Le fédéralisme canadien face aux enjeux environnementaux : Le Canada: un État ingouvernable?
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Description

Gérer l’environnement au Canada est loin d’être une chose aisée. Les sensibilités à géométries variables au sein de la fédération font des enjeux environnementaux des sources de fortes tensions, d’autant plus que se juxtaposent de manière ambiguë les compétences constitutionnelles des divers paliers de gouvernement. De plus, l’absence de consensus autour d’une vision d’avenir pour le Canada de même que la difficulté qu’ont les autorités gouvernementales à assumer un leadership constant sur les questions environnementales génèrent trop souvent des décisions incomplètes, imparfaites et incohérentes. Ces insuccès alimentent le cynisme et le désabusement chez la population et la classe politique.
En cette époque de dégradation rapide de l’environnement, il nous apparaît essentiel de nous interroger sur les causes profondes des tensions environnementales au Canada afin d’imaginer des solutions mieux adaptées au droit et aux règles applicables, aux institutions existantes et au jeu politique des acteurs concernés. Le présent ouvrage offre un éclairage sur ces dynamiques en s’attardant à la structure en place, aux différents protagonistes et à leurs interrelations en matière de gouvernance environnementale. Il explore également certains enjeux liés à la fragmentation des actions et aux difficultés d’arrimage des politiques environnementales canadiennes.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 27 mars 2020
Nombre de lectures 0
EAN13 9782760552203
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0055€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Presses de l’Université du Québec Le Delta I, 2875, boulevard Laurier bureau 450, Québec (Québec) G1V 2M2 Téléphone : 418 657-4399 – Télécopieur : 418 657-2096 Courriel : puq@puq.ca – Internet : www.puq.ca Diffusion / Distribution : CANADA Prologue inc., 1650, boulevard Lionel-Bertrand Boisbriand (Québec) J7H 1N7 – Tél. : 450 434-0306 / 1 800 363-2864 FRANCE ET BELGIQUE Sofédis, 11, rue Soufflot 75005 Paris, France – Tél. : 01 53 10 25 25 Sodis, 128, avenue du Maréchal de Lattre de Tassigny 77403 Lagny, France – Tél. : 01 60 07 82 99 SUISSE Servidis SA, chemin des Chalets 7 1279 Chavannes-de-Bogis, Suisse – Tél. : 022 960.95.25 Diffusion / Distribution (ouvrages anglophones) : Independent Publishers Group, 814 N. Franklin Street Chicago, IL 60610 – Tel. : (800) 888-4741 La Loi sur le droit d’auteur interdit la reproduction des œuvres sans autorisation des titulaires de droits. Or, la photocopie non autorisée — le « photocopillage » — s’est généralisée, provoquant une baisse des ventes de livres et compromettant la rédaction et la production de nouveaux ouvrages par des professionnels. L’objet du logo apparaissant ci-contre est d’alerter le lecteur sur la menace que représente pour l’avenir de l’écrit le développement massif du « photocopillage ».

Catalogage avant publication de Bibliothèque et Archives nationales du Québec et Bibliothèque et Archives Canada
Titre : Le fédéralisme canadien face aux enjeux environnementaux : le Canada : un État ingouvernable ? / sous la direction de Annie Chaloux et Hugo Séguin.
Noms : Chaloux, Annie, éditeur intellectuel. | Séguin, Hugo, éditeur intellectuel.
Description : Comprend des références bibliographiques.
Identifiants : Canadiana (livre imprimé) 20190028041 | Canadiana (livre numérique) 2019002805X | ISBN 9782760552180 | ISBN 9782760552197 (PDF) | ISBN 9782760552203 (EPUB)
Vedettes-matière : RVM : Environnement—Politique gouvernementale—Canada.
Classification : LCC HC79.E5 F43 2019 | CDD 333.70971—dc23

Révision
Maryse Gagnon
Correction d’épreuves
Isabelle Canarelli
Conception graphique
Julie Rivard
Mise en page
Sophie Despins
Image de couverture
iStock
Dépôt légal : 4 e trimestre 2019
› Bibliothèque et Archives nationales du Québec
› Bibliothèque et Archives Canada
© 2019 – Presses de l’Université du Québec
Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés
D5218-1 [01]
Remerciements
Publier un ouvrage sur les politiques environnementales au Canada constitue une aventure de taille. Les dossiers évoluent constamment, les enjeux sont fort complexes, et l’expertise très souvent difficile à trouver, en plus d’être multidisciplinaire. Pourtant, le tout a été possible. Des auteurs de très haut niveau, provenant de plusieurs disciplines, ont été mis de la partie afin de réaliser cet ouvrage collectif destiné à dresser un portrait pertinent et à jour de la réalité canadienne en matière environnementale. Nous tenons donc à les remercier personnellement pour leur contribution. Nous tenons aussi à remercier Philippe Simard pour sa grande rigueur, et qui a grandement facilité l’édition de cet ouvrage. Nous ne pourrions non plus passer sous silence le soutien financier accordé par le Groupe d’études et de recherche sur l’international et le Québec (GÉRIQ) et le ministère des Relations internationales et de la Francophonie du Québec pour la réalisation de ce projet. Un autre merci pour les Presses de l’Université du Québec, qui ont cru dès le départ à ce projet. Enfin, une dédicace toute spéciale de cet ouvrage à Marius, qui est né pendant ce projet, et qui pousse à vouloir espérer toujours mieux.
Liste des encadrés 1.1 / L’adoption d’une double entente : pourquoi ? 5.1 / La paradiplomatie environnementale 5.2 / Western Climate Initiative 11.1 / Les lois sur les espèces en situation précaire 11.2 / La conservation volontaire en terre privée 11.3 / Les mesures de protection adoptées pour préserver le caribou des bois 13.1 / Le capital naturel au Canada 14.1 / Le cadre règlementaire entourant les projets d’oléoducs canadiens
Liste des figures 8.1 / Typologie des groupes environnementaux basée sur l’action des acteurs 9.1 / Adhésion au consensus scientifique sur les changements climatiques 9.2 / Perception du moment où les changements climatiques affecteront les personnes vivant au Canada 9.3 / Perception du risque 9.4 / Appui aux instruments réglementaires 9.5 / Évolution de l’appui net à la tarification du carbone selon les intentions de vote 9.6 / Appui à la tarification du carbone 9.7 / Comportements individuels pour réduire les émissions de GES 9.8 / Appui à la tarification du carbone selon l’adhésion au consensus scientifique 9.9 / Comportements individuels pour réduire les émissions de GES selon la perception du risque personnel 10.1 / Sociologies de la science 11.1 / Observation de la rainette faux-grillon de l’Ouest 11.2 / Répartition du caribou des bois en Gaspésie 11.3 / Évolution de la population de caribous depuis 1983 12.1 / Proportions d’émissions que représentent les principaux GES au Canada, 2016 12.2 / Émissions de GES au Canada par secteur, en million de tonnes d’équivalent CO 2 , avec la proportion des émissions de chaque secteur en 2016 et leur évolution entre 1990 et 2016 12.3 / Proportion des émissions de GES par province et territoire canadien en 1990 et en 2016 12.4 / Émissions de GES par habitant par province, 2016 12.5 / Intensité des émissions de GES par province en 1990 et en 2016, tonnes de CO 2 -équivalent par millier de dollars de PIB 12.6 / Émissions du Canada entre 1990 et 2016 et trajectoire pour atteindre la cible de 2030, millions de tonnes de CO 2 -équivalent 12.7 / Ventes de produits pétroliers raffinés et d’essence en Colombie-Britannique, 2000-2017, milliards de litres 13.1 / Tendance indexée des émissions de gaz à effet de serre par unité de produit intérieur brut, Canada, 1990 à 2017 13.2 / Répartition du capital de risque par secteur au Canada, 2013-2017 14.1 / Carte du tracé prévu dans le cadre du projet d’oléoduc Énergie Est de TransCanada 14.2 / Carte du tracé proposé pour le projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain
Liste des tableaux 2.1. / Principaux fondements constitutionnels des interventions environnementales des provinces 2.2. / Principaux fondements constitutionnels des interventions environnementales du fédéral 6.1. / Effectif de la fonction publique 9.1. / Méthodologie employée 12.1. / GES au Canada par gaz en 1990 et en 2016, en million de tonnes d’équivalent CO 2 (Mt), et évolution entre 1990 et 2016 12.2 / Émissions de GES dans les provinces canadiennes en 1990 et en 2016, en million de tonnes d’équivalent CO 2 , et évolution entre 1990 et 2016 12.3 / Synthèse des approches canadiennes
Liste des abréviations ACEE Agence canadienne d’évaluation environnementale APNQL Assemblée des Premières Nations du Québec-Labrador BCP Bureau du Conseil privé CCME Conseil canadien des ministres de l’environnement CCNUCC Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques CCSN Commission canadienne de sûreté nucléaire CDB Convention sur la diversité biologique CDP Conférences des Parties CEDD Commissaire à l’environnement et au développement durable CGGL Conseil des gouverneurs des Grands Lacs CGNA-PMEC Conférence des gouverneurs de la Nouvelle-Angleterre et des premiers ministres de l’Est du Canada COSEPAC Comité sur la situation des espèces en péril au Canada CPM Cabinet du premier ministre CQDE Centre québécois du droit de l’environnement ECCC Environnement et Changement climatique Canada ECEE Enquête canadienne sur l’énergie et l’environnement GES Gaz à effet de serre GIEC Groupe d'experts intergouvernemental sur l’évolution du climat LCEE Loi canadienne sur l’évaluation environnementale LCM Loi sur les compétences municipales (Québec) LCPE Loi canadienne sur la protection de l’environnement LEMV Loi sur les espèces menacées ou vulnérables LEP Loi sur les espèces en péril LQE Loi sur la qualité de l’environnement (Québec) MDDELCC Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques MEA Mesure environnementale de l’accessibilité OCDE Organisation de coopération et de développement économiques ONÉ Office national de l’énergie ONU Organisation des Nations Unies PIB Produit intérieur brut RNCAN Ressources naturelles Canada SPEDE Système de plafonnement et d’échange de droits d’émission STFR Système de tarification fondé sur le rendement TOD Transit-Oriented Development TRNEE Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie UHA Unités d’habitation accessoires WCI Western Climate Initiative WWF World Wildlife Fund
Introduction
Annie Chaloux et Hugo Séguin

Gouverner et gérer les enjeux environnementaux au Canada est loin d’être une chose aisée. La forte polarisation des opinions publiques est source de clivages entre les gouvernements provinciaux et le gouvernement fédéral ; l’importante ambiguïté autour de l’attribution des compétences constitutionnelles ; les débats qui opposent l’économie et l’environnement, de même que la difficulté qu’ont les différentes autorités gouvernementales à assumer un leadership constant sur les questions environnementales génèrent trop souvent des décisions publiques incomplètes, imparfaites et incohérentes. Il en va ainsi des engagements climatiques du Canada, peu respectés, et à l’origine de fortes tensions politiques au sein de la fédération, au même titre que la disparition rapide de la biodiversité au pays, souvent victime des luttes de juridictions entre le gouvernement fédéral, les provinces, les villes et les acteurs privés de toute sorte. Ces insuccès sont la source d’un haut niveau de cynisme et de désabusement au sein de la population. En cette époque de dégradation rapide de l’environnement, il nous apparaît essentiel de nous questionner sur les causes profondes des problèmes environnementaux au Canada afin, peut-on l’espérer, d’imaginer des solutions mieux adaptées au droit et aux règles applicables, à la réalité des institutions en place et au jeu politique des acteurs impliqués. Il devient dès lors pertinent de chercher à comprendre les dynamiques propres au système politique canadien, à la base des difficultés actuelles.
À l’origine, nous voulions proposer un ouvrage qui permettrait de dresser un premier tour d’horizon sur les défis et les enjeux de la gouvernance environnementale au Canada en plus d’offrir des clefs de réflexion pour l’avenir. À notre connaissance, il n’existe encore aucun ouvrage francophone qui propose une vue d’ensemble du droit, des institutions et des acteurs qui en sont les principaux protagonistes, et moins encore un aperçu des grands dossiers environnementaux de l’heure au Canada. De même, aucun ouvrage ne porte un regard typiquement québécois sur la dynamique environnementale canadienne. C’est cette lacune que nous avons d’abord tenté de combler.
La préparation de cet ouvrage, les discussions avec ses auteurs et la lecture des textes qui nous ont été soumis ont révélé une troublante trame de fond, lourde de sens et de conséquences. De très nombreux enjeux environnementaux récents ne comportent aucune solution satisfaisante dans une perspective pancanadienne, caractérisée par une gouvernance à paliers multiples. La tarification du carbone ; les infrastructures de transport des hydrocarbures ; l’appui ou l’opposition à l’exploitation de pétrole et de gaz naturel ; de même que la protection de plusieurs espèces en péril et la désignation de territoires au titre d’aires protégées s’ajoutent à des tensions historiques plus profondes au chapitre des engagements climatiques internationaux du Canada et, plus largement, au type d’économie – économie « verte » ou économie de ressources naturelles – que nous voulons privilégier.
Bien que l’on puisse souligner ce qui apparaît comme des succès, comme la gestion de l’eau des Grands Lacs, ce constat nous pousse à nous poser une question qui nous hante depuis plusieurs années déjà 1 : le Canada est-il un pays ingouvernable, structurellement et politiquement, incapable d’affronter les principaux enjeux environnementaux de ce siècle ? La structure de cet ouvrage et les thèmes qui y sont abordés illustrent tour à tour un aspect particulier de cette problématique préoccupante.
Dans le présent ouvrage, nous posons tout d’abord que ces difficultés d’arrimage prennent racine dans la structure constitutionnelle du Canada (chap. 2), l’une des fédérations les plus décentralisées au monde. Au sein de cette structure, gouvernements fédéral (chap. 6), provinciaux et territoriaux, gouvernements locaux et municipalités (chap. 7), et dynamiques autochtones (chap. 14) se heurtent aux difficultés d’arrimage entre leurs pratiques de prise de décision et de mise en œuvre respectives. Cela se manifeste au sein des faibles instances de coordination intergouvernementale existantes (chap. 1) tout comme dans la pratique des relations internationales en matière environnementale (chap. 4 et 5). Nous ajoutons qu’à cette fragmentation institutionnelle entre les paliers multiples de gouvernance, se juxtaposent des différences marquantes entre régions du pays, par exemple au niveau de la dotation en ressources naturelles (chap. 13), des attitudes politiques envers certains enjeux (chap. 9) et des impacts environnementaux, notamment en émissions de GES (chap. 12) qui amplifient les dissonances et complexifient davantage la recherche d’une approche concertée.
Nous soumettons finalement que cette fragmentation et ces difficultés d’arrimage se manifestent d’au moins trois façons. D’abord, par des contraintes à l’essaimage des politiques entre une juridiction et une autre : une politique environnementale prise par une province ne sera pas nécessairement adoptée par les autres, chacune opérant plus ou moins en vase clos. Par exemple, le marché du carbone québécois n’a pas réussi à essaimer ailleurs dans la fédération canadienne. Il en va de même des mesures d’encouragement aux énergies renouvelables décentralisées du précédent gouvernement ontarien. Également, l’adoption d’une mesure de tarification du carbone par le gouvernement fédéral fait l’objet de la vive opposition de plusieurs grandes provinces.
Ensuite, la faiblesse des mécanismes de coordination et l’absence de contrainte au sein de la fédération condamnent les gouvernements à une évanescente recherche du consensus. De même, leur mise en œuvre repose invariablement sur le bon vouloir de chacun – provinces comme État fédéral, et même, bien souvent, instances municipales.
Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques représente ici un exemple éclairant. En effet, les engagements qui y sont pris se révèlent très peu contraignants et la décision d’y adhérer repose uniquement sur la volonté des différents gouvernements. La seule mesure contraignante qu’il comprend, une tarification du carbone à travers le pays, est d’ailleurs dénoncée aujourd’hui par la moitié des provinces canadiennes.
Finalement, et malgré certains succès en matière de protection de la forêt boréale et de gestion de bassins versants transfrontaliers, la fragmentation de la gouvernance environnementale au Canada amène très souvent la paralysie complète de politiques et de grands projets au niveau pancanadien. Il en va ainsi de l’incapacité historique du Canada à appliquer des mesures en réponse aux changements climatiques à la hauteur des engagements qu’il prend au sein des instances internationales. La récurrente saga des projets d’oléoducs au pays, dont la réalisation apparaît hautement problématique, expose les divergences entre ses régions et au sein de la population canadienne comme autant de plaies béantes rendant la recherche de consensus difficilement envisageable.
***
Ainsi, afin de rendre compte de ces réflexions, nous avons subdivisé l’ouvrage en deux parties inégales. La première partie, la plus importante, s’intitulant « La gouvernance à niveaux multiples et les modalités d’exercice des politiques environnementales » se veut une présentation de la structure, des acteurs et de leurs interrelations face à la gouvernance environnementale canadienne. En deuxième partie d’ouvrage – « L’exploration de problématiques environnementales récentes » –, nous nous concentrons plus particulièrement sur quatre enjeux pour exemplifier cette fragmentation et ces difficultés d’arrimage dans les politiques environnementales canadiennes.
La gouvernance à niveaux multiples et les modalités d’exercice des politiques environnementales
Les trois premiers chapitres jettent les bases d’une compréhension du problème. Le premier chapitre expose d’entrée de jeu tous les défis d’arrimage entre le gouvernement fédéral et ceux des provinces. À travers un survol de l’évolution des relations intergouvernementales canadiennes en environnement, notamment par la présentation de deux cas précis – la gestion du bassin versant des Grands Lacs et du Saint-Laurent ainsi que le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques –, nous montrons qu’au Canada, « les mécanismes officiels de coordination apparaissent relativement faibles, et leur efficacité ne semble pas survivre aux tensions » politiques que génèrent des dossiers controversés comme ceux liés de près ou de loin aux changements climatiques. Au chapitre 2, Géraud de Lassus Saint-Geniès présente un portrait détaillé du droit environnemental applicable au sein de la fédération canadienne, en vertu de la Constitution et de l’évolution de la pratique. L’auteur montre ainsi qu’à travers « contestations judiciaires, duplication des normes, incohérence des approches, […] la gestion des problèmes d’environnement dans un système de gouvernance multiniveau comme celui du Canada peut être problématique sur le plan juridique ». Au chapitre 3, Stéphane Castonguay propose un pas de recul et s’attarde à l’histoire de l’environnement au Canada. On y constate, entre autres, que les difficultés d’arrimage et de coordination au Canada ne datent pas d’hier. Ainsi, les chevauchements de juridictions auront eu en partie raison de la Commission de la conservation du Canada,

l’une des premières institutions destinées spécialement à la régulation et à la protection de l’environnement prise de manière large. […] Comme elle se trouve en porte à faux avec des gouvernements provinciaux et des ministères fédéraux jaloux de leurs prérogatives, la Commission lutte pour sa survie tout au long de ses treize années d’existence, jusqu’à sa dissolution en 1921 par le gouvernement conservateur d’Arthur Meighen.
Les chapitres 4 et 5 (Annie Chaloux), quant à eux, s’intéressent aux dimensions internationales de la politique environnementale canadienne. Ils traitent respectivement de la politique étrangère canadienne dans une perspective fédérale et du rôle des provinces sur la scène internationale. Dans un cas comme dans l’autre, on constate que les dynamiques sont peu propices à une action internationale concertée et efficace. Ainsi, le gouvernement fédéral fait bien souvent souffler le chaud et le froid au plan international en matière de lutte aux changements climatiques, écartelé entre les intérêts contradictoires des différentes régions du pays. Cet écartèlement se manifeste historiquement par une adhésion à des objectifs environnementaux internationaux ambitieux, couplée à une incapacité à en imposer le respect à l’intérieur de la fédération. C’est ce qu’Annie Chaloux qualifie des « deux visages de Janus » de la politique environnementale canadienne sur la scène internationale. Par ailleurs, l’auteure montre au chapitre suivant que plusieurs provinces canadiennes ont développé des relations internationales autonomes au cours des 50 dernières années, promouvant et défendant ainsi leurs intérêts dans une foule de domaines liés à l’environnement. Dans plusieurs cas, comme celui du Québec, cette autonomie aura permis de grandes avancées en matière d’environnement, impossibles à concevoir dans une perspective fédérale contrainte à attendre l’apparition d’un large consensus sur ces questions.
Les chapitres 6 et 7 se penchent sur les institutions de gouvernance environnementale au niveau fédéral (chap. 6) et sur le rôle particulier des villes canadiennes (chap. 7). Ainsi, Maya Jegen présente les institutions fédérales à travers le prisme de l’« État environnemental ». Elle montre la complexité des mécanismes de gouverne et le foisonnement des ministères, des organismes et des organes de coordination mis en place pour gérer les défis environnementaux, de même qu’une certaine forme de cycle entre coopération et conflits au sein même de cet État environnemental et les autres composantes de la fédération. Au chapitre 7, Sophie L. Van Neste, Guillaume Lessard et Hélène Madénian dressent une analyse de l’action des villes canadiennes dans la transition vers une société post-carbone. À travers certains domaines d’action en matière d’utilisation d’énergie dans les bâtiments, de mobilité et de production d’énergie, les auteurs montrent tout l’espoir projeté dans la capacité des villes – où sont localisées la majorité des émissions de gaz à effet de serre au pays – à devenir de véritables agents de changement dans la transition post-carbone. Ils exposent les difficultés rencontrées pour réussir à y parvenir, en raison notamment de deux « paradoxes » : 1) les villes ne disposent pas de tous les leviers d’action nécessaires afin d’assurer cette transition et 2) les solutions à mettre en place apparaissent contingentes et liées aux particularités de chacune d’entre elles. Une solution qui fonctionne pour l’une peut ne pas fonctionner pour l’autre.
Enfin, les chapitres 8, 9 et 10 posent un regard plus large en s’intéressant aux acteurs non gouvernementaux dans les dynamiques environnementales. Dans le chapitre 8, Hugo Séguin, Catherine Gauthier et Karine Péloffy se penchent sur les nombreuses particularités des mouvements environnementaux canadiens, en s’attardant aux caractéristiques qui en font une nébuleuse souple et multiforme, qui a gagné en efficacité, et qui est capable de s’adapter aux enjeux variés et aux situations de plus en plus complexes et multiniveaux. Ils illustrent cette nébuleuse à travers l’étude des cas de la lutte aux pesticides, de la protection de la forêt boréale et de l’opposition à la construction de l’oléoduc Northern Gateway. Au chapitre 9, Marjolaine Martel-Morin et Erick Lachapelle s’intéressent à l’opinion publique canadienne sur la question des changements climatiques. Les auteurs notent que si une majorité de Canadiens reconnaît l’existence des changements climatiques, une partie non négligeable de la population demeure peu encline à s’engager dans la mise en œuvre de solutions pour réduire ses comportements polluants. Ils constatent également que l’enjeu est politisé, c’est-à-dire qu’il existe « une polarisation partisane importante au sein de l’opinion publique », ce qui complique l’adoption de politiques climatiques conséquentes. Finalement, pour clore cette partie, Louis Guay, dans le chapitre 10, propose une réflexion sur la place qu’occupe la science dans les décisions politiques par rapport aux questions environnementales. Ainsi, pour l’auteur, s’il « est habituel de penser les relations entre science et société de manière unidirectionnelle, des idées vers les pratiques, des connaissances vers l’application […], la voie inverse est aussi possible : de la société aux connaissances et aux sciences ». L’auteur montre ainsi que, dans de nombreux dossiers environnementaux, une pratique bidirectionnelle – où connaissances scientifiques et demandes sociales entretiennent un dialogue bien souvent fructueux – est possible.
L’exploration de problématiques environnementales récentes
En deuxième partie d’ouvrage, nous nous concentrons sur quatre enjeux particuliers qui révèlent de façon très concrète la fragmentation décisionnelle ainsi que les difficultés d’arrimage dans les politiques environnementales canadiennes. Le chapitre 11, sous la plume de Louise Gratton et de Mélanie Desrochers, aborde ainsi la question de la protection de la biodiversité au Canada, à travers les cas de la rainette faux-grillon et du caribou des bois. Face aux enjeux de plus en plus criants en matière de disparition rapide de la biodiversité au Canada comme ailleurs, les auteures posent finalement les questions essentielles auxquelles nos mécanismes décisionnels et gouvernementaux devront répondre au cours des prochaines décennies. Au chapitre 12, Pierre-Olivier Pineau explore les différentes politiques de tarification carbone au Canada et présente les grands défis pour leur mise en œuvre et leur fonctionnement. L’auteur note que malgré les mesures de tarification adoptées par certaines provinces au cours des années, les émissions canadiennes demeurent à la hausse. Sans une application plus large de la tarification du carbone à l’échelle canadienne et sans un prix conséquent communiqué de manière transparente aux consommateurs canadiens, ces politiques pourraient créer des remous et être vouées à l’échec. Le chapitre 13, écrit par Félix-Antoine Boudreault, propose quant à lui une analyse des enjeux liés au déploiement d’une économie verte au Canada. L’auteur montre la capacité du Canada à effectuer une transition vers une économie sobre en carbone, mais il note également la valse-hésitation des politiques publiques, qui semblent encore hésiter à appuyer une économie brune – axée sur les ressources naturelles et les hydrocarbures – et une économie verte qui fait la part belle aux nouvelles énergies et à l’innovation. Enfin, le dernier chapitre, signé par Karine Labrosse-Lapensée, illustre un aspect qui gagne en importance sur la scène politique environnementale canadienne, soit le droit en pleine évolution au Canada qui renforce les revendications autochtones sur les questions de gestion, d’exploitation et de transport des ressources naturelles à travers le pays, notamment celles qui sont liées à l’exploitation des sables bitumineux. L’auteure illustre cette nouvelle dynamique par l’exploration du cas des oléoducs Énergie Est et Trans Mountain, deux projets soumis à une forte opposition de la part de communautés et nations autochtones, ce qui lui permet de constater finalement l’« absence de véritable dialogue entre le Canada et les peuples autochtones […] ce qui soulève d’importantes inquiétudes quant à [leur] inclusion réelle dans les processus décisionnels des projets d’oléoducs canadiens et pose à nouveau la question de la place des peuples autochtones dans la protection de l’environnement ».
Conclusion
Ce premier tour d’horizon en français des questions environnementales au Canada laisse ainsi aux lecteurs, du moins nous l’espérons, une double image : celle d’un pays fragmenté, peinant à relever les défis environnementaux de notre siècle, et celle d’une société canadienne plurielle, tirant dans des directions souvent opposées. À ces images se juxtapose tout de même un espoir, celui d’imaginer un Canada qui aura trouvé de nouvelles façons d’aborder et de solutionner les problèmes environnementaux auxquels il fait face. Puisse cet ouvrage et les textes qu’il contient contribuer à cette réflexion essentielle.

1 Si les auteurs de cet ouvrage peuvent partager cette conclusion ou non, leur vision de la dynamique canadienne apparaît très souvent critique, sinon carrément pessimiste.
PARTIE 1 /
LA GOUVERNANCE À NIVEAUX MULTIPLES ET LES MODALITÉS D’EXERCICE DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES
CHAPITRE 1 /
L’environnement et les relations intergouvernementales
Hugo Séguin et Annie Chaloux

Plusieurs des chapitres de cet ouvrage illustrent le caractère fortement décentralisé de la gouvernance environnementale au sein de la fédération canadienne. Contrairement aux États unitaires dotés d’institutions centrales fortes, comme en France, où les décisions du gouvernement central touchent tous les champs d’intervention et sont directement applicables partout sur le territoire, la protection et la mise en valeur de l’environnement au Canada sont des préoccupations diffusées à travers les champs de compétence du gouvernement fédéral et des provinces. S’ensuivent des défis d’arrimage entre les différentes politiques publiques adoptées et mises en œuvre à travers le Canada.
Gérer l’environnement dans une logique de collaboration intergouvernementale demeure donc un important défi. Dans ce chapitre, nous explorons ces relations, en présentant d’abord un bref historique des relations entre le gouvernement fédéral et les provinces dans le domaine de l’environnement. Nous décrivons par la suite deux institutions intergouvernementales – le Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME) et le Conseil de la fédération – qui ont été créées pour faciliter la coordination au sein de la fédération. Nous illustrons finalement les défis d’arrimage entre les gouvernements fédéral et provinciaux avec deux études de cas : la gouvernance de l’eau et les efforts de lutte aux changements climatiques.
1 / La mise en place des relations intergouvernementales au Canada en environnement
Le besoin de coordination entre les deux niveaux de gouvernement apparaît au moment où l’environnement émerge comme enjeu autonome, mais diffusé à travers de nombreux champs d’intervention du gouvernement fédéral et des provinces. Au tournant de la décennie 1970, alors que les préoccupations environnementales contemporaines prennent une place de plus en plus importante dans la gouvernance publique, les enjeux liés à la protection de l’eau et de l’air posent la question du niveau de gouvernement le plus à même de légiférer en ces matières. Des ministères de l’Environnement sont ainsi créés au palier fédéral et dans les provinces canadiennes pour répondre aux enjeux environnementaux qui émergent à ce moment.
L’adoption d’importantes législations au fédéral, comme la Loi sur les ressources en eau du Canada (1970), la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques (1970), la Loi sur les contaminants de l’environnement (1975) ou encore la Loi sur l’immersion de déchets en mer (1975), n’a pas nuit aux relations intergouvernementales canadiennes. Simmons ajoute même que « le gouvernement fédéral canadien a cherché à soutenir les efforts des provinces, évitant l’utilisation d’incitatifs ou de menaces afin d’amener les provinces à être plus actives » (traduction libre, 2016, p. 137). Par la suite, le fédéral est demeuré en retrait, laissant aux provinces un rôle prééminent dans la gestion de l’environnement.
Ainsi, malgré la nature intermestique 1 et complexe de plusieurs enjeux environnementaux qui touchaient alors les Canadiens et qui pouvait laisser présager le développement d’une coopération et d’une coordination entre les différentes autorités en jeu, la collaboration intergouvernementale est néanmoins demeurée assez faible au pays pendant les années 1970 et 1980. Certes, la création du Conseil canadien des ministres des ressources en 1961, qui s’est transformé en Conseil canadien des ministres des ressources et de l’environnement en 1972, pour finalement devenir le CCME en 1989, a permis d’initier cette collaboration entre les ministres responsables des questions environnementales. Toutefois, elle ne s’est pas traduite par la création d’instances administratives et formelles qui auraient renforcé ces relations intergouvernementales. Elles ont ainsi davantage évolué en fonction des relations parfois harmonieuses parfois tendues entre les provinces et le fédéral, et des personnalités des élus, les résultats demeurant soumis à la bonne volonté des participants.
2 / La période récente : l’état des lieux
Dans ce contexte de coordination intergouvernementale faible, on note, au cours de la période récente (soit entre 2006 et 2019, ce qui coïncide avec l’arrivée au pouvoir à Ottawa d’un gouvernement conservateur [2006-2015] et la fin d’un premier mandat libéral [2015-2019]), trois cas types de relations entre le gouvernement fédéral et les provinces en matière d’environnement : la conclusion d’accords d’équivalence, le conflit ouvert entre le fédéral et une ou des provinces ainsi que la recherche d’harmonisation au sein d’institutions ou d’initiatives de coordination ad hoc .
2.1 / Les accords d’équivalence
Un premier cas type de relations entre le fédéral et les provinces concerne les accords d’équivalence. De manière pragmatique, les gouvernements fédéral et provinciaux peuvent adopter des accords qui reconnaissent que certaines mesures provinciales de protection de l’environnement sont équivalentes aux exigences de la législation fédérale. C’est le cas dans de nombreux domaines, comme le contrôle des rejets dans l’air et dans l’eau. L’Accord d’équivalence Canada-Québec en matière de traitement des eaux usées (2015) et l’Accord Canada-Nouvelle-Écosse en matière d’émission de gaz à effet de serre à partir de centrales au charbon (2015) en sont de bons exemples. C’est l’article 10 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement qui autorise le ministre de l’Environnement du Canada à conclure un tel accord d’équivalence avec une province, un territoire ou un gouvernement autochtone.
2.2 / Les conflits ouverts
Par contre, les relations entre les deux paliers de gouvernement peuvent également être plus acrimonieuses et mener à des conflits ouverts. C’est le cas de six provinces canadiennes – Saskatchewan, Manitoba, Nouveau-Brunswick, Ontario, Alberta et Québec – qui ont décidé de contester la décision du gouvernement fédéral (2017) d’imposer une tarification des émissions de carbone aux provinces où une mesure équivalente n’existe pas. Selon ces provinces, cette réglementation fédérale serait inconstitutionnelle et constituerait plutôt une taxe déguisée qui, elle aussi, s’avérerait inconstitutionnelle. Si la Cour d’appel de la Saskatchewan a tranché en faveur du gouvernement fédéral dans ce dossier en mai 2018, la province n’a pas tardé à annoncer son souhait de porter la cause en Cour suprême. La décision qu’aura donc à prendre la Cour suprême du Canada dans ce recours risque d’influencer le droit environnemental canadien pour des années à venir en balisant, dans un sens ou un autre, le pouvoir d’intervention des différents niveaux de gouvernement en matière de réglementation des émissions de gaz à effet de serre (GES).
2.3 / Des mécanismes de coordination
La recherche d’harmonisation au sein d’institutions ou d’initiatives de coordination ad hoc constitue le troisième type de relations observées au sein de la fédération canadienne. Deux institutions importantes ont d’ailleurs permis d’assurer une meilleure coordination entre les provinces et le gouvernement fédéral, soit le CCME et le Conseil de la fédération. Le travail de ce dernier, bien que ne se limitant pas aux seuls enjeux environnementaux, a néanmoins servi de plateforme de collaboration entre les provinces, notamment en matière de lutte aux changements climatiques.
2.3.1 / Le Conseil canadien des ministres de l’environnement
Le CCME est l’instance intergouvernementale de concertation entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires. Il se réunit généralement chaque année afin de discuter, d’analyser, de débattre et d’approuver des initiatives pancanadiennes de protection ou de promotion de l’environnement. Des groupes de travail formés de spécialistes de chacun des gouvernements se penchent sur l’un ou l’autre des dossiers prioritaires du CCME, à savoir : la gestion de l’air, les changements climatiques, les effets cumulés, les lieux contaminés, les urgences environnementales, les matières résiduelles et la gestion de l’eau. Le travail du CCME est épaulé par un secrétariat permanent, situé à Winnipeg, qui est composé d’une dizaine de personnes.
Dans la foulée de l’adoption de l’Accord pancanadien sur l’harmonisation environnementale en janvier 1998, les ministères fédéral, provinciaux et territoriaux de l’Environnement ont adopté de nombreuses initiatives, stratégies et normes qui visent à harmoniser l’action du CCME sur le territoire. Notons ainsi des ententes en matière d’évaluation environnementale (1998), de gestion de la qualité de l’air (2012), des émissions de mercure générées par les centrales électriques au charbon (2006) et des émissions d’oxyde de soufre (2016), de gestion des biosolides (2012) et d’élimination des déchets de plastique (2018).
De son côté, afin de protéger et de réitérer sa pleine capacité d’agir de manière autonome en matière de réglementation environnementale, le Québec n’est pas signataire de l’Accord pancanadien sur l’harmonisation environnementale ni de l’Entente auxiliaire pancanadienne sur l’établissement de standards environnementaux. Pour ces mêmes raisons, le Québec n’a pas souhaité se déclarer lié à de nombreuses ententes issues des travaux du CCME. Il s’est ainsi dissocié à plusieurs reprises du système pancanadien de gestion de la qualité de l’air (2012, 2016, 2017) et n’a pas adopté les mesures sur le traitement des matières résiduelles (2014), arguant que la réglementation et la législation québécoises traitaient déjà de ces objets de manière adéquate. Bien que cela ne l’empêche pas de participer à l’échange d’information ou à la communication de meilleures pratiques environnementales avec ses homologues des autres gouvernements, le Québec est la seule province canadienne à se dissocier régulièrement des travaux du CCME pouvant présenter des contraintes à sa capacité d’agir de manière autonome dans le domaine de l’environnement. Cette position de principe a été adoptée par tous les gouvernements du Québec depuis au moins 2006, toutes couleurs politiques confondues.
2.3.2 / Le Conseil de la fédération
Créé en 2003 à l’initiative du Québec, le Conseil de la fédération réunit au moins une fois par année les premiers ministres des provinces et des territoires afin de renforcer leur coopération sur des enjeux d’intérêt commun. Le gouvernement fédéral ne fait pas partie du Conseil, puisque les discussions qui y sont tenues portent sur les enjeux de compétence provinciale et territoriale. Ses travaux sont soutenus par un secrétariat permanent situé à Ottawa. Le contenu de ces rencontres est établi en fonction des dossiers d’importance pour les premiers ministres sur lesquels ils souhaitent discuter, développer une position commune ou encore établir une collaboration plus soutenue dans le temps. Deux dossiers environnementaux ont régulièrement été inscrits à l’ordre du jour des rencontres, soit celui de l’eau et celui des changements climatiques 2 , bien que ce dernier ait été largement subordonné aux discussions portant sur l’adoption d’une vision commune en matière de développement énergétique au Canada.
En 2010, les premiers ministres adoptent une Charte de l’eau qui vise entre autres à « réduire la consommation d’eau, accroître l’efficacité de son utilisation et en protéger la qualité » (Conseil de la fédération, 2010). Ils mettent également sur pied un Conseil de gestion de l’eau (2011-2014), composé de hauts fonctionnaires issus des fonctions publiques de chaque province et territoire avec la participation d’un Comité consultatif composé d’experts de la société civile. Les travaux du Conseil, dont la portée a tout de même été modeste, s’échelonneront de 2010 à 2014.
Le Conseil de la fédération a également abordé la question des changements climatiques, mais, curieusement, dans le cadre de l’adoption d’une Stratégie canadienne de l’énergie (SCE). Saisi en particulier par l’Alberta et la Saskatchewan, qui souhaitaient faciliter le développement d’oléoducs et de gazoducs à travers le pays 3 , le Conseil de la fédération a entamé des travaux dans le but d’élaborer une vision commune sur le développement énergétique au Canada pour les prochaines décennies. À la demande du Québec, de l’Ontario et de la Colombie-Britannique, les changements climatiques ont été inscrits comme composantes majeures de la future Stratégie. En définitive, le Conseil aura été incapable d’adopter une position cohérente entre les engagements de réduction des émissions de GES et l’exploitation pétrolière et gazière. Il accouchera ainsi d’un texte donnant raison à tout le monde : oui au développement de nouvelles infrastructures de transport d’hydrocarbures ; oui à la transition vers les énergies sobres en carbone, mais sans objectifs concrets ni obligations de résultat (Conseil de la fédération, 2015b).
À la veille de la Conférence de Paris sur le climat, en novembre 2015, le gouvernement du Québec du libéral Philippe Couillard convoque en avril une rencontre spéciale des premiers ministres des provinces et des territoires. La Déclaration de Québec qui en résulte engage les signataires à mettre en place des mesures conséquentes de réduction des émissions de GES et de transition vers une économie sobre en carbone (Québec, 2015). L’action des provinces et des territoires, réitérée en juillet 2015, est alors perçue comme un contrepoids à la position minimaliste du gouvernement fédéral du conservateur Stephen Harper, à la veille de la Conférence de Paris (Conseil de la fédération, 2015b).
3 / Les défis d’arrimage des relations intergouvernementales : les cas de l’eau et des changements climatiques
Bien que l’on constate une assez faible institutionnalisation des relations intergouvernementales canadiennes et que les défis d’arrimage apparaissent multiples, deux cas illustrent tout de même des tentatives de coordination entre les différents niveaux de gouvernement sur des questions environnementales d’importance. Il s’agit de l’Entente sur les ressources en eaux durables du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent, et du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (ci-après, le « Cadre pancanadien »).
3.1 / Cas 1 : L’Entente sur les ressources en eaux durables du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent
L’Entente sur les ressources en eaux durables du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent constitue un cas très particulier de coopération et de concertation intergouvernementale canadienne, mais aussi transfrontalière, puisqu’elle implique une participation des États américains riverains et de l’État fédéral américain et canadien, dans une moindre mesure. Il ne faut pas s’étonner de cette avenue de gouvernance à niveaux multiples pour la gestion de l’eau dans ce bassin versant. La gestion de cette eau partagée repose sur une très longue histoire de collaboration multiniveau depuis plus de 100 ans, où les autorités fédérales, les États fédérés et autres acteurs ont contribué à la création d’un régime de gouvernance de l’eau vaste et complexe.
Plus particulièrement, cette entente, adoptée en 2005, concerne les prélèvements et dérivations des eaux provenant de cet immense bassin versant et vise à encadrer, voire interdire, celles-ci à l’extérieur du bassin versant, sauf en cas d’exceptions prévues par les Parties concernées par le bassin versant. Les provinces canadiennes et États américains se trouvent ainsi à être au cœur de cette entente, à travers la Conférence des gouverneurs et des premiers ministres des Grands Lacs et du Saint-Laurent (auparavant le Conseil des gouverneurs des Grands Lacs – CGGL), mais elle implique également les autorités fédérales, qui ont encouragé et soutenu les États fédérés dans cette négociation (Chaloux, 2014).
3.1.1 / Un contexte de gouvernance multiniveau complexe
Avant d’aller plus loin, il s’avère important de dresser un portrait du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent. D’abord, le bassin des Grands Lacs possède à lui seul un peu plus de 20 % de l’eau douce de la planète. Son territoire couvre huit États américains (Minnesota, Wisconsin, Illinois, Indiana, Ohio, Pennsylvanie, Michigan et New York) et deux provinces canadiennes (Québec et Ontario). Plus de 45 millions de personnes résident à l’intérieur du bassin versant, dont presque 30 millions habitent du côté américain et 15 millions du côté canadien.
Aussi, on estime que plus de 55 % des industries manufacturières du continent nord-américain se trouvent dans cette région. L’agriculture occupe aussi une place d’importance alors que plus de 25 % de l’agriculture canadienne est produite dans ce bassin versant. Enfin, la voie maritime des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent est l’une des voies maritimes les plus importantes du monde. Elle relie plus de 65 ports (principaux et régionaux) du bassin vers l’ensemble de la planète. On constate donc que le bassin est source de vitalité pour la région, mais que cette vitalité demeure tributaire de la qualité et de la quantité des eaux de ce bassin.
Or il se trouve que ces différentes activités posent de nombreux défis à la gestion de la ressource. D’abord, sur le plan de la quantité d’eau consommée, de nombreux prélèvements et dérivations ont été réalisés au cours des années pour des fins industrielles, commerciales, agricoles et pour la consommation humaine. Une surconsommation de cette ressource est bien réelle et possible, puisque seulement 1 % de l’eau douce de ce bassin est renouvelée annuellement. Ainsi, un accroissement de la consommation d’eau ou de la dérivation de cette eau hors du bassin versant peut avoir un effet majeur sur le niveau et le débit de la voie maritime, et donc, sur sa viabilité et sur la durabilité de cette ressource à moyen et à long terme.
Sur le plan de la qualité de l’eau, on constate que l’importante activité économique de la région n’est pas sans conséquence sur l’environnement. La qualité de l’eau s’est ainsi considérablement détériorée au cours des années, en raison entre autres des différentes pratiques industrielles, agricoles, de gestion des déchets et de transports, mais aussi de conséquences liées à l’érosion des berges, à l’arrivée d’espèces envahissantes et autres. La gestion durable de ce bassin versant demeure ainsi une priorité pour les différents acteurs étatiques et non étatiques de la région, afin de préserver la voie navigable, la qualité de l’environnement et bien sûr le développement économique de cette importante région.
Il n’est donc pas surprenant que la gestion des prélèvements et des dérivations de l’eau des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent soit devenue une question sensible pour les États américains et les provinces canadiennes concernées dès les années 1980. Cependant, plusieurs évènements émergent dans les années 1990 et accélèrent leur prise de conscience à l’égard d’une gestion concertée et écosystémique de cet important bassin versant. Les provinces et États constatent alors que les outils de collaboration qu’ils avaient mis sur pied jusqu’alors (comme la Charte des Grands Lacs) n’étaient pas adéquats. On souhaite alors aller beaucoup plus loin dans cette collaboration transfrontalière au niveau des États fédérés et de là s’entament des discussions pour aboutir à une entente régionale.
3.1.2 / La négociation de l’Entente
Dès 2001, on entame des négociations au sein du CGGL dans le but d’élaborer une entente binationale qui assurerait une gestion pérenne des ressources en eau du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent. Les négociations dureront quatre ans. Des experts et des représentants fédéraux des deux côtés de la frontière sont aussi mis à contribution dans le processus d’élaboration de cette entente régionale. On prévoit alors que l’Entente régionale, adoptée par les premiers ministres et gouverneurs de la région, se déclinerait en une double entente, soit un compact régional ne regroupant que les États américains entre eux et une entente de bonne foi incluant cette fois l’ensemble des États et provinces canadiennes du bassin versant ( encadré 1.1 ).

ENCADRÉ 1.1 / L’adoption d’une double entente : pourquoi ?
Le fait d’avoir adopté une double entente dans le cadre de ces négociations s’explique pour plusieurs raisons. D’abord, il y avait un souhait, du côté américain, que cet engagement soit contraignant. Ainsi, le fait d’adopter une loi régionale, que l’on appelle « compact », et qui est adoptée par le Congrès américain, permet de lier les États américains formellement entre eux et leur octroie les pouvoirs de gestion de ce bassin versant (Parrish, 2006, p. 1304). Cela évite ainsi le resquillage possible et crée des obligations pour l’ensemble des partenaires américains.
Aussi, le choix d’adopter un compact découle de cette volonté d’assurer et d’accroître le rôle des États dans la gestion de cette ressource et d’éviter la possibilité pour le gouvernement fédéral d’intervenir pour, par exemple, favoriser la dérivation de l’eau à l’extérieur du bassin ou à l’extérieur des États riverains. Le choix du compact permettait donc de contrer ce risque potentiel (Hall, 2006). Au surplus, le compact permettait de conserver l’autorité relative à la gestion des dérivations et prélèvements d’eau au sein des États riverains du bassin versant (Bielecki, 2007). Ce choix devenait donc stratégique. Cependant, le souhait d’adopter une approche par bassin versant a fait en sorte qu’une entente parallèle, de bonne foi, devait être adoptée avec les partenaires des provinces canadiennes voisines qui font également partie du bassin versant, soit le Québec et l’Ontario. Négociée en parallèle, l’Entente sur les ressources en eaux durables du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent a ainsi été adoptée par l’ensemble des États et provinces canadiennes et se trouve à être une copie quasi exacte du compact , à quelques exceptions près (Chaloux, 2014).
Après la publication d’une version préliminaire en 2004, une nouvelle version est déposée et, en décembre 2005, on adopte l’Entente sur les ressources en eaux durables du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent, qui s’accompagne également du compact qui s’intitule quant à lui le « Great Lakes—St. Lawrence River Basin Water Resources Compact ».
3.1.3 / Le contenu de l’Entente
L’Entente sur les ressources en eaux durables du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent a pour objectif de façon exacte de protéger, de restaurer et de conserver les eaux du bassin grâce à l’établissement de normes communes et d’une gestion collaborative de la ressource en eau à l’intérieur du bassin versant. Elle fixe plusieurs critères et objectifs précis afin d’encadrer la gestion de la ressource, en plus de déterminer des seuils minimaux, des normes et des critères d’exception qui devront être adoptés régionalement, ce qui rend cette entente régionale assez complexe et contraignante sur le plan interne pour les différentes parties.
De façon plus concrète, l’accord vise notamment l’interdiction de nouvelles dérivations ou de l’augmentation des dérivations existantes, sauf dans le cadre d’exceptions prévues à cet effet et qui font alors l’objet d’un processus d’examen régional (CGGL, 2005). De même, l’Entente régionale fixe des normes relativement aux prélèvements et à la consommation d’eau, qui doivent être adoptées par chacune des juridictions afin d’éviter les effets cumulatifs nuisibles. Elle vise aussi la mise en place, au sein de chaque État et province, d’un programme de conservation et d’utilisation de l’eau. Elle instaure également un processus de partage d’information et de reddition de compte afin de faire un suivi des mesures prises par chaque État ou province en vue de respecter ses engagements vis-à-vis de l’Entente. Enfin, elle met sur pied le Conseil régional des ressources en eau du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent qui s’assure du suivi des actions entreprises par chaque État et province et qui fait les analyses de conformité des différentes exceptions prévues par l’Entente en question (CGGL, 2005).
En outre, les dispositions prévues à l’Entente régionale concernent des aspects variés de la gestion de l’eau et prévoient l’instauration d’une réelle collaboration régionale quant à la gestion de cette ressource par chaque Partie à l’Entente. Depuis l’adoption et la mise en œuvre de cette entente, la coopération intergouvernementale et transfrontalière se poursuit. Il semble que la longue histoire de coopération régionale, couplée à des intérêts communs forts entre les Parties pour la protection de la ressource (Karkkainen, 2018), ait permis d’assurer une gouvernabilité de la ressource, bien que certains litiges ou tensions puissent apparaître à différents moments.
3.2 / Cas 2 : Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques
L’adoption du Cadre pancanadien, en décembre 2016, est le résultat atypique et sans précédent d’efforts de collaboration et de concertation entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires. Il s’agit d’un accord intergouvernemental très complexe et multiniveau caractérisé par un consensus sur des cibles de réduction d’émissions de GES, l’imposition d’une tarification du carbone à travers le Canada, une série d’engagements sectoriels impliquant tous les niveaux de gouvernement, de même qu’une structure de gouvernance et de reddition de compte. Le gouvernement fédéral a consacré des milliards de dollars à sa mise en œuvre.
Malheureusement, un tel consensus – des plus improbables, compte tenu de l’histoire récente du Canada et des intérêts divergents d’une région à l’autre du pays – n’aura tenu que très peu de temps, victime de la vive opposition de certaines provinces sensibles aux intérêts de l’industrie pétrolière et gazière – comme la Saskatchewan – et d’une idéologie conservatrice hostile aux mesures de tarification des émissions de carbone qui ont entraîné la défection de provinces comme l’Ontario, le Nouveau-Brunswick et l’Alberta. Nous présentons ici le contexte d’élaboration ainsi que les grands éléments du Cadre pancanadien, pour ensuite illustrer brièvement l’implosion de cette initiative.
3.2.1 / Un contexte favorable à une action climatique concertée
Le Cadre pancanadien tient son origine d’un engagement ambitieux du Parti libéral du Canada à la veille des élections fédérales de 2015. Dans les 90 jours suivant l’élection, les libéraux s’engageaient à organiser une rencontre entre les premiers ministres fédéral, provinciaux et territoriaux qui jetterait les bases d’un Cadre pancanadien (Parti libéral du Canada, 2015).
Le contexte politique est favorable à la réalisation rapide de cet engagement. Il s’inscrit tout d’abord dans la foulée du contexte domestique et international très favorable qui se dégage de la conclusion de la Conférence de Paris, en décembre 2015. Dans cet accord, le Canada, tout comme la plupart des pays du monde, s’engage entre autres à mettre en œuvre des mesures conséquentes de réduction des émissions de GES. Dans ce contexte, les sondages indiquent que la moitié des Canadiens font des changements climatiques un enjeu de forte préoccupation et considèrent qu’il est de la responsabilité du gouvernement de contrer cette menace (The Environics Institute et Fondation David Suzuki, 2015). Au Canada, l’élection d’un gouvernement libéral beaucoup plus volontaire sur les questions climatiques que le gouvernement conservateur auquel il succède signifie que la lutte aux changements climatiques peut dorénavant compter sur les pouvoirs et les leviers financiers à la disposition du gouvernement fédéral. De plus, les provinces et les territoires sont alors sous la gouverne de formations politiques favorables à la lutte aux changements climatiques. L’Ontario et le Québec sont gouvernés par les gouvernements libéraux de Kathleen Wynne et de Philippe Couillard. La libérale Christy Clark dirige la Colombie-Britannique et un gouvernement néodémocrate, mené par Rachel Notley, prend le pouvoir en Alberta, après des décennies de gouvernements conservateurs. Le contexte est particulièrement propice à un effort concerté à travers le Canada ; difficile de compter sur un meilleur alignement des astres.
3.2.2 / L’élaboration du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques
Fidèle à sa promesse, le gouvernement Trudeau convoque les premiers ministres des provinces et des territoires à Vancouver, en mars 2016, pour convenir d’une approche concertée en matière de changements climatiques. La rencontre mènera à l’adoption de la Déclaration de Vancouver sur les changements climatiques , qui enjoint les premiers ministres à travailler de concert à l’élaboration d’une stratégie climatique pancanadienne.
Adopté le 9 décembre 2016 par le gouvernement fédéral et la plupart des provinces et des territoires – à l’exception de la Saskatchewan et du Manitoba –, le Cadre pancanadien est un document ambitieux qui convient d’un objectif pancanadien de réduction des émissions de GES et qui identifie un ensemble de mesures de mise en œuvre sur lesquelles les gouvernements collaboreront. Au lieu de partir de zéro, le Cadre renforce notamment les mesures déjà mises en place par les provinces et les territoires en matière de lutte aux changements climatiques. Il mise de plus sur des investissements majeurs du gouvernement fédéral, notamment dans le domaine des infrastructures vertes et de l’économie verte (Canada, 2016). Pour ses signataires, le Cadre est ainsi conçu autour du double objectif de réduire les émissions de GES et de stimuler l’économie canadienne.
Cependant, le Cadre ne comporte aucun élément de contrainte pour les gouvernements participants – il n’y a aucune pénalité associée au non-respect des engagements pris dans le contexte du Cadre – et la stratégie elle-même repose sur un ensemble d’actions volontaires des différents paliers de gouvernement. La seule exception – et elle est de taille – est l’engagement pris par le gouvernement fédéral d’imposer un prix sur les émissions de carbone aux provinces et territoires qui ne souhaiteraient pas mettre en place une telle tarification sous la forme d’une taxe (comme c’est le cas en Colombie-Britannique) ou d’un marché du carbone (comme c’est le cas au Québec).
Le Cadre pancanadien adopte l’objectif global de « respecter ou dépasser la cible du Canada de 2030, de réduire les émissions de gaz à effet de serre à 30 % en deçà des niveaux de 2005 » (Canada, 2016). À noter que cette cible est identique à celle qui avait été adoptée par le gouvernement fédéral précédent dirigé par le Parti conservateur du Canada.
3.2.3 / Un plan de travail à long terme, qui vise une transformation de la société canadienne
Avec le Cadre pancanadien, les gouvernements s’engagent pour la première fois collectivement à imposer une tarification des émissions de carbone. Les provinces et les territoires peuvent développer leur propre système de tarification ou laisser au gouvernement fédéral le soin de le faire à leur place, selon le principe que les produits de la tarification seront retournés dans les provinces et territoires où ils ont été perçus.
De plus, les gouvernements conviennent de travailler à la mise en œuvre d’un ensemble de mesures portant sur la production et le transport d’électricité, la consommation énergétique des bâtiments, les transports, les activités industrielles, les forêts, l’agriculture et les matières résiduelles. On y retrouve entre autres une série d’engagements précis, notamment : 1) un nouveau code du bâtiment afin que tous les nouveaux bâtiments (résidentiels et commerciaux) soient net zéro au Canada d’ici 2030 ; 2) un code de performance pour les rénovations écoénergétiques débutant en 2022 ; 3) une entente pour développer une stratégie d’électrification des transports ; et 4) un engagement à développer un mécanisme de reddition de compte, à augmenter l’ambition de la cible canadienne de réduction des GES, et à effectuer une évaluation annuelle des mesures. Le Cadre enjoint également aux gouvernements de démontrer leur leadership et de se montrer exemplaires dans leur propre fonctionnement, ce leadership devant également se manifester sur la scène internationale.
Finalement, le Cadre pancanadien comporte des engagements en matière d’adaptation aux changements climatiques et de développement du secteur des technologies propres, tout en favorisant l’innovation et la création d’emplois.
Montrant la voie, le gouvernement fédéral s’engage à investir des milliards de dollars afin de contribuer au verdissement de l’économie. Notons ainsi l’annonce d’investissements supplémentaires de 81 milliards de dollars sur 11 ans, notamment en matière d’infrastructures de transports collectifs ; de la création d’un Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone de 2 milliards de dollars ; ainsi que de nombreux programmes bien financés dans des domaines aussi divers que le développement d’énergie renouvelable, le financement de la recherche et le soutien aux entreprises du secteur de l’économie verte.
3.2.4 / Gouvernance et coordination de la mise en œuvre du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques
La mise en œuvre du Cadre pancanadien exige une importante coordination entre les nombreux ministères, administrations et organismes impliqués. Des structures complexes ont ainsi été mises en place afin d’assurer le suivi des mesures qu’adoptent le gouvernement fédéral ainsi que les différentes provinces et territoires.
En tout, neuf tables ministérielles fédérales, provinciales et territoriales (TFPT) sont responsables de la coordination de la mise en œuvre des mesures annoncées dans le Cadre pancanadien. Les travaux des TFPT portent sur l’environnement, l’énergie, les infrastructures, le transport, les forêts, l’agriculture, l’innovation, la gestion des urgences et les finances. De ces neuf tables, quatre (environnement, énergie, innovation et finances) sont également responsables de fournir une analyse stratégique de chaque pilier du Cadre pancanadien, en adoptant une approche plus transversale. Le CCME joue un rôle de coordination particulier au sein des tables.
Par ailleurs, un comité d’experts fédéraux, provinciaux et territoriaux a été créé afin de préparer les rapports de synthèse annuels faisant état de la mise en œuvre des engagements. Finalement, un Bureau de mise en œuvre du Cadre pancanadien, relié au ministère fédéral de l’Environnement et du Changement climatique, effectue un suivi régulier de la réalisation des différentes mesures fédérales qui permettront d’atteindre les cibles et les objectifs qui en découlent.
3.2.5 / L’implosion d’une initiative prometteuse
Le consensus initial autour du Cadre pancanadien – consensus déjà grevé, à la base, par le refus de la Saskatchewan d’y adhérer – et de sa mesure phare que constitue la tarification du carbone ne durera que quelques mois, victime de la mobilisation des forces politiques conservatrices à travers le Canada.
Dès son arrivée au pouvoir en Ontario, en juin 2018, le gouvernement conservateur de Doug Ford annonce le retrait immédiat de la province du Cadre pancanadien. Il en profite également pour démanteler de nombreux programmes ontariens favorisant les réductions d’émissions de GES et le déploiement des énergies renouvelables, et se joint à la Saskatchewan qui cherche à invalider devant les tribunaux le pouvoir constitutionnel du gouvernement fédéral d’imposer une tarification du carbone.
Sous la pression d’une opposition conservatrice forte et unie, et insatisfaite de la paralysie du projet d’oléoduc Trans Mountain, la première ministre de l’Alberta Rachel Notley se retire elle aussi du Cadre pancanadien en août 2018. Si la province conserve tout de même son mécanisme de tarification des émissions de carbone sous Rachel Notley, l’arrivée d’un nouveau gouvernement conservateur, en avril 2019, sonne le glas de cette mesure. En effet, le nouveau premier ministre Jason Kenney fait de l’abolition de la taxe carbone son premier projet de loi en mai 2019.
Le Manitoba, qui avait à l’origine annoncé son intention de se conformer aux engagements du Cadre pancanadien, y compris d’imposer une tarification du carbone sur son territoire, se retire également du consensus en octobre 2018. La mesure-phare du Cadre pancanadien – la tarification obligatoire du carbone à l’échelle du pays – est attaquée de toute part avec la décision du Nouveau-Brunswick, en décembre 2018, et celle du Québec, en juillet 2019, de se joindre au recours entrepris par la Saskatchewan visant à contester la constitutionnalité de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre du gouvernement fédéral qui impose une tarification du carbone à l’échelle canadienne. Bref, l’ambitieux Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques se sera écroulé comme un château de cartes, victime de la polarisation politique de l’enjeu climatique, de provinces jalouses de leur autonomie (comme le Québec) et de l’absence de mécanisme de contrainte à l’échelle canadienne.
Les prochaines années pourraient se révéler déterminantes en matière de relations intergouvernementales dans le dossier du climat. Les tribunaux auront ainsi à statuer sur la capacité du gouvernement fédéral d’imposer une tarification du carbone à travers le Canada. Aussi, la joute politique déterminera si les gouvernements fédéral et provinciaux souhaiteront continuer à aller de l’avant de façon coordonnée sur les questions climatiques. Quoi qu’il en soit, la déconfiture du Cadre pancanadien révèle l’incroyable difficulté d’en arriver, au Canada, à une politique climatique robuste et coordonnée à l’échelle du pays.
Conclusion
Alors que le Canada est l’une des fédérations les plus décentralisées au monde, notamment sur les questions environnementales pour lesquelles les responsabilités sont diffusées à travers les compétences fédérales, provinciales et territoriales, on aurait pu s’attendre à la mise en place de fortes instances de coordination et d’une recherche perpétuelle d’harmonisation entre les différents gouvernements. Cela est loin d’être le cas. Au Canada, les mécanismes officiels de coordination apparaissent relativement faibles, et leur efficacité ne semble pas survivre aux tensions que génèrent des dossiers controversés comme celui des changements climatiques. Par contre, une telle coordination semble davantage possible et réalisable dans des dossiers moins polarisants comme celui de la gestion des eaux des Grands Lacs et du Saint-Laurent, où les bénéfices d’une action collective semblent nettement surpasser les coûts d’une absence de concertation.
La recherche d’une constance dans ces relations intergouvernementales canadiennes demeure pratiquement inenvisageable. La coordination environnementale se joue donc au cas par cas, selon les dossiers, et selon leur polarisation dans le cadre de la politique partisane qui secoue le Canada.
Bibliographie
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1 Ce néologisme issu de l’anglais résulte de la contraction des termes internationaux et domestiques . Il est apparu de façon assez récente dans la littérature environnementale afin de soulever l’interdépendance accrue des écosystèmes, c’est-à-dire que les problématiques internationales peuvent avoir des conséquences locales et vice-versa, et que la régulation de nombreuses problématiques doit intégrer ces multiples dimensions ainsi qu’une pluralité d’acteurs au processus.
2 Le Conseil de la fédération s’est également penché sur la question des dédoublements en matière d’évaluations environnementales entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires.
3 Notons qu’à cette époque, deux grandes infrastructures de transport de pétrole de l’Alberta faisaient l’objet d’une vive controverse, soit le projet Northern Gateway, vers l’océan Pacifique en passant par la Colombie-Britannique, qui lui était particulièrement hostile, et le projet Énergie Est, vers l’océan Atlantique, qui faisait face à une opposition grandissante au Québec.
CHAPITRE 2 /
Le droit de l’environnement au Canada : l’état des lieux et les tendances récentes
Géraud de Lassus Saint-Geniès

Au Canada, comme dans bien d’autres États, le droit joue un rôle central dans la gestion des problèmes environnementaux. Il prévoit diverses règles pour encadrer ou interdire les activités humaines susceptibles de détériorer la biosphère, inciter ou contraindre les citoyens à adopter des comportements moins polluants, ou encore préciser ce que les autorités publiques doivent ou peuvent faire pour protéger l’environnement. Énoncées dans des lois et des règlements, ces règles sont généralement obligatoires et d’ordre public. On ne peut donc pas y déroger. Leur respect peut être contrôlé par les tribunaux et leur violation sanctionnée. Ensemble, ces règles forment un « droit de l’environnement », c’est-à-dire un droit dont l’objectif consiste précisément à lutter contre les dégradations de la biosphère. C’est à partir des années 1970 que ce droit émerge au Canada et que l’environnement devient progressivement un objet de protection juridique. Cette protection est aujourd’hui assurée par un grand nombre de lois et de règlements, raison pour laquelle la Cour suprême du Canada a considéré que la protection de l’environnement représentait « une valeur fondamentale au sein de la société canadienne » (Ontario c. Canadien Pacifique Ltée, 1995 2 RCS 1031, par. 55).
Tant sur le plan juridique que factuel, la portée de cette reconnaissance doit toutefois être relativisée. Sur le plan juridique d’abord, car il n’existe pas au Canada une obligation générale de protéger l’environnement dans son ensemble qui s’imposerait à tous les organismes publics et dont le respect pourrait être revendiqué par n’importe quel citoyen devant les tribunaux (Groux-Julien, 2012). Pour l’essentiel, ce sont les autorités publiques qui décident, par voie législative, « quoi » et « comment » protéger. En outre, la Charte canadienne des droits et libertés n’énonce pas un droit à l’environnement dont tous les citoyens pourraient se prévaloir contre l’action ou l’inaction des autorités publiques (même si un tel droit figure parfois dans certaines lois provinciales, comme au Québec, à l’article 46.1 de la Charte des droits et libertés de la personne ). Sur le plan factuel, ensuite, car les organes administratifs chargés de contrôler l’action gouvernementale dénoncent régulièrement les lacunes du droit de l’environnement et les dysfonctionnements dans son application (Commissaire à l’environnement et au développement durable, 2017). Ainsi, le fait que la protection de l’environnement ait été reconnue comme une valeur fondamentale de la société canadienne par la Cour suprême n’empêche pas son économie d’être l’une des plus énergivores et polluantes de la zone de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE, 2017, p. 3).
1 / La protection de l’environnement : un sujet de compétence partagée en droit canadien
Dans sa forme actuelle, le droit de l’environnement canadien reflète la nature multiniveau du système de gouvernance dont il est issu. Ce droit se compose en effet de règles qui sont à la fois fédérales et provinciales. Par exemple, au niveau fédéral, il existe une Loi canadienne sur la protection de l’environnement (LCPE) (1999) qui s’applique à l’ensemble du territoire canadien. Au Québec, la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE) s’applique sur le territoire de la province. Cette coexistence de normes fédérales et provinciales implique que tant le Parlement fédéral que les législatures provinciales ont compétence pour agir en matière d’environnement. Il s’agit là d’un aspect fondamental du droit de l’environnement canadien.
Le Canada est, comme chacun sait, un État fédéral. On y trouve deux ordres de gouvernement – l’un fédéral, l’autre provincial – qui sont automnes et indépendants l’un vis-à-vis de l’autre (Brun, Tremblay et Brouillet, 2014, p. 413). Ainsi, chaque ordre de gouvernement dispose de compétences législatives qui lui sont propres et qui lui permettent d’intervenir (par exemple, en adoptant des lois et des règlements) de façon exclusive (donc sans intervention de l’autre ordre de gouvernement) dans certaines matières. Ces matières sont énumérées dans la Loi constitutionnelle de 1867 (ci-après, la « Constitution »), qui précise les domaines d’intervention respectifs du fédéral et des provinces. Ayant été rédigée à une époque où la protection de l’environnement n’avait pas la même importance qu’aujourd’hui, la Constitution ne fait nullement référence à l’environnement dans la liste des matières allouées en exclusivité au gouvernement central et aux provinces. Lors de la rédaction de ce texte, la responsabilité de protéger l’environnement n’a donc été confiée à aucun ordre de gouvernement en particulier. La Cour suprême du Canada a alors considéré que les deux ordres de gouvernement pouvaient œuvrer dans le domaine de l’environnement, mais uniquement par le biais de l’exercice de leurs compétences législatives déjà attribuées par la Constitution (Friends of the Oldman River Society c. Canada [Ministre des Transports], [1992] 1 RCS 3). Autrement dit, l’environnement n’est pas une « matière » qui relèverait en exclusivité d’un ordre de gouvernement. Il s’agit plutôt d’un sujet à propos duquel la compétence est partagée entre le fédéral et le provincial, ce qui veut dire que « tous les ordres de gouvernement peuvent intervenir dans le domaine de la protection de l’environnement à la condition de demeurer à l’intérieur de leurs champs de compétences respectifs » déjà définis par la Constitution (Halley et Trudeau, 2012, par. 3).
L’action environnementale d’un ordre de gouvernement doit donc toujours représenter l’exercice valide d’une compétence qu’il détient en vertu de la Constitution. Dans le cas contraire, son action sera considérée invalide, donc nulle, car s’inscrivant en dehors de son champ de compétences ( ultra vires ). On peut aisément comprendre l’approche retenue par la Cour suprême sur cette question. Compte tenu de la diversité des activités susceptibles de nuire à l’environnement, faire de la protection de l’environnement une compétence relevant en exclusivité d’un seul ordre de gouvernement aurait créé un déséquilibre majeur entre le pouvoir central et le pouvoir décentralisé. La solution consistait donc à permettre le développement d’un droit de l’environnement au fédéral et au provincial, reposant chacun sur des assises constitutionnelles différentes. Pour terminer, on doit évoquer un troisième ordre de gouvernement qui agit en matière d’environnement, soit le municipal. Contrairement au fédéral et au provincial, l’ordre municipal ne dispose pas d’un statut constitutionnel. Au Canada, les institutions municipales relèvent de la compétence exclusive des provinces (art. 92.8 de la Constitution). « Créatures » des provinces (Godbout c. Ville de Longueuil, [1997] 3 RCS 844), elles ne détiennent que les pouvoirs que celles-ci acceptent de leur confier. Or les provinces ont accordé aux municipalités des compétences pour agir en matière d’environnement, et elles n’hésitent plus à les utiliser. Fédéral et provincial, le droit de l’environnement au Canada est donc aussi municipal.
2 / La protection juridique de l’environnement : une source de tension au sein de la fédération canadienne
L’environnement ignore les divisions juridiques et les contraintes constitutionnelles. Il forme un « tout » qui ne peut être protégé de façon efficace qu’au moyen d’une approche holistique (Leclair, 1995, p. 347). Aussi louable soit-il, l’objectif de protection de l’environnement n’autorise tout de même pas à déroger aux règles constitutionnelles. C’est donc dans le respect des règles relatives au partage des compétences que doivent s’inscrire les interventions en faveur de l’environnement. Pour les provinces comme pour le fédéral, le défi est donc le suivant : réussir à protéger ce « tout » que forme l’environnement à partir de compétences qui, elles, sont limitées. Ce décalage entre la globalité de l’environnement et la fragmentation des compétences propre au régime fédératif engendre deux conséquences : la première est qu’une gestion efficace des problèmes d’environnement requiert nécessairement des interventions tant provinciales que fédérales ; la deuxième est que la gestion de ces problèmes d’environnement peut être source de tension entre les différents paliers de gouvernement.
D’abord, il se peut que la validité d’une intervention environnementale émanant d’un ordre de gouvernement soit contestée, au motif que cette intervention outrepasserait les pouvoirs de son auteur et empièterait sur ceux de l’autre ordre de gouvernement. Ensuite, il se peut que l’ applicabilité de mesures environnementales, validement adoptées par un ordre de gouvernement, à des activités relevant de la compétence d’un autre ordre de gouvernement soit contestée. Enfin, il se peut que la compatibilité de mesures environnementales, validement adoptées par un ordre de gouvernement, avec celles déjà mises en place par un autre ordre de gouvernement soit remise en cause. Validité (section 3), applicabilité (section 4), compatibilité (section 5) ; sur le plan juridique, c’est essentiellement à travers ces trois enjeux que l’on mesure tout le défi que représente la protection de l’environnement au sein de la fédération canadienne. Et si certaines solutions existent pour réduire les tensions intergouvernementales en matière d’environnement (section 6), force est d’admettre que, malgré tout, elles restent souvent vives.
3 / La validité des mesures environnementales
Une mesure environnementale n’est valide que si son auteur agit dans le cadre des compétences qui lui sont attribuées. Pour les provinces et le fédéral, cela suppose que leurs interventions se fondent sur des chefs de compétence que la Constitution leur reconnaît (section 3.1). Or, la question de l’étendue des pouvoirs dont dispose chaque ordre de gouvernement pour protéger l’environnement suscite parfois des débats vigoureux, comme le démontre l’exemple des politiques climatiques fédérales (section 3.2). Pour les municipalités, agir dans le cadre de leurs compétences suppose à la fois que leurs interventions environnementales se fondent sur des compétences que les provinces détiennent déjà en vertu de la Constitution, mais aussi qu’elles s’inscrivent à l’intérieur des compétences que les lois provinciales leur confèrent (section 3.3).
3.1 / Les fondements constitutionnels des interventions environnementales
Pour être valide, une mesure environnementale adoptée par une province ou le fédéral doit nécessairement correspondre à l’exercice d’une ou de plusieurs compétences que lui attribue la Constitution. Cela suppose donc de savoir sur quelles compétences les provinces et le fédéral peuvent s’appuyer pour agir en environnement (tableau 2.1).
En ce qui concerne les provinces, elles peuvent tout d’abord invoquer leur pouvoir de légiférer sur la « propriété et les droits civils » (art. 92.13). Ce pouvoir les autorise à contrôler les activités commerciales, économiques et industrielles sur leur territoire. Par extension, il leur permet donc aussi d’« intervenir directement sur les activités humaines susceptibles de porter atteinte à la qualité de l’environnement, telles que les activités industrielles, minières, agricoles et commerciales polluantes, les produits utilisés de même que les substances émises dans l’environnement » (Halley et Trudeau, 2012, par. 7). Il s’agit ici d’une compétence particulièrement large qui a notamment permis au Québec d’adopter, en 1972, la LQE. Le pouvoir de faire des lois sur « toutes les matières de nature purement locale ou privée » (art. 92.16) offre également aux provinces un fondement constitutionnel assez large pour justifier des interventions environnementales. Par ailleurs, certaines compétences plus précises, comme celles relatives à la taxation (art. 92.2), aux institutions municipales (art. 92.8) ou à la gestion des ressources naturelles (art. 92A.1) peuvent aussi être mobilisées à l’appui des politiques environnementales provinciales.
TABLEAU 2.1. / Principaux fondements constitutionnels des interventions environnementales des provinces Fondements Exemples Compétences générales « La propriété et les droits civils dans la province », art. 92.13 Réglementation générale des activités polluantes « Généralement toutes les matières d’une nature purement locale ou privée dans la province », art. 92.16 Réglementation générale des activités polluantes Compétences particulières « La taxation directe dans les limites de la province », art. 92.2 Imposition de taxes liées à l’émission de substances toxiques« « Les institutions municipales dans la province », art. 92.8 Attribution de compétences environnementales aux municipalités « [E]xploitation, conservation et gestion des ressources naturelles non renouvelables et des ressources forestières de la province », art. 92A.1(b) Assujettissement des projets miniers à une procédure préalable d’évaluation et d’examen des impacts environnementaux
Le fédéral dispose quant à lui de compétences plus étroites en matière d’environnement. Ses pouvoirs d’édicter des lois sur la réglementation du trafic et du commerce (art. 91.2), la navigation et les navires (art. 91.10) ou les pêcheries (91.12) peuvent par exemple lui permettre d’adopter certaines mesures de protection de l’environnement. Cependant, ces mesures devront toujours présenter un lien étroit avec ces compétences particulières. Ainsi, la compétence du fédéral en matière de navigation l’autorise à réglementer la pollution émise par les navires, car les tribunaux considèrent cette pollution comme une conséquence directe de la navigation. En revanche, sa compétence en matière de pêcheries ne lui permet pas de formuler une interdiction générale de déposer des déchets de bois dans différents types d’eau (mer et cours d’eau), quand il n’est pas démontré que le dépôt de ces déchets « cause effectivement des dommages aux pêcheries » (Fowler c. La Reine, [1980] 2 RCS 213).
Le fédéral peut néanmoins s’appuyer sur trois compétences plus générales pour ses interventions environnementales (tableau 2.2). La première est le pouvoir de réglementer les questions de nature interprovinciale. Les provinces ne pouvant agir que sur leur territoire, les enjeux interprovinciaux relèvent nécessairement de l’autorité fédérale. Cela signifie par exemple que le fédéral a compétence pour gérer la pollution des rivières interprovinciales (c’est-à-dire, quand la pollution émise dans une province gagne le territoire d’une autre province) (Interprovincial Co-operatives Ltd. et al. c. La Reine, [1976] 1 RCS 477). Le pouvoir du fédéral « de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement » (art. 91, paragraphe introductif) lui offre un autre fondement d’ordre général pour agir en environnement. Ce pouvoir lui permet notamment de légiférer sur des matières d’intérêt national non attribuées aux provinces, à condition toutefois que ces matières aient une « unicité, une particularité et une indivisibilité qui [les] distinguent clairement des matières d’intérêt provincial » (R. c. Crownzeller Bach Canada Ltd., [1988] 1 RCS 401, 431-432). Si la protection de l’environnement, dans son ensemble, ne peut être considérée comme une matière d’intérêt national (faute de quoi les provinces ne pourraient plus agir), le contrôle de certaines formes de pollution peut en revanche relever de l’autorité fédérale en vertu de cette théorie. Ainsi, dans l’affaire Crownzeller Bach, la Cour suprême a considéré la pollution des mers comme une matière de compétence fédérale, ce qui lui a permis de confirmer la validité d’une disposition de la Loi sur l’immersion de déchets en mer interdisant l’immersion de déchets en mer, y compris dans les eaux de la mer située dans une province, sauf en conformité avec un permis. La Cour a estimé que la lutte contre la pollution des mers était une matière intéressant le Canada tout entier, puisqu’une absence d’action de la part des provinces aurait pu avoir un impact international. Enfin, la troisième compétence générale du fédéral en matière d’environnement repose sur son pouvoir d’adopter des lois criminelles (art. 91.27). Cette compétence l’autorise à criminaliser tout comportement, à condition toutefois que cette criminalisation s’attaque à un mal public. Or la Cour suprême a reconnu que la « protection de l’environnement, au moyen d’interdictions concernant les substances toxiques, constitue un objectif tout à fait légitime dans l’exercice de la compétence en matière de droit criminel » (R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 RCS 213, 289-291). Dans cette affaire, la validité de certaines dispositions de la LCPE fut ainsi justifiée par cette compétence en matière de droit criminel.
TABLEAU 2.2. / Principaux fondements constitutionnels des interventions environnementales du fédéral Fondements Exemples Compétences générales Réglementation des questions de nature interprovinciale (pouvoir résiduaire), art. 91, paragraphe introductif Réglementation de la pollution des rivières interprovinciales ; transport interprovincial des hydrocarbures Clause de paix, ordre et bon gouvernement (théorie de l’intérêt national), art. 91, paragraphe introductif Réglementation de la pollution des mers « La loi criminelle », art. 91.27 Interdiction de l’utilisation de certaines substances chimiques Compétences particulières « La réglementation du trafic et du commerce », art. 91.2 Réglementation du mouvement international et interprovincial des déchets « La navigation et les bâtiments ou navires (shipping ) », art. 91.10 Réglementation de la pollution émise par les navires « Les pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur », art. 91.12 Protection de l’habitat du poisson
Au terme de cette présentation, deux conclusions s’imposent. D’abord, on voit qu’en matière d’environnement, le fédéral possède plusieurs compétences étroites, alors que les provinces ont des « compétences larges et de principe » (Chevrette, 1988, p. 340). L’ordre provincial apparaît donc mieux outillé pour protéger l’environnement que le fédéral. Ensuite, on devine que ce partage des compétences représente une contrainte pour l’action publique en faveur de l’environnement. Une attention particulière doit en effet être portée à la conception de toute politique environnementale pour s’assurer qu’elle « entre » bien dans les compétences de son auteur.
Cela dit, les domaines d’intervention des provinces et du fédéral ne sont pas non plus des compartiments complètement isolés et totalement hermétiques. Même si elle s’inscrit dans ses compétences, il se peut que l’action d’un ordre de gouvernement « touche » ou « affecte », par la force des choses, les compétences de l’autre. Car, rappelons-le, l’environnement forme un tout qui ignore les divisions souvent artificielles établies par le droit. Par exemple, une interdiction fédérale d’introduire des substances nocives dans les eaux poissonneuses correspond à un exercice valide de la compétence du fédéral en matière de pêcheries (Northwest Falling Contractors Ltd. c. La Reine, [1980] 2 RCS 292). Pourtant, il ne fait aucun doute que cette interdiction « touche » aussi de façon incidente le pouvoir général qu’ont les provinces pour réglementer la pollution en vertu de leur habilitation à légiférer sur la propriété et les droits civils. Comme cette interdiction porte sur des éléments nécessaires à une législation efficace en matière de pêcheries, sa validité a été admise (Leclair, 1995, p. 355). Une législation environnementale peut donc validement déborder du champ de compétence de l’ordre qui l’adopte à condition toutefois qu’il y ait un lien suffisamment étroit entre le débordement et l’exercice de la compétence. C’est ce que l’on appelle la « règle des effets accessoires » (Québec [Procureur général] c. Lacombe, [2012] 2 RCS 453).
En définitive, les tribunaux considèrent donc que la protection de l’environnement peut s’effectuer tant à partir des compétences fédérales que provinciales.

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