et vieillesse ? Et pour quelle raison les hauts fonctionnaires. En conséquence, les mesures
programmes d'aide publique subventionnés selon la loi d'assurance sociale publique prises dans des Etats clé
de 1935 ont-ils placé de nombreux individus dans une et au niveau fédéral étaient censées répondre aux
position de dépendance par rapport aux choix arbi besoins des grandes entreprises aux méthodes de ges
traires de l'Etat et des autorités locales, au lieu de ren tion progressistes.
forcer l'idée que la dignité individuelle et le versement Cette approche a l'avantage de mettre en lumière
d'allocations pour tous font partie des droits du les complémentarités qui se sont parfois développées
citoyen ? Reste une dernière interrogation, qui est peut- entre les politiques sociales publiques -une fois mises
en oeuvre- et les pratiques de gestion du personnel être la plus significative étant donnée la priorité évi
dente accordée de tout temps par les Américains aux des grandes entreprises américaines. Ainsi, une grande
valeurs de la promotion individuelle par le travail, partie de ces dernières se plièrent de bonne grâce au
pourquoi le New Deal n'est-il pas parvenu à mettre en régime de sécurité sociale d'assurance vieillesse avec
place les mesures proposées pour garantir un emploi à cotisation obligatoire en le juxtaposant, en particulier
toute personne désireuse de travailler ? On peut même après la Deuxième Guerre mondiale, à leur propre sy
avancer que les mesures de sécurité sociale effectiv stème de retraite. Cependant, à l'origine, les groupes
ement mises en oeuvre étaient plus éloignées des d'entreprises s'étaient opposés au vote de la Loi sur la
vieilles valeurs américaines que ne l'aurait été un enga sécurité sociale, ainsi qu'au vote de la plupart des
gement du gouvernement à assurer le plein emploi. mesures sociales et réglementaires, proposées au
Les thèses qui soulignent l'influence de l'industriali niveau fédéral ou des Etats, en faveur des travailleurs
sation ou des valeurs nationales sur le développement masculins et féminins. Malgré la capacité d'adaptation
des mesures sociales ont tendance à atténuer le rôle des capitalistes américains lorsqu'ils sont mis devant le
des luttes et des débats politiques. Cependant, au fait accompli, les exemples historiques abondent pour
cours des quinze dernières années, beaucoup d'histo prouver qu'à maintes reprises ils se sont farouchement
riens et de spécialistes des sciences sociales ont analy opposés à la mise en oeuvre de mesures sociales
sé la contribution des capitalistes et des travailleurs de publiques. Les facteurs politiques à l'origine des inno
l'industrie dans l'élaboration de la politique sociale des vations sociales aux Etats-Unis sont donc presque tou
démocraties capitalistes depuis les années 1930. Au jours à chercher ailleurs que dans les initiatives des
sein de ce courant, deux sortes d'approches fondées capitalistes.
sur la politique de classes sont appliquées à la poli L'autre approche fondée sur la politique de classes
tique sociale américaine la première met l'accent sur présuppose que partout les capitalistes cherchent à
ce que l'on appelle le "capitalisme social", et l'autre s'opposer à l'émergence et au développement de
souligne la "lutte politique de classes" entre les tra l'Etat-providence. Cette approche, fondée sur le "socia
lisme démocratique" et la lutte des classes, inspire la vailleurs et les capitalistes. ;
;
:
;
;
26 Theda Skocpol
l'Ouest ont joué un rôle d'arbitre dans les décisions du plupart des études comparatives récentes du dévelop
pement des politiques sociales en Europe et aux Etats- Congrès. De même, les associations de femmes de la
bourgeoisie ont défendu de manière décisive, et souUnis (voir Bjorn, 1979 Castles, 1978, 1982 ;
vent avec succès, l'instauration de la couverture sociale Esping-Andersen, 1985 Korpi, 1983 ; Myles, 1984 ;
des femmes et des enfants au début du XXe siècle. Shalev, 1983 Stephens, 1979)- Ces théoriciens ne prê
tent aucune attention aux premières prestations Quant aux luttes concernant la protection sociale ou
sociales américaines en faveur des anciens combattants les interventions de l'Etat sur le marché du travail, elles
de la Guerre de Sécession ; en outre, en centrant sur ont souvent été marquées par des divisions régionales,
l'ouvrier leur définition de la couverture sociale modern ethniques et raciales. Il faut donc un mode d'analyse
qui permette de comprendre pourquoi les identités e, ils ne peuvent analyser les programmes précur
seurs de dépenses sociales et de réglementation en sociales et les conflits de sexes, d'ethnies et de races
faveur des mères de famille et des femmes au travail. ont joué un rôle aussi, voire plus important, que les
Pour expliquer l'instauration tardive de la couverture conflits de classes dans l'élaboration du système de
sociale publique des travailleurs masculins, et ses protection sociale.
limites par rapport à celles qui existent en Europe, Les théories inspirées par la lutte des classes se fon
cette approche souligne la faiblesse relative des syndi dent sur l'existence de structures étatiques et de partis
cats industriels américains, ainsi que l'absence totale de bien précises un Etat centralisé et bureaucratique, et
parti politique à base ouvrière dans la démocratie amér des partis parlementaires qui se consacrent à la défense
icaine. A partir de ces faiblesses de l'organisation d'un programme au nom d'une classe sociale tout entiè
ouvrière, les partisans de cette perspective soutiennent re ou d'une autre entité collective large représentée
que les capitalistes américains ont montré une remar dans l'ensemble de la nation. Dans une grande partie de
quable capacité à jouer de pressions directes ou indi l'Europe, où ces caractéristiques de l'organisation poli
rectes pour empêcher les gouvernements, à tous les tique existent réellement, il est tout à fait cohérent de
niveaux, de mettre en oeuvre des efforts de protection supposer que la classe ouvrière peut transformer la
sociale en effet de tels efforts risquaient de transfo défense de ses intérêts en mesures sociales effectives,
rmer la structure du marché du travail, ou de remettre dès que "son" parti détient les rênes du pouvoir national
en question les prérogatives et les profits des entre pendant une période assez prolongée. Mais à l'éviden
prises privées. Ce n'est qu'à certaines occasions -tout ce, les Etats-Unis n'ont jamais eu d'Etat centralisé et
particulièrement pendant le New Deal, et, par la suite, bureaucratique, ni de partis parlementaires porteurs
au sein de l'aile libérale du parti démocrate- que les d'un programme spécifique. C'est pourquoi le cas amér
ouvriers ou les syndicats américains ont réussi à pro icain révèle la nécessité de prendre en compte, dans
mouvoir certaines innovations et élargissements en notre étude de l'élaboration des politiques sociales, la
matière de couverture sociale publique. constitution historique de chaque Etat national, ainsi
Il est certain qu'un tel accent sur la lutte de classes que les conséquences des structures institutionnelles de
entre ouvriers et capitalistes aide à comprendre pour cet Etat sur les objectifs, le pouvoir et les alliances des
groupes sociaux politiquement actifs. quoi les Etats-Unis n'ont pas construit un Etat-prov
idence total garant du plein-emploi, selon le modèle
Scandinave de l'après-guerre. Néanmoins, si l'on n'a
pas simplement pour objectif d'opposer les Etats-Unis
à l'Europe depuis la Deuxième Guerre mondiale, mais Formation de l'Etat américain
aussi d'expliquer les phases et les cadres spécifiques et structures de la couverture sociale
de la politique sociale américaine depuis le XIXe
siècle, l'approche centrée sur la lutte des classes
devient insuffisante à plusieurs égards. En se concent Par "formation de l'Etat", on entend l'élaboration d'une
rant exclusivement sur les conflits politiques d'intérêts Constitution, l'engagement dans des guerres, la démoc
entre les capitalistes et les ouvriers, on oublie de ratisation électorale, et la mise en place d'une bureauc
prendre en compte les autres forces socio-écono ratie -processus historiques de longue haleine, et dont
miques qui, par leur influence sur l'Etat fédéral et sur la forme et l'évolution dans le temps varient fortement
les partis politiques décentralisés, ont participé à l'él d'un pays capitaliste industriel à l'autre. Les Etats-Unis
aboration des mesures sociales. Jusqu'à une période très se distinguent très nettement de beaucoup de nations
récente, les groupes d'intérêts agricoles du Sud et de européennes par le fait qu'ils ne sont pas passés par ;
;
:
FORMATION DE L'ETAT ET POLITIQUES SOCIALES AUX ETATS-UNIS 27
Les Américains considéraient "la Constitution" et une phase de système politique prémoderne, caractéri
"l'autorité de la Loi" comme les détenteurs de la souversée par l'absolutisme monarchique, une armée perma
nente et une bureaucratie fortement implantées au aineté suprême. Ces dernières fonctionnaient en effet,
niveau local, et des mobilisations répétées pour des surtout avant la Guerre de Sécession, comme "un toit
sans murs" selon l'expression très juste de John Murrin guerres territoriales livrées contre des ennemis de
même force. Contrairement à ce modèle, les colonies (1987), et comme le "substitut de tout autre sentiment
plus profond d'identité nationale" américaines ont construit une république fédéraliste ; en effet "tout le
constitutionnelle, et, après quelques années de joutes monde savait que, sans la Constitution, l'Amérique
n'existerait pas" (pp. 346-347). Malgré l'expression de continuelles avec la Grande-Bretagne, la toute jeune
nation s'est retrouvée relativement protégée sur le plan groupes fluctuants d'intérêts particuliers au cours des
géopolitique, avec, à ses portes, un continent immense interminables sessions législatives du Congrès et des
à conquérir face à des adversaires militairement peu Etats, les idéaux suprêmes du constitutionnalisme et de
redoutables. Les guerres n'ont pas eu le même effet l'autorité de la loi représentaient un pouvoir impersonn
centralisateur sur l'Etat américain que sur bien des el capable de régner sur un pays en pleine expansion
Etats européens. En effet, la plus importante des économique et socialement très diversifié. Ce n'est que
guerres américaines fut une guerre intestine quant à pendant la Guerre de Sécession qu'une croisade
la mobilisation pour les deux guerres mondiales du menée par les Républicains pour sauvegarder la domi
XXe siècle, elle reposa largement sur l'utilisation des nation nordiste de la Nation, attribua temporairement
capacités d'organisation des grandes entreprises et des la souveraineté à un gouvernement fédéral activiste.
syndicats professionnels (Cuff, 1973 ; Vatter, 1985). Ce Mais même la Guerre de Sécession ne produisit pas de
n'est qu'après la Seconde Guerre mondiale, lorsque les bureaucratie fédérale autonome. Les particularismes
Etats-Unis devinrent une puissance impérialiste à locaux, la division des pouvoirs, et la méfiance général
l'échelle du monde, qu'un complexe militaro-industriel e à l'égard de l'activisme du gouvernement ne perdi
fédéral apparut, financé par le premier impôt fédéral rent jamais vraiment leur influence, y compris dans le
direct important maintenu en temps de paix. Nord. Le "système politique à la Tudor" des Etats-Unis
La révolution américaine fut une révolte non seul (Huntington, 1968) réapparut dans toute sa vigueur
ement contre l'Empire britannique, mais aussi contre dans les années 1870, une fois que les Etats sudistes
toute notion européenne de concentration de la souver eurent rejoint l'Union.
aineté politique -que celle-ci repose sur un parlement On ne peut cependant pas se contenter d'affirmer
suprême, comme en Grande-Bretagne après la révolu que les Européens avaient le monopole de la concentra
tion anglaise, ou sur une bureaucratie administrative tion des pouvoirs et du sens de l'"Etat", et que les
construite sous la monarchie absolue, comme dans une Américains en étaient dépourvus. Stephen Skowronek
grande partie de l'Europe continentale. Après des (1982) replace la totalité des premiers accords politiques
années de frictions politiques entre les colons et les américains dans un cadre qui aide à mettre en lumière
gouverneurs de la Couronne britannique, la confédérat leurs traits caractéristiques. Skowronek souligne (1982,
ion des treize colonies marqua la rupture entre la popul pp. 19, 24) que l'Amérique possédait bel et bien un Etat,
à la fois au sens d'une "organisation de pouvoir coerci- ation américaine et la Grande-Bretagne, à la suite de
quoi les pères fondateurs cherchèrent à renforcer l'unité tif" (p. 19) ainsi que de "modes de comportement
nationale encore précaire en créant un nouveau gouver stables, respectés et coutumiers à l'intérieur de chaque
institution et dans les relations d'institution à institution" nement fédéral. Sous la Constitution adoptée en 1788,
les pouvoirs des Etats et du gouvernement central furent (p. 24) "A ses débuts l'Etat américain maintenait l'ordre
attribués avec soin, de façon à s'équilibrer mutuelle légal à l'échelle du continent il livrait bataille, exprop
ment, dans un "compromis" (Scheiber, 1978) qui ouvrit riait les Indiens, conquérait de nouveaux territoires,
la voie à bien des ambiguïtés par la suite ; dans le cultivait des relations avec d'autres Etats, et soutenait le
même temps, de nouvelles règles répartissaient les res développement économique. Malgré l'absence de sens
ponsabilités du gouvernement fédéral entre le Congrès, de l'Etat, il fut un agent essentiel du maintien de l'ordre
le président et un système de tribunaux. D'après social et des progrès sociaux clans l'Amérique du XLXe
siècle" (p. 19). Samuel P. Huntington (1968), "l'Amérique a perpétué la
fusion des fonctions et la division du pouvoir, alors Certes, l'Etat américain n'avait à l'origine rien d'un
même que l'Europe optait pour une différenciation des système bureaucratique implanté dans les régions et
fonctions et une centralisation des pouvoirs" (p. 110). dirigé par un monarque ou un parlement. C'était plu- ;
;
;
;
28 Theda Skocpol
tôt, selon l'expression significative de Skowronek, "un vernement, car "leur ingéniosité, stimulée par des riva
Etat de tribunaux et de partis" (p. 24). Agissant à la fois lités incessantes, a donné à beaucoup d'articles de la
Constitution des applications imprévues" (p. 3)- "Les au niveau fédéral et régional, les tribunaux et les partis
politiques étaient les organisations clé du fonctionne organisations des partis forment un deuxième appareil
politique qui double celui du gouvernement légalment de l'Etat américain au XIXe siècle (et les juges et
les hommes politiques en étaient les principaux déci ement constitué", au point que "tous les rouages du
deurs). "Les procédures propres des partis conféraient gouvernement central et des gouvernements d'Etats
une cohérence opérationnelle aux institutions par sont contrôlés par les partis politiques". Ces partis "ont
ailleurs fragmentées de l'appareil gouvernemental, et été organisés de manière beaucoup plus élaborée que
partout ailleurs dans le monde, et ils sont passés plus les jugements portés par les tribunaux déterminaient la
signification et les effets de la loi" (p. 27). radicalement qu'ailleurs sous le contrôle d'une classe
de spécialistes" A l'origine, les tribunaux n'avaient pas joué un rôle (Bryce, 1893, p. 6).
très important dans les débats constitutionnels ; ils ont Les partis politiques traditionnels américains du
cependant acquis au cours du XIXe siècle une autorité XIXe siècle contrôlaient le processus complexe et
interminable des nominations et des élections aux plus grande que ce qu'avaient prévu les pères fondat
postes administratifs au niveau des régions, des Etats, eurs, ou que celle dont jouissaient les tribunaux br
itanniques. "Aux Etats-Unis", remarqua Alexis de et de la nation. Les conventions des partis devinrent le
Tocqueville ([18501-1969, P- 270) "il n'est quasiment moyen le plus répandu de désigner les candidats ; en
aucun problème qui ne devienne tôt ou tard un pro outre, la fréquence des élections au XIXe siècle rendait
blème judiciaire". Certes, les hommes de loi américains nécessaire l'organisation de campagnes et de meetings,
pour maintenir l'enthousiasme et la ferveur des partiont dû adapter la jurisprudence du droit commun
anglais aux réalités américaines, et affronter différents sans. Point capital, de la période jacksonienne à la fin
mouvements qui cherchaient à codifier le droit et à du XIXe siècle, les partis ont aussi contrôlé le choix du
réduire la marge de décision de la justice. Cependant, personnel et le fonctionnement de l'administration
ces élites et les tribunaux au sein desquels elles agis (Shefter, 1978). Le recrutement administratif au sein de
la "clientèle" (par le système dit de "patronage") était saient jouissaient aussi d'avantages de taille. Ils profi
taient du respect que leurs compatriotes portaient à la le complément des activités électorales de plus en plus
Constitution et aux procédures de justice, seuls points intenses des nouveaux partis. Le contrôle de l'attribu
de référence communs dans un système politique miné tion des postes publics inspira particulièrement les
par des querelles juridictionnelles, et dans lequel les cadres des partis, et permit à leurs négociateurs nati
questions fondamentales nécessitaient régulièrement onaux et régionaux de proposer aux fidèles partisans
locaux d'exercer une influence sur les nominations. En un recours au tribunal. En outre, il n'y avait pas de
bureaucratie civile nationale pour contrebalancer retour, les fonctionnaires consacraient avec un intérêt
l'influence des tribunaux et défendre "l'intérêt national" évident une partie de leur salaire et de leur temps à
d'une manière plus convaincue. entretenir la popularité de leur parti ils n'étaient en
Avec les tribunaux, les partis et les hommes poli effet assurés de conserver leur emploi que si ce parti
tiques liés à des intérêts professionnels particuliers gagnait les élections suivantes. Dans le cas contraire, le
devinrent les piliers du système politique américain du parti opposé, avec son potentiel de fonctionnaires,
XIXe siècle. Et ceci alors que la Constitution ne les s'arrogerait les "dépouilles du pouvoir".
mentionnait même pas, et que les pères fondateurs Dès les années 1840, une fois installés, les partis et
dénonçaient "les conséquences funestes de l'esprit de leurs dirigeants ont montré une grande capacité
parti" (George Washington, cité par Wallace, 1968, d'adaptation tout au long du XIXe siècle, ils ont
p. 473). Des observateurs étrangers au fonctionnement dominé le débat politique, et relié les différentes
du gouvernement américain ont noté le rôle de plus en branches et les différents niveaux du système politique
plus central et spécifique joué par les partis politiques. à la Tudor (Keller, 1977 Mac Cormick, 1986). L'enrac
inement local des partis s'est développé à l'échelle Dans les années 1880, James Bryce (1895) remarque
qu'"en Amérique les grandes forces du changement même des quartiers mais s'ils s'attachaient à couvrir
sont les partis politiques. Le gouvernement y compte toutes les localités à l'intérieur des Etats, leurs efforts
moins qu'en Europe, les partis y comptent plus" (p. 5). portaient en même temps, et avec une efficacité remar
Une description des partis est donc le complément quable, sur l'ensemble de la nation. Les appareils des
nécessaire de toute étude de la Constitution et du partis n'étaient certes pas des structures hiérarchiques