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PARLEMENT EUROPEENCOMMISSION DES AFFAIRES CONSTITUTIONNELLESJOURNEE D'ETUDE SUR L'AVENIR DU TRAITE EURATOMDANS LA CONSTITUTION EUROPEENNEJeudi 20 mars 20031. La Journée d'étude sur l'Euratom était présidée par M. Napolitano. Etaient invités en tantqu'experts : le Professeur Georg Hermes (J. W. Goethe Universität, Frankfurt/Main), M.Christian Waeterloos (Commission européenne, DG Energie et transports) et M. RolfLinkohr (député au Parlement européen).I. Contributions des experts2. Plusieurs points de convergence sont apparus dans les contributions :• la reconnaissance de la compétence de la Convention pour traiter du statut de l'Euratomdans l'architecture institutionnelle future de l'Europe ;• la nécessité d'aboutir à une personnalité juridique unique avec des institutions, desinstruments et des procédures communs c'est-à-dire de fusionner et d'harmoniser le traitéEuratom avec les traités CE et de l'Union ;• la nécessité de remédier au déficit démocratique du traité Euratom ;• le besoin de maintenir des normes de sécurité élevées en matière nucléaire.Exposé du Professeur Hermes3. Le Professeur Hermes a abordé successivement : la situation actuelle de l'Euratom, laquestion du mandat de la Convention en la matière, les différentes options pour l'Euratom etla proposition du Praesidium.4. Dans sa présentation de la situation actuelle, le Professeur Hermes a d'abord soulignél'inadéquation entre certaines dispositions du traité Euratom et le contexte ...
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1
PARLEMENT EUROPEEN
COMMISSION DES AFFAIRES CONSTITUTIONNELLES
JOURNEE D'ETUDE SUR L'AVENIR DU TRAITE EURATOM
DANS LA CONSTITUTION EUROPEENNE
Jeudi 20 mars 2003
1. La Journée d'étude sur l'Euratom était présidée par M. Napolitano. Etaient invités en tant
qu'experts : le Professeur Georg Hermes (J. W. Goethe Universität, Frankfurt/Main), M.
Christian Waeterloos (Commission européenne, DG Energie et transports) et M. Rolf
Linkohr (député au Parlement européen).
I. Contributions des experts
2. Plusieurs points de convergence sont apparus dans les contributions :
•
la reconnaissance de la compétence de la Convention pour traiter du statut de l'Euratom
dans l'architecture institutionnelle future de l'Europe ;
•
la nécessité d'aboutir à une personnalité juridique unique avec des institutions, des
instruments et des procédures communs c'est-à-dire de fusionner et d'harmoniser le traité
Euratom avec les traités CE et de l'Union ;
•
la nécessité de remédier au déficit démocratique du traité Euratom ;
•
le besoin de maintenir des normes de sécurité élevées en matière nucléaire.
Exposé du Professeur Hermes
3. Le Professeur Hermes a abordé successivement : la situation actuelle de l'Euratom, la
question du mandat de la Convention en la matière, les différentes options pour l'Euratom et
la proposition du Praesidium.
4. Dans sa présentation de la situation actuelle, le Professeur Hermes a d'abord souligné
l'inadéquation entre certaines dispositions du traité Euratom et le contexte actuel. En effet, ni
les objectifs affichés par les signataires de 1957, ni les dispositions en matière d'énergie
nucléaire ne trouvent de consensus aujourd'hui.
Les dispositions du traité qui portent sur la politiques énergétique, le soutien financier à la
recherche dans le nucléaire et la protection de la santé contre les irradiations posent de
sérieux problèmes. Ainsi, les deux propositions de directive de la Commission concernant la
protection et la sécurité des installations ainsi que le traitement des déchets nucléaires se
sont déjà heurtées à de sérieuses objections concernant la compétence du traité Euratom. Le
Professeur Hermes a même fait état de dispositions obsolètes (l'approvisionnement, les
dispositions concernant la propriété et le marché commun). Finalement, les compétences les
moins contestées sont le contrôle et la sécurité car elles visent à prévenir l'utilisation du
nucléaire à des fins autres que prévues par le traité.
2
Le Professeur Hermes a aussi attiré l'attention sur le déficit démocratique dont souffre le
traité Euratom, du fait de la prédominance de l'exécutif et en particulier de la Commission.
Mis à part la codécision en matière budgétaire la procédure de consultation, le Parlement ne
participe pas du tout.
5. L'avis exprimé par le Professeur Hermes quant à la compétence de la Convention est sans
ambiguïté. La Déclaration de Laeken prévoit de doter l'Union européenne de structures, plus
démocratiques, plus efficaces et plus transparentes. Cet objectif général concerne aussi bien
les instruments et les procédures que les institutions. De ce fait, le Professeur Hermes a
estimé que la Convention était compétente pour réformer l'Euratom.
6. Le Professeur Hermes a ensuite présenté différentes options pour l'Euratom.
•
La première possibilité "théorique" serait de laisser le traité en l'état avec pour
conséquence la subsistance de deux personnalités juridiques distinctes.
•
La seconde solution extrême serait de supprimer le traité Euratom à l'exception de
quelques règles qui devraient être reprises dans le traité constitutionnel (promotion de la
recherche, protection contre les radiations). Ce choix aurait une incidence relativement
faible. Cependant, il laisserait subsister quelques problèmes, comme la réglementation
sur les entreprises communes ou les compétences de contrôle des risques de
prolifération.
•
Entre ces deux options extrêmes, il y a une série de solutions intermédiaires qui se
distinguent les unes des autres en fonction des dispositions qu'elles prévoient de
reprendre ou d'exclure dans la Constitution. Certaines prévoient davantage d'instruments
de participation du Parlement que d'autres. Il y a un débat sur la nécessité de disposer
d'un programme et d'un centre de la recherche nucléaire séparé ou, au contraire, si cela
peut être intégré dans le programme commun de recherche. Quant à la forme, le
Professeur Hermes juge indifférent que ces dispositions soient reprises
comme une
partie intégrante du texte constitutionnel, dans une annexe ou dans un protocole
additionnel puisque, de toute façon, il s'agirait toujours de droit primaire.
7. Examinant finalement la proposition du Praesidium, le Professeur Hermes l'a trouvée proche
du maintien intégral d'Euratom en n'en retirant que le strict nécessaire. Ainsi, la personnalité
juridique serait supprimée, et les 3e et 4e titres (organes et des questions financières)
seraient rapprochées au traité constitutionnel, mais des spécificité propres subsisteraient
(comité scientifique et technique, budget spécifique et dépenses de recherche et
investissement : art. 72, 174 et 176 non modifiés). C'est, d'après le Professeur Hermes, une
solution qui ne tient pas suffisamment compte du mandat attribué par la déclaration de
Laeken - créer un nombre limité d'instruments juridiques. Ces derniers n'existant pas dans
l'Euratom, la proposition du Praesidium maintiendrait d'autres outils ainsi qu'une
participation minimale du Parlement européen ; la politique nucléaire ne serait pas non plus
harmonisée avec les autres politiques ce qui poserait un problème de coordination. La
proposition du Praesidium est une solution minimaliste à laquelle il faudrait, selon le
Professeur Hermes, opposer quelque chose de plus cohérent.
Exposé de M. Waeterloos
8. Ayant contribué à la rédaction du document "Pénélope", M. Waeterloos a d'abord présenté
les raisons qui ont conduit la Commission à proposer de maintenir le traité Euratom sous une
forme adaptée :
3
•
le souhait de ne pas abandonner des politiques efficaces en présence de dispositions
satisfaisantes et d'un droit primaire et dérivé en matière de contrôle des matières
nucléaires, de sécurité, de recherche, d'approvisionnement.
•
la difficulté de renégocier les dispositions de l'Euratom dans le cadre de la Convention et
de trouver un consensus à 15 et bientôt 25 ou 30 Etats membres
Cependant, M. Waeterloos a jugé impossible de maintenir le traité tel quel, en raison des
critiques à l'encontre de ses dispositions institutionnelles (notamment l'insuffisance du rôle
du Parlement européen).
9. M. Waeterloos a alors esquissé les contours d'une troisième voie, à savoir un texte Euratom
rénové qui conformément au document "Pénélope" constituerait un acte additionnel à la
Constitution. Il en a rappelé les principes directeurs :
•
Considérant
que
le
traité
fondamental
comporterait
toutes
les
dispositions
institutionnelles, financières et générales nécessaires, supprimer les dispositions
correspondantes du traité Euratom à quelques exceptions près ;
•
Privilégier l'abandon de toutes les dispositions n'ayant pas été mises en oeuvre ou ayant
perdu leur pertinence dans les circonstances actuelles ;
•
Ne proposer que des modifications très limitées pour les dispositions maintenues et en
vue uniquement de répondre aux besoins actuels ;
•
Substituer aux missions promotionnelles des objectifs "implicites" (sécurité, sûreté,
surveillance, organisation de la solidarité communautaire, développement de la
recherche fondamentale et de la recherche appliquée).
10. La mise en oeuvre de ces principes conduirait, selon M. Waeterloos, au résultat suivant :
•
renoncement au Préambule du traité Euratom et à son titre 1, tout en réaffirmant la
nécessité de garantir le fonctionnement approprié d'une industrie nucléaire compétitive,
sûre et non proliférante ;
•
préservation de l'objectif de promotion de la recherche et de la diffusion des
connaissances sur la technologie nucléaire, en prévoyant que les dispositions générales
(programme-cadre pluriannuel de recherche) couvrent la recherche nucléaire ;
•
maintien du Comité scientifique et technique de caractère consultatif et des dispositions
organisant la création d'un Centre commun de recherche nucléaire en ajoutant deux
compétences au Centre commun de recherche - faire évoluer les besoins et moyens
nécessaires en matière de contrôle de la sûreté nucléaire, d'une part, créer des écoles pour
la formation des spécialistes des différents métiers du nucléaire, d'autre part ;
•
conservation des dispositions concernant la classification des informations, les
assurances relatives à la couverture du risque atomique, les sanctions en cas de non-
respect des dispositions, ainsi que des dispositions du chapitre 3 Euratom sur la sûreté
nucléaire et la protection contre les rayons ionisants ;
•
afin de préciser les règles en matière de radioprotection et de sûreté nucléaire, extension
à l'ensemble du territoire de l'Union de la compétence d'avis de la Commission pour les
investissements ayant un impact possible sur les pays voisins (art. 37) ;
•
pour tenir compte de la problématique d'une concurrence loyale d'écoulant de la mise en
oeuvre du marché intérieur de l'électricité, la Commission aurait le rôle d'évaluer les
modes de financement des investissements projetés et déciderait de l'autorisation des
projets d'investissement, elle publierait les éléments essentiels et de nature générale de sa
décision ;
•
maintien du chapitre consacré aux entreprises communes et de l'annexe correspondante
(afin de fonder des actions nouvelles, notamment pour la gestion des déchets);
4
•
simplification des dispositions concernant l'approvisionnement ;
•
maintien en l'état des dispositions relatives au contrôle, à la sécurité et à la
radioprotection ;
•
abandon du droit de propriété sur les matières nucléaires (qui n'était que théorique).
11. En conclusion, M. Waeterloos a affirmé que le traité Euratom a besoin d'être modernisé,
mais qu'il doit être maintenu. Il a souligné l'importance de l'énergie nucléaire pour la
production des besoins en électricité dans l'Union et les retombées bénéfiques pour la
recherche, l'industrie, la médecine. Il ne serait donc pas selon lui responsable de vouloir se
passer du nucléaire, ni de vouloir abandonner les garanties qui lui sont associées.
Exposé de M. Linkohr
12. M. Linkohr, tout en affirmant ne pas être opposé à l'énergie nucléaire, a critiqué certains
aspects de l'Euratom :
•
l'inégalité de traitement entre la partie nucléaire et la partie non nucléaire lors de
l'adoption des programmes de recherche ;
•
la divergence entre le Traité et la réalité actuelle, donc la difficulté d'expliquer la
situation actuelle aux électeurs ;
•
la faiblesse des bases juridiques du traité en matière de sécurité des installations même,
des déchets et des réserves financières à imposer aux entreprises (et de ce fait,
l'impossibilité d'obliger les nouveaux Etats à arrêter leurs centrales nucléaires
défaillantes).
Si l'on mettait aux voix un tel traité sous forme de protocole, il se pourrait, a affirmé M.
Linkohr, que les citoyens rejettent le traité constitutionnel parce qu'ils ne veulent pas du
nucléaire.
13. Selon M. Linkohr, le problème au centre de toutes les préoccupations aujourd'hui n'est pas la
politique de l'énergie, mais la politique climatique. Ainsi, s'il n'y ait pas de traité Euratom
aujourd'hui, le besoin de l'inventer ne se ferait pas sentir.
Cependant, M. Linkohr a relevé que nous ne sommes pas préparés à la réforme du traité
Euratom et qu'il paraît exclu d'arriver à un consensus très rapidement.
C'est pourquoi il a suggéré une réforme
a minima
du traité Euratom sur la base des
propositions de M. Waeterloos. Il a insisté sur la nécessité de créer à plus long terme les
bases juridique d'une politique énergétique afin de réduire la politique de production de
CO2.
II. Débat
14. A l'instar des experts invités, les membres de la Commission des Affaires constitutionnelles
ont exprimé leur refus de maintenir le traité Euratom en l'état ou même de l'annexer sans
modification à la Constitution (
Président Napolitano, MM. McCormick, Turmes,
Voggenhuber, Leinen
).
15. Plusieurs problèmes spécifiques liés au traité Euratom ont été soulevés :
•
le problème de la compatibilité de la politique nucléaire avec la politique de la
concurrence et les règles du marché intérieur en matière d'aides publiques, le soutien à la
production et à la recherche nucléaire constituant une distorsion de marché (
M. Turmes
)
•
le problème de la personnalité juridique et de la compatibilité des instruments juridiques
de l'Euratom avec les nouvelles dispositions (
Président Napolitano, M. Leinen
)
5
•
la très grande difficulté de réviser l'Euratom après l'adhésion des nouveaux Etats
membres (
Mme Schleicher
)
•
la difficulté, en l'absence de consensus, de faire accepter les dispositions en matière
nucléaire aux citoyens et, dès lors, la menace d'échec lors de la ratification du traité
constitutionnel (
M. Voggenhuber
).
16. Les membres de la commission des Affaires constitutionnelles se sont divisés sur la façon de
considérer l'Euratom dans le cadre de la Convention. Certains semblaient remettre
globalement en cause la politique nucléaire (
M. Voggenhuber
) ou soulignaient la nécessité
d'un traité "neutre" sur cette question (
M. Turmes
). Pour d'autres, il faut reconnaître
l'existence de l'énergie et de la recherche nucléaires : des dispositions en la matière devraient
être prises dans le texte constitutionnel, soit au titre de la recherche, soit dans un chapitre sur
la politique énergétique (
M. McCormick
). Une proposition plus proche de celles de MM.
Hermes et Linkohr a par ailleurs été formulée par
M. Leinen
. Ce dernier a demandé à M.
Waeterloos de préciser la position de la Commission quant à l'éventualité de doter l'Union
européenne de compétences en matière d'énergie. Il a aussi interrogé le Professeur Hermes
sur la compatibilité entre les instruments juridiques d'un traité Euratom rénové et porté en
annexe de la constitution, d'une part, et les six instruments juridiques des articles 24 et 25 de
cette constitution.
17. Au cours de la discussion, une autre question est apparue qui portait sur l'organisation des
services de la Commission : le regroupement de toutes les activités - promotion et contrôle -
liées au nucléaire au sein d'une même direction suscitant l'inquiétude de
M. Turmes
.
M.
Waeterloos
a justifié cette décision par des motifs d'efficacité. Il a indiqué en outre que ces
services devaient être transférés à Luxembourg. Il a laissé entendre aussi qu'il y aurait peut-
être un jour un commissaire préposé à la seule question nucléaire.
18. Le
Professeur Hermes
a donné plusieurs précisions. Ainsi a-t-il dit que, si l'on reprend les
dispositions du traité Euratom en supprimant les dispositions relatives aux organes, ce
seraient toujours les anciennes dispositions qui s'appliqueraient pour les procédures. Certes
la composition du Conseil et du Parlement se référeraient à la Constitution, mais les normes
de base seraient adoptées par le Conseil après avis des experts et du PE selon les dispositions
de l'Euratom (art.31).
19. Selon le Professeur Hermes, l'endroit approprié pour reprendre des dispositions de l'Euratom
dans le traité constitutionnel serait le chapitre sur les infrastructures énergétiques (réseaux
trans-européens, égalité des chances pour différents secteurs énergétiques, etc.). Cependant,
sur le plan politique, il serait alors plus difficile d'avoir un statut spécifique pour le nucléaire
au sein d'un chapitre énergétique.
20.
M. Waeterloos
a, quant à lui, estimé que le chapitre "énergie" ne se justifiait pas car les
dispositions générales de la Constitution devraient déjà couvrir le marché de l'énergie
(marché intérieur), les dispositions en matière de sécurité d'approvisionnement (également
applicables au nucléaire), le développement des réseaux (avec les réseaux trans-européens).
Donc la seule utilité possible d'un chapitre énergie serait selon lui de créer une sorte
d'encadrement pour les aides d'Etat pour le secteur de l'énergie. Or le projet Pénélope a
privilégié une application des dispositions générales en matière de concurrence. Selon M.
Waeterloos, le seul domaine qui mériterait de figurer en tant que tel dans la constitution est
le domaine nucléaire parce que ce domaine comporte un volet recherche important qui était
un des objectifs implicites des traités.
6
21. Il est revenu à
M. Leinen
de faire la synthèse des débats en vue d'une lettre à la Convention:
•
Le mandat de la Convention inclut l'avenir du traité Euratom. Il faut fusionner les traités
c'est-à-dire reprendre le traité Euratom dans le texte constitutionnel quelle que soit la
formule retenue. Il faut une personnalité juridique unique.
•
Peu importe la formule juridique adoptée - chapitre dans le traité, protocole ou annexe.
De toute façon, ce sera du droit primaire ;
•
Un simple protocole ne suffit pas : il faut réformer et moderniser ce qui existe ;
•
Il ne faut pas d'instruments juridiques différents des six instruments unifiés de l'article 24
du traité constitutionnel ;
•
Nécessité d'avoir la codécision pour le Parlement européen pour adopter des actes
légistatifs ;
•
Vérifier la compatibilité avec le droit de la concurrence.
Concernant le problème de la ratification, M. Leinen a évoqué en conclusion le risque d'une
mobilisation des antinucléaires. Il a toutefois indiqué que sur le plan juridique cela n'était
pas justifié, car tous les Etats membres avaient déjà adopté ce traité et que ceux qui le
devenaient devaient adopter l'acquis communautaire dont fait partie l'Euratom.
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