Fostering Constitutionalism in Africa

Charles Fombad, Christina Murray

Description

This volume comprises a small selection of papers first presented at the 2007 African Network of Constitutional Lawyers’ conference in Nairobi.With contributions from Côte d’Ivoire, Nigeria, Zambia, Malawi and the DRC, they cross the legal and language divides in Africa. Each paper raises issues that concern all Africans committed to good governance and human rights. They provide thought-provoking discussions of constitutional change and maintaining constitutional stability; ways of controlling the power of the executive; and who should control prosecutions, the executive or an independent body. They identify many challenges and try to chart new directions for the entrenchment of constitutionalism on the continent.All the contributions are in English and French to encourage a truly continental debate on these topical issues. This book is the first in the ‘Rule of Law in Africa’ series and the financial assistance of the World Bank is gratefully acknowledged.About the editors:Charles Fombad is Professor of law and Head of Department of Public Law at the Faculty of Law, University of Pretoria.Christina Murray is Professor of Human Rights and Constitutional Law at the University of Cape Town.

Sujets

• Economie
• développement
• Politics
• Relations internationales
• Développement
• Géopolitique

Informations

• Publié par: PULP (Pretoria University Law Press)
• Date de parution: 01 janvier 2010
• Nombre de lectures: 4
• EAN13: 9780981442082
• Langue: English
• Poids de l'ouvrage: 2 Mo

Extrait

Fostering Constitutionalism in Africa

Charles Fombad and Christina Murray (editors)

2010

Fostering Constitutionalism in Africa

Published by: Pretoria University Law Press (PULP) The Pretoria University Law Press (PULP) is a publisher at the Faculty of Law, University of Pretoria, South Africa. PULP endeavours to publish and make available innovative, high-quality scholarly texts on law in Africa. PULP also publishes a series of collections of legal documents related to public law in Africa, as well as text books from African countries other than South Africa. This book was peer-reviewed prior to publication.

For more information on PULP, see www.pulp.up.ac.za

Printed and bound by: ABC Press Cape Town

To order, contact: PULP Faculty of Law University of Pretoria South Africa 0002 Tel: [phone] Fax: [phone] [e-mail] www.pulp.up.ac.za

Cover: Yolanda Booyzen, Centre for Human Rights

ISBN: 978-09814420-8-2

© 2010

Réseau Africain de Droit Constitutionnel African Network of Constitutional Lawyers

This book is the first in the ‘Rule of Law in Africa’ series and the financial assistance of theWorld Bankis gratefully acknowledged.

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TABLE OF CONTENTS TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

CONTRIBUTORS

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Presidential term limits and their impact on 1 constitutionalism in Africa Les limites du mandat présidentiel et leurs 183 impacts sur le constitutionnalisme en Afrique Charles Fombad and/et Nat Inegbedion

Is the end near for the political question doctrine 31 in Nigeria? Est-ce bientôt la fin de la doctrine de la 215 question politique au Nigéria? Enyinna Nwauche

The independence of prosecuting authorities: The Malawi experience L’indépendance du parquet: l’expérience du Malawi

Mabvuto Herbert Hara

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The politics of constitution-making in Zambia: 87 Where does the constituent power lie? La politique d’élaboration de la Constitution en 275 Zambie: où se situe le pouvoir constituant?

Melvin L M Mbao

The making, unmaking and remaking of the 119 constitution of Côte d’Ivoire: An example of chronic instability Faire, défaire et refaire la Constitution en Côte 309 d’Ivoire: un exemple d’instabilité chronique Djedjro Francisco Meledje

The new constitution of the Democratic Republic 149 of Congo: Sources and innovations La nouvelle Constitution de la République 341 Démocratique du Congo: Sources et innovations Grégoire Bakandeja wa Mpungu

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BIBLIOGRAPHY

TABLE OF CASES

TABLE OF STATUTES

TABLE OF INTERNATIONAL INSTRUMENTS

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INTRODUCTION

This volume comprises a selection of the papers presented at a conference run under the auspices of the African Network of Constitutional Lawyers in Nairobi in April 2007. The theme of the conference, and now the title of the book, was ‘Fostering Constitutionalism in Africa’. Twenty two papers were presented by participants from sixteen different countries, covering Francophone, Anglophone and Lusophone jurisdictions.

Discussion at the conference was vibrant, reflecting the shared concern of African constitutionalists about constitutionalism in Africa and, sometimes, bewilderment at the different constitutional institutions and cultures in jurisdictions with different histories. But, underpinning all the discussion was a sense of the importance of protecting the rule of law and human rights on the continent and the urgency of finding solutions to common problems, particularly that of controlling executive power, the problem which lies at the heart of public law. Each of the contributions to this volume is concerned with these matters.

Djedjro Meledje’s chapter underscores one of the most vexing problems that Africa faces today: how can you lay down the foundations for a stable, modern and democratic state in a ‘country’ that is divided by civil strife? There is no better illustration of this paradox than Côte d’Ivoire. Just over a decade ago, this was one of the islands of peace and political stability in West Africa but since the late 90s it has become, in Meledje’s words, ‘a veritable laboratory for constitutional changes’ — which, in many respects, explains his intriguing title, ‘The making, unmaking and remaking of the constitution of Côte d’Ivoire’. The numerous constitutional changes, both formal and informal, that have taken place in Côte d’Ivoire, particularly after the adoption of the August 2000 constitution, lead Meledje to question whether the changes are changesin the constitution or changesofconstitution. The uncertain and the unpredictable process of construction and deconstruction leads to his suggestion that it is at present difficult to determine precisely either the content or the scope of the constitution of Cote d’Ivoire.

The constitutionalism theme is pursued in Bakandeja wa Mpungu’s chapter in the context of the sources of law and innovations that feature in the 18 February 2006 Constitution of the Democratic Republic of Congo (DRC). He points out that this constitution marks a significant turning point in a country that has been gripped by civil war over the last decade. The DRC has had seven constitutions in its 45 years of independence with 32 years spent under one constitution that was regularly revised simply through a presidential speech, a presidential communique or just silence.

Unlike previous constitutions, the new DRC constitution was drafted by a committee of experts and approved at a referendum. Mpungu examines this new constitution from a ‘multidisciplinary

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perspective’ that departs from a legal analysis but takes account of and integrates the empirical, historical and comparative sociological and anthropological perspectives. From this analysis, he concludes that the main influences on the constitution have come from French and Belgian constitutional law with some aspects borrowed from certain African practices. The main innovations are presidential term limits and the introduction of a strong system of regional government. Mpungu expresses some doubts whether this quest for constitutionalism will end with this constitution because of the numerous weaknesses that have manifested themselves within the short while since the constitution came into force.

Melvin Mbao’s paper is also a tale of a long process of constitutional change, although in a less violent context than that of either Côte d’Ivoire or the DRC. Since its independence constitution was adopted in 1964, Zambia has seen recurrent attempts by civil society and minority political parties to reduce the hold of the executive over constitutional change and to secure a process of constitutional review in which the public has a say. As elsewhere in Africa, the 1990s saw a dramatic change in Zambia when, first, the constitution was amended to introduce multiparty politics and then Kenneth Kaunda, who had been president since independence, was beaten at the polls by Frederick Chiluba. But, as Mbao recounts, and as in other parts of Africa, the determination of the executive to maintain full control of constitutional change remained. Even the current process, under the National Constitutional Conference Act of 2007, initiated by the late President Mwanawasa, which is more sympathetic to popular involvement than any previous process of constitutional change in Zambia is a compromise between the executive and the forces of civil society.

As Mbao suggests, the proposals of the Mun’gomba Constitutional Review Commission concerning the constitution making process, which preceded the adoption of the National Constitutional Conference Act, reflect the influence of other African jurisdictions — commissioners appear to have drawn ideas from the Kenyan process just as Kenyans may have learnt from their neighbours in West Africa. But reference to Kenya provides a stark reminder of how important it is in constitution making to secure a balance of power between elites and citizens that ensures that both sides remain committed to the process and open to reaching solutions which both will honour. As became painfully clear at the end of 2007, not only did the Kenyan constitution making process fail, but, and perhaps as a result of this, Kenya’s political process was engulfed in violence. Mbao, mindful of the ‘deep seated mistrust between the government on the one hand and opposition political parties, civil society organizations and the church on the other’ remains unsure whether Zambians have struck the right balance and whether Zambians will secure a constitution that they ‘will identify as their own’.

Charles Fombad and Nathaniel Inegbedion are concerned not with the process of constitution making but with constitutional design and the control of executive power. They trace the growing trend to limit the terms of Presidents and link it to the ‘post-1990 constitutional

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rights revolution on the continent’. Their discussion of the famously unsuccessful attempts by three powerful Presidents, Chiluba of Zambia, Bakili Muzuli of Malawi and Olusegun Obesanjo of Nigeria, to prolong their time in power demonstrates the strength of the commitment of many Africans to limiting access to power. But Fombad and Inegbedion are not sanguine about the situation. Certainly, they hope that the evolution of a culture of constitutionalism in Africa, the insistence of the international community and especially the African Union on constitutional change of government and the vigilance of an ‘enlightened civil society’ will lead to leaders respecting term limit provisions. However, they also propose providing incentives for incumbents to hand over power. Here they move onto more controversial territory. Their argument that ex- Presidents should be granted privileges such as generous retirement benefits is likely to attract general support. But their most far reaching suggestion is that ex-Presidents should be granted immunity from politically motivated prosecutions. The chapter draws attention to the need for constitutional solutions to respond to the practical context in which problems arise and deserves serious consideration.

The question of prosecutions is taken up from a different perspective by Mabvuto Hara. The degree to which a prosecuting authority should be independent is endlessly controversial and in those African countries whose systems are based on the British model, rather little prosecutorial independence was the model for many years. As Hara reminds us, the independence of prosecutors remains an issue in the UK. Closer to home, in South Africa in 2008, judicial allegations of political interference in the prosecution of the ex- Deputy President, Jacob Zuma, contributed to the downfall of President Thabo Mbeki. In Malawi, the independence of the prosecutorial authority was addressed in the 1993, post-Banda, constitution which as originally adopted, stated directly that the Director of Public Prosecutions should exercise his or her authority ‘independent of the direction and control of any authority or person’. But, as Hara demonstrates, the relationship of prosecutors to the state cannot be dealt with quite as simply as that. Both the issue of accountability and that of the right of the government to influence prosecutorial policy must be addressed. Here, Hara suggests, the Malawian Constitution fails. First, the Constitution makes the Director of Public Prosecutions accountable to Parliament but it does so in broad terms which, Hara points out, open the prosecuting authority to the capriciousness of party politics. Secondly, in 1997 the Constitution was amended to limit the independence of the Director of Public Prosecutions making him or her subject to the ‘general or special directions of the Attorney General’. The Attorney General may be a Cabinet Minister. There is not an easy answer to the question of how a proper balance should be struck between the interest of the executive in implementing its policy with regard to prosecutions and crime and the rights of individuals to have prosecutions conducted fairly and in a non-partisan manner. Hara draws on international guidelines to suggest some improvements in the Malawian system. But he also makes a point that characterizes all the papers in this collection when he says that a culture of the rule of law is fundamental to the system working properly. Constitutionalism

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cannot exist in a system in which citizens, politicians and other constitutional office holders do not respect and promote the values of the constitution.

Enyinna Nwauche’s discussion of the political question doctrine in Nigeria shifts our focus quite dramatically because his paper is concerned with the need to consider limiting the role of courts in their scrutiny of the action of the executive and legislature. The record of the courts on this matter in Nigeria is varied and Nwauche’s careful analysis of impeachment cases (which concern legislative procedure) and cases concerning political parties (particularly their choice of candidates in elections), provides real insight into the challenges facing courts.He ends with a word of caution, expressing concern that should courts venture too far into issues that are in essence party politics they may find themselves in a head on collision with other branches of government. Here, he suggests, restraint is a virtue.

Three years have elapsed since these papers were delivered in Nairobi. However, the problems that they deal with remain largely unchanged. The management of constitutional change and maintenance of constitutional stability are ongoing problems. How to control the power of the executive , particularly in the context of prosecuting authorities, how to identify the appropriate realm of governmental policy choices and the area of decision making that should be outside the influence of partisan politics are concerns that will preoccupy constitutional law and political science for a long time.

Charles Fombad and Christina Murray June 2010

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INTRODUCTION

Ce volume comprend une sélection de présentations à une conférence organisée à Nairobi en Avril 2007 sous les auspices du Réseau Africain de Droit Constitutionnel. Le thème de la conférence qui sert de titre de ce volume, était «Renforcement du Constitutionalisme en Afrique». Vingt deux exposés avaient été présentés par les participants issus de seize pays différents couvrant les sphères francophones, anglophones et lusophones.

Les débats lors de la conférence étaient vibrants, illustrant ainsi l’intérêt partagé des constitutionnalistes africains pour le constitutionalisme en Afrique et, parfois déroutant quant aux différentes institutions et cultures constitutionnelles avec les histoires aussi différentes dans diverses sphères. Mais sous-jacent à tous les débats était le souci de souligner l’importance de la protection de l’Etat de droit et des Droits de l’Homme sur le continent et l’urgence de trouver les solutions aux problèmes communs, en particulier celui de contrôler le pouvoir exécutif, qui est le problème au cœur du droit public. Toutes les contributions dans ce livre appréhendent ces questions.

Le chapitre de Djedjro Meledje souligne un des problèmes des plus irritants auxquels l’Afrique fait face aujourd’hui: comment poser les fondations d’un Etat stable, moderne et démocratique dans un «pays» divisé par les troubles civils? La Côte d’Ivoire offre à cet effet une meilleure illustration. Il y a seulement une décennie ce pays était un des îlots de paix et de stabilité politique en Afrique de l’Ouest mais depuis la fin des années 90 il est devenu selon l’expression de Meledje «un laboratoire des changements constitutionnels» qui dans une certaine mesure explique l’intitulé révélateur «faire, défaire et refaire la Constitution». De nombreux changements constitutionnels formels ou informels qui ont eu lieu en Côte d’Ivoire en particulier après l’adoption de la Constitution d’août 2000 conduisent Meledje à poser la question de savoir s’il s’agit des changements dans la Constitution ou les changements de la Constitution. Le processus incertain et imprévisible de construction et déconstruction conduit l’auteur à estimer qu’il est présentement difficile de déterminer précisément le contenu ou la portée de la Constitution ivoirienne.

Le thème du constitutionalisme revient dans le chapitre de Bakandeja Wa Mpungu sur le contexte des sources du droit et les innovations qui figurent dans la Constitution de la République Démocratique du Congo (RDC) du 18 Février 2006. Il met en exergue le fait que cette constitution est un tournant significatif dans un pays qui a été déchiré par une guerre au cours de la dernière décennie. La RDC a eu sept constitutions en 45 ans d’indépendance avec 32 ans sous une seule constitution qui était fréquemment révisée y compris par un discours ou un communiqué présidentiel ou par le silence.

A la différence des dernières constitutions, la nouvelle Constitution de la RDC était rédigée par un comité d’experts et approuvée par

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référendum. Mpungu fait une analyse de la nouvelle constitution sous un « angle multidisciplinaire» qui s’écarte de l’analyse juridique mais prend en compte et intègre les méthodes empirique, historique, comparative, sociologique et anthropologique. De ces analyses il en découle que les influences sur la constitution sont surtout les traditions constitutionnelles françaises et belges en plus de quelques emprunts à certaines pratiques africaines. Les principales innovations sont la limitation du nombre de mandats présidentiels et l’introduction d’un de gouvernement régional fort. Mpungu exprime quelques doutes si cette recherche du constitutionalisme s’arrêtera avec cette constitution à cause de nombreuses faiblesses qui se sont manifestées dans un laps de temps assez court depuis la mise en place de la nouvelle Constitution.

Le chapitre de Melvin Mboa est aussi un récit d’un long processus de changement constitutionnel bien que dans un contexte moins violent que celui de la Côte d’Ivoire ou de la RDC. Depuis l’adoption de sa Constitution d’indépendance en 1964, la Zambie a vu les tentatives répétées de la société civile et des partis politiques minoritaires visant à réduire l’emprise du pouvoir exécutif sur le changement de la constitution et mettre en place un processus de révision constitutionnelle dans lequel le public a son mot à dire. Comme ailleurs en Afrique, la Zambie a connu les changements radicaux dans les années 90, en premier quand la constitution a été révisée pour introduire le multipartisme et ensuite Kenneth Kaounda, Président depuis l’indépendance a été battu au élections par Frederick Chiliuba. Mais, comme le relate Mboa, et comme ailleurs en Afrique, la volonté du pouvoir exécutif de maintenir son control sur tout changement constitutionnel est resté intacte. Même le processus actuel sous la Loi relative à la Conférence Constitutionnelle Nationale de 2007 initiée par le défunt Président Mwanawasa, qui est plus ouverte à la participation populaire que tout autre loi précédente sur le changement constitutionnel en Zambie est un compromis entre l’exécutif les forces de la société civile.

Comme le suggère Mboa, les propositions de la Commission Mun’gomba sur la Révision Constitutionnelle relatives au processus d’élaboration de la constitution qui a précédé l’adoption de la Loi sur La Conférence Constitutionnelle Nationale sont le reflet des influences des autres pratiques africaines. Les membres de la Commission semblent avoir été inspirés par le processus kenyan tout comme ces derniers aussi semblent avoir été inspirés par les expériences de l’Afrique de l’Ouest. Mais la référence au Kenya nous sert de rappel brutal pour nous dire à quel point il est important, dans le processus d’élaboration de la constitution, de s’assurer d’un équilibre des pouvoirs entre les élites et les citoyens; un équilibre des pouvoirs qui sera respecté par les deux parties. C’est une évidence claire que la fin de 2007 témoigne non seulement que le processus constitutionnel kenyan a échoué mais que les violences semblent être liées à cet échec. Mboa, instruit par «une méfiance profonde entre le gouvernement d’une part et les partis politiques de l’opposition, les organisations de la société civile et l’Eglise d’autre part», est resté incertain quant à savoir si les zambiens ont établi le bon

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équilibre et s’ils vont se donner une constitution qu’ils vont «identifier comme étant la leur».

Charles Fombad et Nathaniel Inegbedion ne sont pas préoccupés par le processus d’élaboration de la Constitution mais par le modèle constitutionnel et le contrôle du pouvoir exécutif. Ils retracent la tendance croissante de limitation du nombre de mandats présidentiels et la relie à la «révolution continentale des droits constitutionnels post-1990». Leurs débats sur les échecs retentissants de trois présidents puissants: Chiluba de Zambie, Bakili Muzuli du Malawi et Olusegun Obesandjo du Nigeria dans leurs efforts pour demeurer au pouvoir au-delà de la limitation des mandats, montrent à suffisance la force des engagements de beaucoup d’africains de limiter l’accès au pouvoir. Mais Fombad et Inegbedion ne sont guère optimistes par rapport à la tournure des choses. Certes ils espèrent que l’évolution de la culture du constitutionalisme en Afrique, la pression de la communauté internationale et plus spécialement celle de l’Union Africaine relative au changement constitutionnel de pouvoir et la vigilance d’une «société civile éclairée» vont conduire les leaders à respecter les clauses limitatives des mandats. Malgré tout, ils proposent les primes aux titulaires sortants pour les encourager de transmettre le pouvoir. Ils entrent ainsi sur un terrain controversé. Leur argument selon lequel les ex- présidents puissent bénéficier des privilèges tels qu’une pension retraite confortable est susceptible d’attirer davantage de soutien. Mais leur suggestion la plus hardie est que les ex-chefs d’Etat puissent bénéficier d’une immunité de poursuites ayant les mobiles politiques. Ce chapitre attire l’attention sur la nécessité de trouver les solutions constitutionnelles pour répondre au contexte pratique dans lequel les problèmes se posent et exigent les attentions requises.

La question des poursuites judiciaires est reprise sous un angle différent par Mabvuto Hara. Le degré d’indépendance des autorités chargées des poursuites est un débat controversé interminable et dans les pays africains dont les systèmes judicaires sont inspirés du modèle britannique, l’indépendance du parquet était plutôt restreinte pendant plusieurs années. Hara nous rappelle d’ailleurs que la question de l’indépendance des procureurs reste suspendue. Plus près de nous, l’Afrique du Sud en 2008, les soupçons d’ingérences politiques dans les poursuites contre l’ex-vice Président Jacob Zuma a précipité la chute du président Thabo Mbeki. Au Malawi la question de l’indépendance du parquet a été prise en compte dans la Constitution post-Banda de 1993, qui dans sa version originale exige que le Directeur des Poursuites Publiques doit exercer ses fonctions en toute «indépendance de toute instruction ou control de toute autorité ou personne». Mais, comme le démontre Hara, les relations entre les procureurs et l’Etat ne sont guère aussi facile à gérer. Mais les problèmes de responsabilité ainsi que ceux du droit du gouvernement d’influencer la politique des poursuites doivent être examinés. Ici Hara estime que la constitution malawite a échoué. En premier lieu, la constitution rend le Directeur des Poursuites Publiques responsable devant le parlement mais en des termes assez vagues; ce que Hara considère comme de nature à exposer les autorités chargées des poursuites aux caprices de la politique des

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