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Les collectivités locales face à l'environnement économique - article ; n°1 ; vol.132, pg 49-68

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Description

Economie et statistique - Année 1981 - Volume 132 - Numéro 1 - Pages 49-68
L'article commence par une brève présentation de l'évolution des comptes des «administrations publiques locales » depuis vingt ans. Il souligne en particulier le rôle moteur de l'investissement. En formalisant cette évolution passée dans un modèle de comportement des collectivités locales, on est conduit à s'interroger sur les répercussions qu'auraient sur leurs comptes certaines modifications dans l'environnement économique : les conséquences d'une inflation accrue et une dérive stagflationniste sont étudiées. Dans ce second cas, les collectivités locales dont le besoin de financement est aggravé sont amenées à augmenter la pression fiscale locale et à réduire leurs investissements, au moins si on suppose que leurs réactions sont conformes à celles de ces vingt dernières années, ce que retrace le modèle utilisé. Aussi est-il intéressant d'examiner, pour finir, certaines mesures que les collectivités locales ou l'État pourraient prendre pour limiter l'ampleur de la ponction fiscale locale ou réduire le surcroît d'endettement qu'entraînerait une dérive stagflationniste. On constate que, au moins pour réduire le surcroît d'endettement, la marge de manœuvre est, en dépit des apparences, extrêmement étroite.
Local Communities and the Economie Situation - The article begins with a brief presentation of the budgetary trends of « local public administrations » over the past twenty years. It especially emphasizes the leading role of investment. The formalizing of these trends in a model of the behavior of local governments leads to a questioning of what would be the budgetary repercussions of certain modifications in the economic environment. In this context, the impact of a higher inflation rate and stagflationary trends are studied. In this latter case, local governments, whose financing requirements have grown, would be forced to increase local tax pressure and to reduce their invetsments, or at least such behavior can be assumed if they react as they have over the last twenty years, as retraced by the model. Finally, it is interesting to examine certain measures that local or state authorities might take to limit the size of the local tax burden or to reduce the added indebtedness caused by stagflation. The conclusion is that, at least as far as a reduction of the level of indebtedness is concerned, room for action is, in spite of appearances, quite restricted.
Las colectividades locales frente al medio ambiente económico - El artículo se inicia por una breve presentation de la evolución de las cuentas de las « administraciones publicas locales » de veinte años acá. Subraya en especial el papel motor desempenado por la inversion. El formalizar esta pasada evolución mediante un modelo de comportamiento de las colectividades locales lleva a interrogarse acerca de las repercusiones que pudieren tener en sus cuentas alguna modificaciones intervenidas en el medio ambiente económico : se estudian las consecuencias de una inflación acrecentada y un desvío estanflacionista. En este segundo caso, las colectividades locales cuya necesidad de finanzamiento se vé agravada estan inducidas a incrementar la presión fiscal local y a aminorar sus inversiones, cuando menos si se supone que sus reacciones son conformes a las de los veinte últimos años, lo que supone el modelo utilizado. Así pues, resulta interesante examinar, al concluir, algunas de las medidas que las colectividades locales o el Estado pudieren tomar a fin de limitar la magnitud de la presión fiscal local o para reducir el acrecentamiento de adeudo que acarrearía un desvío estanflacionista. Es factible comprobar que, por lo menos para aminorar el incremento de endeudamiento, los medios, pesé a las apariencias, resultan sumamente escasos.
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié par
Publié le 01 janvier 1981
Nombre de lectures 24
Langue Français
Poids de l'ouvrage 3 Mo

Exrait

Monsieur Patrice Mantz
Monsieur Michel Ungemuth
Les collectivités locales face à l'environnement économique
In: Economie et statistique, N°132, Avril 1981. pp. 49-68.
Citer ce document / Cite this document :
Mantz Patrice, Ungemuth Michel. Les collectivités locales face à l'environnement économique. In: Economie et statistique,
N°132, Avril 1981. pp. 49-68.
doi : 10.3406/estat.1981.4478
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/estat_0336-1454_1981_num_132_1_4478Résumé
L'article commence par une brève présentation de l'évolution des comptes des «administrations
publiques locales » depuis vingt ans. Il souligne en particulier le rôle moteur de l'investissement. En
formalisant cette évolution passée dans un modèle de comportement des collectivités locales, on est
conduit à s'interroger sur les répercussions qu'auraient sur leurs comptes certaines modifications dans
l'environnement économique : les conséquences d'une inflation accrue et une dérive stagflationniste
sont étudiées. Dans ce second cas, les collectivités locales dont le besoin de financement est aggravé
sont amenées à augmenter la pression fiscale locale et à réduire leurs investissements, au moins si on
suppose que leurs réactions sont conformes à celles de ces vingt dernières années, ce que retrace le
modèle utilisé. Aussi est-il intéressant d'examiner, pour finir, certaines mesures que les collectivités
locales ou l'État pourraient prendre pour limiter l'ampleur de la ponction fiscale locale ou réduire le
surcroît d'endettement qu'entraînerait une dérive stagflationniste. On constate que, au moins pour
réduire le surcroît d'endettement, la marge de manœuvre est, en dépit des apparences, extrêmement
étroite.
Abstract
Local Communities and the Economie Situation - The article begins with a brief presentation of the
budgetary trends of « local public administrations » over the past twenty years. It especially emphasizes
the leading role of investment. The formalizing of these trends in a model of the behavior of local
governments leads to a questioning of what would be the budgetary repercussions of certain
modifications in the economic environment. In this context, the impact of a higher inflation rate and
stagflationary trends are studied. In this latter case, local governments, whose financing requirements
have grown, would be forced to increase local tax pressure and to reduce their invetsments, or at least
such behavior can be assumed if they react as they have over the last twenty years, as retraced by the
model. Finally, it is interesting to examine certain measures that local or state authorities might take to
limit the size of the local tax burden or to reduce the added indebtedness caused by stagflation. The
conclusion is that, at least as far as a reduction of the level of indebtedness is concerned, room for
action is, in spite of appearances, quite restricted.
Resumen
Las colectividades locales frente al medio ambiente económico - El artículo se inicia por una breve
presentation de la evolución de las cuentas de las « administraciones publicas locales » de veinte años
acá. Subraya en especial el papel motor desempenado por la inversion. El formalizar esta pasada
evolución mediante un modelo de comportamiento de las colectividades locales lleva a interrogarse
acerca de las repercusiones que pudieren tener en sus cuentas alguna modificaciones intervenidas en
el medio ambiente económico : se estudian las consecuencias de una inflación acrecentada y un
desvío estanflacionista. En este segundo caso, las colectividades locales cuya necesidad de
finanzamiento se vé agravada estan inducidas a incrementar la presión fiscal local y a aminorar sus
inversiones, cuando menos si se supone que sus reacciones son conformes a las de los veinte últimos
años, lo que supone el modelo utilizado. Así pues, resulta interesante examinar, al concluir, algunas de
las medidas que las colectividades locales o el Estado pudieren tomar a fin de limitar la magnitud de la
presión fiscal local o para reducir el acrecentamiento de adeudo que acarrearía un desvío
estanflacionista. Es factible comprobar que, por lo menos para aminorar el incremento de
endeudamiento, los medios, pesé a las apariencias, resultan sumamente escasos.>
PV f
PERSPECTIVES
Les collectivités locales
face à l'environnement
économique
par Patrice Mantz et Michel Ungemuth
— une progression également vive de leurs ressources, Les relations entre les collectivités locales et leur env
ironnement économique passent au moins par deux qui sont restées néanmoins insuffisantes tout au long de
canaux importants : leurs recettes fiscales et leurs inves ces vingt années pour leur permettre de dégager une capac
ité de financement. Ce déficit structurel du compte de tissements. A l'aide d'un modèle issu de l'analyse des
capital des collectivités locales n'en est pas moins resté comptes des collectivités locales depuis vingt ans, on
montre que, face à un choc stagflationniste qui aggraver limité puisqu'il n'a que rarement dépassé 1 % du produit
ait leur besoin de financement, ces collectivités tenteraient intérieur brut (graphique II).
vraisemblablement de réagir par un alourdissement de Les années récentes (et singulièrement 1977) sont toutela pression fiscale et un recul de leurs investissements. fois marquées par des évolutions plus contrastées que par Il est alors intéressant de s'interroger sur certaines le passé, dont la compréhension exige une analyse plus dispositions qui seraient susceptibles soit de limiter l'am approfondie des principales rubriques des comptes. pleur de la ponction fiscale locale, soit de réduire le
surcroît d'endettement des collectivités territoriales.
Cette interrogation paraît essentielle à un moment où
l'autonomie des finances locales va s'accroître du fait
des réformes en cours ou à venir.
* Patrice Mantz et Michel Ungemuth font respectivement partie
du bureau des administrations et du bureau des études fiscales
de la sous-direction « Finances publiques » de la direction de
la Prévision.
1. Les administrations publiques locales comprennent les
collectivités locales (départements, communes, établissements L'examen des comptes des administrations publiques publics régionaux, syndicats de communes, communautés urbaines locales 1 depuis vingt ans met d'emblée en évidence deux principalement) d'une part, et les « organes divers d'adminis-,
caractéristiques importantes (tableau 1) : tration locale » {chambres de commerce, chambres de métiers
chambres d'agriculture, caisses des écoles, SAFER, bureaux — une extension rapide de leurs activités, qui se tassent d'aide sociale notamment) d'autre part. Le poids relatif de ces toutefois après 1976 ' : la part du total de leurs dépenses derniers est faible, ce qui a conduit ici, par abus de langage, dans le produit intérieur brut est passée de 5,9 % en 1959 à utiliser indifféremment les termes <i'« administrations publiques
à 8,1 % en 1976, mais s'est depuis cette date stabilisée locales » et de « collectivités locales », le comportement de l'ensem-
aux environs de 8 % (graphique I); ble étant assimilable à celui de ces dernières.
49 Tableau 1
Compte simplifié des administrations publiques locales
Taux de croissance
annuel moyen 1959 de 1959 à 1964
(en %)
RESSOURCES
Recettes de nature fiscale 8 275 12.6
dont :
Recettes fiscales propres 8115 12,6
Transferts de recettes fiscales d'État. 160 11.4
6 362 10,2 Autres ressources
dont :
10.8 Production marchande 2 201
Transferts courants reçus des autres administrations publiques. 1 398 11.7
306 14.9 divers
1456 8.2 Aides à l'investissement
Autres transferts en capital 559 2.8
Ressources diverses ' .' 442 12,5
Total des ressources 14 637 11,6
EMPLOIS
8 228 11.0 Dépenses de fonctionnement
dont :
4 361 9.1 Consommation intermédiaire.
5.7 Évolution en volume
Salaires et traitements bruts.. 2 547 12,2
569 12,4 Cotisations sociales effectives .
751 15,8 Intérêts versés
2 919 12,1 Dépenses de redistribution et de transfert
dont :
315 9,9 Prestations sociales directes d'employeur
2 038 12,2 Assistance
266 7,8 Subventions d'exploitation
92 18,3 Transferts courants aux autres administrations publiques.
208 16,3 en capital
4 212 19,8 Dépenses d'équipement. .
Évolution en volume. 14,3
323 16,5 Autres emplois 2.
15 682 14,0 Total des emplois
— 1 045 Capacité (+) ou besoin ( — ) de financement.
267 228 10,9 PIB en valeur
6,2 Évolution du PIB en volume. du prix du PIB 4.4
1 . Subventions d'exploitation, intérêts reçus, revenus de la terre et des actifs incorporels, dividendes, indemnités d'assurance-dommages.
2. Autres transferts courants, impôts versés, primes nettes d'assurance-dommages.
3. Chiffres semi-définitifs.
4. Chiffre provisoire.
50 .
.


1
1
'
millions de francs En
Taux de croissance Taux de croissance Taux de croissance
annuel moyen ■annuel -moyen annuel moyen 1979 3 1964 1969 1974 de 1964 à 1969 de 1969 à 1974 de 1974 à 1979
(en %) (en %) (en ■%)
409' ' 50 966 ' 109 14 981 11,4 25 694 14,7 16,5
28,1 • ,,20 461 • • 14 708 3,1 17 164 3,6 .70 547
■ ,.5,0 • • J0 505 , 38 862 275 98,8 8 530 29,0
10 320 69 944 11,4 17 667 13,2 32 795 16,4 ^
• 14,8 3 677 8,5 5 532 15,2 .11 229 22 375
2 433 10,9 4 078 17,2 • 9 009 / 19,0 ■21 504
614 21,2 1 609 ,13,9 3 090 21,9 >8 339
2158 4175 5,3 .5 414 13,8 .10 341 14,1
641 6,6 881 11,2 1 498 3,0 1 739
797 11,8 1 392 12,9 2 555 ,17,2 5 646 i
25 301 11.4 43 361 14,1 83 761 16,4 179 353
1 9,1 13 864 21 398 ,15,1 43 299 17,1 95174 .
6 752 9 980 13,2 18 524 14,2 35 940 8,1
4,6 5,1 5,8
4 526 9,0 6 965 16,5 14 957 18,0 34130
10,2 16,8 3 615 20,4 •9156 1 021 1 662
20,8 1 565 12,3 2 791 17,3 6 203 15 948
.' 9 033 16,2 5172 11,8 12,7 16 403 34 786
506 9,2 784 16,4 •7,9 .2 452
3 622 9,5 5 695 11,9 9 981 16,7 [,21650 ;
10,9 23,5 388 19,6 948 1 590 4 560
1 347 11,7 213 21,8 571 18,7 2 339
443 18,5 1 035 11,8 1 808 15,9 3 785
- 10,0 10 402 16 731 13,0 ,10,7 .«30 815 51 204
1.3 5,6 3,5
693 15,8 1 445 25,8 4 551 20,0 11 304
15,1 30131 10,0 48 607 14,4 95 068 192 468
— 4 830 — 5 246 — 11 307 — 13115
4 - 12,8 1 700 689 13,7 449157 9,3 1 278 302 2 430 619
3,0 5,2 5,1
10,4 3,9 7,3
-• •
PERSPECTIVES 51 i

i
Graphique 1 Le rôle moteur des investissements
Dépenses des administrations publiques locales
de 1959 à 1979 La simple confrontation sur la période considérée (1959-
1979) des évolutions, en termes réels, des investissements2
et du besoin de financement des collectivités locales conduit En % du PIB à attribuer à l'accumulation publique locale une influence
tout à fait décisive sur la configuration de leurs comptes
(graphique III). Cette comparaison fait en effet clairement 8,5
apparaître que le rythme de croissance des équipements
8,0 tend à prédéterminer l'équilibre global des finances locales.
De ce point de vue, deux étapes se sont succédées. 7,5
De 1959 à 1976, d'abord, la progression des investiss
7,0 ements est rapide, quoique décélérant assez sensiblement dès
1965. Jusqu'en 1974, sous l'impulsion des besoins suscités par 6,5 des effectifs scolarisés en augmentation régulière et par
une urbanisation croissante, les équipements collectifs 6,0 se développent rapidement, l'État se désengageant paral 5,5 ■ lèlement de ce domaine d'activité. La forte croissance enre 1959 1964 1969 1974 1979 gistrée en 1975 et 1976 (respectivement + 8,9 % et + 6,5 % Années
en volume contre seulement + 1»3 % en 1974) doit en plus * En proportion du produit intérieur brut.
être reliée aux retombées du programme de développement
de l'économie française de septembre 1975 qui a ainsi
contribué à soutenir, vigoureusement mais passagèrement,
les investissements locaux. Le fonds d'équipement des
Graphique II collectivités locales a en effet été doté par anticipation
d'un crédit d'un milliard de francs et les attributions dont
Capacité de financement de l'Etat les collectivités ont bénéficié à ce titre ont pu être complétées et des administrations publiques locales jusqu'au 31 mars 1976 par l'ouverture de prêts de même
montant de la Caisse des dépôts et consignations.
En % du PIB Le caractère pré-électoral de l'année 1976 (les dernières
consultations municipales ont, en effet, eu lieu en mars 1977)
explique également en partie la très vive croissance des
équipements publics locaux cette année-là.
L'année 1977 est marquée par une chute brutale des
investissements, puisque leur volume baisse de 7,9 %.
Ce recul ne s'est produit que dans les communes, et
particulièrement dans les petites; il n'a pas eu lieu, en
moyenne, dans- les départements 3.
Outre un phénomène spécifique aux années d'élections
municipales, il faut y voir un réajustement par les autorités
locales de leur effort d'accumulation, après la croissance
1959 1964 1969 très rapide de 1975 et 1976 : après s'être quelque peu écartés Années de leur tendance de moyenne période, les investissements
locaux reviennent à des niveaux plus compatibles avec les
ressources financières des collectivités et avec la demande
d'équipements collectifs. Ce réajustement se poursuit en
1978, où les investissements baissent à nouveau de 4,8 %
2. Par investissements, on entend ici la somme de la foren volume, ne reprenant leur progression qu'en 1979
mation brute de capital fixe, des variations de stocks et des (+ 4,7 %) sans toutefois retrouver leur niveau de 1976,
acquisitions nettes de terrains et d'actifs incorporels. ni même de 1975 4.
3. Pour une analyse plus détaillée de l'évolution des D'une manière générale, le comportement d'investiss tissements publics locaux depuis vingt ans, comme de l'ensemble
ement des collectivités locales n'est pas sans rappeler celui des comptes des administrations publiques locales sur cette
des entreprises. En effet, l'accumulation du capital dépend période, on se reportera à : P. Levaye, P. Mantz et M. Ungemuth :
dans les deux cas des perspectives de demande (débouchés « Les administrations publiques locales depuis vingt ans :
pour les entreprises, demande d'équipements collectifs un constat, une problématique », à paraître dans Statistiques et
études financières, série rouge, 1981. pour les collectivités), des ressources financières internes
(profits anticipés ou autofinancement disponible pour les 4. Les estimations relatives à 1979 ne sont pas définitives
premières, épargne et subventions d'équipement reçues et doivent donc être considérées avec prudence.
52 Graphique III
Une nouvelle série de l'INSEE Investissements et besoin de financement
des administrations publiques locales *
En milliards de francs.
Pour permettre à des utilisateurs spécialisés de
disposer aisément et rapidement de résultats
d'études qui n'entraient pas dans le champ génér
al d'édition des « Collections de l'INSEE », l'I1959 1964 1969 1974 1979
Années NSEE a créé, en 1980, la série « Archives et Docu
ments ». Elle regroupe, dans des ouvrages à *Il s'agit de valeurs réelles : les investissements sont deflates tirage limité, de présentation modeste, des infopar le prix de la formation brute de capital fixe des administrat rmations chiffrées allant à un plus grand niveau de ions publiques; le besoin de financement, deflate par le prix détail que celles publiées dans les « Collections », du PIB, est exprimé en francs de 1970. des études particulières réservées à un public de
spécialistes, des résultats de travaux spécifiques...
pour les secondes) et du coût du crédit. Pour les sociétés
comme pour les collectivités territoriales, une dégradation Premiers numéros parus : durable du taux d'autofinancement finit par entraîner
un recul du volume des investissements : en 1974 et en Industries agricoles et alimentaires Données
1975 pour les entreprises, en 1977 et 1978 pour les collec économiques de 1970 à 1979.
tivités locales. Dans les deux cas, à la suite de ce recul des
Diversité des activités et performances financières investissements, le taux d'autofinancement s'élève sensibl des entreprises françaises. ement et durablement (graphique IV). De même l'autre
comportement fondamental des collectivités locales, à savoir Les revenus fiscaux des agriculteurs en 1975 (ré
la détermination de leurs recettes fiscales, peut être rappro sultats détaillés).
ché du processus de fixation des prix d'une entreprise
Listes par secteur des principales concentrations abritée de la concurrence internationale, ce qui explique
réalisées dans l'industrie française en 1980 (1er la tendance ascendante, sur longue période, de leur taux
semestre 1 980). d'autofinancement.
Mais les analogies que l'on peut déceler dans les compor Les comptes de la protection sociale (mise à jour
des séries 1 975 - 1 979). tements des deux agents restent largement formelles. Si
la façon dont entreprises et collectivités locales fixent le Perspectives à l'horizon 1985 (contribution de niveau de leurs investissements n'est pas sans rapport, l'INSEE aux « Prévisions glissantes détaillées » les variables qui gouvernent ce processus d'accumulation établies par le B.I.P.E.)
ont une évolution et un contenu économique très différents.
C'est la demande en biens et services marchands à caractère
privatif qui influence l'investissement productif des entre
prises, alors que les collectivités locales sont sensibles à la A la différence des Collections de l'INSEE, demande d'équipements collectifs. Or, si la première a il n'est pas prévu d'abonnement à cette sérsans conteste été affectée par le premier choc pétrolier, il
ie. est plus délicat de se prononcer sur l'évolution des besoins
en biens publics, qui se révèlent avec moins d'évidence.
Un autre élément important distingue les collectivités
locales des sociétés privées : contrairement à celles-ci, CONSULTATIONS, VENTES : P300 qui prennent leurs décisions économiques dans une auto
nomie quasi totale en fonction d'objectifs propres, les Dans les Observatoires économiques régionaux de l'I
collectivités sont des agents publics soumis à l'influence NSEE et chez les libraires spécialisés.
directe des décisions de l'État qui leur fait éventuellement
jouer un rôle contracyclique. Ce phénomène est part Institut National de la Statistique et des Études Économiques
iculièrement net en 1975 et 1976 où les collectivités locales
PERSPECTIVES 53 .
Graphique IV En%
Taux d'autofinancement
des sociétés privées
et des administrations
publiques locales *
Sociétés privées non financières
Administrations publiques locales
1979" 1959 1964 1969 1974
Années
*Le d'autofinancement figurant sur ce graphique est défini comme le
rapport de l'épargne brute à la FBCF.
ont constitué, on l'a vu, une des pièces maîtresses du dispos années à un taux de croissance annuel légèrement inférieur
itif mis en place dans le cadre du plan de soutien à l'éc à 2 % (+ 1,8 % en 1978 et 1979). Quant au salaire par
onomie de septembre 1975. tête, son évolution est guidée institutionnellement par celle
qui caractérise les administrations publiques centrales. Mais
il a tendance à progresser légèrement plus rapidement en
raison d'une structure de qualifications, et donc de rémun
L'essor des dépenses courantes érations, différente.
La forte croissance des intérêts versés, enfin, dont la
La progression ininterrompue des dépenses de fonctio part dans le total des dépenses de fonctionnement s'est
nnement depuis vingt ans est principalement initiée par une élevée de 8,9 % en 1959 à 16,4 % en 1979, résulte de
consommation soutenue de biens et services, une forte l'endettement accru qui a accompagné jusqu'en 1976
croissance des salaires et une sensible majoration des charges l'effort d'investissement, et de la hausse prononcée, à partir
d'intérêts (tableau 1). de 1969 et surtout de 1973, des taux d'intérêt pratiqués
par la Caisse des dépôts et consignations, principal créancier Le développement des équipements collectifs a eu pour
des collectivités locales. corollaire un vif essor de la consommation intermédiaire
des branches non marchandes des administrations locales Au sein des dépenses de redistribution, il convient tout (+ 5,3 % par an en volume de 1959 à 1979). Celle-ci, qui spécialement de mettre l'accent sur les dépenses d'assistance. représente à elle seule plus du tiers des dépenses de fonctio Elles consistent en prestations sociales versées aux ménages nnement, recouvre par exemple la consommation de fuel par les collectivités locales en dehors de tout système de domestique et d'électricité nécessaire au chauffage et à cotisations, soit en espèces, soit en nature. Elles sont tradl'éclairage des bâtiments scolaires, administratifs ou cul itionnellement classées en trois groupes : aide sociale à turels, ou encore l'achat de livres et de revues destinés aux l'enfance, hygiène et prévention sanitaire; aide médicale bibliothèques municipales. Là aussi, on relèvera que les aux malades mentaux et tuberculeux; autres aides sociales dernières années font apparaître une certaine décélération (aides aux handicapés et aux personnes âgées et aides médic(+ 4,6 % par an en volume de 1974 à 1979) qui n'est pas ales). sans lien avec l'atonie qui caractérise les investissements
Ces dépenses brutes d'assistance font l'objet d'un remdepuis 1977, mais ne peut être que d'ampleur modeste en
boursement de l'État aux collectivités locales prestataires, raison du stock de capital préexistant.
avec un décalage moyen d'un an et selon des proportions La vive progression de la masse salariale doit être reliée qui varient avec la nature de l'aide et le département consiaux évolutions respectives des effectifs et du salaire moyen déré. Globalement, ce remboursement avoisine les trois par tête. La politique de recrutement s'est intensifiée tout au quarts de la dépense brute consentie par les collectivités long des années soixante, le taux de croissance annuel des locales. effectifs passant progressivement de 1,2 % en 1960 à 4,7 %
en 1967. Le mouvement inverse s'est produit depuis lors Au cours des vingt dernières années, les dépenses d'assis
et l'évolution des effectifs s'est stabilisée depuis quelques tance, nettes de ces remboursements, ont progressé de
54 .
>
.
i
Graphique V En%du PIB
Évolution et structure 4,5 de la pression fiscale locale
de 19S9 à 1979 4,0 Recettes fiscales totales
3.5 ^~^~' \ 3.0
2.5 Recettes fiscales propres^,
2,0
1.5
Transferts fiscales de de l'Etat recettes 1.0
0,5
0.0 1959 1964 1969 1974
façon lente et heurtée. La période 1974-1979 est toutefois tion de 1975, année marquée par le plan de soutien à l'éc
marquée par un taux de croissance annuel moyen élevé onomie. Elle ne se redresse qu'à partir de 1977, à la faveur
(+ 4,1 % en termes réels), , ce qui n'est pas sans. incidence du recul qu'enregistre le volume des investissements des
sur la pression fiscale locale. administrations locales.
A côté de ces recettes non fiscales, les collectivités locales
disposent, de ressources fiscales. Au cours des deux
Des ressources hétérogènes dernières décennies, celles-ci ont évolué parallèlement
aux dépenses courantes 5 : en particulier, l'accélération
de la croissance de ces dernières — manifeste à partir de
Pour couvrir toutes ces dépenses, les collectivités locales 1972 — a suscité une progression plus rapide des recettes
disposent de ressources de natures diverses : production fiscales totales.
.marchande, subventions et surtout recettes fiscales.
La pression fiscale locale, mesurée comme le total des
La production de biens et services marchands par les impôts reçus par les collectivités locales (y compris les trans
administrations locales recouvre par exemple la production ferts de recettes fiscales d'État) rapporté au produit inté
d'eau potable, ou encore les services rendus par les remont rieur brut,. n'a pratiquement pas cessé d'augmenter, lent
ées mécaniques en régie communale des stations de sports ement mais régulièrement, depuis vingt ans : elle est passée
d'hiver. Elle progresse régulièrement et de façon assez de 3,1 % du PIB en 1959 à 4,4 % en 1979, subissant tout
soutenue depuis vingt ans (tableau 1). Il n'en va pas de au plus un léger tassement de 1969 à 1971 (graphique V).
même en revanche des subventions d'équipement (ou Sa structure s'est profondément modifiée sur la période :
aides à l'investissement) reçues de l'État, qui enregistrent en 1968, les pouvoirs publics ont supprimé la taxe locale
depuis le début des années soixante-dix une quasi-stabilisation sur le chiffre d'affaires à l'occasion de la généralisation de
en termes réels. Cette stagnation est en partie liée à une con la TVA et ont attribué en remplacement aux collectivités
vention de la comptabilité nationale, qui fait figurer une locales une quote-part (85 %) de la taxe sur les salaires. Le
opération d'investissement en emploi du propriétaire final, remplacement de la taxe locale par ce « versement repré
et ce quel que soit le maître d'ouvrage. Ainsi le montant sentatif de la taxe sur les salaires » (VRTS) a entraîné une
des constructions scolaires du second degré effectuées par chute brutale des impôts liés à la production reçus par les
l'État pour le compte des collectivités locales est intégra collectivités locales en 1969, compensée par une montée
lement comptabilisé en FBCF de celles-ci, la participation des transferts de recettes fiscales. Depuis cette date, l'au
(largement prédominante) de l'État étant enregistrée comme gmentation de la pression fiscale locale est due plus à l'évo
une subvention d'équipement qu'il leur verse. Or,' les lution très dynamique des transferts de recettes fiscales de
investissements publics en constructions scolaires du
second degré, après avoir vivement crû en 1974 (-j- 14,5 %)
et en 1975 (+ 22,2 %), stagnent depuis cette date en valeur
nominale aux environs de 2 milliards de F.
Au-delà des effets de cette convention comptable, la part 5. Par dépenses courantes, on entend la somme des dépenses du financement des investissements publics locaux assurée de fonctionnement et des dépenses de redistribution, au sein
par des subventions d'équipement n'a quasiment pas cessé desquelles les dépenses d'assistance sont évaluées nettes des
de décroître de 1967 (26,3 %) à 1976 (16,2 l'excep- remboursements de l'État.
PERSPECTIVES 55 qu'aux ressources fiscales propres des collectivités : Par ailleurs, l'examen du comportement des collectil'État
celles-ci n'ont crû que de 15,2 % en moyenne de 1969 à vités locales, en 1975 et 1976 notamment, a mis en évidence
1979, au lieu de 16,4 % pour les transferts de recettes fi une certaine dépendance de celles-ci par rapport aux déci
sions de l'État. Aussi est-il indispensable, quand on s'interscales, et seulement 13,2 % pour le produit intérieur brut 6.
roge sur l'attitude des collectivités locales face à une modif
ication de l'environnement économique, de tenir compte
de son incidence sur la situation financière de l'État et Un modèle de comportement
des réactions prévisibles de celui-ci. C'est à ce souci que
répond l'intégration du modèle des administrations locales
L'environnement économique dans lequel se développera dans un modèle plus large, dit modèle des « »,
l'activité des collectivités locales dans les années à venir qui formalise complètement les interrelations entre État et
présentera vraisemblablement des caractéristiques stag- collectivités locales : dotation globale de fonctionnement,
flationnistes marquées. C'est ce que mettent en lumière subventions d'équipement versées aux collectivités par
de façon très nette les quatre scénarii macroéconomiques exemple, mais aussi, en sens inverse, fonds de concours
à horizon 1985 qui ont été utilisés pour la préparation apportés par celles-ci à des opérations d'investissement
du VIIIe Plan 7 : alors que le taux de croissance annuel menées par l'État.
du volume du PIB marchand avait été de 5,9 % en moyenne
de 1960 à 1974 (et de 2,9 % de 1974 à 1978), il pourrait
être compris entre 2,5 % et 3,2 %, selon le scénario
retenu, de 1978 à 1985. Quant au rythme d'inflation, il
devrait décélérer dans les années à venir, mais à partir
de niveaux sensiblement plus élevés que ceux que connaiss
ait la France avant le premier choc pétrolier.
Les collectivités locales
Par rapport à ces perspectives associant une inflation
aux prises avec l'inflation qui reste élevée à une croissance beaucoup moins forte
qu'avant 1974, certains aléas qui pèsent sur l'économie
française à moyen terme vont eux-même dans le sens d'une
inflation accrue (en cas de dérapage des salaires par rap
port aux prix, par exemple), voire d'une stagflation ren
forcée. Il suffit à ce propos de constater que les hypothèses Grâce à ce modèle des administrations publiques locales 8, d'environnement international (et notamment d'évolution il est donc possible d'évaluer les conséquences, sur les postes du prix du pétrole) retenues il y a un an et demi lors de importants des comptes des collectivités, de modifications l'élaboration de ces scénarii ont été fortement remises dans l'environnement macroéconomique au cours des proen question par les événements qui se sont succédés depuis, chaines années. Plus précisément, on raisonne de façon difen particulier par le second choc pétrolier consécutif aux férentielle : on effectue des variantes par rapport à une prodécisions prises par l'OPEP à Caracas en décembre 1979. jection de référence, en modifiant certaines variables écono
Aussi est-il instructif de s'interroger sur les conséquences miques (inflation, croissance, par exemple) afin de déter
miner — sous forme d'écarts par rapport à cette projection sur les comptes des collectivités locales, notamment en
de référence — les conséquences qui en résulteraient pour matière de pression fiscale, d'investissement et d'endette
ment, d'une dégradation éventuelle de l'environnement les comptes des administrations locales. Bien entendu, il
économique, qu'il s'agisse d'un surcroît d'inflation ou
d'une stagflation renforcée. On tente ici de répondre à ces
interrogations à l'aide d'un modèle économétrique annuel
de comportement des administrations publiques locales.
Ce modèle s'attache à respecter autant que faire se peut 6. Les importantes fluctuations de sens opposés des ressources la logique de détermination des différents postes de dépenses fiscales propres des collectivités locales d'une part, et des trans
et de recettes lors de l'élaboration effective des budgets ferts de recettes fiscales d'autre part, entre 1972 et 1975, sont
locaux (schéma et encadré p. 58, 59 et 60). liées au retard des émissions de rôles d'impôts locaux en 1972
et 1974 {consécutif cette dernière année à la réforme de la taxe
Schématiquement, les collectivités territoriales déte foncière et de la taxe d'habitation* qui s'est traduite par la mise
rminent leurs recettes fiscales au vu de leurs dépenses cou en œuvre de nouvelles bases d'imposition et le début de l'info
rantes de fonctionnement et de redistribution. De la con rmatisation des émissions de rôle). Ce retard a entraîné une
frontation entre ces dépenses et l'ensemble des recettes dégradation importante (pour l'État) du solde du compte
d'avances aux collectivités locales sur recettes sur rôles les mêmes courantes (de nature fiscale ou non) naît l'épargne. Compte
années, particulièrement en 1974, et au contraire un solde tenu de ces ressources financières internes, que viennent
fortement positif pour ce compte en 1973. accroître les subventions d'équipement reçues de l'État,
les collectivités locales fixent le niveau de leurs investi 7. Cf. « Premières explorations macroéconomiques pour la
France à l'horizon 1985 », Économie et statistique, n° 115, ssements et de leurs nouveaux emprunts en fonction des
octobre 1979. besoins en équipements collectifs et du coût de l'endette
ment, mais également en fonction de l'opportunité poli 8. Plus exactement, grâce à l'ensemble du modèle « admin
istrations ». tique.
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