Questions européennes 2022-2023 - Cours et QCM
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Description

L’Union européenne est désormais installée au coeur de la vie politique, économique et sociale des États, mais cette construction européenne reste mal connue. C’est à l’échelle européenne que se posent les questions essentielles qui dépassent le cadre des États-nations :Comment équilibrer l’ouverture des marchés par la protection des équilibres territoriaux et la préservation de services d’intérêt général ?La libéralisation des échanges est-elle possible sans dumping social au détriment des salariés ?Comment créer, à partir de l’euro, les conditions d’une meilleure intégration économique et budgétaire ?L’Europe doit-elle s’ouvrir à l’immigration économique ou fermer ses frontières ?Faut-il fixer des frontières à un ensemble politique en expansion constante depuis ces dernières années ?Telles sont quelques-unes des questions essentielles pour notre avenir à tous que l’on trouvera analysées dans cet ouvrage.

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Informations

Publié par
Date de parution 28 septembre 2021
Nombre de lectures 1
EAN13 9782340060128
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,1050€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Collection
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Les opinions soutenues dans cette collection n’engagent que les auteurs et en aucun cas les institutions au sein desquelles ils exercent leurs activités.







Sommaire
Fiche 1. Des Communautés européennes à l’Union européenne
Fiche 2. L’Europe à géométrie variable
Fiche 3. La Commission européenne
Fiche 4. Le Conseil européen et le Conseil de l’Union
Fiche 5. Le Parlement européen
Fiche 6. Le processus de décision
Fiche 7. L’ordre juridique de l’Union
Fiche 8. Les compétences de l’Union
Fiche 9. L’exécution du droit de l’Union et la comitologie
Fiche 10. La juridiction de l’Union
Fiche 11. Le marché intérieur
Fiche 12. La politique européenne de concurrence
Fiche 13. Le budget de l’Union européenne
Fiche 14. L’Union économique et monétaire et la coordination des politiques économiques
Fiche 15. La politique agricole commune
Fiche 16. La politique commune de la pêche
Fiche 17. La politique de cohésion
Fiche 18. La politique commune des transports
Fiche 19. La politique de recherche et de développement industriel
Fiche 20. L’Europe de l’énergie
Fiche 21. La politique de l’environnement
Fiche 22. L’Europe sociale
Fiche 23. L’Europe de la santé publique
Fiche 24. L’Europe de la culture, de la jeunesse, du sport et de l’éducation
Fiche 25. L’espace de liberté, de sécurité et de justice
Fiche 26. Liberté de circulation des personnes et citoyenneté européenne
Fiche 27. L’espace judiciaire européen
Fiche 28. Les politiques d’asile et d’immigration
Fiche 29. La politique étrangère et de sécurité commune
Fiche 30. La politique européenne de développement
Fiche 31. La politique de sécurité et de défense commune
Fiche 32. La politique commerciale extérieure
Fiche 33. L’élargissement et les frontières de l’Union
Réponses aux QCM


1
Des Communautés européennes à l’Union européenne
Historique
Les projets d’unification européenne après la Seconde Guerre mondiale
Avec la fin de la Seconde Guerre mondiale, les pays d’Europe occidentale vont chercher à mettre en place des structures nouvelles de coopération. Leur objectif est de prévenir tout conflit d’envergure sur le continent, de favoriser la reconstruction d’économies dévastées par cinq années de conflit et de fortifier leur unité de valeurs contre la menace portée par le camp soviétique.
Du 7 au 10 mai 1948, se tient à La Haye, à l’initiative de mouvements européens et de diverses personnalités, le Congrès de l’Europe . Les débats font apparaître un clivage fort – déjà ! – entre partisans d’un pouvoir politique européen indépendant des États (les « fédéralistes ») et défenseurs d’une simple coopération intergouvernementale entre États souverains (les « unionistes »). Les textes adoptés sont assez incisifs sur les objectifs à atteindre (suppression des obstacles au commerce, libre convertibilité des devises, coordination des politiques économiques, adoption d’une charte des droits de l’homme, etc.) mais plus prudents sur les moyens institutionnels d’y parvenir.
Sa seule retombée concrète sera la création le 5 mai 1949 du Conseil de l’Europe , organisation de coopération intergouvernementale dont les compétences très générales couvrent la promotion des droits de l’homme, le renforcement de la démocratie et le développement de la coopération dans les domaines les plus divers (culture, éducation, science, médias). Seules les questions de défense sont exclues de son intervention. Composé initialement de dix États européens, le Conseil de l’Europe s’est élargi par la suite aux autres pays européens et compte aujourd’hui 47 États-membres.
La création d’une Communauté européenne du charbon et de l’acier : le laboratoire de la construction communautaire
Le 9 mai 1950, sur une idée de Jean Monnet, alors commissaire au Plan, le ministre des Affaires étrangères français, Robert Schuman, propose de mettre en commun les productions française et allemande de charbon et d’acier et de les placer sous le contrôle d’une Haute autorité commune ouverte aux autres États européens. En lançant cette initiative, la France poursuit plusieurs objectifs : empêcher toute nouvelle guerre avec l’Allemagne en mutualisant des produits indispensables pour les industries militaires ; rationaliser un secteur en crise menacé de surproduction ; amorcer la réconciliation franco-allemande ; lancer un processus politique de coopération susceptible de déboucher sur une « Fédération européenne » (ce terme figure explicitement dans la déclaration du ministre français). Puisque les États sont réticents à déléguer leurs souverainetés, l’idée est de créer entre eux des solidarités de fait susceptibles de générer un surcroît d’intégration politique.
Le plan Schuman est immédiatement accepté par le chancelier Adenauer. Ouvertes le 20 juin 1950, les négociations aboutissent le 18 avril 1951 à la signature à Paris, par six pays (la République fédérale d’Allemagne, la Belgique, la France, l’Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas), du traité sur la Communauté européenne du charbon et de l’acier. La Grande-Bretagne refuse de participer aux négociations par hostilité à l’inspiration supranationale de l’entreprise et par souci de préserver ses liens avec le Commonwealth. L’ensemble des ratifications obtenues, le traité entre en vigueur le 23 juillet 1952 pour une durée de cinquante ans.
Les principaux pouvoirs de décision et de gestion sont exercés par un organe à caractère supranational et indépendant des États, la Haute Autorité. Composée de neuf personnalités indépendantes désignées pour six ans en commun par les États-membres, elle dispose d’un budget financé en partie sur ressources propres et de larges pouvoirs en matière d’ententes et de concentrations ou de fixation des prix et des salaires qui l’autorisent à adopter des actes obligatoires s’appliquant aux entreprises et aux États-membres. Certaines décisions importantes en période de crise ou pour financer des travaux et installations ne peuvent être prises qu’avec l’avis conforme du Conseil des ministres composé d’un membre du gouvernement de chaque État-membre. La Haute Autorité peut être renversée à la majorité des deux tiers par une Assemblée commune, composée de 78 membres désignés par les parlements nationaux, dont les pouvoirs sont, pour le reste, consultatifs. Une Cour de Justice est chargée de veiller au respect du traité et de trancher les différends entre les pays membres ou les personnes.
Les traités de Rome : la création de la Communauté économique européenne et d’Euratom
Avec l’échec du projet de Communauté européenne de défense, la démarche fonctionnelle d’intégration économique apparaît comme la seule méthode possible de relance de la construction européenne. L’option privilégiée par Jean Monnet est celle d’une extension des compétences de la CECA aux transports et à l’énergie nucléaire civile. À cette approche par addition de coopérations sectorielles, les pays du Benelux préfèrent l’option d’une intégration économique générale. Cette seconde option l’emporte. Mandaté par la conférence de Messine (juin 1955), un comité intergouvernemental, réunissant experts et représentants des gouvernements, sous la présidence de Paul-Henri Spaak, propose la constitution d’un marché commun et d’une communauté de l’énergie atomique. Le rapport Spaak est approuvé par la conférence de Venise (29 mai 1956). Ouvertes en juin 1956, les négociations aboutissent à la signature par les six États-membres de la CECA (France, Allemagne, Italie, Belgique, Luxembourg et Pays-Bas), le 25 mars 1957 à Rome, de deux traités établissant, l’un la Communauté économique européenne (CEE), l’autre la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA ou Euratom). Ils entrent en vigueur le 1 er janvier 1958 pour une durée illimitée.
La France et le traité de Rome
La France était initialement réticente à l’égard d’une libéralisation générale des échanges et très favorable à une coopération en matière d’énergie atomique (parce qu’elle estimait qu’en raison de son avance technologique dans ce secteur, elle profiterait plus que les autres pays d’une telle coopération). Elle n’accepte de se rallier au projet de marché commun qu’en échange de la conclusion conjointe d’un second traité instituant Euratom. Si elle doit concéder à l’Allemagne la mise en place d’une politique de contrôle de la concurrence, elle obtient le principe d’une politique agricole commune, des périodes de transition relativement longues pour la réalisation du marché commun et le principe d’une association avec l’Outre-mer. Arguant que l’objectif n’était plus seulement de nouer une coopération sectorielle mais de construire un marché commun général, elle obtient également que le Conseil représentant les États détienne la réalité du pouvoir de décision.
Le traité instituant la CEE prévoit la réalisation, d’ici le 31 décembre 1969 et à l’issue d’un processus en trois étapes, d’un marché commun ainsi que la mise en place de politiques communes dans les domaines de l’agriculture, des transports et du commerce extérieur. Le système institutionnel prévu par le traité va bien au-delà d’une simple coopération intergouvernementale mais il ne reproduit pas le modèle ouvertement supranational de la CECA. Le traité crée une institution indépendante des gouvernements, la Commission, qui dispose du monopole de l’initiative mais, à la différence de la Haute Autorité, n’a pas de pouvoirs propres de décision (sauf en matière de concurrence). C’est le Conseil, composé des ministres représentant les États, qui possède la réalité du pouvoir de décision. Il adopte à l’unanimité les règlements et les directives mais à partir de la troisième étape de la période de transition, ses décisions devront être prises à la majorité qualifiée. Une Assemblée des Communautés européennes composée de 142 membres désignés par les parlements nationaux peut censurer la Commission mais ne dispose dans les matières législatives que d’un simple pouvoir d’avis. Enfin, une Cour de Justice assure le respect de droit communautaire dans l’application et l’interprétation des traités.
En dépit du caractère lacunaire de certaines de ses dispositions (par beaucoup d’aspects, le traité de Rome est un traité cadre qui se contente de fixer le principe de certaines politiques tout en renvoyant au Conseil le soin d’en détailler le fonctionnement) et d’omissions (rien sur l’aide aux régions, la coopération monétaire, l’industrie, la recherche ou la protection de l’environnement), le traité de Rome va connaître une destinée hors du commun, à la fois instrument d’une intégration accélérée des économies européennes et matrice d’importants transferts de souveraineté au profit d’une construction politique sans équivalent dans le monde.
L’échec du plan Fouchet
À son arrivée au pouvoir en 1958, le général de Gaulle ne remet pas en cause les traités de Rome entrés en vigueur six mois auparavant. Mais il annonce qu’il veut promouvoir une coopération politique nouvelle plus respectueuse des souverainetés des États et capable de faire de l’Europe un pôle d’influence indépendant des deux super-puissances.
Constituée à l’initiative de la France, une commission intergouvernementale, présidée par Christian Fouchet, adopte le 19 octobre 1961 un plan prévoyant l’établissement, par un nouveau traité, d’une « Union d’États » dotée d’institutions communes propres (un Conseil des chefs d’État et de gouvernement prenant ses décisions à l’unanimité, un Conseil des ministres, etc.) et compétente dans des domaines non couverts par le traité CEE (politique étrangère, science et culture, défense).
Ce plan est aussitôt critiqué par les partenaires de la France qui y voient une prise de distance vis-à-vis de l’OTAN et une mise sous tutelle intergouvernementale des Communautés européennes. La nouvelle version du plan Fouchet présentée le 17 janvier 1962 n’apporte aucune réponse à ces inquiétudes. Par ailleurs, certains pays (dont ceux du Benelux) font de l’entrée du Royaume-Uni dans les Communautés un préalable à la conclusion d’un accord sur l’union politique. L’échec des discussions est entériné le 17 avril 1962.
Symbole de l’Europe des nations, le plan Fouchet a souvent mauvaise presse. En réalité, il était, sur bien des points, prémonitoire : sa proposition de Conseil de l’Union composé des chefs d’État et de gouvernement anticipait la création en 1974 du Conseil européen ; l’extension des compétences européennes à des domaines comme la politique extérieure, la défense, la science ou la culture ne sera réalisée que bien plus tard par l’Acte unique ou les traités de Maastricht et de Nice. Inversement, on peut penser que chapeauté par une Union d’États fonctionnant à unanimité, le système communautaire n’aurait pas connu le même dynamisme (marché unique, euro…).
Le compromis de Luxembourg : le maintien de l’unanimité au Conseil
Le 31 mars 1965, la Commission présente devant l’Assemblée européenne une proposition de réforme du financement de la politique agricole commune prévoyant la mise en place d’un système de ressources propres et l’élargissement des pouvoirs budgétaires du Parlement européen. Pour faire passer cette initiative audacieuse, la Commission table sur l’attachement de la France à la PAC.
Le calcul va se révéler erroné. En effet, le général de Gaulle va saisir l’occasion pour remettre en cause l’extension du champ du vote à la majorité qualifiée au Conseil prévue pour le 1 er janvier 1966. Le général de Gaulle refuse la proposition de la Commission et, le 1 er juillet 1965, rappelle à Paris le représentant permanent de la France auprès des Communautés européennes. Pendant plus de sept mois, la France ne siège plus au Conseil. C’est la politique « de la chaise vide ». Le général de Gaulle demande une révision des traités afin de préserver l’unanimité au Conseil au cas où un gouvernement estimerait ses intérêts vitaux en cause et une limitation du rôle de la Commission (diminution de son pouvoir d’initiative, renforcement du contrôle par le Conseil).
La crise est résolue par l’adoption le 30 janvier 1966 d’une déclaration commune connue sous le nom de « compromis de Luxembourg ». Dans la forme, ce texte ne modifie pas les traités : il s’agit d’une simple déclaration politique et non d’un protocole interprétatif comme le souhaitait initialement la France. Le pouvoir d’initiative de la Commission n’est pas remis en cause mais cette dernière doit désormais informer le COREPER des propositions législatives en préparation. Surtout, lorsque des « intérêts très importants » sont invoqués par un État, le Conseil s’efforcera, « dans un délai raisonnable », d’arriver à des solutions unanimes.
L’interprétation de ce texte a donné lieu à des divergences. Pour la France, ce texte signifie qu’il faut continuer à discuter jusqu’à ce que l’accord unanime soit atteint – ce qui revient à réintroduire subrepticement le droit de veto. Pour les autres États-membres, il faut passer au vote majoritaire si les discussions se prolongent.
Dans la pratique, c’est le point de vue français qui s’est imposé. Jusqu’à la révision de l’Acte unique, les présidences du Conseil vont chercher à éviter le passage au vote (y compris dans les cas où traité prévoit un vote à la majorité qualifiée) et prolonger les discussions pour obtenir l’accord unanime des États (ou du moins le consensus). Fruit de compromis difficiles, les textes adoptés manqueront de consistance. Des propositions vont rester bloquées au Conseil pendant des années faute d’accord unanime. Et la Commission va se retrouver affaiblie dans l’exercice de son pouvoir d’initiative. Il faudra attendre l’Acte unique – qui étend le champ du vote à la majorité qualifiée – et le traité de Maastricht – qui instaure la co-décision – pour que le compromis de Luxembourg voit son rôle fortement réduit, puis marginalisé.
Le compromis de Luxembourg est-il caduc ?
Dès lors que les traités tracent une frontière précise entre les matières relevant du vote à la majorité qualifiée et de l’unanimité, certains États estiment que le compromis de Luxembourg ne peut plus valablement être invoqué. Comment admettre, en effet, que des États puissent s’exempter de leurs engagements européens en les autorisant à bloquer une décision majoritaire en dehors des cas prévus par les traités ?
Ce point de vue n’est pas celui de certains États, dont le Royaume-Uni, qui estiment que le compromis de Luxembourg est toujours valable. Ce dernier fait partie de l’acquis communautaire sur la base duquel ils ont adhéré aux Communautés ou à l’Union. Lorsqu’un texte porte atteinte à un intérêt national essentiel (identité nationale, diversité culturelle, éléments fondamentaux constitutifs de la cohésion sociale…), ces États estiment qu’ils doivent garder la possibilité de s’opposer au passage au vote et obtenir le prolongement des discussions, voire mettre leur veto à son adoption (même si le vote à la majorité qualifiée est applicable).
Il reste que ce débat est quelque peu théorique. S’il apparaît qu’un projet de texte met en cause un intérêt national déterminant, les autres États-membres chercheront à trouver un arrangement acceptable plutôt que mettre l’État concerné en situation d’invoquer le compromis de Luxembourg pour s’opposer à son adoption.
L’Acte unique : une relance par l’intégration économique de la construction européenne
Afin de relancer la construction communautaire enlisée depuis plusieurs années, la Commission, présidée par Jacques Delors, présente en juin 1985 un livre blanc sur l’achèvement du marché intérieur qui propose de fixer au 31 décembre 1992 la réalisation d’un véritable marché unique sans frontières et de généraliser le vote à la majorité qualifiée pour l’adoption des 300 mesures nécessaires à l’élimination des obstacles aux échanges. Ce document est approuvé par le Conseil européen de Milan en juin 1985 qui décide, dans la foulée, de convoquer, pour la première fois à la majorité (contre l’opposition de la Grande-Bretagne, du Danemark et de la Grèce), une conférence intergouvernementale de révision des traités. Les négociations sont d’une brièveté remarquable (trois mois de discussions !). L’Acte unique est signé le 17 février 1986 par neuf États sur douze, puis le 28 février 1986 par le Danemark (qui avait auparavant consulté son peuple par référendum), l’Italie et la Grèce. L’« Acte unique » est ainsi dénommé parce qu’il réunit dans un seul document une révision des traités communautaires et des dispositions nouvelles relevant de la coopération entre États (institution du Conseil européen et de la coopération politique européenne). Le traité entre en vigueur le 1 er juillet 1987.
L’Acte unique présente le double mérite d’étendre le champ des compétences des Communautés à de nouveaux domaines (cohésion économique et sociale, recherche et développement technologique, santé et sécurité des travailleurs, protection de l’environnement) et de consacrer l’objectif de réalisation du marché intérieur au 31 décembre 1992. Pour faciliter la réalisation de cet objectif, l’Acte unique applique la majorité qualifiée à l’adoption des textes relatifs au marché intérieur (à l’exception importante de la fiscalité et de la libre circulation des personnes qui restent à l’unanimité). Le rôle du Parlement européen se trouve augmenté avec l’instauration de deux nouvelles procédures d’adoption des textes (avis conforme et coopération). Bien qu’une déclaration annexée précise que l’échéance du 31 décembre 1992 ne crée « pas d’effets juridiques automatiques », cette date aura un effet mobilisateur considérable auprès des gouvernements et des opinions publiques. De fait, la réussite est éclatante : quelques 270 directives seront adoptées pour réaliser le marché unique. Certains reprocheront à l’Acte unique d’avoir engagé les Communautés européennes dans la voie d’une ouverture libérale des marchés et créé ainsi les conditions d’un déséquilibre entre les volets économiques et sociaux de la construction européenne. On rappellera toutefois que l’Acte unique a été aussi à l’origine d’un renforcement de l’aide aux régions (adoption en 1988 du paquet Delors I) et du lancement de politiques nouvelles en matière de recherche ou de protection de l’environnement. La mise en œuvre – et le financement – de ces actions n’auraient pas été possibles si les États contributeurs au budget communautaire n’avaient trouvé des contreparties à l’augmentation de leur effort dans l’ouverture des marchés et l’augmentation de leurs exportations.
Le traité de Maastricht : l’approfondissement avec l’élargissement
La chute du mur de Berlin, en même temps qu’il marque le début de l’effondrement du communisme en Europe de l’Est, ouvre la perspective d’une unification du continent européen. La réunification allemande est engagée à marches forcées. Les nouvelles démocraties d’Europe centrale et orientale se tournent vers la Communauté. La conclusion du traité de Maastricht est une réponse à ce défi historique. Elle garantit qu’une Allemagne unie poursuivra dans la voie de son engagement européen. Elle permet de renforcer les institutions et de lancer de nouveaux « chantiers » (l’Union économique et monétaire) avant l’entrée des États d’Europe centrale et orientale.
Le traité est adopté par le Conseil européen de Maastricht (décembre 1991) et signé le 7 février 1992 par les douze États-membres de la Communauté. Une révision constitutionnelle s’avère nécessaire en France (à la suite d’une réunion du Congrès le 25 juin 1992) après que le Conseil constitutionnel a jugé le traité contraire à la Constitution (décision du 9 avril 1992). Des référendums sont organisés en Irlande, en France (victoire étriquée du « oui » par 51,05 % des voix le 20 septembre 1992) et au Danemark. Le vote négatif du peuple danois, le 2 juin 1992, bloque l’entrée en vigueur du traité. Pour sortir de l’impasse, le Conseil européen d’Édimbourg (décembre 1992) accorde au Danemark quatre dérogations sur la monnaie unique, la défense commune, la coopération judiciaire et la citoyenneté. Par un nouveau référendum organisé le 18 mai 1993, le peuple danois approuve le traité ainsi complété. Le traité sur l’Union européenne entre finalement en vigueur le 1 er novembre 1993.
Le traité de Maastricht institue la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) qui succède à la coopération politique européenne (CPE). Il crée l’Union européenne composée de trois piliers, le premier couvrant les matières relevant la méthode communautaire (Communauté européenne), les deux autres (PESC et Affaires intérieures et de justice) relevant de processus intergouvernementaux. Au sein du pilier communautaire, il étend le champ de la majorité qualifiée et instaure une procédure nouvelle de codécision qui place le Parlement européen sur un pied d’égalité avec le Conseil. Consacrant les conclusions du rapport Delors, le traité de Maastricht prévoit l’achèvement de l’Union économique et monétaire selon un processus en trois étapes. Il étend le champ d’intervention de la Communauté à six nouveaux domaines (éducation, formation professionnelle, culture, santé publique, protection des consommateurs, réseaux transeuropéens, industrie) tout en consacrant le principe de subsidiarité dans l’exercice des compétences partagées.
Le traité d’Amsterdam : la construction d’un espace de liberté, de sécurité et de justice
Ouverte en mars 1996 afin d’adapter les institutions à la perspective du prochain élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale, la conférence intergouvernementale aboutit, après de longues négociations, à un accord à « l’arraché » lors du Conseil européen d’Amsterdam (juin 1997). Le traité est signé le 2 octobre 1997. Des référendums sont organisés en Irlande et au Danemark. En France, après décision du Conseil constitutionnel du 31 décembre 1997 déclarant que ce traité comportait des dispositions contraires à la Constitution, la ratification parlementaire intervient après révision de la Constitution (par réunion du Congrès le 25 janvier 1999). Le traité d’Amsterdam entre en vigueur le 1 er mai 1999.
Il a été parfois dit que ce traité n’était porté par aucun projet politique comme l’Acte unique (le marché intérieur) ou le traité de Maastricht (la monnaie unique). Il est vrai qu’il n’élargit qu’à la marge le champ des compétences de l’Union. Mais ce serait ignorer les dispositions importantes prises pour donner une dimension sociale à la construction communautaire (intégration du protocole sur la politique sociale), donner plus de visibilité à l’action extérieure de l’Union (institution d’un Haut représentant pour la politique étrangère et la sécurité commune) et réaliser un espace commun de liberté, de sécurité et de justice (communautarisation d’une partie du 3 e pilier, intégration de la coopération Schengen dans le cadre de l’Union).
En réalité, le principal défaut du traité d’Amsterdam est d’avoir échoué à réformer les institutions pour les préparer à l’élargissement. Dans un protocole annexé au traité, les États décident de renvoyer à une CIG ultérieure, lorsque l’Union comptera 20 États-membres, le soin de traiter trois sujets laissés sans solution : la composition des institutions, les règles de pondération des voix et le champ de la majorité qualifiée.
Le traité de Nice : une réforme minimale des institutions
En juin 1999, le Conseil européen de Cologne convoque une conférence intergouvernementale centrée sur les trois questions qui n’avaient pu être réglées à Amsterdam (auxquelles sera ultérieurement ajouté le thème des coopérations renforcées). La conférence intergouvernementale commence ses travaux le 14 février 2000. À l’issue d’âpres négociations, un accord intervient lors du Conseil européen de Nice (11 décembre 2000). Le traité est signé à Nice le 26 février 2001.
Centrées sur des enjeux de pouvoir (la place des États au sein des institutions, la formation de la majorité qualifiée), les négociations ont creusé un fossé entre « grands » et « petits États ». La France et l’Allemagne, qui s’opposaient sur la question de leurs poids respectifs au Conseil, n’ont pas été en mesure de donner l’impulsion comme lors des précédentes CIG.
Le traité de Nice est ratifié en France par la voie parlementaire. Il n’y a pas eu saisine du Conseil constitutionnel. Il est en revanche rejeté par le peuple irlandais lors du référendum du 7 juin 2001. Le Conseil européen de Séville (juin 2002) adopte alors deux déclarations réaffirmant l’absence d’engagement de défense mutuelle dans le traité et la neutralité de l’Irlande. Une fois ces « réassurances » obtenues, un second référendum est organisé en Irlande le 19 octobre 2002 et le « oui » l’emporte largement. Le traité de Nice entre en vigueur le 1 er février 2003.
Traité « existentiel plus qu’essentiel 1 » Nice a pour grand mérite d’introduire les adaptations institutionnelles nécessaires à l’entrée dans l’Union de douze nouveaux membres mais au prix de compromis peu satisfaisants. Ainsi, le traité rééquilibre la pondération des voix au Conseil au profit des grands États mais augmente le seuil en voix de la majorité qualifiée (de plus de 2 %) et introduit des conditions supplémentaires pour que cette majorité qualifiée soit atteinte. Le traité consacre, à compter du 1 er janvier 2005, le principe d’un commissaire par État-membre, les « grands » États renonçant à leur 2 e commissaire. Il étend à la marge le champ du vote à la majorité qualifiée mais conserve la fiscalité et de la politique sociale à l’unanimité (la Convention sur l’avenir de l’Europe ne fera toutefois pas mieux !).
La Convention sur l’avenir de l’Europe (février 2002-juillet 2003)
La nécessité était largement ressentie de refonder l’Union sur de nouvelles bases. Sous la pression du Parlement européen, les États décident de convoquer, lors du Conseil européen de Laeken en décembre 2001, une Convention pour préparer la prochaine révision des traités 2 . Le recours à cette nouvelle méthode de négociation s’est imposé aux États-membres parce que les discussions des CIG de Nice et d’Amsterdam avaient mis en lumière le manque d’efficacité de la méthode diplomatique de négociation (défaut de transparence des travaux, paralysie de l’unanimité, logique de marchandage). C’est le « on ne peut plus continuer comme cela » proféré, paraît-il, par Tony Blair au petit matin alors que venaient de s’achever les négociations du traité de Nice. Par ailleurs, l’expérience réussie de la Convention ayant élaboré la Charte des droits fondamentaux montrait qu’il était possible de travailler autrement.
Le Conseil européen de Laeken fixe la composition de la Convention sur l’avenir de l’Europe : 15 représentants des États (1 par État-membre), 30 députés nationaux (2 par État-membre), 16 députés européens et 2 représentants de la Commission. Il attribue sa présidence à Valéry Giscard d’Estaing. Les pays candidats sont admis à participer aux travaux de la Convention mais ne peuvent pas empêcher le consensus qui se dégagerait entre les États-membres. Les compétences des États en matière de révision sont préservées puisque seule la conférence intergouvernementale pourra décider des modifications à apporter aux traités. Le mandat de la Convention est défini de manière ouverte : la Convention doit élaborer un « document » comprenant soit de simples « options », soit des « recommandations » servant de « point de départ » pour les discussions de la CIG.
Les travaux de cette Convention ont été une indéniable réussite. Tandis que les conférences intergouvernementales se déroulaient à huis clos, la Convention a travaillé dans une grande transparence. En dépit de sa composition composite, cette enceinte est parvenue à adopter le 13 juin 2003 un projet de traité instituant une Constitution pour l’Europe ne comportant aucune référence à des opinions minoritaires.
La Convention doit cette réussite au climat de confiance et d’écoute qui s’est instauré entre ses membres (« l’esprit de la Convention ») mais surtout aux méthodes efficaces d’élaboration des textes . Comme il n’était pas envisageable que la Convention vote, la seule méthode possible d’adoption des textes était le consensus. Pour parvenir à réunir un tel consensus, la Convention s’est dotée d’organes de travail efficaces qui ont créé les conditions d’une concertation en amont de l’adoption des textes : un secrétariat chargé de la rédaction des projets de textes, un Praesidium de douze membres responsables de la conduite des travaux de la Convention et au sein duquel étaient élaborées les positions de compromis, des groupes de travail chargés d’approfondir la réflexion sur certaines thématiques.
Cette réussite d’ensemble doit toutefois être nuancée. La Convention n’aura pas permis de réviser et de mettre à jour les dispositions des traités relatives aux politiques communes qui sont donc, sous réserve d’adaptations formelles, restées inchangées. Par ailleurs, si les médias ont régulièrement rendu compte des travaux de la Convention, il n’y a pas eu de mouvement d’intérêt populaire autour des travaux d’élaboration du nouveau traité. Enfin, la référence constitutionnelle s’est révélée être un piège qui a contribué au rejet du traité. En octroyant une qualité constitutionnelle à ce traité, la Convention avait entendu souligner sa double particularité : le fait qu’il ne se contente pas de modifier les traités antérieurs mais qu’il les abroge et les remplace ; son haut degré d’ambition puisqu’il procède à une véritable refonte de l’organisation institutionnelle et juridique de l’Union. Toutefois, cette double référence était contradictoire dans son principe puisque, par définition, un traité n’est pas une constitution. En droit, le texte adopté par la Convention était un traité puisque, adopté à l’unanimité par une conférence intergouvernementale et signé par les chefs d’État et de gouvernement, il ne pouvait entrer en vigueur qu’après sa ratification par tous les États signataires. Les partisans du « non » ne se sont pas fait faute d’exploiter cette ambiguïté : si le nouveau traité est vraiment une Constitution, n’aurait-il pas dû être élaboré par une assemblée constituante élue à cette fin – ce que n’était pas la Convention ? ne devrait-il pas, comme toute constitution, se limiter à décrire l’organisation institutionnelle et juridique – alors que reprenant les dispositions des traités antérieurs, le projet de traité constitutionnel contenait des prescriptions précises sur le contenu des politiques communes ? et comment admettre que le Parlement européen n’ait pas l’initiative des lois ou que le principe de séparation des pouvoirs ne soit pas consacré comme dans tout régime démocratique ?
La conférence intergouvernementale (octobre 2003-juin 2004)
Adopté, à l’unanimité, lors du Conseil européen du 18 juin 2004, à l’issue de discussions difficiles entre États au sein de la CIG, le traité constitutionnel se démarque du projet de la Convention sur un certain nombre de points substantiels (modification des règles de définition de la majorité qualifiée et de composition de la Commission, maintien de l’unanimité dans le domaine fiscal, renforcement de l’autonomie décisionnelle des États-membres de l’euro, limitation des pouvoirs du Parlement européen dans le domaine financier…). L’équilibre général atteint par la Convention n’est toutefois pas remis en cause. Le texte final du traité établissant une Constitution pour l’Europe est ainsi signé officiellement par les chefs d’État ou de Gouvernement, le 29 octobre 2004, à Rome.
L’échec de la ratification du traité constitutionnel
Prévu pour entrer en vigueur le 1 er novembre 2006, le traité établissant une Constitution pour l’Europe devait auparavant être ratifié par l’ensemble des États-membres. Le 29 mai 2005, le peuple français rejette le traité (par près de 55 % des suffrages 3 ) suivi, le 1 er juin 2005, par le peuple néerlandais (par plus de 61 % des voix). Le processus de ratification est bloqué. L’Europe se retrouve en crise, sans plan B de rechange.
La conclusion du traité de Lisbonne
Il fallut attendre le Conseil européen de juin 2007 pour débloquer la situation. Sous l’impulsion de la France et de l’Allemagne, les chefs d’État et de gouvernement conviennent de convoquer une nouvelle conférence intergouvernementale dès le mois de juillet 2007 afin d’élaborer un nouveau traité – dit modificatif – qui viendrait amender les traités existants (et non plus se substituer à eux). Par ailleurs, ce nouveau traité se limiterait à reprendre les réformes institutionnelles figurant dans le traité constitutionnel qui n’avaient guère été contestées au cours de la campagne référendaire. Enfin, pour éviter que l’entrée en vigueur du traité ne soit bloquée par son rejet par un ou plusieurs États-membres, le Conseil européen de juin 2007 a recommandé que la ratification emprunte la voie parlementaire.
Sur ces bases, le « traité modificatif » était adopté le 19 octobre par le Conseil européen et signé par les chefs d’État le 13 décembre 2007 à Lisbonne.
En France, la ratification a été autorisée par le Parlement (loi du 13 février 2008) après que la Constitution a été modifiée (loi constitutionnelle du 4 février 2008 adoptée par le Congrès à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 20 décembre 2007 jugeant le traité contraire à la Constitution). Seule l’Irlande a organisé un référendum parce qu’elle y était contrainte pour des raisons constitutionnelles. Le 12 juin 2008, le traité de Lisbonne est ainsi rejeté par le peuple irlandais (à 53,4 % des suffrages exprimés). L’Europe se retrouvait à nouveau dans une impasse.
Les Conseils européens de décembre 2008 et de juin 2009 sont toutefois parvenus à définir un certain nombre de garanties qui ont convaincu l’Irlande de relancer le processus de ratification (réaffirmation de la neutralité de l’Irlande et de l’absence d’extension de compétences dans le domaine fiscal, engagement de maintenir le principe d’un commissaire par État-membre).
Soumis à nouveau à référendum, le traité de Lisbonne était approuvé le 2 octobre 2009 à une large majorité du peuple irlandais (67 % de oui). Il restait à convaincre la République tchèque de ratifier le nouveau traité. Le Conseil européen dut pour cela, lors de sa réunion du 30 octobre 2009, convenir d’annexer, lors de la conclusion du prochain traité d’adhésion, un protocole exemptant la République tchèque de l’application de la Charte des droits fondamentaux, au même titre que la Pologne et le Royaume-Uni (dans les faits, un tel protocole n’a jamais été adopté). Le traité de Lisbonne pouvait entrer en vigueur le 1 er décembre 2009.
Le contenu du traité de Lisbonne
À la différence du traité instituant une Constitution pour l’Europe, le traité de Lisbonne ne présente aucun caractère constitutionnel. Les éléments susceptibles d’assimiler l’Union à un État ont été retirés ou renommés. Le « ministre des Affaires étrangères de l’Union » prévu par le traité constitutionnel reçoit une nouvelle dénomination d’inspiration moins « gouvernementale » (« haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité »). Toute référence aux symboles de l’Union (le drapeau représentant un cercle de douze étoiles d’or sur fond bleu, l’hymne tiré de « l’Ode à la joie » de la Neuvième symphonie de Ludwig van Beethoven, la devise « Unie dans la diversité », l’euro et la Journée de l’Europe le 9 mai) est abandonnée 4 . Alors que le traité constitutionnel se substituait aux traités existants (TUE, TCE) et les abrogeait, le traité de Lisbonne modifie le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne (rebaptisé « traité sur le fonctionnement de l’Union »). De même, le traité de Lisbonne se contente de renvoyer dans un de ses articles à la Charte sur les droits fondamentaux (qui acquiert ainsi une force contraignante) alors que dans une logique de consolidation son texte était incorporé dans le traité portant Constitution pour l’Europe.
Par rapport au traité constitutionnel, le traité de Lisbonne comporte quelques éléments nouveaux : les pouvoirs des parlements nationaux ont été renforcés ; l’application de la nouvelle règle de formation de la majorité qualifiée est repoussée de 2009 à 2014 ; un protocole sur les services d’intérêt général est introduit ; à la demande de la France, la référence à la « concurrence libre et non faussée » est supprimée de la définition des objectifs de l’Union ; répondant à une revendication britannique, l’article du traité constitutionnel consacrant le principe de primauté du droit de l’Union n’est pas repris ; enfin, le traité de Lisbonne octroie à certains États-membres (Royaume-Uni, Irlande, Pologne) des dérogations supplémentaires.
Pour le reste, le traité de Lisbonne reprend les principales innovations institutionnelles et juridiques du traité constitutionnel. Il clarifie les bases juridiques de l’Union en instaurant une meilleure délimitation des compétences entre l’Union et les États-membres et en dotant l’Union de la personnalité juridique. Il reconnaît aux États le droit de se retirer de l’Union. Il renforce le caractère démocratique du système institutionnel par l’accroissement des pouvoirs du Parlement européen (extension du champ de la codécision, élection du président de la Commission), l’octroi aux parlements nationaux de compétences nouvelles (contrôle en amont du principe de subsidiarité, droit de recours devant la Cour de Justice) et l’instauration d’un droit d’initiative citoyenne. L’élection par le Conseil européen d’un président stable et la modification du mode de détermination de la majorité qualifiée dont le champ est par ailleurs étendu doivent permettre d’améliorer l’efficacité des travaux du Conseil. Enfin, le traité de Lisbonne dote l’Union de moyens d’action nouveaux dans le domaine extérieur (institution d’un Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, constitution de coopérations structurées en matière de défense) et en matière de gouvernance de la zone euro (reconnaissance de l’Eurogroupe, possibilité pour les États de la zone euro de développer une coordination spécifique en matière budgétaire et de politique économique).
Ce traité n’en comporte pas moins des insuffisances qu’ont fait apparaître ses premières années de mise en œuvre. Le dispositif en matière de présidence et de représentation extérieure de l’Union manque de cohérence. Les mesures prévues par le traité de Lisbonne pour rendre l’Union plus démocratique (initiative citoyenne, nouvelle procédure de désignation du président de la Commission…) ne sont pas à la mesure de l’enjeu. La rationalisation de la hiérarchie des normes (distinction entre actes délégués et actes d’exécution) se révèle lourde d’ambiguïtés et d’imprécisions.
En réalité, le traité de Lisbonne est une « boîte à outils » dont l’efficacité dépendra de l’utilisation que comptent en faire les États.
Connaissances de base
Un modèle fédéral inabouti
• L’Union présente de nombreux traits empruntés au modèle fédéral
Elle dispose, par transferts de compétence, de responsabilités exclusives dans ce qui a trait à la vie économique (organisation du grand marché, politique commerciale à l’égard des pays tiers, politique monétaire, respect des règles de concurrence…). Les droits nationaux sont étroitement subordonnés au droit de l’Union qui prime sur les normes internes. L’unité d’interprétation et l’application de cet ordre juridique sont garanties par une juridiction indépendante. Les citoyens des États-membres bénéficient d’une citoyenneté européenne auxquels sont attachés des droits. Depuis le traité de Lisbonne, l’Union dispose de la personnalité juridique.
Sur le plan institutionnel, le système européen instaure un équilibre, comme dans les États fédéraux, entre des institutions qui sont les agents de l’intérêt européen (Commission, Parlement européen) et des institutions représentatives des États (Conseil européen, Conseil). Les décisions sont prises le plus souvent à la majorité qualifiée – ce qui implique que des États peuvent se retrouver en mesure d’appliquer des textes auxquels ils se seraient opposés.
• Mais l’Union européenne n’est fondamentalement pas une fédération
L’Union repose sur un ensemble de traités qu’il est impossible de modifier sans l’accord unanime des États. Alors que dans les États fédéraux il n’y a qu’une seule nationalité, celle de l’État central, la citoyenneté européenne se superpose aux citoyennetés nationales et ne les remplace pas. Les compétences de l’Union sont celles qui lui sont attribuées par les traités (principe de spécialité).
Le système institutionnel n’est pas de type fédéral . Les instances représentatives des États, le Conseil et le Conseil européen, occupent une place centrale dans le processus de décision et d’impulsion – alors que dans les États fédéraux classiques, les représentants des États constituent des deuxièmes chambres législatives aux compétences plus limitées. La Commission européenne n’est pas un gouvernement fédéral : elle n’en a ni la légitimité, ni les compétences. La Cour de Justice n’est pas une Cour suprême puisque si elle peut être saisie par les juridictions nationales via le mécanisme de renvoi préjudiciel, elle ne peut casser les décisions rendues par ces dernières.
L’Union n’a rien d’un État . Elle est dépourvue de moyens de coercition (pas de policiers, pas de pompiers, pas de militaires) et de services sociaux ou éducatifs (pas de personnel de santé, pas d’enseignants). Elle dispose d’une administration propre mais aux effectifs réduits.
• L’Europe est une construction politique difficile à caractériser
L’Union est plus qu’une organisation internationale classique mais moins qu’un État fédéral . Elle est une union d’États puisque ce sont ces derniers qui lui attribuent ses compétences pour atteindre des objectifs déterminés. La Constitution française indique que l’Union est « constituée d’États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences » (88-1 de la Constitution). Mais elle est aussi une union de citoyens, ces derniers étant représentés par le Parlement européen et constituant la source de légitimité des États composant l’Union.
Il en résulte que l’Union est une organisation sui generis dont la qualification échappe aux catégories juridiques habituelles. Jacques Delors l’a qualifiée de « fédération d’États-nations ». Ce concept est contradictoire dans son principe : la mise en place d’une fédération implique en effet que les États nations renoncent à leur souveraineté et qu’ils soient assujettis à l’ordre fédéral ; le maintien des souverainetés nationales suggère au contraire une structure non fédérative. Mais il rend bien compte de la réalité actuelle de l’Europe : une construction originale reposant sur une mise en commun poussée de certaines compétences mais respectueuse des nations.
Organisation internationale
Communauté / Union européenne
État fédéral
Base juridique
Traités
Traités
Constitution
Procédure de révision
Unanimité des États ou majorité renforcée (ONU, Conseil de l’Europe…)
Unanimité des États pour la signature des traités de révision et leur ratification
Majorité par un Congrès ou par référendum
Droit de retrait
Droit de tout État de dénoncer le traité constitutif
Droit de retrait des États-membres
Pas de droit de retrait reconnu
Compétences
Limitativement énumérés par le traité
Limitativement énumérés par les traités (sachant toutefois que les compétences transférées sont bien plus importantes que dans une organisation internationale classique)
Compétence de droit commun
Attributs d’un État
Pas de territoire
Pas de citoyenneté
Pas de moyens de coercition
Un budget réduit
Pas de territoire propre : le territoire de l’Union est le territoire des États membres (à l’exclusion des pays et territoires d’outre-mer). Pas d’armée, pas de police. Pas de moyens propres d’exécution. Une citoyenneté européenne se superposant aux citoyennetés nationales
Budget faible en pourcentage PNB (plafond des ressources propres fixé à 1,23 % RNB)
Un territoire propre. Une population liée par une relation de citoyenneté. Des moyens de coercition. Un budget représentant une part importante du PNB (17 % en France)
Système institutionnel
Secrétariat + institution représentative des États (comité des ministres) détenant la réalité du pouvoir de décision + éventuellement assemblée consultative de représentants des parlements nationaux
Monopole du pouvoir d’initiative d’une institution indépendante des États (Commission). Pouvoir de décision partagé entre le Conseil, représentatif des États et une assemblée élue au suffrage universel direct.
Gouvernement de la fédération + Parlement fédéral (comprenant une chambre représentative des États fédérés)
Actes adoptés
Conventions internationales
Directives, règlements, décisions. Hiérarchie des normes distinguant actes législatifs, délégués ou d’exécution.
Lois, décrets…
Procédure d’adoption des actes
Adoption des conventions internationales à l’unanimité ou à la majorité selon les organisations.
Entrée en vigueur si ratification par un nombre minimum d’États signataires. Convention obligatoire pour les seuls États ayant ratifié ou adhéré
Adoption des actes législatifs à la majorité qualifiée dans 80 % des cas.
Entrée en vigueur à date d’effet prévue par l’acte. L’acte est applicable à tous les États-membres
Vote majoritaire
Entrée en vigueur après promulgation
Rapport avec les ordres juridiques nationaux
Effet direct si telle est la volonté des parties.
Primauté sous réserve de ratification et de réciprocité
Effet direct
Primauté (sans obligation de réciprocité)
Principe de légalité
Mode de financement
Contributions des États
Ressources propres qui ne sauraient toutefois être assimilées à des impôts européens.
Impôts nationaux + dette publique
Système juridictionnel
Dans certaines organisations : organes juridictionnels chargés de trancher les litiges entre États ou de donner des avis.
Compétence parfois facultative
Juridiction obligatoire de la Cour de Justice chargée d’assurer l’unité d’interprétation et d’application du droit de l’Union.
Système juridictionnel complet.
L’architecture juridique de l’Union
• Une Union européenne se superposant à des entités communautaires et des piliers intergouvernementaux
À l’origine, la construction communautaire reposait sur plusieurs entités juridiques distinctes : la Communauté économique européenne (CEE), la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) et la Communauté de l’énergie atomique (CEEA ou Euratom). Lors des négociations du traité de Maastricht, un accord s’est dessiné pour inclure de nouveaux domaines (coopération judiciaire, coopération policière, politique étrangère) dans le champ d’action européen. Mais l’architecture juridique voit s’opposer deux conceptions. Certains États-membres (Allemagne, Grèce, Belgique, Pays-Bas), soutenus par la Commission, défendent l’intégration de tous les domaines de compétence dans un cadre communautaire unique. D’autres États, comme le Royaume-Uni et le Danemark, demandent au contraire l’inscription de la politique étrangère et des affaires de police et de justice dans un cadre intergouvernemental séparé du traité communautaire.
Le compromis se fait finalement autour d’une construction complexe de type « temple grec ». Le traité de Maastricht institue une nouvelle entité, l’Union européenne, dotée d’un cadre institutionnel et d’un budget uniques mais reposant sur trois piliers : le pilier des Communautés européennes comprenant la Communauté du charbon et de l’acier (CECA), Euratom et la Communauté européenne (CE) – c’est-à-dire l’ancienne Communauté économique européenne (CEE) instituée par le traité de Rome qui perd son qualificatif d’économique en raison de l’extension de ses compétences au-delà du champ économique ; et deux piliers supplémentaires ; et deux piliers échappant aux règles communautaires (absence de monopole d’initiative de la Commission, rôle consultatif du Parlement européen, règle de décision à l’unanimité au Conseil, pouvoirs réduits de la Cour de Justice), l’un consacré à la Politique extérieure et de sécurité commune (PESC) ; l’autre à la Coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (JAI).
Sans doute l’éviction de la méthode communautaire de prise de décision et l’acceptation d’une logique intergouvernementale de fonctionnement étaient-elles le prix à payer pour étendre l’action commune européenne à des domaines purement politiques qui se prêtaient mal à la logique fonctionnelle d’intégration. Mais le résultat est complexe et peu lisible. La création d’une entité nouvelle, l’Union européenne, qui se juxtapose à ses composantes internes sans les absorber, est une source de complications juridiques et un obstacle à la cohérence d’action de l’Union.
Avant le traité de Lisbonne
Union européenne
Traité sur l’Union européenne
Communautés européennes
PESC
Affaires intérieures et de justice (1993-1999)
Coopération policière et judiciaire en matière pénale (1999-2009)
CEE (1957-1993)
Communauté européenne (1993-2009)
CECA
Euratom
Traité instituant la Communauté européenne
Traité instituant la CECA, expiré depuis le 23 juillet 2002
Traité instituant la Communauté de l’énergie atomique
Deuxième pilier
« inter-gouvernemental »
Troisième pilier
« inter-gouvernemental »
• Une personnalité juridique limitée à la Communauté européenne et à Euratom
Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la Communauté européenne et Euratom (ainsi que la CECA avant sa disparition) avaient chacune la personnalité morale.
En revanche, le traité sur l’Union européenne n’accordait pas expressément la personnalité juridique à l’Union. Soucieux de ne pas favoriser l’émergence d’un super-État fédéral, les États membres avaient refusé, lors des négociations de Maastricht, de faire de l’Union une entité juridique propre. Cette dernière n’avait donc d’existence qu’à travers les États et les Communauté qui la composent. L’article premier du TUE indiquait, de manière symptomatique, que « l’Union est fondée sur les Communautés européennes complétées par les politiques et formes de coopérations instaurées par le présent traité ».
• Les clarifications apportées par le traité de Lisbonne
Le traité de Lisbonne fusionne la Communauté européenne et l’Union européenne. L’Union européenne succède à la Communauté européenne et se voit dotée de la personnalité juridique. Elle devient ainsi, à côté des États-membres, un sujet de droit international apte à négocier et conclure des traités, à devenir membre d’une organisation internationale, à adhérer à une convention, à engager sa responsabilité et à agir devant une juridiction internationale.
Cette fusion entraîne ipso facto la disparition de la structure en piliers de l’Union. Toutefois, la politique étrangère et de sécurité commune conserve son caractère intergouvernemental. Par ailleurs, si la coopération policière et de la coopération judiciaire en matière pénale se fond largement dans le droit commun, elle continue à bénéficier de certaines spécificités (droit d’initiative partagé entre la Commission européenne et un quart des États-membres, « clause d’appel » au Conseil européen, rôle particulier des parlements nationaux…).
Le traité de Lisbonne ne fusionne pas, comme le faisait le traité constitutionnel, les traités sur l’Union européenne (TUE) et celui instituant la Communauté européenne. Ces traités sont maintenus, le TCE changeant toutefois de dénomination pour devenir traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Ainsi que l’énonce l’article 1 er du TUE, « l’Union est fondée sur le présent traité et sur le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Ces deux traités ont la même valeur juridique. L’Union se substitue et succède à la Communauté européenne ».
Enfin, le traité de Lisbonne maintient l’existence juridique distincte d’Euratom. Cette solution répond à une demande des ONG environnementales exprimée lors de la Convention sur l’avenir de l’Europe qui craignaient que le système Euratom soit pérennisé dès lors qu’il serait fusionné avec l’Union.
Depuis le traité de Lisbonne
Union européenne
Traité sur l’Union européenne (TUE)
EURATOM
Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE, ex-TCE)
Le régime linguistique des institutions européennes
Depuis les origines des Communautés européennes, le principe est celui de l’égalité en droit des langues officielles des États-membres. Pris en application d’une disposition remontant au traité de Rome (qui renvoie la fixation du régime linguistique des institutions à l’adoption d’un règlement par le Conseil à l’unanimité, actuel art. 342 TFUE), le règlement du Conseil n° 1/1958 du 15 avril 1958 prévoit que toutes les langues officielles sont langues de travail . Ce régime linguistique est une originalité par rapport aux autres organisations internationales qui ne reconnaissent qu’un nombre restreint de langues officielles (français et anglais au Conseil de l’Europe, plurilinguisme limité à l’OSCE). Ainsi, l’Union à 28 compte 24 langues officielles. Certaines langues sont en effet partagées par plusieurs États : l’allemand (Allemagne, Autriche, Belgique, Luxembourg), l’anglais (Royaume-Uni, Irlande et Malte), le français (France, Belgique et Luxembourg).
Les langues nationales sont ainsi les langues de rédaction des traités .
Par ailleurs, les textes de portée générale adoptés par les institutions de l’Union (règlements, directives…), les arrêts de la Cour de Justice ainsi que, de manière générale, le Journal officiel de l’Union, sont publiés dans l’ensemble des langues officielles des États . La Cour de Justice a jugé dans un arrêt du 11 décembre 2007 qu’un règlement européen qui n’a pas fait l’objet d’une publication dans la langue d’un nouvel État-membre est valable et produit ses effets obligatoires mais n’est pas opposable aux ressortissants de ce pays. Ce principe de la traduction intégrale vaut également pour les projets de textes législatifs en cours de discussion.
Enfin, les débats officiels au sein des institutions (Conseil européen, Conseil, Parlement européen que ce soit en commission ou en séance plénière…) font l’objet d’une traduction simultanée dans les langues officielles des États.
Dans leur fonctionnement interne, la pratique des institutions est toutefois celle d’un « multilinguisme rationalisé » s’appuyant sur un nombre restreint de langues de travail. Une telle possibilité est ouverte par le règlement n° 1/58 qui prévoit que les modalités d’application du régime linguistique sont déterminées par les institutions dans leur règlement intérieur.
Si les actes de portée générale soumis à l’approbation de la Commission doivent être traduits dans toutes les langues officielles de l’Union, pour le reste, le collège des commissaires travaille en trois langues (anglais, allemand et français). À la Cour de Justice, la langue de délibération est le français. En vertu d’un usage consacré par un arrangement agréé en décembre 2003, le fonctionnement du Comité des représentants permanents des pays membres de l’Union (COREPER) repose ainsi sur trois langues de travail, l’anglais, le français et l’allemand. Mais, plus bas dans la hiérarchie, au sein des groupes de travail préparatoires, les réunions se font de plus en plus souvent, sans interprétation ni traduction, dans une langue unique qui tend à être l’anglais.
Bilan
La question du déficit démocratique
L’Union européenne est souvent qualifiée de construction non-démocratique. Ces accusations sont excessives même si la question ouverte est bien celle des moyens de rapprocher les citoyens de l’Union.
• L’Europe communautaire avait à ses débuts des carences démocratiques évidentes
Aux origines de la construction communautaire, le Parlement européen était une assemblée dépourvue de pouvoirs réels dont les membres étaient désignés par les parlements nationaux. La construction communautaire se développait par grignotage progressif des compétences des États , à traités constants, sans consultation des peuples.
• Ces déviances démocratiques ont été depuis corrigées
Il n’y a plus de transferts de compétence sans révision des traités européens. Le Parlement européen est élu au suffrage universel direct depuis 1979 et dispose de pouvoirs législatifs et de contrôle importants . Ce déficit démocratique originaire a été ainsi corrigé par un renforcement des mécanismes de délibération au niveau où les nouveaux pouvoirs sont transférés.
• L’organisation institutionnelle de l’Union continue toutefois à présenter des particularités qui la démarquent des régimes démocratiques nationaux
Cette organisation ne respecte pas complètement le principe de séparation des pouvoirs : l’initiative législative, qui est dans les régimes politiques nationaux normalement partagée entre le Gouvernement et le Parlement, appartient dans l’Union à une institution (la Commission) composée de membres nommés et non élus ; la procédure d’adoption des actes législatifs de l’Union fait intervenir les représentants des exécutifs nationaux (alors que le vote de la loi est normalement le fait d’un Parlement élu).
On notera également que deux des institutions les plus importantes de la vie de l’Union (le Conseil et le Conseil européen) échappent à toute forme de contrôle . Les chefs d’État et de gouvernement peuvent ainsi prendre des orientations politiques importantes pour l’évolution de l’Union ou arbitrer le contenu de projets de textes législatifs en cours de discussion en dehors de tout contrôle démocratique.
• Ces éléments de fait ne sauraient toutefois conduire à l’Union européenne d’ensemble non-démocratique
L’Union est une démocratie parce que son système politique permet la représentation et la participation des citoyens . Ainsi que l’indique l’art. 10 § 1 TUE, issu du traité de Lisbonne, le fonctionnement de l’Union se fonde sur le principe de la démocratie représentative : les citoyens sont représentés par le Parlement européen (art. 10 § 2 TUE) dont le mode d’élection (suffrage universel direct) et l’étendue des pouvoirs de contrôle et de co-législation garantissent le caractère démocratique de l’Union. Ce fonctionnement repose également sur le principe de la démocratie participative : l’art. 10 § 3 TUE consacre le droit de tout citoyen de participer à la vie démocratique de l’Union. Différents acteurs, dont l’existence est reconnue par les traités, participent à cette expression citoyenne : les partis politiques européens qui « contribuent à la formation de la conscience politique européenne et à l’expression de la volonté des citoyens de l’Union » (art. 10 TUE) et la société civile dont les associations représentatives « entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier » avec les institutions de l’Union (art. 11 § 1 TUE).
Si l’Union est une démocratie, c’est également parce que les États qui la composent sont des États démocratiques . Ainsi que le formule très clairement l’art. 10 § 2 TUE, « les États-membres sont représentés au Conseil européen par leur chef d’État ou de gouvernement et au Conseil par leurs gouvernements, eux-mêmes démocratiquement responsables, soit devant leurs parlements nationaux, soit devant leurs citoyens ». Ainsi, l’Union est démocratique parce que le Conseil et le Conseil européen sont composés de représentants d’États issus d’élections nationales et contrôlés par les parlements nationaux .
L’Union est une démocratie, enfin, parce qu’elle garantit les droits et libertés des citoyens . Le fait que les droits de l’homme et les libertés fondamentales soient réunis au sein d’un texte – la Charte européenne des droits fondamentaux – ayant force juridique obligatoire et que ces droits et libertés soient largement consacrés et repris par la jurisprudence européenne participe étroitement au caractère démocratique du système communautaire.
• L’Union européenne réussit à associer les États à son fonctionnement tout en organisant une forme nouvelle de gouvernance démocratique
Si le principe de séparation des pouvoirs n’est pas aussi bien garanti que dans les régimes politiques nationaux, c’est parce que l’Union associe étroitement les États à son fonctionnement institutionnel . Il n’est pas envisageable que les États soient privés de toute voie d’action et de représentation dans le cadre d’un système qui mettrait face à face la Commission et le Parlement européen : l’Union ne peut fonctionner sur le modèle des régimes politiques nationaux.
Par ailleurs, si les fonctions législative, exécutive et juridictionnelle ne sont pas attribuées chacune à un seul organe, la manière dont ces fonctions sont réparties assure un principe important , consacré par la Cour de Justice, d’équilibre institutionnel (CICE 17 déc. 1970, Köster). Ce principe signifie que les institutions doivent exercer les compétences attribuées par les traités dans le respect de celles des autres et que la manière dont ces prérogatives sont réparties assure un équilibre que la Cour est chargée de faire respecter.
On soulignera enfin que le fonctionnement de l’Union matérialise une forme nouvelle mais atypique de gouvernance démocratique . Il est indéniable que la prise de décision européenne repose sur une procédure complexe qui rend difficile l’identification d’un responsable unique des décisions prises. Mais le processus décisionnel a pour grand mérite de favoriser l’intégration des points de vue de nombreux acteurs (institutions européennes incarnant l’intérêt général européen, États-membres, administrations nationales et acteurs de la société civile). Dotée du monopole de l’initiative législative, la Commission recueille le point de vue des différentes parties prenantes et met en balance leurs revendications avant d’élaborer ses propositions. L’examen au Conseil est l’occasion pour les États de faire remonter les préoccupations des administrations – qui seront chargés de l’application du droit communautaire – et de faire valoir leurs intérêts nationaux. Le Parlement européen peut être le lieu d’un débat ouvert et animé où convergent les demandes de la société civile et des groupes d’intérêt.
• L’Union n’en est pas moins affectée d’une désaffection des citoyens qui semble plus marquée que dans les régimes politiques nationaux
Jusque dans les années quatre-vingt-dix, la construction européenne bénéficiait d’une sorte d’adhésion de principe. Le référendum sur le traité de Maastricht a marqué en France un tournant en révélant les doutes des citoyens sur le projet européen . Ce retournement n’a fait que s’accentuer comme le révèlent la montée en puissance des partis euro-sceptiques et les votes référendaires négatifs (Irlande en 2003 sur le traité de Nice et 2008 sur le traité de Lisbonne, France et Pays-Bas en 2005 sur le traité constitutionnel, Suède en 2003 sur l’euro, Pays-Bas en 2016 sur l’accord d’association avec l’Ukraine…).
Ce retournement de tendance dans le soutien à l’intégration européenne a des origines multiples.
En premier lieu, les citoyens ont le sentiment d’être mal représentés par le système européen. Le lien avec les parlementaires européens est mal établi comme le montrent la baisse du taux de participation aux élections européennes et le manque d’intérêt pour les débats au Parlement européen.
Un tel déficit de représentation n’est pas propre à l’Union : tous les régimes politiques nationaux doivent faire face à une fracture civique entre le peuple et ses représentants. Cette dernière est toutefois plus vive à l’échelle européenne. D’une part, l’Union est une organisation multinationale, par nature plus loin des citoyens, et qui manque de l’enracinement historique et culturel sur lesquels les États peuvent s’appuyer. D’autre part, les particularités du système institutionnel ne favorisent pas l’identification des citoyens aux acteurs européens.
Il n’y a pas ainsi de pouvoir politique identifié responsable des orientations prises . Le législatif est partagé entre le Conseil et le Parlement. Pas moins de trois instances (le Conseil européen, le Conseil et la Commission) participent à l’exercice de la fonction exécutive. Il n’existe donc pas de pouvoir de décision ultime auquel l’organe représentant les citoyens (le Parlement européen) pourrait demander de rendre compte.
Surtout, à la différence des régimes politiques nationaux, le système institutionnel européen n’offre pas aux citoyens la possibilité de choisir les dirigeants européens et le programme législatif qu’ils doivent appliquer . Le programme législatif de l’Union est déterminé en amont selon un processus associant le Parlement européen (qui cherche à peser sur les orientations dégagées par le président de la Commission en début de législature), la Commission, le Conseil européen et l’État assurant la présidence des formations spécialisées du Conseil. Si l’origine politique du président de la Commission semble désormais liée au résultat des élections européennes, les nominations aux autres fonctions (président du Conseil européen, Haut représentant…) résultent de discussions complexes (le « rubik’s cube » européen) où entrent en jeu l’appartenance politique des candidats mais aussi leur profil personnel et leur pays d’origine. L’objectif n’est pas d’assurer la primauté d’une majorité issue des urnes mais une sorte d’équilibre de représentation entre catégories de pays (pays du nord et pays du sud, grands et petits pays, États sociaux-libéraux et États attachés au rôle régulateur de l’État…) ainsi qu’entre mouvements politiques et courants de pensée. L’orientation politique de la Commission n’est pas déterminée par une majorité parlementaire européenne dont elle serait issue : elle reflète la diversité des États ayant désigné les commissaires. La présidence des formations spécialisées du Conseil change tous les six mois. Les votes au Parlement européen n’opposent pas une majorité et une opposition : ils associent souvent, de manière trans-partisane, les principaux groupes parlementaires (à l’exclusion des groupes euro-sceptiques) ou résultent de clivages complexes qui varient selon la nature des textes en discussion.
La démocratie européenne peine à s’enraciner parce qu’il n’existe pas d’espace public européen où sont débattus les choix politiques collectifs (les partis et syndicats restent largement confinés dans les frontières nationales), ni d’opinion publique européenne ayant la même perception des enjeux communs.
Joue également l’encadrement des politiques nationales qui peut créer le sentiment d’une dépossession excessive des moyens de souveraineté. La crise des dettes souveraines a été ainsi marquée par une série d’épisodes qui ont pu donner l’impression que l’Europe dictait aux États membres en difficulté leurs politiques économiques et sociales et s’immisçait dans des choix relevant de leur responsabilité nationale. En juin 2010, le Conseil imposait à la Grèce des mesures sans précédent prévoyant une réduction du montant des pensions de retraite et des allocations sociales, une diminution du nombre de jours fériés et une baisse drastique du nombre d’employés publics en contrepartie de l’aide européenne. En août 2011, le président de la Banque centrale européenne a adressé un courrier au premier ministre Italien, Silvio Berlusconi, pour exiger un programme de réformes allant de la libéralisation du marché du travail à la refondation du régime de retraites. Sous la pression des marchés, Silvio Berlusconi a du ensuite démissionner en novembre 2011 pour laisser la place à un gouvernement conduit par Mario Monti qui avait les faveurs de Bruxelles. Le premier ministre Papandréou a été contraint, fin 2011, par ses partenaires européens, à renoncer à un référendum sur le plan d’austérité. Enfin, alors même que le peuple grec avait refusé par référendum, en juin 2015, les propositions de la troïka, le premier ministre Alexis Tsipras a dû, lors d’un conseil européen dramatique en juillet 2015, accepter un plan de réformes particulièrement rigoureux prévoyant un programme de privatisation sans précédent, des réformes administratives et des mesures très détaillées en matière de retraites.
Cette séquence dramatique ne doit pas toutefois être caricaturée. Si les institutions européennes ont été conduites à dicter des choix économiques et sociaux aux pays en difficulté, c’était pour sauver la zone euro dont l’institution relevait d’un choix démocratique. Le citoyen grec peut se plaindre des choix de l’Europe mais le citoyen allemand peut aussi légitimement s’interroger sur la nécessité d’aider des pays dont les difficultés sont de leur fait puisqu’elles résultent de politiques économiques et budgétaires laxistes sans parler du citoyen slovaque ou bulgare qui comprend mal pourquoi il devrait aider les Grecs à maintenir le niveau de leurs retraites.
Dernier élément, la désaffection démocratique s’alimente du fait que les citoyens ne comprennent plus les buts que poursuit le système européen . La construction du marché unique ou la mise en place d’une monnaie unique étaient des objectifs clairs et mobilisateurs qui fortifiaient le sentiment d’appartenance à une communauté de destin. La seule perspective que paraît offrir actuellement l’Union est celle de son élargissement continu ou d’une discipline accrue sur les politiques économiques ou budgétaires. Les citoyens ont le sentiment que l’Europe est un projet élitiste qui profite aux catégories aisées (celles qui bénéficient du marché unique parce qu’elles font des affaires ou voyagent d’un pays à l’autre) et qu’au lieu d’être un rempart, l’Europe est un vecteur de la mondialisation, son « cheval de Troie ».
Il est donc excessif de prétendre que le régime politique de l’Union serait par nature non démocratique. Il est toutefois juste d’admettre que l’Union européenne connaît un déficit de représentation et de légitimité résultant de l’incapacité des États à promouvoir des solutions communes efficaces.
• Le sursaut récent d’adhésion à l’Union montre que cette défiance peut être surmontée
La forte remontée du taux de participation lors des élections européennes de mai 2019 (51 % contre 42,5 % en 2014) ainsi que l’augmentation du soutien des citoyens européens à l’Union européenne (68 % des citoyens estiment que leur pays tire bénéfice de son appartenance à l’Union, soit le résultat le plus élevé depuis 1983) montrent que ce mouvement de défiance n’est pas irréversible. Même s’il n’est plus inconditionnel, le projet européen continue à jouir d’un vif soutien. Tout en restant en progression sur l’ensemble du continent, les partis eurosceptiques ne proposent plus de quitter l’Union européenne ou d’abandonner l’euro : ils affirment désormais vouloir transformer l’Union de l’intérieur.
Le Brexit a joué un rôle dans ce sursaut en démontrant les conséquences négatives d’une sortie de l’Union – et, a contrario, les bienfaits de l’appartenance à l’Union. Mais ce n’est pas le seul facteur : les crises de l’euro et des migrants et le contexte géopolitique mondial (crise dans la relation euro-atlantique, menace russe, raidissement autoritaire du régime turc) ont pu convaincre les citoyens que la défense du modèle européen nécessitait de rester unis.
Le manque de lisibilité des missions de la construction européenne
• La vision originelle des missions de la construction européenne
La construction communautaire était originellement le produit d’une triple nécessité : réconcilier la France et l’Allemagne pour éviter que puisse se reproduire un nouveau conflit européen ; favoriser la reconstruction d’infrastructures et de capacités de production ravagées par la guerre (les États-Unis liant leur aide à une entente politique entre Européens sur ses modalités de répartition) ; fortifier l’union politique et la communauté de valeurs des Européens de l’Ouest et les unir face à la pression de l’Union soviétique au moment où cette dernière renforçait son emprise sur l’est de l’Europe. Dans ce contexte, le traité de Rome assignait des objectifs essentiellement économiques à la CEE même si cette coopération européenne visait en réalité des fins plus élevées qui étaient de jeter les bases d’une Europe politique.
De ce point de vue, on peut considérer que la construction communautaire a atteint ses objectifs initiaux. L’édification du marché commun, puis du marché unique, a fait des pays européens une zone de prospérité sans précédent et un pôle structuré de l’économie mondiale. Alors que d’autres régions du monde connaissent des foyers de tension (Inde/Pakistan, Chine/Japon…), l’Europe est en paix depuis 1945. Certes, l’absence de confrontation entre les deux blocs est d’abord le résultat d’un équilibre de la terreur : à ce titre, la construction communautaire est tout autant la conséquence de la paix en Europe que sa cause première. De plus, l’Europe a échoué à empêcher la guerre en ex-Yougoslavie ou en Ukraine. Mais qui peut nier que la construction européenne ait joué un rôle positif dans la pacification du vieux continent ? En instituant des coopérations organisées entre États qui se faisaient autrefois la guerre, en favorisant des réconciliations historiques (entre la France et l’Allemagne, le Royaume-Uni et l’Irlande, la Grèce et la Turquie, la Hongrie et la Roumanie…) et en faisant comprendre aux pays d’Europe de l’Est qu’il n’y aurait pas d’adhésion à l’Union sans règlement pacifique de leurs différends, elle a fait œuvre de paix.
La construction communautaire a également été un facteur de propagation de la démocratie à l’échelle du continent européen. Sans la force d’attraction du projet européen, les derniers régimes autoritaires ou fascistes du continent (Espagne franquiste, Grèce des colonels, Portugal de Salazar) n’auraient pas si facilement disparu ou, plus précisément, l’auraient fait mais plus tardivement et au prix peut-être d’affrontements internes. C’est l’appartenance à l’Union qui a ancré dans la démocratie les régimes européens issus de l’effondrement du communisme. Il suffit de voir les dérives autoritaires actuelles en Hongrie, en Pologne, en Roumanie ou en Bulgarie pour comprendre que, sans l’Union, la situation aurait sans doute dégénéré.
• Ce modèle est aujourd’hui en crise
Les objectifs initiaux ne peuvent plus être les moteurs de la construction européenne. Depuis l’unification allemande, la fin de la guerre froide et l’élargissement, la paix apparaît comme un acquis de l’histoire qui a perdu sa vertu mobilisatrice. D’ailleurs, si l’enjeu de la construction européenne est de maintenir la paix dans le monde, une construction supranationale aussi intégrée que l’Union n’est pas nécessaire : il suffirait de bâtir une super-organisation internationale capable de réguler les rapports de puissance entre États. Enfin, le marché unique et l’euro sont des réalisations qui vont de soi et dont les vertus sont de plus en plus contestées.
Les États-membres ne savent plus ce qu’ils veulent faire de l’Europe . Les États se divisent sur les perspectives possibles d’une harmonisation fiscale, d’une gouvernance économique européenne ou d’une consécration de la notion de service public. Leurs réponses divergent sur les questions fondamentales qui sont au centre de l’avenir de l’Union : faut-il identifier les frontières de l’Union ? l’ambition de l’Europe est-elle d’être une puissance sur la scène internationale ou une simple puissance civile (une « soft puissance ») ? faut-il accroître la flexibilité ou renforcer la sécurité des travailleurs ? L’Europe est-elle une organisation fonctionnelle qui ne sera jamais une démocratie ou faut-il aller plus loin dans la voie de l’intégration politique ?
Dans ce contexte, les discussions européennes sont dominées par l’expression des égoïsmes nationaux et une méfiance croissante envers les mécanismes de solidarité . « Jamais la volonté de travailler ensemble n’a paru aussi limitée » (Jean-Claude Juncker, septembre 2016). Les discussions budgétaires sont dominées par la prééminence de l’approche en soldes nets, chaque État mesurant la différence entre ce que l’Union lui coûte et ce qu’elle lui rapporte. Lors de la crise de la zone euro, l’Allemagne et les pays du nord se sont longtemps opposé à l’idée d’un plan d’aide au nom du principe de responsabilité (nécessité que les États ayant enfreint les règles européennes assument les conséquences de leur choix). L’idée d’une relocalisation obligatoire des migrants se heurte à l’opposition résolue des pays du groupe de Visegrad (Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovaquie). De véritables lignes de fracture se créent, ainsi, au fil des discussions à vingt-huit : entre pays du nord et pays du sud, entre anciens États membres et nouveaux adhérents d’Europe de l’Est, entre pays socio-libéraux et pays adeptes d’une régulation publique affirmée… Ces oppositions se sont même accrues avec l’arrivée au pouvoir de gouvernements populistes (comme en Italie en 2018 avec la constitution d’un gouvernement constitué d’une alliance entre le parti Cinq étoiles et la Ligue du nord) remettant en cause les principes même de l’Union européenne.
À cette crise du principe de solidarité s’ajoute une remise en cause des valeurs européennes dans certains États membres (Hongrie, Pologne, Slovénie, Roumanie…). Au nom d’un modèle « illibéral », on assiste dans ces pays à des atteintes à l’état de droit par l’adoption de législations mettant en cause l’indépendance des juges, la liberté des médias, les libertés académiques ou la non-discrimination des personnes. . Certains de ces pays (Hongrie, Pologne) en viennent même à rejeter l’Union dénoncée comme un nouvel « empire » destructeur des valeurs de la civilisation européenne.
Les menaces sur la pérennité du projet européen
L’Union connaît un risque nouveau de dislocation : elle traverse une « crise existentielle » (Jean-Claude Juncker, septembre 2016). La crise de la zone euro a failli conduire à la sortie de la Grèce de la monnaie unique en 2015 jusqu’à ce que le Conseil européen de juillet 2015 ne parvienne in extremis à un accord sur les modalités d’un nouveau plan d’aide à la Grèce. La même année, la crise des réfugiés a manqué de provoquer la fragmentation de l’espace Schengen. Le Brexit est une remise en cause du dogme de l’irréversibilité de la construction européenne. Sur un fond de double fracture entre l’est et l’ouest et le peuple et les élites, un processus de désintégration de l’Union ne pourrait-il s’enclencher ?
Perspectives
L’Union n’en conserve pas moins une dynamique interne qui vient contrarier les forces centrifuges
• La force de résilience de l’Union
Les États savent qu’il n’est pas de leur intérêt de sortir de la construction européenne : les dirigeants sont conscients qu’une coopération européenne efficace est une nécessité et que celui d’entre eux qui apparaîtrait comme ayant été à l’origine de la fin de l’Union en porterait la responsabilité devant l’histoire. Lors du Conseil européen de juillet 2015, les chefs d’État ou de gouvernement ont ainsi au dernier moment reculé devant la perspective d’une sortie de la Grèce de l’euro. Comme le démontrent les discussions autour du Brexit, le coût d’une sortie du système serait très élevé pour les États sortants : c’est une des raisons pour lesquelles le Brexit n’a pas fait tache d’huile.
• Une capacité à progresser au fil des crises
L’idée est souvent avancée que l’Union est moins menacée d’une désintégration que d’une lente déliquescence ou d’un affaiblissement progressif de son projet.
En réalité, alors même que le modèle européen entre dans une zone de turbulences sans précédent, la construction européenne continue à progresser au fil des difficultés qu’elle doit affronter. Elle le fait à petits pas et toujours en retard d’une crise mais elle avance. On connaît le mot de Jean Monnet : « I’Europe se fera dans les crises et sera la somme des solutions apportées à ces crises ».
Toutes les récentes crises ont ainsi été surmontées par des avancées supplémentaires dans l’intégration européenne . La crise des dettes souveraines s’est ainsi dénouée par la mise en place d’un mécanisme d’aide aux pays en difficulté de la zone euro et le lancement de l’union bancaire. La création d’un corps européen des gardes-frontières est le résultat le plus spectaculaire de la crise des migrants. La nécessité d’une lutte contre le terrorisme a conduit les États membres à développer la mise en commune des données au sein de fichiers européens à terme interopérables. La crise sanitaire a débouché sur un saut sans précédent dans l’intégration avec le lancement d’un emprunt commun afin de financer un plan de relance. À l’occasion de ces crises, les Européens ont compris qu’ils devaient préserver les biens communs (la stabilité financière, la monnaie unique, les frontières extérieures…) qu’ils ont en partage.
Existe-t-il une identité européenne ?
Si l’on s’en tient aux substrats géographiques, religieux ou ethniques, la notion d’identité européenne est difficile à cerner : sur le plan géographique, l’Europe est le plus mal délimité des continents ; l’Europe n’est pas non plus unie sur le plan religieux (séparation entre le catholicisme romain et la chrétienté orthodoxe depuis le schisme de 1054, division entre catholiques et protestants, montée en puissance de l’islam) ; l’Europe connaît une multiplicité des langues ; enfin, il n’existe pas d’ethnie européenne. À cela s’ajoutent les souvenirs de l’histoire qui tracent des lignes de fractures entre États et la grande diversité des cultures nationales qui sont un élément fort d’identification des peuples.
Il existe pourtant une unité de civilisation forgée autour de valeurs communes : le primat des droits de l’Homme et des libertés individuelles, le goût pour la confrontation des idées, l’importance de la démocratie et de l’État de droit. Paul Valéry disait que ces valeurs étaient le produit de trois influences : celle d’Athènes (la Grèce classique), celle de Rome (l’empire romain) et celle de Jérusalem (le christianisme). Il faudrait également mentionner l’esprit des Lumières.
On pourra toujours arguer que ces valeurs ne sont pas propres aux Européens et qu’elles sont communes aux pays occidentaux. Mais est-ce aussi vrai ? Les Européens n’ont pas la même conception que les Américains de l’individu et de ses relations avec l’État. Leur attachement au respect de la vie humaine est plus exigeant (comme en témoignent le bannissement de la peine de mort ou l’interdiction de la commercialisation du corps humain).
Cette identité commune est restée longtemps sans traduction politique stable . L’Europe a connu des phases d’unité impériale. Mais ces empires étaient imposés par la force et n’ont jamais couvert l’ensemble du continent européen. La construction communautaire est la première communauté politique construite avec le consentement des peuples.
Mais, les citoyens européens restent fondamentalement attachés à leur identité nationale ou régionale . L’identité européenne est une réalité de faible intensité affective et dépourvue de mémoire collective.
On pourrait imaginer diverses mesures propres à renforcer le sentiment d’identité européenne (carte d’identité européenne, intensification des échanges entre étudiants, encouragement à l’apprentissage de deux langues au minimum, enseignement de l’Europe dans le cadre d’une éducation civique, création de manuels d’histoire transnationaux…). D’autres mesures symboliques peuvent être envisagées : faire de la fête de l’Europe un jour férié, adjoindre au drapeau national le drapeau européen…
Mais l’Union n’a pas et n’aura jamais les moyens de promouvoir une identité collective . L’Union ne finance pas d’écoles et d’universités, ni de chaînes de télévision ou de radios, elle n’établit pas les programmes scolaires. Une revitalisation d’un discours sur l’identité européenne risquerait de déplacer sur le terrain idéologique le débat européen. Elle ne manquerait pas de ressusciter la question des racines chrétiennes de l’Europe.
Lors de l’élaboration du projet de Constitution européenne, l’Italie et la Pologne avaient demandé que l’article consacré aux valeurs de l’Union cite les valeurs de la religion et que le préambule de la Constitution se réfère explicitement à Dieu ou au christianisme. Mais plusieurs gouvernements, notamment ceux de la France et de la Belgique, se sont opposés à cette demande pour des raisons tenant au principe de séparation de l’Église et de l’État, au respect du pluralisme religieux et aux craintes de raviver le débat sur le caractère « chrétien » de l’Europe. Le texte adopté par les Vingt-cinq et repris par le traité de Lisbonne se contente ainsi de mentionner dans son préambule, sans autre précision, les « héritages culturels, religieux et humanistes, à partir desquels se sont développées les valeurs universelles que constituent les droits inviolables et inaliénables de la personne humaine, ainsi que la liberté, la démocratie, l’égalité et l’État de droit » de l’Europe. Voilà déjà une belle définition de l’identité européenne !
Le projet impossible d’une « fédéralisation » de l’Union
Une « fédéralisation » de l’Union permettrait de simplifier de manière radicale le système institutionnel européen . En charge de l’initiative, de l’exécution et de la coordination des actions, la Commission deviendrait le gouvernement de l’Union responsable devant un parlement bicaméral. Le Conseil se dépouillerait à son profit de ses compétences exécutives (en matière de PESC ou de coordination des politiques économiques et sociales) : recentré sur ses fonctions de co-législateur, le Conseil deviendrait une seconde chambre des États à côté du Parlement européen représentant les citoyens.
Mais si la Commission devait devenir l’instance gouvernementale de l’Union, la question se poserait de la place du Conseil européen : soit il conserve son rôle d’impulsion et dans ce cas la fonction gouvernementale resterait répartie entre plusieurs instances ; soit le Conseil européen se trouve relégué dans des fonctions honorifiques mais ce serait alors une perte d’impulsion pour le système institutionnel européen. Le Conseil européen est une instance légitime qui remplit une fonction irremplaçable de définition des grandes orientations de la vie de l’Union : il peut difficilement être rayé d’un trait de plume.
Par ailleurs, les États n’accepteront jamais d’être exclus de toute participation à l’exécutif communautaire . Les moyens d’action (qu’il s’agisse de l’action diplomatique, des moyens militaires, de la sécurité sociale ou des budgets nationaux) sont entre les mains des États. Les administrations nationales jouent un rôle essentiel dans la mise en œuvre des normes et des politiques de l’Union. Au contraire, une fédéralisation de l’Union pourrait inciter les États à « détricoter » le contenu des politiques communes faute de pouvoir conserver un droit de regard sur la manière dont elles seraient mises en œuvre au niveau européen.
Enfin, les États-membres ne peuvent renoncer à une souveraineté qui est un acquis de l’histoire. La Constitution fédérale américaine a été adoptée une décennie à peine après la déclaration d’indépendance des anciennes colonies. L’aventure communautaire a été engagée bien après que les États européens se furent constitués . Aucun d’entre eux ne saurait se résoudre à devenir un simple échelon de pouvoir dans une pyramide d’appartenances allant des collectivités locales jusqu’à l’Europe.
L’alternative inefficiente d’une Europe des nations
Selon la thèse défendue notamment par Paul Thibaud 5 , l’Europe communautaire ne peut être une démocratie parce qu’elle repose sur la fiction d’un peuple européen qui n’existe pas et ne peut pas exister : une collectivité humaine ne peut se constituer qu’à partir d’un « degré de confiance et de solidarité qui ne s’engendre que lentement, et souvent dans l’hostilité à l’égard d’un autre ». L’espérance démocratique ne peut donc se concevoir qu’à l’intérieur des nations. Et si elle veut constituer un espace politique vivant, la construction européenne doit créer les conditions d’une « implication des communautés politiques nationales dans la politique européenne » (par exemple, par le biais d’un renforcement du rôle des parlements nationaux à l’échelle européenne).
Mais l’octroi de prérogatives supplémentaires aux parlements nationaux peut-il être un moyen de combler le déficit démocratique de l’Union ? Afin de compenser leur perte d’influence dans le processus de décision communautaire, les parlements nationaux se sont déjà dotés de moyens de contrôle de l’activité européenne de leurs gouvernements . Ces mécanismes peuvent toujours être améliorés mais il semble difficile d’aller beaucoup plus loin dans cette voie – sauf à généraliser le système discutable du « mandat » donné par le Parlement au représentant gouvernemental au Conseil. Par ailleurs, l’institution au niveau de l’Union d’une seconde chambre représentant les Parlements nationaux n’aurait aucune des vertus recherchées et risquerait de compliquer le fonctionnement du système institutionnel européen.
L’idée d’une démocratie post-nationale
À l’inverse de ce point de vue, des philosophes, tels Jürgen Habermas ou Jean-Marc Ferry, estiment que l’Union incarne une forme nouvelle de démocratie détachée de toute référence au cadre national. Pris dans la dynamique politique européenne, les citoyens vont (ou sont en passe de) se détacher de leurs communautés traditionnelles d’appartenance pour s’identifier aux principes de la démocratie et de l’État de droit incarnés par les institutions européennes. C’est l’idée de patriotisme constitutionnel.
Mais peut-on mobiliser les citoyens autour de la promotion de principes abstraits comme la liberté ou le droit ? Paul Thibaud relève, non sans raison, que l’adhésion intellectuelle à des principes généraux ne saurait remplacer « la mobilisation politique et affective que suscite l’intériorisation de la tradition nationale ».
Les voies d’action possibles
Le premier enjeu est de favoriser l’émergence d’un espace transnational de délibération. Le traité de Lisbonne met en œuvre des moyens nouveaux dont les potentialités restent à développer pour structurer le paysage politique européen : un renforcement du rôle du Parlement européen, la mise en place d’un droit d’initiative populaire, un lien renforcé entre le résultat des élections européennes et la désignation du président de la Commission européenne.
L’européanisation des espaces publics nationaux constitue un autre important chantier. Le traité de Lisbonne crée les moyens d’une meilleure association des parlements nationaux au processus législatif européen (même s’il est pour l’essentiel limité au contrôle du principe de subsidiarité). Il revient maintenant aux parlements nationaux d’élargir la place des questions européennes dans l’ordre du jour de leurs travaux (par exemple, en organisant des débats systématiques avant et après les réunions du Conseil européen ou en permettant l’intervention de députés ou de commissaires européens dans l’hémicycle) et de s’organiser avec le Parlement européen pour mieux contrôler la gouvernance économique européenne.
Mais pour que la construction européenne réponde mieux aux attentes des citoyens, il n’y a pas d’autre voie que celle de l’approfondissement des politiques communes . Réaliser l’union bancaire comprenant un fonds de résolution (pour éviter que les contribuables nationaux soient sollicités en cas de krach bancaire), mettre en place un corps de gardes-frontières (pour que l’Europe soit en mesure de mieux résister à la pression migratoire), instaurer un parquet européen (pour l’application d’un droit pénal européen), créer un Office européen de l’asile pour harmoniser les réglementations nationales, instituer un budget de la zone euro : les solutions aux défis adressés aux États sont par nature européennes et passent par un renforcement des mécanismes de solidarité entre États. Si, comme on l’a vu, il est illusoire d’envisager une fédéralisation du système institutionnel, l’avenir est la promotion de solutions sectorielles d’inspiration fédérale qui permettent à l’Union de continuer sa marche en avant vers l’édification empirique d’une communauté d’États souverains.
Il convient également de rendre plus évidents pour les opinions publiques les motifs justifiant la coopération européenne.
L’Union est nécessaire pour relever des défis communs qui dépassent l’action des États pris isolément . Ces défis communs sont faciles à identifier : la protection de l’environnement et la promotion du développement durable, le soutien à l’innovation technologique et à la recherche, l’approvisionnement énergétique et la lutte contre le changement climatique, le bouleversement numérique, la révolution de l’intelligence artificielle, l’autosuffisance et la sécurité alimentaires, la protection contre les menaces sanitaires, la lutte contre la grande criminalité et le terrorisme, le défi migratoire.
Certains font valoir que ces défis relèvent d’ enceintes plus larges que l’Union . On répondra que l’action internationale au sein de ces instances est souvent lente et inefficace et que les pays européens ont, sur ces différents sujets, des principes spécifiques à faire valoir.
Les eurosceptiques font également valoir que les aides de la PAC ou de la politique de cohésion – qui mobilisent 70 % du budget – ne sont que des ressources nationales transitant par le budget européen . Mais un tel détour est des plus utiles. S’agissant de la PAC, la gestion par l’Union des aides agricoles permet d’encadrer leurs modalités d’attribution et d’éviter que les États se lancent dans une course aux subventions nationales génératrice de concurrence déloyale. Pour ce qui est de la politique de cohésion, elle a « facilité le rattrapage économique des nouveaux adhérents et limité ainsi les effets de concurrence par les prix ou les salaires résultant nécessairement des différences de niveaux économiques » 6 .
De même, les États européens doivent s’unir pour promouvoir leur vision de l’ordre international . En 2050, aucun État européen ne pèsera plus de 1 % de la population mondiale. Seule l’Allemagne fera encore partie des dix premières puissances économiques mondiales. C’est à travers l’Union européenne que les États européens pourront continuer à exister sur la scène mondiale. Il leur revient donc d’agir ensemble pour que l’ordre international soit fondé sur les valeurs qu’ils défendent : la prééminence du multilatéralisme, le refus des rapports de puissance au profit du droit, la protection de l’environnement, la solidarité avec les pays pauvres.
Le Brexit
Lors du référendum du 23 juin 2016, la population britannique a voté en faveur d’une sortie du Royaume-Uni de l’UE à hauteur de 51,9 %. Ce choix peut sembler paradoxal. L’évolution de l’Union européenne ne correspondait-elle pas, pour l’essentiel, aux vues britanniques avec un marché unique constituant son cœur de fonctionnement, un élargissement à l’est conduit à marches forcées et une prééminence des États dans le fonctionnement institutionnel ? À coup de dérogations, le Royaume-Uni n’avait-il pas obtenu un statut à part au sein de l’Union conforme à ses intérêts (pas de monnaie unique, la non-appartenance à l’espace Schengen, une large dérogation à l’égard des mesures adoptées dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice) ? Le premier ministre David Cameron n’avait-il pas obtenu lors du Conseil européen de février 2016 des concessions supplémentaires (un renforcement du rôle des parlements nationaux, de nouveaux aménagements à la liberté de circulation des personnes…) ? Une sortie de l’Union ne risquerait-elle pas d’inciter l’Écosse à relancer ses velléités d’indépendance et à menacer la paix en Irlande ? Sans parler du coût économique que représenterait une sortie du marché intérieur (le Royaume-Uni réalise environ la moitié de ses exportations vers l’Union) et la perte du passeport européen (qui donne un accès automatique à tout établissement financier installé sur le territoire européen quelle que soit sa nationalité) ? Le peuple britannique en a pourtant décidé autrement. Les raisons en sont diverses : un attachement viscéral à la souveraineté du pays, un refus de la libre circulation des personnes et de ses conséquences en termes d’immigration européenne, l’idée un peu confuse qu’une sortie de l’Union permettrait au pays de récupérer des moyens financiers et de promouvoir une stratégie commerciale plus conforme à ses intérêts.
Ayant succédé au Premier ministre David Cameron en juillet 2016, Mme Theresa May a notifié au Président du Conseil européen la demande d’enclencher la procédure de retrait prévue par l’art. 50 TUE le 29 mars 2017. Cet article prévoit la négociation entre l’Union et l’État membre et la conclusion à la majorité qualifiée par le Conseil, après approbation par le Parlement européen, d’un accord fixant les modalités de son retrait « en tenant compte du cadre de ses relations futures avec I’Union ».
De cette formulation ambigüe, il se déduit que deux accords doivent être négociés : l’un fixant les modalités selon lesquelles le Royaume-Uni quittera l’Union ; l’autre définissant le cadre des relations futures entre l’Union et le Royaume-Uni.
Si aucun délai de négociation n’est spécifié pour l’accord sur les relations futures entre le Royaume-Uni et l’Union, l’accord de retrait doit être conclu dans un délai de deux ans (renouvelable une fois sur décision du Conseil européen à l’unanimité) sachant qu’en tout état de cause les traités cessent d’être applicables à l’échéance de ce délai que l’accord soit ou non conclu.
Le Royaume-Uni et les 27 sont parvenus, le 25 novembre 2018, à un premier accord sur les modalités de retrait. Toutefois, la ratification de cet accord a été rejetée massivement par les députés britanniques le 15 janvier 2019, puis une nouvelle fois le 12 mars 2019. Le Royaume-Uni ayant obtenu un report du Brexit jusqu’au 12 avril, l’accord est mis au vote une troisième fois le 29 mars, jour où devait avoir lieu le Brexit mais rejeté une troisième fois. Theresa May annonce alors la tenue de consultations transpartisanes et obtient du Conseil européen un nouveau report de la sortie de son pays de l’Union européenne au 31 octobre 2019. À la suite de l’échec des négociations internes avec Jeremy Corbyn, elle doit démissionner le 24 juillet 2019 et céder ses fonctions à Boris Johnson, élu leader conservateur la veille. Après le rejet d’une proposition britannique jugée inacceptable par les 27 et par la Commission, en ce qu’elle mettrait en péril la paix sur l’île d’Irlande et l’intégrité du marché intérieur, un nouvel accord est finalement trouvé le 17 octobre 2019 entre le Royaume-Uni et l’Union européenne.
Boris Johnson échoue alors à faire ratifier ce nouvel accord à la Chambre des Communes avant le 31 octobre 2019. En conséquence, les 27 accordent au Royaume-Uni un nouveau report du retrait au 31 janvier 2020. Suite à ce report, des élections législatives ont eu lieu le 12 décembre et donnent une majorité large au Premier ministre sortant, Boris Johnson. Dans ces conditions, l’accord peut être ratifié le 9 janvier 2020 par la Chambre des communes et le 29 janvier suivant par le Parlement européen, ouvrant la voie à une sortie du Royaume-Uni de l’Union le 31 janvier 2020 à minuit, heure de Bruxelles.
L’accord sur les conditions du retrait du Royaume-Uni de l’UE permet de préserver les droits des citoyens. Les ressortissants des vingt-sept se trouvant sur le sol britannique (trois millions) et les Britanniques résidant dans un des autres États membres de l’Union (plus d’un million) conservent leurs droits après la sortie du Royaume-Uni de l’Union (droit au regroupement familial, statut de résident permanent…). Les litiges relatifs aux citoyens européens se trouvant au Royaume-Uni relèvent des juridictions britanniques avec possibilité toutefois pour ces dernières, pendant une période de huit ans, de poser une question préjudicielle à la Cour de justice.
L’accord garantit que le Royaume-Uni honorera toutes les obligations financières contractées lorsqu’il était membre de l’Union (soit entre 45 et 50 milliards d’euros).
S’agissant de l’Irlande du nord (Ulster), l’accord concilie deux objectifs contradictoires : la nécessité d’éviter des contrôles douaniers entre l’Irlande et l’Irlande du Nord afin de préserver les accords de paix du Vendredi saint ; la protection de l’intégrité du marché intérieur. Pour ce faire, l’Ulster restera alignée sur un ensemble limité de règles relatives au marché intérieur et appliquera les règles de l’UE en matière douanière : les contrôles et vérifications seront ainsi effectués sur les marchandises entrant en Irlande du Nord en provenance du reste du Royaume-Uni.
Cependant, les biens en provenance du territoire britannique à destination exclusive de l’Irlande du nord seront dispensés de droits de douane.
Il a été convenu que, pendant une période de transition s’achevant au plus tard le 31 décembre 2020 (la période étant renouvelable une fois pour une durée de un à deux ans), le Royaume-Uni, devenu État tiers, continue à faire partie de l’union douanière et du marché intérieur mais avec l’obligation de respecter l’intégralité du droit de l’Union (sous le contrôle de la Cour de justice) sans pouvoir participer ni aux institutions, ni au processus décisionnel.
Peu avant la fin de la période de transition, le 24 décembre 2020, un accord de commerce et de coopération a été conclu entre les vingt-sept et le Royaume-Uni garantissant l’échange de biens sans droits de douane ni quotas. Pour bénéficier de ces conditions, les marchandises devront être déclarées en douane pour vérifier leur origine, les produits alimentaires ou d’animaux vivants entrant dans le marché unique devant subir de surcroît des contrôles sanitaires ou phytosanitaires. À compter du 1 er janvier 2021, les services financiers de la City ont perdu le bénéfice du passeport européen leur donnant accès au marché européen : les services financiers ne peuvent continuer à avoir accès au marché unique que si la Commission octroie une décision d’équivalence. C’est aussi la fin de la liberté de circulation des personnes : un Européen désirant travailler au Royaume-Uni devra obtenir un permis de travail, suivant un système de visa à points.
Pour limiter les risques de concurrence déloyale, les vingt-sept ont obtenu l’insertion dans l’accord de mesures destinées à garantir l’absence de distorsion réglementaire (level-playing field) : le Royaume-Uni ne pourra réduire son niveau de protection réglementaire par rapport à celui applicable dans l’Union avant la fin de la période de transition dans toute une série de domaines (droit du travail, protection sociale, protection de l’environnement). Par ailleurs, le gouvernement britannique a dû accepter un encadrement des conditions d’octroi d’aides d’État. En cas de différend sur l’application de ces règles, un mécanisme complexe de règlement des différends est instauré prévoyant le recours à un tribunal arbitral et la possibilité pour l’Union de prendre des mesures de rétorsion. Enfin, dans le domaine de la pêche, l’Union a dû accepter une diminution de 25 % des quotas de pêche dans les eaux britanniques pendant une période de transition jusqu’au 30 juin 2026. À partir de l’été 2026, le partage des eaux sera renégocié chaque année.


1 . Selon la formule de Michel Petite, directeur du service juridique de la Commission.
2 . Le choix de ce mot évoque le précédent de la Convention de Philadelphie de 1787 : chargée d’amender les articles de la Confédération, elle avait finalement adopté une Constitution des États-Unis qui commençait par ces mots : « We, people of the United States… ».
3 . Le recours au référendum avait été précédé d’une révision constitutionnelle (loi constitutionnelle du 1 er mars 2005). Dans sa décision du 19 novembre 2004, le Conseil constitutionnel a jugé que le traité établissant une Constitution pour l’Europe était contraire à la Constitution française parce que certaines de ses clauses affectent les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale en transférant à l’Union européenne des compétences nouvelles ou en lui permettant d’exercer certaines de ses compétences selon des modalités nouvelles, d’autre part, parce que la mise en œuvre des nouvelles prérogatives reconnues par le traité aux parlements nationaux manque de base constitutionnelle. En revanche, le Conseil constitutionnel a estimé que l’inscription dans le traité du principe de la primauté du droit de l’Union sur le droit des États-membres et l’octroi d’une valeur juridique à la Charte des droits fondamentaux n’étaient pas incompatibles avec la Constitution.
4 . Ce qui n’empêche pas que ces symboles continuent à exister. Dans une déclaration annexée au traité de Lisbonne, un groupe de 16 États membres (dont ne fait pas partie la France) affirme que ces symboles continueront d’être, pour eux, la marque de l’appartenance commune des citoyens à l’Union européenne et de leur lien avec celle-ci.
5 . Dans la revue Le Débat , « La crise européenne, et après ? », n° 140, mai-août 2006.
6 . Pour un quinquennat européen , Terra Nova, 15 mars 2017.


QCM
1. Le traité de Rome prévoyait la création (trois bonnes réponses) :
□ A. D ’un marché commun
□ B. d ’un marché unique
□ C. d ’une citoyenneté européenne
□ D. d ’une union économique et monétaire
□ E. d ’une politique de l’emploi
□ F. d ’une politique agricole commune
□ G. d ’une politique des transports
2. Quelle est la définition de l’Union européenne inscrite dans la Constitution française ?
□ A. U ne Union d’États ayant choisi librement de déléguer l’exercice de certaines de leurs compétences à des organes communs
□ B. U ne Union d’États exerçant les droits de souveraineté transférés librement par les États membres
□ C. U ne Union d’États ayant choisi librement d’exercer en commun certaines de leurs compétences
□ D. U ne Union d’États exerçant en commun les compétences qui lui ont été déléguées
3. Quel est l’objet du traité de Nice (deux bonnes réponses) ?
□ A. I l réforme la pondération des voix au Conseil
□ B. I l institue le mécanisme des coopérations renforcées
□ C. I l réforme le fonctionnement de la juridiction communautaire
□ D. I l intègre l’acquis de Schengen dans le droit de l’Union
4. Parmi ces trois propositions, identifiez celle qui caractérise le traité de Lisbonne :
□ A. L e traité de Lisbonne reprend les principales dispositions institutionnelles et juridiques du traité instituant une Constitution pour l’Europe sous forme d’amendements aux traités existants
□ B. L e traité de Lisbonne reprend le traité instituant une Constitution pour l’Europe amputée de ses parties II et III relatives à la Charte et aux politiques communes
□ C. L e traité de Lisbonne remplace les traités existants par un texte unique comportant des dispositions institutionnelles et juridiques issues du traité établissant une Constitution pour l’Europe


2
L’Europe à géométrie variable
Historique
L’orthodoxie est celle d’une application uniforme du droit de l’Union . Ainsi que l’indique la Cour de justice dans son arrêt Costa c/ ENEL du 15 juillet 1964, la force exécutoire du traité ne saurait varier d’un État à l’autre « sans mettre en cause la réalisation des buts du traité ni provoquer une discrimination interdite ».
La construction européenne cohabite toutefois, depuis longtemps, avec des coopérations à géométrie variable hors traités : programmes de coopération dans le domaine de l’aéronautique et de l’espace (Airbus-EADS, Agence spatiale européenne, Arianespace) ou celui de la recherche (Eurêka), accords de Schengen du 14 juin 1985 et du 19 juin 1990 en vue de la suppression des contrôles aux frontières, traité de Prüm conclu le 25 mars 2005 par sept États membres mettant en place une base commune de données biométriques pour la lutte contre le terrorisme et l’immigration illégale. Les États membres conservent en effet le droit de conclure des accords internationaux avec des États membres ou non-membres de l’Union à condition de respecter le droit de l’Union et de remplir l’obligation de coopération loyale (art. 4 § 3 TUE).
La construction communautaire s’accommode également de la constitution de cercles de coopérations ou de relations privilégiées entre États : couple franco-allemand, triangle de Weimar entre la Pologne, la France et l’Allemagne, coopérations en matière de politique étrangère… Ces rapprochements peuvent déboucher sur des réalisations concrètes reprises ensuite dans le cadre de l’Union (voir, en matière de défense, la constitution de forces d’intervention multinationales comme l’Eurocorps).
Des mécanismes dérogatoires existent dans le cadre des traités : clauses de sauvegarde prévues par les traités, périodes transitoires ménagées par les traités d’adhésion afin de faciliter la reprise de l’acquis communautaire par les nouveaux adhérents ; participation à la 3 e phase de l’Union économique et monétaire des seuls États remplissant les critères de convergence ; octroi de dérogations à certains États vis-à-vis des obligations des traités ; clause des coopérations renforcées.
Enfin, le droit dérivé peut comprendre des mécanismes de flexibilité (par exemple, clause d’exemption de la directive sur le temps de travail autorisant les États à dépasser le plafond de 48 heures de travail hebdomadaire).
Connaissances de base
Les conditions de recours au mécanisme des coopérations renforcées
Alors que se profilait la perspective d’un élargissement à l’est de l’Union faisant craindre que les possibilités d’agir en commun seraient plus difficiles, le traité d’Amsterdam introduit dans le corps des traités une clause nouvelle dite des coopérations renforcées qui autorise des États membres à aller de l’avant dans un domaine particulier tout en prenant appui sur le cadre institutionnel et juridique de l’Union . La démarche est novatrice : jusqu’ici un groupe d’États membres qui voulait aller plus loin dans un domaine de compétence communautaire devait obtenir une modification des traités (monnaie unique) ou se situer en dehors de leur cadre (Schengen) ; désormais, ce groupe peut agir dans le cadre de l’Union.
Initialement limitées au champ communautaire et au troisième pilier, les coopérations renforcées ont été étendues par le traité de Nice à la PESC (à l’exception des questions ayant des implications militaires ou du domaine de la défense). Le traité de Lisbonne simplifie l’architecture des coopérations renforcées en ne laissant plus subsister que deux procédures, l’une de droit commun, l’autre propre à la PESC (voir tableau ci-après). Il apporte également quelques modifications de fond (extension des coopérations renforcées aux questions de défense, suppression du droit d’évocation devant le Conseil européen, établissement d’une clause passerelle et d’une clause de « frein-accélérateur »…).
• Le régime de droit commun
Les conditions de fond posées au lancement d’une coopération renforcée, héritées pour la plupart du traité d’Amsterdam, sont nombreuses et contraignantes. La coopération renforcée doit notamment :
¡ réunir au moins neuf États membres (huit avant le traité de Lisbonne), soit un peu moins d’un tiers des États membres actuels. Il s’agit d’éviter une prolifération de petits cercles de coopérations à géométrie variable ;
¡ ne pas constituer une entrave ou une discrimination aux échanges, ne pas provoquer de distorsions de concurrence et ne pas porter atteinte au marché intérieur ;
¡ ne pas porter sur une matière relevant des compétences exclusives de l’Union.
Le traité de Lisbonne a également maintenu, malgré les demandes tendant à la supprimer, la clause de dernier ressort selon laquelle une coopération renforcée ne peut être lancée que lorsqu’il a été établi que les objectifs recherchés par cette coopération « ne peuvent être atteints dans un délai raisonnable par l’Union dans son ensemble » (art. 20 TUE). Pour lancer une coopération renforcée, la preuve doit donc être apportée qu’une proposition législative a été présentée par la Commission, discutée au sein du Conseil et du Parlement européen mais qu’il soit impossible de l’adopter « dans un délai raisonnable ». Si une telle clause peut avoir pour effet de retarder de plusieurs mois le lancement d’une coopération renforcée, elle garantit que cette dernière ne puisse être initiée tant que la possibilité existerait d’agir entre tous les États membres.
La procédure de lancement ouvre un droit de veto à la Commission et au Parlement européen.
Les États membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée doivent en effet adresser une demande à la Commission qui peut ne pas y donner suite (sous réserve de motiver sa décision). La Commission peut ainsi s’assurer de la conformité du projet de coopération renforcée avec les traités et l’ensemble du droit de l’Union.
La coopération renforcée doit ensuite être autorisée par le Conseil à la majorité qualifiée après approbation du Parlement européen. L’autorisation de lancement de la coopération renforcée prend ainsi la forme d’une décision du Conseil qui identifie les États participant à cette coopération ainsi que le domaine d’intervention.
Avant le traité de Lisbonne, les coopérations renforcées relatives à la coopération judiciaire en matière pénale relevaient d’un régime plus souple que le droit commun. Le traité de Lisbonne a mis fin à cette spécificité et intégré l’ancien troisième pilier dans le droit commun des coopérations renforcées. En contrepartie, et pour une partie des questions relevant de la coopération judiciaire en matière pénale (droit de la famille, extension des compétences d’un Parquet européen, conditions d’intervention des autorités policières d’un État membre sur le territoire d’un autre État membre), le traité de Lisbonne facilite le lancement d’une coopération renforcée en cas de blocage de la décision . Au cas où un État estime qu’une proposition législative couvrant un de ces sujets met en cause des principes énumérés par le traité, il peut demander à ce que le Conseil européen soit saisi. C’est la clause de « frein ». Toutefois, en cas d’impossibilité d’aboutir à un accord au Conseil européen, et il s’agit de la clause « accélérateur », une coopération renforcée est réputée automatiquement autorisée (sans qu’il soit besoin d’une proposition de la Commission, d’une approbation par le Conseil et d’un accord du Parlement européen) dès lors que cette coopération réunit au moins neuf États membres. Ce dispositif constitue un moyen intéressant pour contourner le refus d’États hostiles à toute intervention législative de l’Union dans les matières pénales ou de coopération policière.
Une fois instituée, les actes nécessaires à la mise en œuvre de la coopération renforcée sont adoptés selon les procédures prévues par les traités : proposition de la Commission, examen par le Conseil et le Parlement européen.
Ainsi, la Commission exerce son droit d’initiative en tant que collège avec la participation de tous les commissaires y compris ceux issus des États non membres de la coopération renforcée. Une telle disposition se justifie par le fait que la Commission est un organe collégial dont les membres sont en droit indépendants des États.
En revanche, si le Conseil délibère entre tous les États membres, seuls les États membres de la coopération renforcée prennent part au vote pour l’adoption des actes. Les votes se font à l’unanimité ou à la majorité qualifiée selon ce que prévoient les règles des traités applicables à la matière considérée. Ainsi que le prévoit une « clause passerelle » introduite par le traité de Lisbonne, les États participant à une coopération renforcée peuvent décider à l’unanimité de statuer à la majorité qualifiée et selon la procédure législative ordinaire. Ainsi, si une coopération renforcée est lancée en matière de fiscalité, de coopération policière ou de politique sociale, les États membres participant pourront décider à l’unanimité d’appliquer entre eux la règle de la majorité qualifiée et la procédure législative ordinaire au sein de leur coopération renforcée.
Enfin, lorsqu’il se prononce sur les projets d’acte législatifs, le Parlement européen le fait en formation plénière , sans distinguer selon que les députés sont issus d’États appartenant ou non à la coopération renforcée. Le Parlement européen représentant le peuple européen dans son ensemble, ses droits ne sauraient être divisés. Il en résulte, et c’est quelque peu paradoxal, qu’un acte législatif proposé dans le cadre d’une coopération renforcée pourrait se voir bloqué ou modifié à l’instigation de députés issus d’États non membres de cette coopération.
Un État peut à tout moment demander à rejoindre une coopération renforcée déjà constituée. Toutefois, et cette condition a été ajoutée par le traité de Lisbonne, la participation de cet État peut dépendre du respect de « conditions » fixées dans la décision initiale d’autorisation de la coopération renforcée. Une telle disposition vise à éviter que des États cherchent à rejoindre une coopération renforcée dans le seul objectif d’en bloquer de l’intérieur les développements sans souci de se plier aux obligations qui en découlent.
• Le régime applicable à la PESC
Ce régime donne aux États une marge d’initiative plus importante pour lancer une coopération renforcée. La demande des États membres est transmise au Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité qui donne un avis sur la compatibilité de la coopération envisagée avec la PESC. La demande des États est transmise au Parlement européen (pour simple information) et à la Commission (pour avis sur la compatibilité de cette demande avec les autres politiques de l’Union). À la différence du régime de droit commun, la Commission ne peut s’opposer à une telle demande : l’autorisation de procéder à une coopération renforcée est décidée directement par le Conseil Affaires étrangères statuant à l’unanimité.
Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, des coopérations renforcées sont possibles en matière de défense . Cet assouplissement présente toutefois peu d’intérêt car dans le même temps, le traité établit plusieurs formes spécifiques de coopérations dans le domaine de la politique de sécurité et de défense commune (coopération structurée permanente, Agence européenne de la Défense…).
La coopération entre États de la zone euro
La monnaie unique, qui rassemble dix-sept des vingt-sept États membres, n’est pas une coopération renforcée au sens de la clause introduite par le traité d’Amsterdam mais une coopération spécialisée initiée directement sur la base du traité. Ainsi, sauf dérogation explicite, les dispositions relatives à l’Union économique et monétaire s’appliquent, par principe, à l’ensemble des États membres.
Les dérogations permanentes accordées à certains États
Il faut distinguer entre les dérogations exemptant certains États de l’application de dispositions du traité ou de la participation à une politique (« opt-out ») et les dérogations autorisant les États bénéficiant d’un « opt-out » à participer, lorsqu’ils le souhaitent, à la mise en œuvre d’un dispositif dont ils sont a priori exemptés (« opt-in »).
Depuis le traité de Maastricht, et à mesure que la coopération européenne s’est élargie à des domaines nouveaux de souveraineté, des États ont bénéficié de dérogations permanentes les exemptant de certaines obligations découlant du traité. La conclusion du traité de Maastricht est ainsi allée de pair avec la conclusion de deux protocoles, le premier relatif à la politique sociale non applicable au Royaume-Uni, le second exemptant ce pays de toute participation à la monnaie unique. En décembre 1992, l’échec du premier référendum danois a conduit le Conseil européen d’Édimbourg à exempter le Danemark de toute participation à la monnaie unique et à la défense européenne. La communautarisation d’une partie du troisième pilier et l’intégration de Schengen dans le cadre de l’Union par le traité d’Amsterdam ont généré une nouvelle vague de dérogations au bénéfice du Danemark (pour lequel les mesures relatives à Schengen et à l’espace de liberté, de sécurité et de justice ont valeur de règles de droit international et non de droit communautaire) et du Royaume-Uni et de l’Irlande (autorisés à maintenir des contrôles sur les personnes aux frontières et à ne pas participer aux mesures relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice). Enfin, en contrepartie de la communautarisation de la coopération judiciaire et policière en matière pénale et de la force obligatoire donnée à la Charte européenne des droits fondamentaux, le traité de Lisbonne a introduit de nouvelles dérogations (voir tableau ci-après).
S’agissant des « opt-in », on en compte deux au bénéfice du Royaume-Uni, de l’Irlande et du Danemark (Schengen, espace de liberté, de sécurité et de justice – voir tableau ci-après). Le traité de Lisbonne encadre les conditions d’exercice des « opt-in ». Au cas où un pays bénéficierait d’un opt-in pour une partie de l’acquis mais refuserait de participer à son développement ultérieur, ils pourraient être exclus de l’acquis initial, sur décision du Conseil à la majorité qualifiée et proposition de la Commission, avec une clause d’appel au Conseil européen. Ce dispositif vise à éviter que des États bénéficiant d’un « opt-in » puissent bloquer le développement de la coopération européenne. Par exemple, en refusant de participer à la mise au niveau d’un système informatique auquel ils auraient initialement souscrit, ces États pourraient affaiblir la coopération européenne lancée dans ce domaine car il serait impossible de gérer des bases de données à « deux vitesses ».
Dérogations bénéficiant à certains États membres
OPT-OUT
Monnaie unique
Danemark
Le Danemark n’est pas tenu d’adopter l’euro, sauf s’il notifie au Conseil son intention de le faire. En application de ce protocole, le Danemark a notifié au Conseil, en novembre 1993, son intention de ne pas participer à la troisième phase de l’UEM.
Dérogation introduite par le traité de Maastricht dans un protocole qui a été repris par le traité de Lisbonne.
Schengen
Danemark
Le Danemark est membre de l’espace Schengen mais n’est pas lié par les mesures de développement de l’acquis de Schengen qui ont, pour lui, valeur de règles de droit international.
Dérogation introduite par le traité d’Amsterdam dans un protocole qui a été repris par le traité de Lisbonne.
Espace deliberté, desécurité etde justice
Danemark
Les mesures relevant de l’ELSJ (titre V TFUE) ne sont pas applicables au Danemark sauf s’il décide dans un délai de 6 mois suivant leur adoption de les transposer dans son droit national. Elles ont, dans ce cas, valeur d’obligation de droit international. Cette dérogation ne vaut pas pour les mesures déterminant la liste des pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d’un visa, ni celles relatives à l’instauration d’un modèle type de visa.
Dérogation introduite par le traité d’Amsterdam et étendu par le traité de Lisbonne à la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
Politique dedéfense
Danemark
Le Danemark ne participe pas à l’élaboration et à la mise en œuvre des décisions de l’Union ayant des implications en matière de défense. Il n’est pas obligé de contribuer au financement des dépenses opérationnelles découlant de ces mesures, ni de mettre des capacités militaires à la disposition de l’Union.
Dérogation accordée au Danemark par le Conseil européen d’Édimbourg de décembre 1992, à la suite de l’échec du référendum danois sur le traité de Maastricht. Elle a été reprise par le protocole au traité de Lisbonne sur la situation du Danemark.
Citoyenneté européenne
Danemark
Il ne s’agit pas vraiment d’un opt-out. Dans ses conclusions, le Conseil européen d’Édimbourg (1992) ne fait que rappeler que la citoyenneté européenne ne se substitue pas à la citoyenneté nationale et que l’octroi de la nationalité est réglé par la législation de chaque État membre. Pour le reste, le Danemark n’est pas exempté de la mise en œuvre des droits attachés à la citoyenneté européenne.
Monnaie unique
Royaume-Uni (jusqu’à sa sortie de l’Union)
Le Royaume-Uni n’est pas tenu d’adopter l’euro, sauf s’il notifie au Conseil son intention de le faire. En application de ce protocole, le Royaume-Uni a notifié au Conseil, en octobre 1996 et en octobre 1997, son intention de ne pas vouloir participer à la troisième phase de l’UEM.
Dérogation introduite par le traité de Maastricht dans un protocole repris par le traité de Lisbonne.
Suppression des contrôles aux frontières et Schengen
Royaume-Uni (jusqu’à sa sortie de l’Union) et Irlande
Par dérogation, ces deux pays sont autorisés à exercer des contrôles sur les personnes à leurs frontières avec d’autres États membres. Ils ne font donc pas partie de l’espace Schengen. Le traité d’Amsterdam a intégré l’acquis de Schengen dans le droit de l’Union sur la base d’une coopération renforcée dont ils ne sont pas membres.
Espace deliberté, desécurité etde justice
Royaume-Uni (jusqu’à sa sortie de l’Union) et Irlande
Les mesures relevant de l’ELSJ ne sont pas applicables au Royaume-Uni et à l’Irlande. Ces pays ne participent pas à leur adoption.
Dérogation introduite par le traité d’Amsterdam et étendu par le traité de Lisbonne à la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
Charte des droits fondamentaux
Royaume-Uni (jusqu’à sa sortie de l’Union) et Pologne
La charte des droits fondamentaux n’est applicable que dans la mesure où les droits et principes qu’elle contient sont reconnus dans le droit ou les pratiques du Royaume-Uni ou de la Pologne.
Dérogation introduite par le traité de Lisbonne.
OPT-IN
Schengen
Royaume-Uni (jusqu’à sa sortie de l’Union) et Irlande
Ces pays peuvent participer à une partie de l’acquis de Schengen sous réserve que le Conseil en soit d’accord à l’unanimité. Au cas où ces pays refuseraient de participer à une mesure développant cette partie de l’acquis accepté, le Conseil peut décider à l’unanimité, sur proposition de la Commission, de ne plus faire bénéficier ces pays de l’opt-in.
Dérogation reconnue par le traité d’Amsterdam dans un protocole qui a été repris et complétée par le traité de Lisbonne.
Espace de liberté, de sécurité et de justice
Royaume-Uni (jusqu’à sa sortie de l’Union), Irlande et Danemark
Ces pays peuvent participer à l’adoption et à l’application d’une mesure relative à l’ESLJ (mesure dite initiale). Au cas où ces pays refuseraient de participer au développement de la mesure initiale, le Conseil peut décider à l’unanimité, sur proposition de la Commission, d’exclure ces pays de leur participation à cette mesure.
L’opt-in applicable au Royaume-Uni et à l’Irlande a été introduit par le traité d’Amsterdam dans un protocole annexé qui a été repris par le traité de Lisbonne. Lors des négociations du traité de Lisbonne, il a été étendu au Danemark.
Bilan
Ce bilan est très contrasté.
S’agissant des coopérations hors traités dites « parallèles », elles n’ont pas nui au développement de la construction européenne . Au contraire, elles ont permis d’approfondir la coopération dans des domaines mal couverts par les traités. Ces coopérations ont été ainsi à l’origine de grandes réussites industrielles (Airbus, avions de transport), du développement de la coopération en matière de recherche appliquée (Eurêka) et de résultats concrets visibles des citoyens (suppression des contrôles aux frontières). Elles sont également le moyen d’une association d’États non-membres à la réalisation d’un objectif d’intérêt commun (participation de la Suisse et de la Norvège à l’espace Schengen). Enfin, ces coopérations sont le moyen de contourner un blocage au Conseil et de permettre à un groupe d’États d’approfondir leur coopération dans un domaine pour lequel l’Union est empêchée d’agir.
Enfin, les dérogations permanentes ont permis à la coopération européenne de prospérer dans des matières sensibles (défense, coopération judiciaire, libre circulation des personnes) sans en être empêchés par les réticences de certains États. Ces dérogations étaient souvent une condition posée par ces pays à leur acceptation d’une telle expansion des compétences européennes et à la levée de leur opposition de toute révision des traités en ce sens. De plus, elles peuvent être un moyen pour un pays de voir comment fonctionne une politique avant d’éventuellement s’y rallier le temps que son opinion publique ait favorablement évolué.
Toutefois, aucun État n’a encore jusqu’ici renoncé à un opt-out : l’exemple du Brexit montre que les opt-out sont plus un « marche-pied » vers une sortie de l’Union que le point de départ d’un ralliement aux normes communes 1 . Par ailleurs, par leur nombre et leur complexité, ces « opt-out » ou « opt-in » constituent aujourd’hui une entorse à l’idéal d’un destin partagé . L’espace de liberté, de sécurité et de justice se trouve gravement limité dans son aire géographique d’application.
S’agissant de la monnaie unique, la constitution d’une coopération à géométrie variable réunissant les États remplissant des critères de convergence était indispensable : la monnaie unique n’aurait jamais vu sinon car des pays comme le Danemark ou le Royaume-Uni étaient opposés à son lancement dans le cadre commun. Par ailleurs, loin de susciter une « fragmentation » de l’Union, la mise en place de l’euro a lancé un processus qui recueille l’adhésion d’un nombre croissant d’États membres. Elle est également le vecteur d’un approfondissement de la construction européenne .
Enfin, en dépit de son intérêt, la clause des coopérations renforcées a été peu mise en œuvre . Elle a été utilisée en 1999 pour intégrer Schengen dans le cadre de l’Union et en appliquer l’acquis à treize États participants (les Quinze sauf l’Irlande et le Royaume-Uni). Mais Schengen était une coopération déjà existante et la coopération renforcée a été instituée directement par le traité d’Amsterdam. Par la suite et beaucoup plus tardivement, la clause des coopérations renforcées a été utilisée à quatre reprises (voir encadré ci-dessous).
Les coopérations renforcées autorisées par le Conseil
Quatre coopérations renforcées ont été autorisées par le Conseil pour mettre en œuvre des textes restés bloqués au Conseil en raison de l’exigence d’unanimité.
• Par une décision adoptée le 12 juillet 2010, une coopération renforcée a été instituée dans le domaine de la loi applicable au divorce et à la séparation de corps . Dans ce cadre, un règlement déterminant le tribunal compétent et la loi applicable en cas de divorce entre ressortissants d’États membres a été adopté le 20 décembre 2010. À l’origine, la Commission avait proposé ce texte en 2006 à l’ensemble des États membres mais son adoption s’était heurtée à l’opposition de la Suède. La coopération renforcée réunit actuellement dix-huit pays, dont la France. Deux autres textes ont été adoptés en juin 2016, dans le cadre de cette coopération renforcée, concernant le régime de propriété des couples internationaux.
• Le 10 mars 2011, le Conseil a également autorisé le lancement d’une coopération renforcée en vue de la création d’une protection unitaire par brevet . Le projet de règlement proposant la création d’un brevet européen était bloqué au Conseil en raison de l’opposition de deux pays (Espagne et Italie) sur le régime linguistique. Pour contourner ce blocage, une coopération renforcée réunissant actuellement 25 États membres (tous sauf l’Espagne et l’Italie) a donc été constituée. Adopté en décembre 2012, le règlement supprime la nécessité de procédures de validation nationales : une fois délivré par l’office européen des brevets (OEB), le brevet européen pourra être étendu aux 25 États membres de la coopération renforcée et assurer ainsi une protection uniforme. Toutefois, ce brevet unitaire européen ne pourra s’appliquer qu’à compter de l’entrée en vigueur prévue 2022 de l’accord mettant en place une juridiction unifiée des brevets (JUB) chargée de régler les litiges.
• Une autre décision autorisant le lancement d’une coopération renforcée, entre 11 États membres, dont la France, a été adoptée le 22 janvier 2013 pour instaurer une taxe sur les transactions financières (voir chapitre 12).
• Enfin, un groupe de treize États membres, dont la France, a lancé en avril 2017, la constitution d’une coopération renforcée pour la création d’un Parquet européen . En application de l’art. 86 TFUE, la constitution de cette coopération renforcées est de droit sans autorisation du Conseil. En effet, la proposition de règlement faite initialement par la Commission n’avait pas obtenu l’unanimité au Conseil requise pour son adoption. Dans les conditions prévues par l’art. 86 TFUE, le Conseil européen avait été saisi par un groupe d’États membres mais n’avait pu parvenir à un consensus sur ce sujet, ouvrant ainsi la voie à la constitution d’une coopération renforcée à la demande d’au moins neuf États membres (voir plus loin p. 540)
Perspectives
Le nécessaire approfondissement de l’Europe à géométrie variable ne doit pas remettre en cause la coopération à 27
Il est largement admis que l’Europe à géométrie variable doit se développer. L’Union à 28 est en effet un espace hétérogène qui ne saurait progresser du même pas. Le PIB par habitant va du simple au double entre les anciens et les nouveaux États membres. Les systèmes juridiques sont très différents d’un pays à l’autre. Le degré d’autonomie et d’ambition dans la politique extérieure varie selon l’état des opinions publiques nationales et les traditions historiques.
Cette différenciation peut se faire selon plusieurs modalités possibles.
La constitution d’une avant-garde d’États membres, en rupture avec le cadre commun
L’idée d’un noyau dur d’États membres a été avancée la première fois en 1994 par deux dirigeants démocrates-chrétiens allemands, Karl Laumers et Wolfgang Schaüble, qui proposaient qu’un groupe de cinq pays (les pays du Benelux, la France et l’Allemagne) renforcent leur coopération à partir de la monnaie unique et se dotent d’une Constitution commune d’inspiration fédérale. Le concept a été ensuite relancé par des personnalités comme Jacques Delors (qui se référait à une « avant-garde »), le ministre allemand des Affaires étrangères Joschka Fischer (qui a proposé le 12 mai 2000 la constitution d’un « centre de gravité ») ou le Président de la République Jacques Chirac dans son discours au Reichstag du 27 juin 2001 (proposition de constituer un « groupe pionnier 2 »).
Ces propositions reposent sur une même logique : constituer un groupe d’États prêts à aller plus loin dans la voie de l’intégration dans un champ d’action élargi. Se distingueraient ainsi une avant-garde aux engagements politiques forts et un cercle plus large d’États satisfaisant aux exigences du grand marché. Le sous-entendu politique est qu’un noyau dur constitué autour des membres fondateurs des Communautés, excluant les nouveaux adhérents de l’Est, aurait une force d’impulsion accrue.
Cette démarche se heurte à une triple objection. En premier lieu, dès lors qu’il est difficilement concevable que cette avant-garde d’États agisse dans le cadre de l’Union, la logique voudrait que ces États se dotent d’institutions ou de procédures spécifiques par un traité séparé . Or, la superposition de deux systèmes juridiques et institutionnels constituerait un élément de complication, voire de confusion. Par ailleurs, on peut douter qu’il soit plus facile de s’entendre à quelques-uns qu’à 27. Les lignes de fracture ne sont pas seulement entre Ouest et Est de l’Europe : sur des sujets comme l’aide aux pays en difficulté de la zone euro, l’union bancaire ou l’harmonisation fiscale, elles opposent tout autant pays du nord et pays du sud ou sociaux-démocrates et conservateurs.
On peut même craindre que le noyau dur n’ait pas la même force motrice que l’Europe communautaire : il est en effet probable que les États profitent de la constitution d’un noyau dur pour se démarquer de la méthode communautaire et se doter d’institutions intergouvernementales plus respectueuses de leur souveraineté.
Enfin, une telle démarche refondatrice serait en rupture avec l’aventure communautaire engagée depuis 1958. Le lancement d’une avant-garde marquerait peut-être le début d’une nouvelle dynamique d’intégration. Mais elle impliquerait aussi la constitution d’un groupe fermé d’États coopérant en dehors du cadre de l’Union élargie. Faudrait-il que ces États quittent l’Union en utilisant l’art. 50 TUE comme le fait le Royaume-Uni ? Ou, dans l’hypothèse où le traité du noyau dur serait compatible avec les traités, pourraient-ils rester dans l’Union avec pour conséquence que les États n’en faisant pas partie auraient l’impression de se retrouver dans un cercle de statut inférieur ? Le continent politique européen qui avait été réunifié avec l’élargissement se trouverait coupé en deux selon une nouvelle ligne frontière entre États « in » et États « out ».
L’utilité d’un recours accru aux coopérations renforcées
Le mécanisme des coopérations renforcées est un outil intéressant qui peut permettre de générer des actions à géométrie variable tout en restant dans le cadre des traités. Plus précisément, il peut être un moyen de faire avancer des dossiers législatifs bloqués au Parlement européen ou au Conseil du fait de l’exigence de l’unanimité ou de l’impossibilité de recueillir une majorité qualifiée. En constituant une alternative aux coopérations hors traités, il est une garantie contre le développement d’une Europe à la carte dominée par des logiques intergouvernementales.
Mais l’efficacité de ce mécanisme est entravée par ses conditions restrictives de lancement . Le recours à ce mécanisme se heurte également aux réticences de principe de la Commission (qui ne se résigne pas à la perspective d’un droit européen morcelé applicable à une partie seulement des États membres) et de certains pays (qui craignent la constitution de « directoires » à l’intérieur de l’Union et l’obligation qui pourrait leur être faite ensuite de devoir reprendre l’acquis d’une coopération à l’élaboration de laquelle ils n’auraient pas participé).
De plus, une multiplication de cercles de coopérations à géométrie variable n’est pas non plus souhaitable car elle aboutirait à fragmenter l’espace juridique communautaire et à rendre encore plus complexe le fonctionnement des institutions de l’Union. Une Europe éclatée en plusieurs ensembles de périmètres différenciés s’apparenterait à un « corps sans tête » dont les membres se déplaceraient sans coordination.
Il en résulte que la clause des coopérations renforcées peut être une solution pour approfondir tel ou tel terrain de coopération mais qu’elle ne saurait à elle seule maintenir la dynamique d’intégration. Ainsi, le lancement de coopérations renforcées peut difficilement être envisagé pour créer de nouvelles formes de taxation (écotaxe) ou renforcer les règles pesant sur les entreprises (relèvement des normes sociales) car cela reviendrait à créer un déficit de compétitivité au détriment des États participants. De même, des coopérations renforcées sont peu probables dans le domaine de la politique étrangère car les grands États préféreront toujours agir dans le cadre de cercles d’action ad hoc. En réalité, les terrains d’élection des coopérations renforcées sont plutôt la coopération judiciaire (par exemple, pour instaurer un parquet européen ou construire un droit européen de la famille) ou certains domaines économiques et sociaux (portabilité intégrale des droits à pension, harmonisation des assiettes fiscales, économie numérique, éducation).
La constitution de cercles de coopération spécialisés
Selon une option évoquée notamment en 1995 par Edouard Balladur 3 , premier ministre, des groupes d’États seraient autorisés à se constituer pour approfondir leur coopération dans des domaines spécialisés (union économique et monétaire, asile, immigration et liberté de circulation des personnes, politique étrangère et de sécurité, coopération judiciaire). Ces groupes resteraient ouverts à la participation de tout État membre. Ils partageraient les institutions de l’Union « de base », mais la composition du Parlement et du Conseil serait variable en fonction des États participants.
À la différence de l’idée de noyau dur, l’Europe ne se trouverait pas coupée en deux puisque ces cercles comprendraient des États différents selon le domaine de coopération.
Mais l’inconvénient d’une telle démarche est qu’elle déboucherait sur un « détricotage » du cercle de base. Si des cercles spécialisés étaient constitués autour des thématiques citées plus haut, la conséquence serait que les États membres ne participeraient en commun qu’à quelques items très circonscrits (union douanière, politique commerciale, marché intérieur hors liberté de circulation des personnes).
Par ailleurs, outre qu’un tel schéma serait peu lisible et complexe dans son fonctionnement, il risquerait de faire perdre de sa cohérence à l’action de l’Union. « Qui ne voit les liens manifestes entre politique étrangère et politique commerciale, face à la Russie ou à l’Iran ? ou avec la politique de l’immigration, face aux pays d’Afrique du Nord ou de l’Afrique sub-saharienne ? ou encore avec la politique monétaire commune, comme le montrent actuellement les sanctions américaines contre l’Iran ? » 4
L’approfondissement de la coopération au sein de la zone euro
La zone euro est le lieu d’une coopération à géométrie différenciée entre États membres. Cette coopération a connu des développements récents avec la conclusion de deux traités intergouvernementaux.
Le 2 février 2012 a été signé le traité instituant un mécanisme européen de stabilité (MES) entre les 17 pays de la zone euro. Si ce traité est de nature intergouvernementale, il a été conclu sur la base d’une disposition du TFUE (voir chapitre 13).
A été également conclu le 2 mars 2012 le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Ce traité ponctue des discussions au cours desquelles l’Allemagne et la France ont constamment hésité entre agir dans le cadre des dix-sept ou celui des 27. Le résultat est un traité intergouvernemental conclu par 25 États membres (les 27 sauf le Royaume-Uni et la République tchèque) dont l’articulation avec le droit de l’Union européenne est complexe. Le TSCG reprend, tout en les renforçant, certaines dispositions du droit dérivé (notamment la réforme du pacte de stabilité de décembre 2011). Toutefois, ce traité indique explicitement qu’il ne s’applique que dans la mesure où il est compatible avec les traités et le droit de l’Union européenne. De plus, dans les cinq ans suivant son entrée en vigueur, des mesures devront être prises pour intégrer son contenu dans le cadre juridique de l’Union.
Pour l’avenir, les propositions sont nombreuses afin d’approfondir la gouvernance de l’UEM et de permettre aux États d’aller plus loin dans la voie de l’intégration économique et budgétaire (mise en place d’un gouvernement économique, institution d’un ministre des Finances et d’un Parlement de la zone euro, harmonisation fiscale, création d’un budget commun). On notera toutefois qu’avec le Brexit, le périmètre de la zone euro se rapproche de celui de l’Union dans son ensemble – d’autant que certains d’États d’Europe centrale et orientale non membres de la monnaie unique aspirent à en faire partie (Bulgarie, Croatie…). L’approfondissement de la zone euro n’est donc plus le vecteur d’une éventuelle Europe intégrée entre un petit nombre d’États désireux d’aller de l’avant.


1 . Par référendum, les Danois ont ainsi voté en décembre 2015 contre la suppression de la dérogation permettant à leur pays de ne pas participer aux politiques d’affaires intérieures et de justice. Empêché pour cette raison de participer à Europol, le Danemark a conclu avec la Commission et le Conseil européen, en décembre 2016, un accord lui permettant à l’agence.
2 . En décembre 2003, le Président de la République reprend cette idée de groupe pionnier mais au pluriel évoquant la constitution de plusieurs groupes, dans les domaines de l’économie, de la défense et de la justice.
3 . En réponse à la proposition allemande de noyau dur, le Premier minister français avait en effet suggéré de rassembler, à l’intérieur d’un « cercle de droit commun » compose de l’ensemble des États membres, des cercles de coopération spécialisée de composition variable selon les sujets.
4 . Jean-Claude Piris, État de l’Union 2019, Rapport Schumann sur l’Europe.


QCM
5. Qu’est-ce qu’un « opt-in » ?
□ A. L a participation d’États non-membres de l’Union à la mise en œuvre d’une politique européenne
□ B. L a possibilité pour tout État de demander au Conseil à être exempté de la mise en œuvre d’un acte législatif
□ C. L a possibilité pour un État exempté d’une politique commune de participer à certaines mesures de mise en œuvre
□ D. U ne période transitoire accordée à un nouvel État membre
□ E. L a possibilité pour un État de renoncer à une dérogation dont il bénéficie sous réserve de l’accord des autres États membres
6. Parmi ces différentes propositions, identifiez les conditions requises pour le lancement d’une coopération renforcée :
□ A. L es coopérations renforcées ne doivent être lancées qu’en dernier ressort
□ B. E lles ne doivent pas affecter la répartition des compétences partagées
□ C. E lles ne doivent pas porter sur des matières relatives au fonctionnement du marché intérieur
□ D. E lles ne doivent pas porter atteinte au marché intérieur
□ E. E lles ne doivent pas modifier les textes de droit dérivé entrés en vigueur à la date de leur lancement
□ F. E lles ne doivent pas provoquer de distorsion de concurrence entre États membres
□ G. E lles ne doivent pas réduire le champ des droits fondamentaux et des droits attachés à la citoyenneté européenne
□ H. E lles ne doivent pas porter atteinte à la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union
7. La Commission peut-elle s’opposer au lancement d’une coopération renforcée ?
□ A. O ui
□ B. O ui, sauf en matière de PESC
□ C. O ui, sauf en matière de PESC et de coopération policière et judiciaire en matière pénale
□ D. N on
8. Parmi ces propositions, quand la clause des coopérations renforcées a-t-elle été mise en œuvre ?
□ A. P our créer l’espace Schengen
□ B. p our définir la loi applicable aux divorces entre citoyens européens
□ C. p our mettre en œuvre le mandat d’arrêt européen
□ D. p our instituer la monnaie unique
9. Que signifie la clause de dernier ressort ?
□ A. U ne coopération renforcée ne peut être lancée que lorsqu’il est établi que les objectifs recherchés ne peuvent être atteints par l’Union dans son ensemble
□ B. E n cas de désaccord au Conseil, la décision de lancer une coopération renforcée est transmise au Conseil européen qui décide à la majorité qualifiée
□ C. T out État membre peut rejoindre une coopération renforcée déjà lancée dès lors qu’il satisfait aux conditions de participation


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La Commission européenne
Historique
Le traité de Rome dote la Commission de pouvoirs d’initiative, de coordination et de représentation qui constituent, aujourd’hui encore, le cœur de ses compétences.
Avec le traité de fusion des exécutifs de 1965, une Commission des Communautés européennes unique se substitue à la Haute autorité de la CECA, à la Commission de la CEE et à la Commission d’Euratom.
Les traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice renforcent les prérogatives du Parlement européen dans la nomination de la Commission (principe de double investiture).
Les débats de la Convention ont vu s’opposer les partisans d’une réduction des prérogatives de la Commission au profit du Conseil et ceux qui souhaitaient en faire le véritable exécutif de l’Union. Sans trancher dans un sens ou dans l’autre, le traité de Lisbonne confirme les principales prérogatives de la Commission (droit d’initiative, droit de véto sur des modifications de ses propositions législatives sauf unanimité au Conseil). Mais il renforce à la marge ses compétences en matière de gouvernance économique tandis que son droit d’initiative reste partagé avec les États, en ce qui concerne la coopération policière et judiciaire en matière pénale, et avec la Banque centrale européenne pour la politique monétaire.
Connaissances de base
L’incarnation de l’intérêt général européen
Le traité donne pour mission à la Commission de prendre les initiatives appropriées afin de promouvoir l’intérêt général européen (art. 17 § 1 TUE).
Elle assure, à ce titre, une mission générale de « gardienne des traités ». Elle veille à l’application des traités et du droit dérivé, vérifie si les États ont bien transposé les directives, déclenche si nécessaire la procédure de manquement et contrôle le recours aux clauses de sauvegarde. Dans le domaine de la concurrence, elle dispose de pouvoirs propres importants de contrôle et de sanction.
Elle est la principale détentrice de la fonction exécutive . Elle exécute le budget en coopération avec les États membres. Elle assure la gestion au quotidien des politiques et programmes de l’Union. Elle adopte les actes délégués et les actes d’exécution du droit dérivé selon des modalités de contrôle.
La Commission joue enfin un rôle sur la scène internationale . Elle négocie pour le compte de l’Union les accords internationaux avec les pays tiers sur la base d’un mandat du Conseil. Elle assure la représentation extérieure de l’Union sauf en ce qui concerne la politique étrangère et de sécurité commune.
Des moyens administratifs qui sont loin d’être surdimensionnés
Le terme de Commission désigne non seulement le collège des commissaires mais aussi une composée de 33 directions générales et 15 services assimilés. La Commission ne mérite pas l’accusation d’être une bureaucratie tentaculaire : elle compte 33 000 agents (fonctionnaires, agents temporaires ou contractuels, agents locaux, conseillers spéciaux, agents de droit national). Ce chiffre atteint 50 000 personnes (soit autant que l’administration de la ville de Paris) si l’on tient compte des effectifs des agences et des organismes décentralisés.
La relative modestie de ses effectifs se justifie pleinement : la Commission assume avant tout des missions de conception ; elle ne gère pas de services publics, l’exécution des actes de l’Union relevant en premier ressort des États membres.
La réforme interne de la Commission (2000)
À la suite de la démission de la Commission Santer en 1999, la Commission Prodi s’est lancée dans une vaste réforme de ses procédures internes qui a fait date dans son organisation administrative.
Conduite par le vice-président Neil Kinnock et lancée par un livre blanc d’avril 2000, cette réforme s’est faite selon les axes suivants :
• le développement d’une fonction de planification stratégique au secrétariat général de la Commission et le développement d’une politique d’externalisation (au bénéfice d’agences ou d’acteurs du secteur privé) ;
• la mise en place d’un service d’audit interne et le développement de la gestion et du contrôle financier au sein de chaque direction générale, avec notamment la création d’une structure d’audit dans chaque direction ;
• l’adoption en 2004 d’un nouveau statut pour les personnels administratifs de la Commission prévoyant une meilleure prise en compte du mérite dans le déroulement des carrières et la création d’un cadre concernant les droits et les devoirs des fonctionnaires.
La Commission a son siège à Bruxelles . Les commissaires ont leurs bureaux dans un immeuble situé juste en face de celui du Conseil (le « Berlaymont »). Les services se répartissent dans d’autres bâtiments, à Bruxelles mais aussi à Luxembourg (direction de la traduction, Eurostat, office des publications, OLAF…). La Commission dispose de bureaux d’information dans les États membres de l’Union (qu’il ne faut pas confondre avec les délégations de l’Union dans les pays tiers et auprès de certaines organisations internationales).
Les fonctionnaires européens
Selon le règlement n° 1023/2013 du 22 octobre 2013 fixant le statut de la fonction publique communautaire, les fonctionnaires de l’Union sont recrutés par concours « sur une base géographique aussi large que possible » parmi les ressortissants des États membres. L’office européen de sélection du personnel (EPSO) est chargé d’organiser les concours de recrutement. En revanche, le secrétaire général, les directeurs généraux et les directeurs ne sont pas recrutés par concours mais désignés par le président de la Commission : les postes sont répartis selon une logique implicite de quotas entre États membres.
Aux fonctionnaires titulaires s’ajoutent les agents temporaires et les contractuels ainsi que des agents mis à disposition par les États membres pour une période limitée (les « experts nationaux détachés »).
La durée du mandat de la Commission : une coïncidence avec la législature parlementaire
La Commission entre habituellement en fonction le 1 er novembre suivant les élections européennes. Le traité de Maastricht a porté la durée du mandat de la Commission de quatre à cinq ans afin de le faire coïncider avec la durée de la législature parlementaire. Cette coïncidence est préservée par le fait qu’en cas de démission, même à la suite d’une motion de censure, la Commission sortante est remplacée, pour la durée du mandat restant à courir, par une nouvelle Commission.
Les agences européennes
Les agences européennes sont des organismes de droit public européen dont le nombre a fortement augmenté depuis les années 1990 (on compte actuellement 35 agences).
Si la jurisprudence de la Cour de justice autorise la Commission à déléguer une part de son pouvoir décisionnel à des entités tierces, elle encadre cette possibilité . Dans un arrêt Meroni de 1958, elle a en particulier indiqué que l’organe créé ne doit pas disposer d’un pouvoir discrétionnaire, impliquant une large liberté d’appréciation, mais uniquement de pouvoirs d’exécution nettement délimités et dont l’usage, de ce fait, est susceptible d’un contrôle rigoureux. Par la suite, dans un arrêt de 1970, la Cour a souligné que la création d’organes subsidiaires ne devait pas « fausser la structure communautaire et l’équilibre institutionnel ».
On distingue habituellement deux types d’agences :
• les agences exécutives en dépit de leur appellation ont des tâches de pure gestion puisqu’il leur revient de gérer des programmes sous le contrôle de la Commission. Leur mission peut aller de la diffusion d’informations auprès d’un réseau de partenaires (Agence européenne pour l’environnement, Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, Agence des droits fondamentaux, Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes…) ou de la promotion du dialogue social (Centre européen pour le développement de la formation professionnelle, Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail…) jusqu’à la fourniture d’avis ou de recommandations techniques à la Commission (Agence européenne des médicaments, Autorité européenne de sécurité des aliments…) ;
• les agences de régulation ont pour mission de régler les conditions d’activité d’un secteur ou de mettre en œuvre une politique européenne par l’adoption d’actes normatifs ou techniques. C’est le cas de Frontex, de l’Agence européenne de l’Énergie ou de l’Agence pour la sécurité aérienne. Ces agences participent donc à la fonction exécutive en adoptant des actes produisant des effets juridiques vis-à-vis des tiers.
Les sièges des agences sont répartis entre les États membres se livrent à forte concurrence pour les attirer sur leur sol. Alors que le statut des agences exécutives est fixé par un règlement du 19 décembre 2002, les agences de régulation disposent chacune d’un statut propre défini par le texte institutif. Les agences sont gérées par un conseil d’administration (agences de régulation) ou un comité de direction (agences exécutives) qui détermine les programmes de travail et arrête le budget. Elles sont dirigées par un directeur exécutif assisté, le plus souvent, d’un ou plusieurs comités d’experts. Alors que le comité de direction est composé de cinq membres désignés par la Commission, les conseils d’administration des agences de régulation font une large place aux représentants des États. Les directeurs des agences exécutives sont nommés par la Commission, ceux des agences de régulation élus par les conseils d’administration ou par le Conseil.
Les agences sont le plus souvent financées par des subventions du budget européen mais certaines s’autofinancent grâce aux redevances qu’elles reçoivent en échange de leurs services (Agence européenne pour l’évaluation des médicaments par exemple). L’ensemble des effectifs des agences européennes représente environ 15 % de l’ensemble des emplois communautaires .
La création des agences a permis à la Commission d’externaliser la gestion de certains programmes et de se recentrer sur ses tâches essentielles de conception. Mais le manque de transparence des travaux des agences constitue une source de difficultés.
La composition de la Commission : la confirmation du principe d’un commissaire par État membre
• Les règles de composition posées par le traité de Rome devaient être révisées pour éviter un gonflement excessif du format de la Commission
En application des dispositions du traité de Rome, la Commission comprenait un commissaire par États membres avec le droit pour les « grands » États – c’est-à-dire l’Allemagne, la France et l’Italie dans l’Europe des six – de désigner deux commissaires.
Fixé par les traités, l’effectif de la Commission a été ajusté à chaque étape de l’élargissement par l’intermédiaire des actes d’adhésion. En raison de leur taille, le Royaume-Uni et l’Espagne se sont vus reconnaître la possibilité de désigner deux commissaires de leur nationalité. Le nombre de commissaires est donc passé de neuf dans l’Europe des Six (1957-1973), à dix-sept dans l’Europe des Douze (1986-1995) et à vingt dans Europe des Quinze (1995-2004).
Dans une Union à 27 États membres, l’application des dispositions du traité de Rome aurait fait de la Commission un collège pléthorique de 33 membres (seule la Pologne pouvait, parmi les nouveaux adhérents, prétendre désigner deux commissaires). Dans la perspective de l’élargissement à l’Est de l’Union, les États ont donc engagé des négociations dans le cadre des traités d’Amsterdam et de Nice, puis de la Convention sur l’avenir de l’Europe afin de revoir les règles de composition de la Commission.
• Le traité de Nice : le principe d’un commissaire par État membre complété par un mécanisme de plafonnement à terme
Le traité de Nice entérine le renoncement des cinq grands États, dont la France, à leur 2 e commissaire et le principe d’un commissaire par État membre. En contrepartie, il instaure un mécanisme complexe de plafonnement de la taille de la Commission (il était ainsi prévu que la première Commission nommée après l’adhésion du 27 e État membre compterait moins de commissaires que d’États membres et que ces commissaires seraient désignés sur la base d’un système de rotation égalitaire) qui est resté sans portée car le traité de Lisbonne est entré en vigueur entre-temps.
• Le traité de Lisbonne : une nouvelle tentative avortée de plafonnement de la taille de la Commission
La question de la taille de la Commission a en effet été à nouveau abordée lors de la Convention sur l’avenir de l’Europe. Le Praesidium de la Convention avait dans un premier temps proposé que le président désigne librement les commissaires, à partir de listes de trois candidats proposés par chaque État, en ayant pour seule obligation de respecter un équilibre politique et géographique. Mais cette option n’a pas été retenue par la Convention qui a finalement opté pour une Commission composée, à compter du 1 er novembre 2009, de 15 membres auxquels se seraient ajoutés un nombre indéterminé de « commissaires délégués » sans droit de vote (projet de traité transmis à la conférence intergouvernementale en juillet 2003).
Les CIG de 2004 et 2007 ont opté pour une autre solution qui a été reprise par le traité de Lisbonne : la règle d’un commissaire par État membre est prolongée jusqu’au 31 octobre 2014 ; à partir du 1 er novembre 2014, la Commission compterait un nombre de commissaires , y compris son président et le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, correspondant aux deux tiers du nombre d’États membres (soit 18 commissaires dans une Union à 28 États membres). Le traité de Lisbonne prévoit que les membres de la Commission « restreinte » seront désignés sur la base d’un système de rotation strictement égale entre les États et reflétant leur diversité démographique et géographique, dont les modalités seront adoptées à la majorité qualifiée par le Conseil européen. Cette règle des « deux tiers » peut toutefois être modifiée, sans révision des traités, par le Conseil européen statuant à l’unanimité.
Ce dispositif de plafonnement a été critiqué car il aboutirait à priver les États – les plus petits d’entre eux comme les « grands » – de tout commissaire européen pendant une mandature sur trois. « Comment sera reçue en Allemagne, par exemple, une décision en matière de concurrence affectant l’industrie allemande qui serait prise par une Commission ne comportant aucun Commissaire allemand ? Comment serait perçue en France la décision de lancer une procédure en manquement à l’encontre de notre pays, si aucun Français n’est membre du collège 1 ? »
De fait, cette solution a été remise en cause par le Conseil européen à la suite du « non irlandais » au référendum sur le traité de Lisbonne. En décembre 2008, pour obtenir de l’Irlande qu’elle ratifie ce traité, les chefs d’État ou de gouvernement se sont, en effet, engagés à prendre une décision maintenant la règle d’un commissaire par État membre . Cette décision a été formellement adoptée par le Conseil européen le 22 mai 2013 avant l’adhésion de la Croatie. Le Conseil européen a toutefois indiqué qu’il réexaminerait cette décision, au vu de ses effets sur le fonctionnement de la Commission, avant la nomination de la première Commission suivant la date d’adhésion du trentième État membre ou celle qui prendra ses fonctions le 1 er novembre 2019. Un plafonnement de la taille de la Commission n’est donc pas entièrement exclu.
Le Président Macron a, à nouveau, défendu l’idée d’une réduction de 30 à 15 le nombre des commissaires en proposant que les pays fondateurs renoncent les premiers à leurs commissaires. Cette proposition a été écartée par le Conseil européen en février 2018.
La présence française au sein de la Commission
La présence française reste importante mais est en diminution. La France compte 2 300 agents à la Commission, soit 10 % des effectifs. La France occupe ainsi le troisième rang derrière la Belgique (16 %) et l’Italie (12 %). Comme les autres grands pays, la France est sous-représentée par rapport à sa population (12,8 % de la population totale de l’Union).
• Les thèses en présence sur la taille de la Commission : le reflet d’approches divergentes de son rôle et de son rapport aux États
Selon une première option, il conviendrait de plafonner l’effectif de la Commission : le nombre de commissaires serait inférieur au nombre d’États membres et correspondrait au nombre de fonctions exercées par la Commission. Une telle option permettrait de renforcer l’efficacité de la Commission en garantissant un meilleur fonctionnement de la collégialité et des portefeuilles réels de compétence. Elle impliquerait toutefois la mise en place d’un système de rotation entre États pour la désignation des commissaires. Cette rotation pourrait être :
¡ soit égalitaire, chaque État ayant à tour de rôle la possibilité de désigner un commissaire, mais avec pour conséquence de priver régulièrement chaque État, y compris les plus peuplés, d’une « présence » au sein du collège ;
¡ soit inégalitaire en prévoyant, par exemple, la constitution de groupes régionaux de « petits » pays qui seraient représentés par un seul commissaire. Mer. Mais un tel système, qui garantirait la présence dans chaque collège de ressortissants des « grands » États, est récusé par les « petits » États.
Selon une autre thèse défendue par les pays les moins peuplés, la Commission doit comprendre autant de commissaires que d’États membres . La garantie donnée à chaque État de désigner un commissaire de sa nationalité est jugée nécessaire pour garantir l’ancrage national d’une institution en mal de légitimité : elle serait une sorte de lien identitaire nécessaire et le moyen pour la Commission d’être éclairée sur la situation des différents États membres. Mais une telle option n’est pas sans comporter des risques pour la légitimité et le fonctionnement de la Commission : émiettement des portefeuilles de compétences, nationalisation de la Commission européenne, affaiblissement du principe de collégialité, sur-représentation des petits États.
Une dernière solution aurait été de ne rien dire dans les traités sur la composition de la Commission et de laisser le président libre de nommer autant de commissaires qu’il l’estime nécessaire en tenant compte des équilibres géographiques et démographiques. Mais les États sont-ils disposés à se dépouiller de leur pouvoir de nomination ?
La procédure de nomination de la Commission : un collège émanant des États membres qui doit être approuvé par le Parlement européen
• La nomination était initialement de la seule compétence des États membres
La procédure d’origine fixée par le traité de Rome prévoyait la désignation de l’ensemble du collège des commissaires d’un commun accord par les gouvernements des États membres pour un mandat de quatre ans renouvelable. Le président de la Commission était ensuite choisi par les gouvernements au sein des commissaires désignés. Le Parlement européen n’était pas associé à cette désignation – ni à celle des commissaires, ni à celle du président – alors même qu’il avait le pouvoir de censurer la Commission.
Reprenant parfois de simples pratiques, les traités de Maastricht, d’Amsterdam, de Nice et de Lisbonne ont fait évoluer les règles de nomination (actuellement fixées par l’art. 17 § 7 TUE) dans le sens d’un renforcement des prérogatives du Parlement européen (double approbation du président de la Commission et du collège) et d’une formalisation du rôle des institutions européennes , le Conseil et le Conseil européen (dont l’intervention s’est substituée à celle des gouvernements des États membres).
• Le président est élu par le Parlement européen sur proposition du Conseil européen
Le traité de Maastricht a institué la désignation du président d’un « commun accord » par les gouvernements des États membres (c’est-à-dire à l’unanimité des États) après une simple consultation du Parlement européen. En janvier 1995, Jacques Santer annonce à l’avance qu’il se retirerait s’il n’obtenait pas l’aval du Parlement. Codifiant cette pratique, le traité d’Amsterdam exige que le président désigné d’un commun accord par les États membres soit approuvé par le Parlement européen (à la majorité des suffrages exprimés). Le traité de Nice communautarise la procédure en fondant la désignation du président de la Commission sur un vote à la majorité qualifiée du Conseil réuni au niveau des chefs d’État et de gouvernement.
Lors des débats de la Convention, la question s’est posée de savoir si le président de la Commission doit appartenir à la majorité politique du Parlement européen. Selon certains, la Commission devrait être l’expression d’un choix politique des citoyens et son président élu sur la base d’un programme législatif débattu devant les citoyens. Une solution à cette fin serait évidemment d’élire le président de la Commission au suffrage universel direct mais cela n’est guère envisageable tant pour des raisons de principe que pour des motifs pratiques (immensité de la circonscription d’élection, diversité des langues…). Selon une autre proposition avancée en 1998 par l’association « Notre Europe » présidée par Jacques Delors, chaque formation politique européenne ferait connaître avant les élections au Parlement européen son candidat au poste de président de la Commission européenne et le programme politique qu’il s’engagerait à défendre. Les élections permettraient ainsi aux citoyens de choisir entre plusieurs visions alternatives de la construction européenne et de désigner celui qu’ils souhaitent voir devenir président de la Commission. Une dernière option défendue par des députés européens au cours de la Convention consisterait à modifier le traité afin de prévoir la libre désignation du président par le Parlement européen à la majorité simple de ses membres 2 . Le président élu choisirait ensuite librement ses commissaires sur proposition des États membres. L’ensemble du collège serait enfin investi par le Parlement européen.
Cette conception a été récusée par la plupart des représentants de gouvernements à la Convention qui entendaient maintenir leur rôle de sélection à travers le Conseil européen.
• Le traité de Lisbonne réalise une sorte de compromis entre ces conceptions
Reprenant la solution retenue par le traité constitutionnel, le traité de Lisbonne prévoit que le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée 3 , propose au Parlement européen un candidat à la fonction de président de la Commission et que ce candidat est ensuite « élu » (et non plus « approuvé ») par le Parlement européen à la majorité des membres qui le composent (art. 17 § 7 TUE). Le Parlement européen peut récuser le candidat proposé par le Conseil européen (auquel cas ce dernier a un mois pour en proposer un autre) mais il ne peut pas lui substituer une personnalité de son choix.
Cette liberté de choix du Conseil européen est toutefois encadrée puisque le traité de Lisbonne précise qu’il doit désigner le candidat au poste de président de la Commission en tenant compte des élections au Parlement européen et après avoir procédé aux « consultations appropriées » (c’est-à-dire après contacts avec le président du Parlement européen et les dirigeants des principaux groupes politiques). Sans remettre en cause le principe du choix par le Conseil européen de la personnalité pressentie pour être président de la Commission, le traité de Lisbonne suggère que cette personnalité doit être issue du parti politique arrivé en tête aux élections européennes. Une telle désignation s’inscrit dans un processus plus large où le Conseil européen doit également nommer d’autres personnalités (président du Conseil européen, Haut Représentant aux Affaires étrangères, éventuellement président de la Banque centrale européenne).
Ce dispositif a permis de politiser les élections européennes . Lors des élections européennes de mai 2014, les cinq principaux partis politiques européens (Parti populaire européen ou PPE, Parti socialiste européen ou PSE, Alliance des libéraux et des démocrates pour l’Europe ou ALDE, Gauche européenne, Verts) ont désigné un candidat à la présidence de la Commission, ce qui a permis de personnaliser les enjeux et d’autoriser la tenue de débats publics médiatisés entre les têtes de liste. Lors des élections européennes de mai 2019, ils étaient huit candidats à s’affronter au cours de trois débats publics. Toutefois, deux partis (Gauche européenne et les Verts) ont fait le choix de désigner chacun deux têtes de liste tandis que le parti libéral identifié un pool de candidats possibles mais pas un en particulier (Guy Verofshtadt, étant le porte-parole de ce parti mais pas son candidat officiel à la présidence de la Commission).
Ce processus de désignation a pour autre avantage de conduire le candidat à la présidence de la Commission, après sa désignation par le Conseil européen, à discuter de son programme d’action avec le Parlement européen . La majorité requise pour être élue est en effet très large (la majorité des membres, soit 376 voix sur un Parlement de 751 membres). En 2014, un tel seuil était bien supérieur au nombre d’élus issus du PPE dont Jean-Claude Juncker était issu. Ce dernier a donc dû prendre contact avec les sociaux-démocrates afin d’obtenir le soutien d’une partie d’entre eux. Certes ce processus n’est pas comparable à celui existant dans certains régimes parlementaires et il ne saurait déboucher sur la conclusion d’un accord de gouvernement autour d’une majorité de coalition. Il a toutefois conduit M. Juncker à donner des gages à ses interlocuteurs (notamment en ce qui concerne la lutte contre le dumping social et le lancement d’un grand plan d’investissement européen), ce qui lui a permis ensuite d’être élu Président de la Commission par le Parlement européen le 15 juillet 2014 à une large majorité de 422 voix pour incluant les suffrages d’une partie du groupe socialiste.
Cette procédure dite des « Spitzenkandidaten » suppose toutefois que les chefs d’État ou de gouvernement acceptent de désigner le candidat du parti arrivé en tête aux élections . Or, les États membres y sont de plus en plus réticents.
En 2014, le PPE étant arrivé en tête, une majorité d’États, comme la France (alors même que le Président Hollande n’était pas de sa sensibilité politique), soutenait, au nom de la démocratie européenne, la candidature du chef de file de ce parti, M. Jean-Claude Juncker. D’autres États y étaient réticents (l’Allemagne notamment alors même que la chancelière Merkel appartient au PPE) ou carrément hostiles considérant que le Conseil européen ne saurait être lié dans son choix par le résultat des élections européennes. Finalement, lors de sa réunion du 27 juin 2014, le Conseil européen a retenu la candidature de M. Juncker par un vote à la majorité qualifiée (le Royaume-Uni et la Hongrie ayant voté contre).
En 2018-2019, l’hostilité au système des Spitzenkandidaten s’est trouvée renforcée. Sous l’impulsion du Président Macron, les chefs d’État et de Gouvernement ont affirmé, en février 2018, que le Conseil européen ne devait pas automatiquement désigner le candidat du parti arrivé en tête des élections. Lors de sa réunion des 28 et 29 juin 2019, le Conseil européen n’a pas retenu la candidature de Manfred Weber, tête de liste du PPE, alors même que ce parti était arrivé en tête aux élections européennes de mai 2019. Plusieurs facteurs ont joué : le profil de Manfred Weber (pas de fonctions gouvernementales antérieures, ni de pratique de la langue française) ; la perte par le PPE et le PSE, pour la première fois, de la majorité absolue des sièges au Parlement européen ; les réticences de fond de beaucoup des États à l’égard du système des Spitzenkandidaten (parce qu’il conduit à une politisation accrue de la Commission et qu’il donne un rôle disproportionné aux partis politiques européens). Lors de sa réunion du 2 juillet, le Conseil européen est parvenu à un accord sur le nom de l’Allemande Ursula von der Leyen à la tête de la Commission, la Française Christine Lagarde et l’espagnol Josep Borrell héritant respectivement de la présidence de la Banque centrale européenne et du poste de Haut représentant. Le 16 juillet 2019, Ursula von der Leyen était élue à la présidence de la Commission à une courte majorité (383 voix « pour », 327 voix « contre ») avec le soutien du groupe PPE, le groupe S&D (Socialistes et Démocrates) s’étant divisé à une proportion de deux tiers en sa faveur et d’un tiers contre elle. Pour gagner le soutien du PSE, Mme Von der Layen a dû accentuer les orientations sociales et écologiques de son programme et garantir aux sociaux-démocrates un nombre de postes de vice-présidents de la Commission égal à celui des chrétiens-démocrates (c’est ainsi que chrétiens-démocrates et sociaux-démocrates détiennent chacun trois postes de vice-présidents et les libéraux deux).
Il est à noter que le collège des commissaires a ensuite été approuvé, le 28 novembre à une majorité beaucoup plus large (461 voix pour, 157 contre) incluant cette fois-ci les libéraux de Renew Europe, une grande partie des sociaux-démocrates et la moitié des Conservateurs et Réformistes européens (CRE).
Bien qu’elle puisse être interprétée comme une forme de régression démocratique, cette remise en cause du système des Spitzenkandidaten a eu peu d’écho dans l’opinion. Lors des élections de 2014, les électeurs s’étaient sentis peu concernés par le choix du Président de la Commission (selon un sondage, seulement 5 % des votants auraient voté aux élections européennes pour influencer le choix du président de la Commission européenne). Lors des élections de 2019, la procédure a été semble-t-il mieux comprise mais elle est restée peu visible, les candidats têtes de liste étant peu connus.
Une éventuelle réactivation du système des Spitzenkandidaten supposerait sans doute une révision des traités et l’instauration, en parallèle, de liste transnationales pour l’élection des députés européens : ce sujet pourrait être à l’ordre du jour de la conférence sur l’avenir de l’Europe qui doit être lancée à l’automne 2020.
La conférence sur l’avenir de l’Europe
Inspirée par la France et annoncée en 2019 par la Commission européenne, l’organisation d’une Conférence sur l’avenir de l’Europe vise à engager une réflexion participative sur les défis auxquels l’Europe est confrontée, sur ses priorités d’actions et les moyens de les mettre en œuvre. Son lancement initialement envisagé le 9 mai 2020 a été retardé par la crise sanitaire et par les divergences entre Conseil et Parlement européen sur sa gouvernance. Ce n’est que le 10 mars 2021 qu’une déclaration conjointe lançant la Conférence a pu être signée par les présidents du Parlement européen, de la Commission et du Conseil. Cette déclaration prévoit la constitution d’un Conseil exécutif composé de trois représentants de chacune des institutions européennes (Commission, Conseil, Parlement européen) et d’observateurs (trois représentants des parlements nationaux notamment) chargé de superviser les travaux de la conférence et d’une assemblée plénière de 433 membres représentants les institutions de l’Union, ses organes (Comité des régions, Comité économique et social européen), les partenaires sociaux, les parlements nationaux et des panels de citoyens européens. Selon un compromis difficilement obtenu entre institutions, le conseil exécutif sera en charge de rédiger les conclusions de la conférence sur la base des contributions des panels citoyens et des propositions de la plénière. Une plateforme numérique multilingue a été mise en ligne le 19 avril 2021. Le 9 mai 2021, la conférence a été officiellement lancée à Strasbourg. Les conclusions de la conférence sont attendues pour mars 2022 sous présidence française. Si certains États membres y sont hostiles, il n’est pas exclu que ses travaux puissent déboucher sur une modification des traités. Sans y être très favorable, la France n’y est pas hostile par principe.
• La désignation des autres commissaires
L’autre étape de la procédure – laissée inchangée par le traité de Lisbonne sous réserve d’une modification ponctuelle – prévoit que les autres commissaires sont désignées par le Conseil statuant à la majorité qualifiée . Cette liste de commissaires est établie par le Conseil d’un « commun accord » avec le président de la Commission et sur « la base des suggestions faites par les États membres ». Le Haut représentant est nommé par le Conseil européen à la majorité qualifiée.
Dans la pratique, chaque gouvernement annonce publiquement le nom de « son » commissaire désigné après s’être assuré de l’accord du président de la Commission . Le président de la Commission peut s’opposer, dans des cas exceptionnels, à tel ou tel candidat (parce que le candidat pressenti n’aurait pas les compétences requises ou exercé des activités professionnelles incompatibles avec la fonction de commissaire) mais pas y substituer un autre nom. Le Conseil pourrait également, en théorie, ne pas adopter à la majorité qualifiée la liste des candidats notamment parce que la personnalité ou le profil de l’un d’entre eux soulèverait des difficultés. Mais en tout état de cause, il reviendrait à l’État membre de suggérer un autre nom.
Le président de la Commission a, en revanche, une marge de choix importante pour répartir les portefeuilles de compétences entre commissaires. De fait, la composition de la Commission donne lieu à une négociation entre les gouvernements et le président. Chaque nouvelle Commission est ainsi l’occasion d’étalonner le pouvoir d’influence des États qui cherchent à obtenir pour leurs nationaux les compétences les plus déterminantes pour la vie de l’Union (commerce, concurrence, marché intérieur, affaires économiques et financières) ou celles dotées des budgets les plus larges (politique régionale, relations extérieures). Mais c’est le président qui a le dernier mot dans l’attribution des champs de compétence.
Les États membres restent donc maîtres du choix de « leur » commissaire . Ainsi, la composition globale de la Commission tend à refléter la pluralité politique du Conseil européen et, à travers ce dernier, la diversité des États membres de l’Union. Il n’y a pas de convergence nécessaire entre l’orientation politique du président de la Commission, désormais liée, en principe, à celle du Parlement européen, et celle majoritaire de la Commission. Le régime politique de l’Union reste celui d’une démocratie « inclusive » qui cherche à intégrer les différents courants politiques européens, pas celui d’une démocratie majoritaire ou partisane.
Ensuite, l’ensemble du collège (le président et les autres commissaires) est soumis à un vote d’approbation par le Parlement européen . En droit, l’investiture est collégiale et le Parlement n’a pas le pouvoir de récuser individuellement un commissaire.
Toutefois, ce vote d’investiture est précédé depuis 1995 par l’audition publique des commissaires par les commissions parlementaires . En amont des auditions, chaque commissaire désigné est appelé à répondre à un questionnaire écrit rédigé par la ou les commission(s) parlementaire(s) concernée(s). Chaque audition dure trois heures, est publique, et consiste en une déclaration liminaire du candidat, suivie d’une séance de questions et réponses. Cette procédure, non prévue par les traités, permet aux députés d’évaluer la vision européenne des candidats, leur niveau de compétence dans les matières requises et leur parcours professionnel antérieur. Après chaque audition, la commission parlementaire concernée communique son évaluation au président du Parlement en vue du vote d’approbation de la Commission dans son ensemble. Bien que l’investiture soit collégiale et non individuelle, le Parlement européen a obtenu, à chaque investiture, en agitant la menace d’un refus de la confiance, la mise à l’écart d’un commissaire pressenti ou une modification dans la répartition des portefeuilles.
En revanche, outre que ces réaménagements de portefeuille sont marginaux, le Parlement européen ne peut remettre en cause la composition politique de la Commission qui reflète les orientations politiques des gouvernements. Si, comme on l’a vu, la répartition des vice-présidences de la Commission peut être infléchie par le rapport de force politique entre Commission et Parlement européen, l’équilibre politique du collège traduit fondamentalement celui du Conseil européen, il n’est pas le résultat des élections européennes.
Par ailleurs, l’invocation lors des auditions de 2014 d’une sorte de « pacte de non-agression » entre PPE et PSE a jeté une ombre sur cette procédure comme si la défense des candidats affiliés au même parti devait primer sur l’évaluation de leurs mérites propres.
Afin de renforcer son rôle dans la procédure de constitution du collège, le Parlement européen a suggéré, en novembre 2012, que chaque État membre soumette au président de la Commission deux candidats (un homme et une femme) entre lesquels il pourrait choisir. Les États n’ont pas donné suite à cette proposition dont la mise en œuvre pourrait d’ailleurs nécessiter une révision des traités.
2004
La candidature de l’Italien Rocco Buttiglione au poste de commissaire à l’espace de liberté, de sécurité et de justice doit être retirée à la suite de son audition par la commission des Libertés publiques, en raison des propos très contro-versés du candidat sur l’homosexualité et la famille.
2009
La candi-date proposée par la Bulgarie au poste de commissaire en charge de la Coopé-ration internationale, Aide humanitaire et Réaction aux crises, Roumiana Jeleva, renonce à sa candidature après son audition. Plusieurs députés avaient mis en cause les liens supposés qu’entretenait son mari avec le crime organisé et, surtout, souligné les carences de ses déclarations d’intérêts financiers lorsqu’elle était elle-même député européen.
2014
À la suite d’une audition décevante, la candidature de la slovène Alenka Bratušek, proposée pour être vice-Présidente, chargée de l’Énergie, est retirée. Le portefeuille de l’Énergie est finalement attribué au slovaque Maroš Šefčovič, la nouvelle candidate slovène, Violeta Bulc, récupérant les Transports.
Par ailleurs, les candidatures du socialiste français, Pierre Moscovici, et du conservateur espagnol, Miguel Arias Cañete suscitaient des interrogations, le premier parce qu’il est originaire d’un pays qui ne respecte pas les règles du pacte de stabilité, le second en raison de ses liens avec l’industrie pétrolière. Ces deux candidatures ont toutefois été maintenues parce que les députés PPE et PSE ont décidé de n’accorder leur soutien au candidat de l’autre camp qu’à condition que le leur soit accepté.
2019
Avant même les auditions par les commissions parlementaires, deux candidatures de commissaires (la Roumaine Rovana Plumb, candidate au portefeuille des Transports, et le Hongrois Laszlo Trôcsânyi, candidat au portefeuille du Voisinage et de l’Élargissement) ont dû être retirées à la suite d’objections de la commission des affaires juridiques (JURI) du Parlement européen qui avait détecté des conflits d’intérêts potentiels.
Par la suite, le 10 octobre, la candidature de la commissaire désignée française, Sylvie Goulard, a été rejetée par les commissions parlementaires compétentes. Thierry Breton a été nommé à sa place.
Enfin, et c’est l’étape conclusive, après avoir obtenu l’investiture du Parlement, le collège est nommé par le Conseil européen à la majorité qualifiée (et non plus, depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, par le Conseil réuni au niveau des chefs d’État et de Gouvernement).
Le fonctionnement de la Commission : un principe de collégialité qui doit se concilier avec l’affirmation des prérogatives du président
• Le principe de collégialité gouverne le fonctionnement de la Commission
Ce principe important qui structure la vie de la Commission se déduit de 250 TFUE, issu du traité de Rome, selon lequel « les délibérations de la Commission sont acquises à la majorité du nombre des membres ». Le traité de Maastricht consacre cette notion de collégialité de manière presque incidente (en prévoyant que le président et les autres membres de la Commission sont soumis « en tant que collège » à un vote d’approbation du Parlement européen, art. 17 § 8 TUE). Le traité de Nice en fait un objectif d’action du président (qui doit assurer « la cohérence, l’efficacité et la collégialité » de l’action de la Commission, art. 17 § 6 TUE).
Le principe de collégialité a des implications précises qui ont été précisées par la Cour de justice dans ses arrêts AKZO/Commission (23 septembre 1986) et Commission contre BASF (15 juin 1994). Les commissaires sont collectivement responsables de l’ensemble des décisions arrêtées. Les décisions prises par la Commission (décisions, règlements, propositions législatives, prises de position, déclarations de la Commission…) doivent avoir été délibérées en commun. La méconnaissance de cette règle constitue une violation des formes substantielles affectant la légalité d’un acte de la Commission.
Les membres de la Commission sont donc égaux dans la participation à la prise de décision. Un commissaire ne saurait recevoir une délégation de pouvoir lui conférant une indépendance comparable à celle d’un ministre dans son département. Il n’y a pas de hiérarchie entre eux. Les vice-présidents n’ont pas autorité sur leurs collègues.
Sur un plan pratique, la Commission se réunit habituellement chaque mercredi. Ces réunions hebdomadaires sont précédées de réunions de travail entre chefs de cabinet des commissaires sous la présidence du Secrétaire général de la Commission. Ces réunions sont l’occasion d’examiner les textes présentés par les commissaires. En cas d’accord, le texte fait l’objet d’une adoption sans débat au cours de la réunion du collège, dans le cas contraire, il fait l’objet d’une délibération du collège. La Commission statue le plus souvent par consensus. Elle ne vote que si, en dépit des discussions internes, des oppositions subsistent entre commissaires. Les décisions sont alors acquises à la majorité simple du nombre des commissaires. Le président n’a pas de voix prédominante.
La pratique des réunions en collège a pu varier selon les présidents. Sous la présidence de Jacques Delors, le collège débattait régulièrement des grands dossiers et pouvait être conduit à se prononcer par un vote. Sous celle de José Manuel Barroso, les questions étaient soumises au Collège qu’après avoir été traitées en amont et fait l’objet d’une approbation unanime. Le président Juncker essaie d’en revenir à une approche plus politique du fonctionnement de la Commission.
Trois types de tempéraments ont été apportés à la règle de la délibération collégiale par le Règlement intérieur de la Commission afin d’éviter l’encombrement des réunions hebdomadaires du collège.
Une procédure de consultation écrite permet ainsi l’adoption des textes les plus techniques ne suscitant aucune opposition particulière.
Une procédure d’ habilitation permet également au collège de charger un de ses membres de prendre en son nom des mesures de gestion ou d’administration. Cette procédure est couramment utilisée pour l’adoption d’actes de gestion de politiques ou d’actions communes (PAC, pêche…). Dans son arrêt AKZO/Commission du 23 septembre 1986, la Cour de justice a admis sa légalité sous certaines limitations. L’habilitation doit être donnée avec l’accord des membres du collège qui en définit les conditions d’exercice. Elle doit se limiter aux actes de pure gestion ou d’administration, c’est-à-dire des actes préparatoires ou ne laissant pas de marge discrétionnaire. Enfin, la procédure d’habilitation ne peut avoir pour effet de transférer au commissaire un pouvoir de décision propre : comme l’indique la Cour, « les décisions prises sur habilitation le sont au nom de la Commission, qui en assume la pleine responsabilité ».
Une dernière procédure dite de délégation permet à la Commission de déléguer directement aux directeurs généraux et chefs de service l’adoption en son nom de mesures de gestion ou d’administration.
Le principe de collégialité est accusé d’être un élément de lourdeur et de lenteur dans la prise de décision interne. Les commissaires n’ont pas l’équivalent d’un pouvoir de décision ministériel. Ils ne peuvent agir et prendre position sur un problème qu’après avoir obtenu l’aval de leurs collègues. Inversement, ils doivent analyser et se prononcer sur des dossiers portant sur des domaines qui ne sont pas sous leur responsabilité directe.
Toutefois plus de 95 % des décisions adoptées le sont en dehors des réunions hebdomadaires du collège, lors de procédures spécifiques (écrite, habilitation, délégation).
Surtout, le principe de collégialité protège l’institution contre les risques de mise en cause de la responsabilité individuelle des commissaires : si les décisions sont prises collectivement, il est difficile de mettre en cause la responsabilité d’un seul ou de plusieurs membres du collège pris individuellement.
Enfin, il est une garantie qu’une décision traduit la recherche de l’intérêt général . À ce titre, le principe de collégialité est un facteur essentiel de légitimité pour une institution fragile et contestée qui, bien que politiquement responsable devant le Parlement européen, n’est pas issue d’une élection.
• Le principe de collégialité doit se concilier avec l’affirmation des pouvoirs du président de la Commission
Le président de la Commission était initialement choisi par les gouvernements au sein des commissaires désignés. Simple primus inter pares , ses pouvoirs étaient essentiellement d’ordre administratif (convocation, fixation de l’ordre du jour et présidence des réunions) et protocolaire (représentation de la Commission à l’extérieur).
Mais dès le départ, les présidents nommés ont été le plus souvent des personnalités politiques de premier plan (des anciens ministres, voire des anciens chefs de gouvernement) qui avaient naturellement une conception large de leur fonction.
Le président assume ainsi des fonctions importantes comme celle de médiation entre États et de représentation de la Commission auprès des autres organes de l’Union (il participe au Conseil européen et rend compte des activités de la Commission devant le Parlement européen) et sur la scène internationale.
Le fait qu’il soit désigné en premier, avant les autres commissaires, et que sa désignation soit soumise à l’approbation du Parlement européen avant celle du collège tout entier a renforcé son statut : le président bénéficie d’une légitimité spécifique et se trouve en mesure de participer au choix des autres membres de la Commission comme le traité d’Amsterdam lui en reconnu la possibilité.
Par ailleurs, le président s’est vu reconnaître, au fil des révisions des traités, des prérogatives spécifiques. Le traité d’Amsterdam a posé le principe que la Commission exerce sa mission dans le cadre des orientations définies par son président (disposition reprise à l’art. 17, § 6 TUE). Le traité de Nice franchit un pas supplémentaire en prévoyant que « les membres de la Commission exercent les fonctions qui leur sont dévolues par le président sous l’autorité de celui-ci » (art. 217 § 2 TCE repris à l’art. 248 TFUE). Le président dispose ainsi d’une sorte de pouvoir hiérarchique sur les commissaires.
Pour faire respecter son autorité et organiser au mieux le fonctionnement interne de la Commission, le président s’est vu reconnaître par le traité de Nice des prérogatives complémentaires qui ont été conservées par le traité de Lisbonne : nomination sans limitation de nombre des vice-présidents (art. 17, § 6 TUE), droit de modifier en cours de mandat la répartition des portefeuilles (art. 248 TFUE), droit de mettre fin aux fonctions d’un membre de la Commission (art. 17, § 6 TUE). Avant le traité de Lisbonne, le président devait obtenir l’aval du collège pour nommer les vice-présidents et obtenir la démission d’un commissaire : la révision de Lisbonne a supprimé cette restriction rendant ainsi le président plus autonome dans l’exercice de ses prérogatives.
Cette logique de présidentialisation rencontre toutefois ses limites. Le président de la Commission n’est pas le seul « visage » de l’Europe : il est désormais concurrencé dans cette fonction par le président du Conseil européen à temps plein et, en ce qui concerne la PESC, par le Haut représentant. Par ailleurs, si en théorie, chaque commissaire doit rendre compte de son action au président qui peut requalifier son champ d’attribution ou obtenir sa démission, dans la pratique, ces prérogatives ne peuvent être utilisées qu’avec prudence : le président doit tenir compte des éventuelles réactions de l’État dont le commissaire est originaire et il sait qu’il ne peut « chasser » un commissaire ou lui changer son portefeuille de compétences qu’en cas de faute grave ou d’insuffisance manifeste. Enfin, le président de la Commission est loin d’avoir les pouvoirs d’un chef de gouvernement. Il n’a pas de pouvoir reconnu d’arbitrage. Il ne peut adresser aux commissaires des directives auxquelles ces derniers seraient tenus de se conformer. Un principe fort reste celui de l’égalité en droit des commissaires. L’autorité hiérarchique dont le Président dispose sur les commissaires reste donc théorique faute de moyens pour imposer ses vues.
• La constitution de groupes de commissaires tend à devenir une pratique permanente
Le Règlement intérieur de la Commission ouvre la possibilité au président de constituer des groupes de travail dont il désigne le président. Conformément à cette disposition, Jacques Santer, Romano Prodi, puis José Manuel Barroso ont mis en place des groupes de commissaires sur des sujets particuliers. M. Jean-Claude Juncker a confirmé cette orientation en décidant de faire travailler les commissaires autour de sept « équipes de projet » placés chacun sous l’autorité d’un vice-président chargé d’en coordonner les travaux. D’après ce que l’on peut en savoir, ces groupes avaient un rôle de filtre stratégique, une initiative devant avoir reçu l’aval d’un vice-président pour être inscrite à l’ordre du jour du programme de travail de la Commission. L’institution de ces groupes semble avoir permis de donner plus de cohérence au fonctionnement de la Commission. Ces instances n’avaient toutefois pas de pouvoir décisionnel : leur rôle se limitait à coordonner les activités de la Commission et à préparer les délibérations ultérieures du collège. Mme Ursula von der Leyen a poursuivi cette pratique puisque six des huit vice-présidents ont des responsabilités thématiques leur donnant autorité sur un ou plusieurs commissaires (Plan vert pour l’Europe, Numérique, Economie, Europe dans le monde, Valeurs et transparence, Promotion du mode de vie européen). La nouveauté est que trois d’entre eux (le socialiste néerlandais Frans Timmermans, la libérale danoise Margrethe Vestager et le chrétien-démocrate letton Valdis Dombrovskis) sont qualifiés de vice-présidents « exécutifs ».
Le statut des commissaires
Une durée de mandat identique, depuis le traité de Maastricht, à celle des parlementaires européen (5 ans) . Cette coïncidence est préservée par l’absence de possibilité de dissolution du Parlement européen et par le fait qu’en cas de démission, même à la suite d’une motion de censure, la Commission nouvelle n’est nommée que pour la période restant à courir jusqu’à la fin des cinq ans.
Des critères peu exigeants pour devenir membre de la Commission . Les membres de la Commission doivent être choisis « en raison de leur compétence générale et de leur engagement européen et parmi des personnalités offrant toutes garanties d’indépendance » (art. 17 § 3 TUE). Ils doivent également avoir la nationalité de l’État membre par lequel ils sont présentés.
Une responsabilité collective devant le Parlement européen et individuelle devant le président de la Commission . Un membre de la Commission présente sa démission si le président le lui demande et sans qu’il soit nécessaire, depuis le traité de Lisbonne, d’obtenir l’accord du collège. Au cours de la Convention, le Parlement a réclamé – en pure perte – la possibilité de mettre en cause individuellement les commissaires. L’accord-cadre conclu entre le Parlement européen et la Commission prévoit, depuis juin 2000, qu’au cas où les députés européens retirent leur confiance à un commissaire, le président de la Commission examine l’opportunité de lui demander sa démission.
Des dispositions garantissant l’indépendance des commissaires . Les traités précisent que les membres de la Commission exercent leurs fonctions en toute indépendance et qu’ils ne sollicitent ni n’acceptent d’instructions d’aucun gouvernement, ni d’aucun organisme. De leur côté, les États ne doivent pas chercher à les influencer dans l’exécution de leurs tâches (art. 245 TFUE 1 er alinéa). Si cette obligation pesant sur les États n’a jamais donné lieu au constat d’un manquement, dans la pratique, les liens sont étroits entre les commissaires et leur État d’origine. Pour toute une série de raisons (intérêt national bien compris, poursuite ultérieure de leur carrière politique…), les commissaires sont rarement indifférents aux vues de leur gouvernement.
Les règles d’incompatibilité et de déontologie . Les commissaires doivent s’abstenir de tout acte incompatible avec le caractère de leurs fonctions. Pendant la durée de leurs fonctions, ils ne doivent exercer aucune autre activité professionnelle, rémunérée ou non. Ils doivent également respecter, pendant la durée de leurs fonctions et après la cessation de celles-ci, les devoirs d’honnêteté et de délicatesse quant à l’acceptation, après cette cessation, de certaines fonctions ou de certains avantages.
Une procédure de démission d’office en cas de manquement aux obligations . En cas de violation de ces obligations, la Cour de justice, saisie par le Conseil ou par la Commission, peut prononcer la démission d’office ou la déchéance du droit à pension de l’intéressé (art. 245 TFUE 2 e alinéa). L’art. 247 TFUE précise que la démission d’office prononcée par la Cour de justice peut intervenir au cas où le commissaire « ne remplit plus les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions » ou « a commis une faute grave ». Soupçonné de trafic d’influence, et sous la menace d’une saisine de la Cour de justice, le commissaire maltais John Dalli a été conduit à remettre sa démission le 16 octobre 2012. Par ordonnance du 14 avril 2016, la Cour de justice a confirmé un arrêt du Tribunal qui avait rejeté le recours introduit par le commissaire Dalli : le juge de l’Union a estimé qu’il s’agissait d’une démission volontaire et en aucun cas d’une démission d’office, ni d’une démission exigée par le Président Barroso.
Le code de conduite des commissaires . Ces règles ont été complétées par l’adoption en 2009 d’un code de conduite des commissaires qui est, sur le papier, très rigoureux : obligation pour les commissaires désignés de publier une déclaration d’intérêts avant même leur audition par le Parlement européen, interdiction pour les commissaires d’embaucher un membre de leur famille dans leur cabinet, institution d’un comité d’éthique, obligation d’informer la Commission, jusqu’à 18 mois après la fin du mandat, des activités professionnelles envisagées (dans ce dernier cas, après avis du comité d’éthique, la Commission peut décider, en cas de conflit d’intérêts, saisir la Cour de justice pour prononcer la déchéance du droit à pension).
Les manquements aux règles déontologiques . Plusieurs affaires ont toutefois jeté une ombre sur le respect de ces règles. Ainsi, le recrutement rendu public en septembre 2016 de José Manuel Barroso par l’établissement financier Goldman Sachs, a provoqué une grande émotion. Ce recrutement étant survenu plus de 18 mois après la fin de fonction de l’ancien président de la Commission, une saisine de la Cour de justice n’était juridiquement pas envisageable. De son côté, le comité d’éthique a estimé qu’aucune violation des devoirs d’honnêteté et de délicatesse n’était caractérisée. Le Président Juncker a donc estimé qu’il n’y avait pas d’éléments suffisants pour établir une violation du devoir d’intégrité et de réserve.
Par ailleurs, on a appris en septembre 2016 que l’ancienne commissaire européenne Neelie Kroes avait été administratrice de 2000 à 2009 d’une société offshore aux Bahamas, dont elle n’a pas fait mention dans ses déclarations d’intérêts lors de son mandat. La Commission s’est toutefois contentée de lui infliger, en décembre 2016, un blâme.
La révision des règles déontologiques . Sur l’impulsion du président Juncker, un nouveau code de conduite est entré en vigueur le 1 er février 2018 portant de 18 mois à 2 ans le délai durant laquelle les anciens commissaires sont soumis à des restrictions professionnelles à deux ans (trois ans pour le président de la Commission) : durant cette période, les anciens membres de la Commission seront tenus d’informer cette dernière avant d’exercer une nouvelle fonction et ne peuvent exercer des activités de lobbying auprès de la Commission. Le nouveau code définit ce qu’est un conflit d’intérêts : si d’anciens commissaires ont l’intention de travailler dans des domaines ayant un rapport avec leurs anciens portefeuilles, ils devront au préalable consulter le comité d’éthique. Des règles plus strictes s’appliquent aux intérêts financiers des commissaires qui sont désormais tenus de déclarer tout investissement supérieur à 10 000 euros.
Un contrôle politique étroit du Parlement européen et très indirect du Conseil
• Le Conseil n’exerce qu’un contrôle très indirect sur les activités de la Commission
La Commission est indépendante vis-à-vis des États membres. Elle n’est donc responsable ni devant le Conseil, ni devant le Conseil européen (bien qu’elle soit nommée par ce dernier). Le Conseil européen ou les États membres n’hésitent pas toutefois à faire pression sur la Commission en lui enjoignant de prendre telle ou telle initiative législative ou en critiquant certaines des orientations prises.
• Le Parlement européen exerce un contrôle beaucoup plus étroit sur la Commission
La Commission est collégialement responsable devant le Parlement européen : si une motion de censure est adoptée à la majorité des deux tiers des voix exprimées et à la majorité des membres du Parlement européen, les membres de la Commission doivent démissionner collectivement (art. 234 TFUE) ; le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité conserve ses responsabilités auprès du Conseil mais doit démissionner des fonctions qu’il exerce au sein de la Commission.
Cette responsabilité est collective. Les parlementaires ne peuvent en droit mettre en cause la responsabilité individuelle d’un commissaire : seul le président de la Commission peut exiger d’un membre du collège qu’il démissionne (art. 17 §6 TUE).
Huit motions de censure ont été mises au vote depuis 1958 mais aucune n’a été adoptée. En décembre 1998, un comité d’experts avait été constitué pour enquêter sur les irrégularités de gestion au sein de la Commission. Le rapport du comité remis le 15 mars 1999 étant très sévère à l’encontre de la Commission, l’adoption d’une motion de censure par le Parlement devient inéluctable. Pour l’éviter, la Commission présidée par Jacques Santer démissionne le soir même.
Cette démission a marqué un tournant. Utilisant pleinement les différents moyens dont il dispose (débats en séance plénière, auditions et rapports des commissions permanentes, questions écrites et orales…), le Parlement européen n’a cessé depuis de renforcer son emprise sur la Commission. Il n’a pas hésité à s’immiscer dans son fonctionnement interne et à outrepasser ses prérogatives (demande de sanctions individuelles contre les fonctionnaires jugés coupables de négligence, revendication d’un co-pilotage de la réforme administrative et du droit d’obtenir la démission d’un commissaire…). Profitant de l’obligation pour chaque nouveau collège d’être investi par le Parlement européen, les députés européens ont obtenu du président Prodi la conclusion d’un accord-cadre renforçant les modalités du contrôle parlementaire de la Commission qui a été par la suite à plusieurs reprises révisé.
L’accord-cadre entre la Commission et le Parlement européen
Modifié à plusieurs reprises à chaque législature, cet accord prévoit plusieurs dispositions précisant le cadre des relations entre les deux institutions. La Commission doit prendre en compte les priorités formulées par le Parlement dans l’élaboration de son programme législatif et s’efforcer de faire en sorte que les commissaires compétents soient présents en séance plénière chaque fois que le Parlement le demande. Elle doit traiter les demandes d’initiative législative des députés européens dans un délai raisonnable (trois mois pour réagir et un an pour éventuellement soumettre une proposition) et motiver son éventuel refus d’y donner suite. Elle doit transmettre au Parlement européen des informations concernant les procédures en manquement à compter de la lettre de mise en demeure. Le Parlement européen dispose d’un siège d’observateur au sein des conférences internationales et bénéficie d’informations immédiates et complètes sur les négociations commerciales à l’OMC. Surtout, alors que le traité prévoit explicitement que la responsabilité de la Commission est collective, le président de la Commission aurait admis que si le Parlement européen lui demande de retirer sa confiance à un membre du collège, il « envisagera sérieusement d’exiger la démission du commissaire ou expliquera son refus de le faire » devant la plénière. De même, le président doit informer en temps utile « pour permettre la consultation parlementaire » sur les modifications d’attributions entre commissaires en cours de mandat.
Regardant avec méfiance la conclusion de cet accord, le Conseil a fait savoir qu’il n’hésiterait pas à saisir la Cour de justice au cas où sa mise en œuvre porterait atteinte aux prérogatives que les traités lui confèrent.
L’accord-cadre a été modifié, pour la dernière fois en novembre 2018, afin d’autoriser les commissaires à se présenter aux élections européennes sans devoir démissionner de leurs fonctions .
Bilan
Une institution inclassable qui emprunte des traits au modèle administratif comme au modèle politique
La Commission présente certaines caractéristiques propres aux organes de type gouvernemental . Responsable devant un organe parlementaire élu, le Parlement européen, la Commission est investie selon des modalités qui se rapprochent de celles d’un gouvernement. Beaucoup des fonctions qu’elle exerce (initiative législative, exécution des politiques, négociation des accords externes, représentation extérieure) relèvent d’une logique gouvernementale.
Mais, par bien d’autres éléments, elle s’apparente à une instance administrative . Certaines de ses compétences (surveillance de l’application des traités, rôle en matière de concurrence) échappent à une logique gouvernementale. Dans des domaines importants (union économique et monétaire, PESC), les prérogatives reconnues à la Commission sont bien plus réduites que celles d’un gouvernement classique. Son mode de fonctionnement la rapproche de celui d’une agence administrative indépendante. Le principe de collégialité est beaucoup plus accentué que dans un gouvernement classique. La Commission n’est pas hiérarchisée en ministres et secrétaires d’État : le principe est au contraire celui de l’égalité en droit entre commissaires. Enfin, elle n’a pas la légitimité propre aux organes politiques. Même si sa composition est approuvée par le Parlement européen, la Commission est désignée par les États membres et non élue. Elle n’est pas, à la différence d’un gouvernement, l’émanation d’une majorité parlementaire. Ses membres incarnent la diversité des États et des courants politiques ou philosophiques 4 . La Commission n’applique pas un programme politique de gouvernement : ses décisions doivent incarner l’idée qu’elle se fait du bien commun européen.
Une institution qui a connu, après des débuts laborieux, une sorte d’« âge d’or » au milieu des années quatre-vingt
• Au début de la CEE, la Commission s’apparentait à une sorte d’agence administrative
En dépit des efforts de son premier président Walter Hallstein pour en faire le vecteur d’une Europe fédérale, la Commission avait pour principale mission de garantir le bon fonctionnement du marché commun et de gérer la politique agricole commune. Peu politisée, elle se composait pour l’essentiel de hauts fonctionnaires désignés par les seuls États membres. Le vote à l’unanimité au Conseil, issue de la pratique du compromis de Luxembourg, limitait fortement ses marges de manœuvre.
• Dans les années quatre-vingt, la Commission a pris une envergure sans précédent
Sous l’impulsion de Jacques Delors, elle œuvre à la réalisation du grand marché avec le soutien d’un tandem franco-allemand uni. Elle devient le vecteur d’une massification du droit communautaire : près de trois cents propositions de directives sont élaborées par ses services, dont l’adoption est facilitée par la généralisation du vote à la majorité qualifiée.
Un rôle depuis affaibli au sein du système institutionnel
Faute de disposer de la légitimité électorale du Parlement européen ou de la légitimité gouvernementale du Conseil, la Commission est une institution fragile qui doit faire face à une crise aux facettes multiples.
Une mission difficilement comprise . L’idée portée par Jean Monnet de confier la défense de l’intérêt général européen à une instance apolitique est moins comprise. Les États et les citoyens admettent de plus en plus difficilement que les intérêts nationaux doivent être subordonnés à un principe de valeur supérieure dont la définition leur échapperait.
Depuis qu’il est élu au suffrage universel, le Parlement européen conteste que la Commission, instance non élue, soit seule en charge du bien commun européen – comme en témoigne, par exemple, la revendication pour les députés d’un véritable droit d’initiative législative.
Une cohérence interne de fonctionnement complexe à garantir. La collégialité est devenue, ces dernières années, de plus en plus difficile à mettre en pratique. Forts de leur poids politique personnel, les commissaires prennent parfois des initiatives sans se concerter avec leurs collègues. La défense des intérêts nationaux ou de revendications sectorielles prend trop souvent le pas sur la promotion de l’intérêt général européen. En janvier 2019, le commissaire grec aux Migrations et aux affaires intérieures, Dimitris Avramopoulos, s’est ainsi opposé publiquement à l’accord de Prespa, conclu entre Athènes et Skopje, sur le changement de nom la Macédoine, soutenu par la Commission. La présidentialisation de la Commission peut être un moyen de renforcer la cohérence de son fonctionnement. Mais une telle évolution peut être mal perçue au sein d’une institution marquée par le principe de l’égalité en droit des commissaires.
Une augmentation excessive de son effectif. Le principe « un commissaire par État membre » entériné par les traités de Nice et de Lisbonne a eu plusieurs conséquences dommageables pour l’institution : un émiettement excessif des portefeuilles des commissaires 5 ; un principe de collégialité de plus en plus difficile à faire respecter ; une nationalisation rampante de l’institution, chaque commissaire considéré par son État membre d’origine comme un relais d’influence et le premier défenseur des intérêts nationaux ; une perte de représentativité de la Commission vis-à-vis des grands États. Dans l’actuelle Commission, les cinq plus grands États comptent pour moins de 18 % des membres (5 commissaires sur 28) alors qu’ils représentent 63 % de la population et entre 70 et 80 % du PIB d’une Union à 28 et qu’ils sont de surcroît contributeurs nets au budget européen !
Un poids affaibli par rapport aux autres institutions de l’Union. La Commission n’a plus l’influence qu’elle avait au temps de Jacques Delors : elle a perdu sa capacité d’intermédiation entre États membres et sa force d’entraînement dans le processus de décision.
La Commission a été, en premier lieu, affaiblie par la montée en puissance du Parlement européen . La création de la codécision et l’extension de son champ d’application ont contribué à réduire la place de la Commission dans le processus de décision (qui repose principalement sur un face-à-face entre le Conseil et le Parlement européen). Le contrôle accru du Parlement européen sur la composition de la Commission et sur son fonctionnement courant a affaibli la crédibilité de la Commission vis-à-vis du Conseil. Soupçonnée d’être sous l’influence des députés européens, la Commission a tendance à perdre la confiance des États et à ne plus pouvoir jouer un rôle d’arbitre entre le Parlement et le Conseil. D’un autre côté, le Parlement européen n’est plus un allié pour la Commission à laquelle il reproche de jouer un rôle trop effacé et de ne pas suffisamment défendre la méthode communautaire.
La Commission a également pâti de la création par le traité de Lisbonne de nouvelles autorités . Même s’il est membre du collège, l’institution du Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune a contribué à réduire sa sphère d’influence dans le domaine international. Le président du Conseil européen joue désormais, au lieu et place de la Commission, un rôle majeur dans la préparation et l’exécution des décisions du Conseil européen.
Enfin, la Commission n’a pas toujours joué le rôle moteur attendu dans la gestion des dossiers importants de la vie de l’Union depuis ces dernières années.
Sous la présidence de José Manuel Barroso, elle a ainsi fait preuve d’une certaine passivité au cours des crises rencontrées par l’Union (crise de la zone euro, conflit en Ukraine…) se refusant à promouvoir des idées hors de l’accord préalable des États.
Il est vrai que la définition des mesures à prendre en cas de crise relève, par principe, de la responsabilité des chefs d’État ou de gouvernement. Par ailleurs, les mesures qui ont été prises pour surmonter la crise de la zone euro ont contribué à renforcer les prérogatives de la Commission (mise en place du semestre européen, engagements en termes de compétitivité…).
Jean-Claude Juncker a toutefois voulu rompre avec cet affaiblissement de la force d’impulsion de la Commission affirmant haut et fort sa volonté d’un collège plus « politique » qui retrouve toute sa capacité de proposition. Quitte à brusquer les États, la Commission a ainsi pris des initiatives fortes, se démarquant de ses dogmes libéraux antérieurs, sur des dossiers importants : proposition ambitieuse sur le droit d’auteur, annonce d’un plan d’investissement de 315 milliards d’euros, proposition de relocalisation des réfugiés pour soulager la Grèce et l’Italie, forte opposition au « Grexit », défense d’un approfondissement de la zone euro, proposition d’encadrement des travailleurs détachés.
Le manque de lisibilité du projet commun. C’est l’élément clef. Du temps de Jacques Delors, la Commission était portée par un objectif (la réalisation du grand marché) et pouvait s’appuyer sur un tandem franco-allemand efficace : dans ces conditions, l’unité d’action s’imposait d’elle-même. Maintenant que les buts de la construction européenne sont plus incertains, les tendances centrifuges se font plus facilement sentir. Depuis le début des années 1990, la Commission n’a plus de grand dessein qui lui donne légitimité à agir. Les champs de coopération nouveaux qui s’ouvrent à l’Union (police, immigration, diplomatie, etc.) sont des matières politiques pour lesquelles son intervention n’est pas facilement admise. Jean-Claude Juncker a choisi de centrer l’action du collège sur la mise en œuvre d’un vaste plan de relance de la croissance et de l’emploi doté de 315 milliards d’euros. Mais la Commission manque de moyens pour s’affirmer dans un domaine qui relève pour l’essentiel de la compétence des États.
Une institution irremplaçable qui joue un rôle essentiel pour la cohérence et le dynamisme de l’Union
Cette institution incontournable est la seule capable de faire avancer l’Europe dans le sens de l’intérêt général européen. Même lorsque les impulsions sont données par les chefs d’État ou de gouvernement, la Commission est la seule institution à disposer de la capacité d’expertise et du droit d’initiative nécessaires pour traduire les orientations politiques en propositions législatives.
La Commission est aussi la seule instance capable de surveiller, avec rigueur et impartialité, la manière dont les États mettent en œuvre leurs obligations (coordination des politiques, mise en œuvre du droit communautaire).
Enfin, même si elle est concurrencée dans cette mission par le Président du Conseil européen, la Commission remplit une fonction plus méconnue d’instance médiatrice jouant « un rôle essentiel de réducteur de tensions entre les États membres et de catalyseur de leurs intérêts communs » (contribution franco-néerlandaise à la Convention, mars 2003). Sa mission, qui consiste à réconcilier des intérêts contradictoires et à promouvoir des solutions de compromis, est indispensable pour permettre à l’Union d’avancer.
Perspectives
La nécessaire mise en place de règles de hiérarchisation interne au sein de la Commission
Les difficultés induites par le principe d’un commissaire par État membre pourraient être conjurées si des règles étaient adoptées pour créer une hiérarchisation interne entre membres du collège. La constitution de groupes de travail internes doit aller au bout de sa logique : présidés par des vice-présidents ayant le pouvoir de coordonner et de diriger l’action de leurs collègues, ces groupes pourraient être habilités à prendre des décisions au nom de l’ensemble de la Commission, le collège des commissaires ne statuant plus que sur les questions « les plus importantes » ou en cas de désaccord, nomination de commissaires sans droit de vote.
Une distinction serait ainsi amorcée entre les vice-présidents détenant de véritables pouvoirs de direction et de coordination et les commissaires exerçant de simples fonctions de gestion et d’organisation.
Une telle rationalisation de la Commission marquerait une véritable rupture avec le principe de collégialité et une certaine conception de l’égalité en droit des commissaires. Mais elle permettrait de donner plus d’efficacité à l’organisation des travaux de la Commission.
La question de la politisation de la Commission
Une telle politisation pourrait être atteinte si le président de la Commission était (directement ou indirectement) désigné par les électeurs européens ou, de manière plus large, si le collège des commissaires était non plus désigné par les États, puis investi par le Parlement européen, mais directement élu par le Parlement européen. La Commission ne serait plus, comme actuellement, la reproduction de la diversité des sensibilités politiques et des composantes nationales constitutives de l’Union : elle deviendrait l’émanation de la majorité parlementaire issue des élections européennes.
Mais le risque est que la Commission européenne perde alors la neutralité nécessaire à l’exercice de ses fonctions. Une Commission « parlementaire » se couperait des gouvernements nationaux appartenant à une majorité politique différente. Les propositions législatives ne seraient plus perçues comme exprimant l’intérêt général européen mais comme traduisant le programme électoral de la coalition majoritaire au Parlement européen. Elle aurait plus de difficultés à jouer son rôle de juridiction de la concurrence et de gardienne des traités (sauf à séparer en son sein l’exercice de ces missions). Certains traits essentiels de la « méthode communautaire » (monopole d’initiative de la Commission, exigence d’unanimité au sein du Conseil pour modifier une proposition de celle-ci), qui sont liés au principe d’une Commission médiatrice, pourraient ne plus être conservés au profit d’une Commission reflétant une majorité politique. Comme indiqué dans le rapport Synopia Refaire l’Europe : Esquisse d’une politique (octobre 2013), « si, pour finir, la gouvernance de l’Union s’en trouvait affaiblie et non renforcée, l’argument d’avoir mis en place un système que l’on pourrait qualifier superficiellement de plus démocratique pèsera de peu de poids ».
Certains estiment que cette perte de neutralité et la reconfiguration éventuelle de ses fonctions seraient « le prix à payer de l’introduction de la démocratie au niveau européen » (Alain Lamassoure).
On peut penser, à l’inverse, que la Commission aurait intérêt à continuer à cultiver sa dualité, organe à la fois administratif et politique, et demeurer une instance « neutre, non partisane et à l’abri des passions citoyennes » (José Manuel Barroso).


1 . Commission des affaires étrangères du Sénat, rapport sur le traité de Lisbonne.
2 . Si l’élection devait se faire à la majorité qualifiée du Parlement européen, le président ne serait plus l’élu d’une coalition majoritaire mais l’expression d’un choix politique plus vaste transcendant les partis – avec le risque que la personnalité élue soit issue, non plus du choix des électeurs, mais de tractations de dernière minute entre groupes politiques.
3 . Parce qu’elles ne sont pas prises sur proposition de la Commission, les décisions de nomination du Conseil européen requièrent une super-majorité qualifiée de 21 États membres représentant 65 % de la population de l’Union.
4 . Alors que la droite et le centre droit ont remporté 34 % des sièges au Parlement européen, la Commission nommée en 2014 comprend 20 membres issus de la droite et du centre droit (71 %) et 8 issus de la gauche. Ce décalage s’explique par la composition politique du Conseil européen (dont 57 % des membres sont de droite ou de centre droit) mais aussi par le choix de gouvernements de gauche de nommer des commissaires conservateurs. L’objectif de parité hommes femmes et la volonté de promouvoir des personnalités d’expérience peut jouer en défaveur de la représentativité politique de la Commission.
5 . Pas moins de quatre commissaires interviennent dans le domaine économique dans la Commission Juncker : les vice-présidents Jyrki Katainen (croissance et emploi) et Valdis Dombrovskis (euro et dialogue social), les commissaires Jonathan Hill (services financiers) et Pierre Moscovici (affaires économiques et financières, union douanière, fiscalité).


QCM
10. Quels sont les pouvoirs du président de la Commission depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne ?
□ A. I l peut exiger la démission d’un membre de la Commission après approbation du collège
□ B. I l peut exiger la démission d’un membre de la Commission
□ C. I l peut adresser des directives aux commissaires qui s’imposent à eux
□ D. I l peut modifier la répartition des portefeuilles entre commissaires
□ E. I l peut nommer autant de vice-présidents qu’il le souhaite
□ F. I l peut constituer des groupes de travail de commissaires
□ G. I l arbitre en cas de désaccord entre commissaires et arrête les décisions à cet effet
11. Que prévoit le traité de Lisbonne concernant la taille de la Commission ?
□ A. I l pérennise le principe d’un commissaire par État membre par un protocole annexé qui a été ajouté à la demande de l’Irlande
□ B. I l maintient le principe d’un commissaire par État membre mais prévoit à partir de 2014 le passage à une commission de taille réduite
□ C. I l maintient le principe d’un commissaire par État membre mais ouvre, à partir de 2014, la possibilité pour le Conseil européen de réduire l’effectif de la Commission
□ D. I l maintient le principe d’un commissaire par État membre mais prévoit à partir de 2014 la possibilité de désigner des commissaires sans droit de vote
12. Quelles sont les missions de la Commission selon le traité de Lisbonne (quatre bonnes réponses) ?
□ A. E lle veille à l’application des traités
□ B. E lle donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement
□ C. E lle promeut l’intérêt général de l’Union
□ D. E lle définit les orientations de l’Union et les priorités politiques générales
□ E. E lle surveille l’application du droit de l’Union
□ F. E lle assure le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités
□ G. E lle participe à la représentation extérieure de l’Union (sauf en matière de PESC)
□ H. E lle adopte les textes législatifs


4
Le Conseil européen et le Conseil de l’Union
Historique
En marge du Conseil, les chefs d’État ou de gouvernement ont pris, dès le début des années soixante, l’habitude de se réunir de manière informelle pour échanger sur les orientations de la construction européenne. Ces conférences de chefs d’État ou de gouvernement – ou « sommets » européens – se sont tenues à sept reprises, entre 1961 et 1974.
Au début des années 1970, la question s’est posée de l’institutionnalisation de ces conférences. En 1973, Jean Monnet appelle les chefs d’État ou de gouvernement à se constituer en « gouvernement européen provisoire » 1 . Les « petits » pays y sont hostiles par crainte d’un renforcement de la prééminence des « grands » États et d’un affaiblissement des institutions communautaires. Les « grands » pays y voient un moyen de donner une nouvelle impulsion à la construction européenne à un moment où elle était menacée de stagnation par l’entrée de nouveaux membres (Royaume-Uni, l’Irlande et Danemark), le blocage de l’unanimité au Conseil et les difficultés économiques et sociales. Un accord intervient lors du Sommet de Paris (décembre 1974), à l’initiative du président Giscard d’Estaing, pour convenir que les chefs d’État ou de gouvernement et le Président de la Commission se réuniraient désormais, avec les ministres des Affaires étrangères, trois fois par an dans le cadre d’un « Conseil européen ».
L’existence du Conseil européen est ensuite reconnue par l’Acte unique européen (1985) qui précise sa composition et la fréquence des réunions. Le traité de Maastricht (1992) précise les missions du Conseil européen. Le traité d’Amsterdam (1997) fait du Conseil européen le centre d’impulsion de l’élaboration des lignes directrices en matière d’emploi.
Le traité de Lisbonne érige le Conseil européen au rang d’institution de l’Union et le dote d’une présidence à temps plein.
Connaissances de base
Le Conseil européen
• Un statut ambigu qui a été clarifié par le traité de Lisbonne
Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Conseil européen n’était pas, en droit, une institution. Le traité de Lisbonne fait coïncider le droit et la pratique en faisant du Conseil européen une institution à part entière de l’Union (art. 13 TUE).
• Une composition large qui en fait le point de rencontre entre acteurs du jeu communautaire
Le Conseil européen réunit les chefs d’État ou de gouvernement, le président de la Commission ainsi que, depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le président à temps plein du Conseil européen. Sans en être formellement membre, le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité participe à ses travaux (art. 15 § 2 TUE). Lorsque l’ordre du jour l’exige, le président de la Commission peut être assisté par un membre de la Commission et chaque chef d’État ou de gouvernement par un ministre de son choix (art. 15 §3 TUE). Contrairement à une idée reçue, le Conseil européen n’est donc pas de composition strictement intergouvernementale.
Le président du Parlement européen peut être entendu par le Conseil européen (art. 235, § 2 TFUE), ce qui est habituellement le cas 2 .
• Une souplesse de fonctionnement qui a servi son développement
Le traité de Lisbonne fixe le nombre de réunions annuelles du Conseil européen à au moins deux fois par semestre . Dans la pratique, le nombre de réunions est plus important. Si la situation l’exige, le président convoque une réunion extraordinaire du Conseil européen (art. 15 § 3 TUE). De fait, lorsque l’Union européenne fait face à des crises, le Conseil européen peut se réunir très souvent (jusqu’à 9 fois en 2018 en raison de la crise migratoire et les débats sur la réforme de la gouvernance de la zone euro). On distingue entre les réunions de fin de présidence (juin et décembre) dont l’ordre du jour est très général, des sessions à « mi-parcours » qui couvrent le plus souvent des thèmes précis. Le Conseil européen peut également se réunir en sessions informelles qui ne donnent normalement lieu à aucune conclusion écrite (mais cette règle n’est pas toujours respectée, certaines réunions informelles se concluant par l’adoption de « déclarations des membres du Conseil européen »). Les réunions du Conseil européen durent habituellement deux jours mais celui de juillet 2020 a battu tous les records avec une durée de réunion de quatre jours (17-21 juillet).
Les chefs d’État ou de gouvernement des pays de la zone euro se réunissent dans le cadre de « sommets » dont l’existence a été consacrée par le TSCG (traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance) du 2 mars 2012. Ce dernier prévoit que les chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro se réunissent au moins deux fois par an avec le président de la Commission européenne en « sommets de la zone euro ». Le président de la Banque centrale européenne est invité à participer à ces réunions. Le TSCG prévoit que le président du sommet de la zone euro est désigné à la majorité simple par les chefs d’État ou de gouvernement. Succédant à Herman Von Rompuy et Donald Tusk, Charles Michels, président du Conseil européen, est président du sommet de la zone euro depuis le 1 er décembre 2019.
2012
2014
2016
2017
2018
2019
Réunions du Conseil européen
7
6
5
6
5
8
Dont réunions extraordinaires
1
2
0
2
1
2
Dont réunions informelles
2
5
4
4
2
Sommets de la zone euro
2
1
0
1
4
1
Total
9
7
5
7
9
9
En 2020, en raison de la crise pandémique, le Conseil européen a tenu deux réunions ordinaires et trois réunions extraordinaires tandis que les membres du Conseil européen se sont réunis à huit reprises par visioconférence.
• Une mission générale d’impulsion complétée par des compétences décisionnelles limitées
Le Conseil européen donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et définit ses orientations et ses priorités politiques générales (art. 15 § 1 TUE). À cette fin, le Conseil européen adopte des « conclusions » présentant sa position sur les sujets figurant à l’agenda de l’Union et détaillant les mesures à prendre ainsi que les objectifs à atteindre. Ce document, qui peut adresser de véritables invitations à agir aux institutions de l’Union, est préparé par le Conseil des Affaires générales et définitivement établi par le président du Conseil européen. Ne constituant pas un acte juridique, il ne peut faire l’objet d’un recours devant la Cour de justice.
Le Conseil européen dispose également d’un pouvoir de coordination qui a été élargi par le traité de Lisbonne :
¡ définition des orientations de la programmation pluriannuelle en matière d’espace de liberté, de sécurité et de justice ;
¡ coordination des politiques économiques et de l’emploi.
Enfin, et c’est une innovation du traité de Lisbonne, le Conseil européen dispose désormais de compétences décisionnelles dans un nombre limité de domaines (voir tableau ci-après). Il s’agit pour l’essentiel de matières quasi constitutionnelles (révision simplifiée des traités, constat d’une violation des valeurs de l’Union…), de décisions relatives à la vie des autres institutions (composition du Parlement européen, liste des formations du Conseil et rotation des présidences, modification du nombre de membres de la Commission…) ou de nominations (nomination du Président et des membres de la Commission, nomination du Président et des membres du directoire de la BCE…). La plupart de ces compétences étaient, avant le traité de Lisbonne, exercées par le « Conseil réuni au niveau des chefs d’État ou de gouvernement ». Cette distinction assez jésuitique entre un Conseil européen privé de compétences décisionnelles car dépourvu de caractère institutionnel et une formation du Conseil réuni au niveau des chefs d’État et de gouvernement, seule habilitée à adopter des actes juridiques, a été heureusement abolie par le traité de Lisbonne.
Enfin, le Conseil européen joue un rôle particulier en matière de PESC que ce soit pour la nomination du haut représentant (art. 18 TUE) ou la conduite de cette politique (titre V TUE).
Afin de garantir que le Conseil européen n’empiétera pas sur les compétences des autres institutions, le traité de Lisbonne spécifie qu’il n’exerce pas de fonction législative (art. 15 § 1 TUE). Tout au plus peut-il être saisi à la demande d’un État membre de projets de directive intervenant de sécurité sociale (art. 48 TFUE) ou en matière pénale (art. 82 et 83 TFUE). Cette saisine a pour effet de suspendre la procédure législative ordinaire. Après discussion, le Conseil européen peut renvoyer le projet au Conseil, ce qui a pour effet de mettre fin à la suspension de la procédure législative. Pour ce qui est des directives en matière de sécurité sociale, si le Conseil européen n’agit pas ou demande à la Commission de faire une nouvelle proposition, l’acte initialement proposé est réputé non adopté (procédure du « frein de secours »). En cas de désaccord au Conseil européen sur un projet de directive en matière pénale, la constitution d’une coopération renforcée est de droit à la demande d’un groupe de neuf États membres (procédure d’accélérateur).
Conséquence de cette nouvelle capacité décisionnelle, le traité de Lisbonne donne compétence à la Cour de justice pour connaître de recours dirigés contre les actes adoptés par le Conseil européen (à l’exception de ceux relatifs à la PESC) (art. 263 TFUE). Ainsi, dans son arrêt Pringle du 27 novembre 2012, la Cour de justice a jugé compatible avec le traité la décision du Conseil européen révisant le TFUE pour autoriser l’institution d’un mécanisme de stabilité pour les pays de la zone euro.
• Des possibilités nouvelles de recours au vote
Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les décisions du Conseil européen étaient prises par voie de consensus sans recours au vote. Tirant les conséquences de l’institutionnalisation du Conseil européen, le traité de Lisbonne prévoit que s’il continue à se prononcer de manière générale par consensus (art. 15 § 4 TUE), dans des cas limitativement prévus, le Conseil européen peut désormais recourir au vote (à l’unanimité, à la majorité qualifiée ou à la majorité simple). Ni le président du Conseil européen, ni le président de la Commission ne prennent part au vote (art. 235 § 1 TFUE) : seuls les chefs d’État ou de gouvernement peuvent voter.
Modalités de prise de décision au Conseil européen
Adoption par Consensus
− Orientations concernant l’accord fixant les modalités du retrait d’un État membre (art. 50 § 2 TUE) – Prorogation du délai pendant lequel les traités restent applicables à l’État ayant conclu un accord de retrait (art. 50 § 3 TUE)
− Renvoi au Conseil d’un projet d’acte dont le Conseil européen a été saisi parce qu’il portait atteinte à des aspects importants de son système de sécurité sociale ou demande à la Commission de présenter une nouvelle proposition (art. 48 TUE)
− Définition des orientations stratégiques de la programmation législative et opérationnelle dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice (art. 68 TUE)
− Renvoi au Conseil d’un projet d’acte dont le Conseil européen a été saisi à l’initiative d’un État membre parce qu’il portait atteinte aux aspects fondamentaux de son système de justice pénale (art. 82 § 3 TUE)
− Renvoi au Conseil d’un projet de règlement instituant un Parquet européen dont le Conseil européen a été saisi à l’initiative d’un groupe composé d’au moins neuf États membres (art. 86 § 1 TUE)
− Renvoi au Conseil de projets de mesures portant la coopération opérationnelle entre autorités de police dont le Conseil européen a été saisi à l’initiative d’un groupe d’au moins neuf États membres (art. 87 § 3 TUE)
− Adoption d’une conclusion sur les grandes orientations des politiques économiques des États membres et de l’Union (art. 121 § 2 TFUE)
− Adoption de conclusions sur la situation de l’emploi (art. 148 § 1 TFUE)
− Délibération sur un projet de modification ou d’abrogation de la clause dite de Ioanina relative à la minorité de blocage (art. unique du protocole n° 10)
Recours au vote
Vote à l’unanimité
− Constat d’une violation grave et persistante par un État membre des valeurs de l’Union (art. 7 § 2 TUE)
− Fixation de la composition du Parlement européen (art. 14 § 2 TUE)
− Modification du nombre de commissaires après le 1 er novembre 2014 (art. 17 § 5 TUE)
− Établissement du système de rotation des commissaires à compter du 1 er novembre 2014 (art. 17 § 5)
− Modification des dispositions de la troisième partie du TFUE dans le cadre de la procédure de révision simplifiée (art. 48 § 6 TUE)
− Extension du champ de la majorité qualifiée dans un domaine relevant du TFUE ou du titre V du TUE (sauf pour les décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense) (art. 48 § 7 TUE)
− Décisions identifiant les intérêts et les objectifs stratégiques de l’Union en matière de PESC (art. 22 § 1 TUE)
− Définition et mise en œuvre de la PESC (art. 24 § 1 TUE)
− Décision par laquelle un État s’oppose à l’adoption à la majorité qualifiée d’une décision en matière de PESC pour des raisons de politique nationale vitales (art. 31 § 2 TUE)
− Extension du champ de la majorité qualifiée en matière de PESC (art. 31 § 3 TUE)
− Institution d’une défense commune (art. 42 § 2 TUE)
− Adoption des projets de révisions simplifiées du traité (art. 48 § 6 TUE)
− Extension du champ de la procédure législative ordinaire (art. 48 § 7 TUE)
− Activation de la procédure de révision simplifiée (art. 48 TUE)
− Extension des attributions du Parquet européen (art. 86 § 4 TUE)
− Décision autorisant le Conseil à statuer à la majorité qualifiée pour l’adoption du règlement fixant le cadre financier pluriannuel (art. 312 § 1 TFUE)
− Décision modifiant le statut à l’égard de l’Union d’un territoire d’outre-mer (art. 355 § 6 TFUE)
Vote à la majorité qualifiée
− Désignation du président du Conseil européen (art. 15 § 5 TUE)
− Liste des formations du Conseil autres que celles des affaires générales et des affaires étrangères (art. 236 TFUE)
− Désignation du candidat à la présidence de la Commission (art. 17 § 7 TUE)
− Nomination du haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (art. 18 § 1 TUE)
− Nomination de la Commission (art. 17 § 7 TUE)
− Fixation du système de rotation égalitaire dans la répartition des présidences des formations du Conseil (à l’exception de celle des affaires étrangères) (art. 236 TFUE)
− Nomination du président, des vice-présidents et autres membres du directoire de la BCE (art. 283 § 2 TFUE)
Vote à la majorité simple
− Décision favorable à l’examen d’un projet de révision ordinaire des traités
− Décision de ne pas convoquer une convention pour la révision des traités (art. 48 § 3 TUE)
− Questions de procédure et adoption du règlement intérieur du Conseil européen (art. 235 § 3 TFUE)
• Un organe irresponsable
Le Conseil européen est, comme le Conseil, un organe irresponsable. Son président est tenu, par l’art. 15 TUE, de présenter au Parlement européen un rapport à la suite de chacune des réunions du Conseil européen.
Le Conseil
• Une institution de l’Union représentative des États
Le Conseil est une instance de composition interétatique . Selon une rédaction issue du traité de Maastricht et conservée par le traité de Lisbonne (art. 16 § 2 TUE), le Conseil est formé « par un représentant de chaque État membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de l’État membre qu’il représente ». Le Conseil comprend donc un ministre par État membre : en cas d’empêchement, le ministre peut se faire représenter par un fonctionnaire (le plus souvent le Représentant permanent ou son adjoint) mais il ne peut lui déléguer son droit de vote : seuls les représentants ministériels peuvent voter. Sans être membre du Conseil, la Commission est le plus souvent invitée par la présidence à participer à ses réunions (sauf lorsque le Conseil décide de siéger en « cadre interne » pour évoquer des questions qui le concernent en propre comme les nominations ou les affaires contentieuses). Cette présence n’est pas prévue par les traités mais elle a toujours été admise car la Commission doit pouvoir se prononcer sur les propositions d’amendements et indiquer si elle approuve les modifications de son texte d’origine. La Commission est alors représentée par le commissaire dont le portefeuille couvre les compétences de la formation du Conseil. La BCE peut également être invitée par le Conseil dans les cas où elle exerce son droit d’initiative, ce qui est très rare en pratique.
En dépit de sa composition interétatique, le Conseil est une institution de l’Union et non un organe intergouvernemental. En droit, les ministres agissent en tant que membres du Conseil et non en leur qualité de représentant de leur État d’origine. Les actes adoptés par le Conseil n’ont pas besoin d’être ratifiés au niveau national pour entrer en vigueur.
• Une instance à la fois une et multiple
Le Conseil est mentionné dans les traités au singulier alors même que, depuis les origines des Communautés, il siège en formations multiples selon les matières traitées (ce qui a été consacré par le traité de Lisbonne à l’art. 236 TFUE). Deux formations spécialisées tirent leur existence du traité : le Conseil Affaires étrangères et le Conseil Affaires générales (art. 16 § 6 TUE). La liste des autres formations est adoptée sur décision du Conseil européen prise à la majorité qualifiée (art. 236 TFUE). Le nombre de formations qui était de 22 dans les années quatre-vingt-dix, a été réduit à seize en juin 2000, à neuf en juin 2002, puis porté à dix sur une décision du Conseil européen de septembre 2010, prise à la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.
Liste des dix formations du Conseil (décision du Conseil européen de septembre 2010)
• Affaires générales
• Affaires étrangères
• Affaires économiques et financières
• Justice et affaires intérieures
• Emploi, politique sociale, santé et consommateurs
• Compétitivité (marché intérieur, industrie, recherche et espace)
• Transports, télécommunications et énergie
• Agriculture et pêche
• Environnement
• Éducation, jeunesse, culture et sport
Cette unicité en droit du Conseil n’est toutefois pas sans portée. Ainsi, un acte juridique peut être formellement adopté par n’importe quelle formation du Conseil même si l’acte en question ne relève pas de sa spécialité. Quelle que soit la formation qui se réunit, c’est toujours le Conseil qui décide.
Le Conseil peut également adopter, par consensus, des conclusions, résolutions ou déclarations. Ces textes ont, en principe, une simple portée politique. Lorsque, par exception à ce principe, le Conseil adopte, sous la forme de conclusions, des actes ayant des effets de droit (tels que des positions de l’Union dans le domaine de la PESC), le Conseil doit respecter les règles de procédure prévues par les traités. Les traités limitent toutefois cette possibilité puisqu’ils prescrivent que l’adoption, sous la forme de conclusions, d’actes ayant des effets de droit est exclue lorsque les traités prévoient la forme sous laquelle une action du Conseil doit intervenir et que celle-ci est incompatible avec la forme des conclusions.
Le Conseil sert aussi de cadre à la réunion des États membres lorsque les traités lui imposent de prendre des décisions hors du cadre communautaire : nomination des juges et avocats généraux (ils sont « nommés d’un commun accord pour six ans par les gouvernements des États membres »), fixation du siège des institutions (« du commun accord des gouvernements des États membres »). Dans ces hypothèses, la décision est prise lors d’une réunion du Conseil mais par les représentants des gouvernements en application des traités.
Les États peuvent également décider d’adopter, au sein du Conseil, des résolutions ou des conclusions portant sur des sujets échappant aux compétences de l’Union. Le texte est alors adopté, non par le Conseil, mais par « les représentants des États membres réunis au sein du Conseil ». Si la matière couvre des compétences relevant à la fois de l’Union et des États membres, l’adoption sera au nom « du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres ».
Le Conseil n’a pas de formation fixe : sa composition varie en fonction de l’ordre du jour des travaux – ce qui permet d’impliquer les ministres spécialisés dans la prise de décision européenne. Plusieurs ministres peuvent participer à une même formation du Conseil selon les points de l’ordre du jour. Mais quelle que soit la formation qui se réunit, c’est toujours le Conseil qui décide : une décision du Conseil ne fait pas mention de la formation spécialisée qui l’a adoptée ; une formation du Conseil peut décider de toute question même si elle ne relève pas de sa spécialité.
• Une compétence de coordination conférée au Conseil Affaires générales
Afin de remédier au manque de coordination des travaux du Conseil, le Conseil européen de Séville de juin 2002 avait décidé de réduire drastiquement le nombre de formations spécialisées (à neuf) et d’instaurer un Conseil Affaires générales et relations extérieures (CAGRE) dont l’ordre du jour serait séparé en deux parties (affaires communautaires, relations extérieures). Ces mesures se sont toutefois révélées peu efficaces : d’une part, la réduction du nombre de formations n’améliore pas la cohérence de fonctionnement dès lors que plusieurs ministres se partagent, selon les points de l’ordre du jour, la représentation de leur pays à une réunion du Conseil ; par ailleurs, composé des ministres des Affaires étrangères, le CAGRE s’est trouvé accaparé par la conduite de la PESC.
Le traité de Lisbonne réalise un changement majeur en séparant le CAGRE en deux formations : un Conseil Affaires étrangères, présidé par le Haut représentant pour la politique étrangère et la sécurité commune, et un Conseil Affaires générales (CAG) dont la composition fait intervenir les ministres ou secrétaires d’État spécialisés dans les affaires européennes (ou les ministres des Affaires étrangères lorsque cette fonction n’existe pas dans l’organigramme gouvernemental des États membres). Les membres du CAG ont ainsi la disponibilité (et les compétences) nécessaires pour mettre en œuvre les compétences de cette formation du Conseil.
Ces compétences sont définies de manière ambitieuse par le traité de Lisbonne : assurer la cohérence des travaux des différentes formations du Conseil, préparer les réunions du Conseil européen et en assurer le suivi en liaison avec le président du Conseil européen et la Commission (art. 16 § 6 TUE). Le Conseil Affaires générales examine les projets d’ordre du jour et de conclusions des réunions du Conseil européen. Il est ainsi en mesure d’identifier en amont les questions inscrites à l’ordre du jour des chefs d’État ou de gouvernement, de préparer les dossiers soumis à leur arbitrage et de suivre la mise en œuvre des orientations adoptées.
• Des réunions fréquentes à Bruxelles
Toutes formations confondues, le Conseil se réunit en moyenne six fois par mois (sur onze mois) en session formelle et une vingtaine de fois par an en session informelle. Les conseils les plus importants (Affaires générales, Affaires étrangères, Ecofin…) se réunissent chaque mois ; pour les autres, les réunions sont plus espacées. Le Conseil peut tenir des sessions conjointes (dites « sessions jumbo ») réunissant deux formations spécialisées ou plus mais c’est de plus en plus rare. Les réunions informelles ne constituent pas des sessions du Conseil et ne peuvent donner lieu à l’établissement de conclusions ou à l’adoption de décisions formelles. Leur but est de permettre une réflexion en commun et un échange de vues sur des thèmes de portée générale. Les ministres des affaires étrangères tiennent ainsi, environ une fois par semestre, une réunion informelle (dite réunion « Gymnich », du nom du lieu où s’est tenue la première en 1974). Les ministres de la Défense en font de même.
Le Conseil a son siège à Bruxelles et se réunit dans le bâtiment « Juste Lipse » (sauf trois mois par an lorsque les réunions ont lieu à Luxembourg).
• Un organe décisionnel majeur qui cumule des fonctions législatives et de coordination
Ces fonctions sont définies à l’art. 16 § 1 TUE.
En premier lieu, le Conseil détient, conjointement avec le Parlement européen, des fonctions législative et budgétaire . Le traité de Lisbonne fait de la procédure législative ordinaire le mode d’adoption de droit commun des actes législatifs. Dans ces cas-là, le Conseil partage, sur un pied d’égalité avec le Parlement européen, le pouvoir législatif. Dans certains cas prévus par le traité, les actes législatifs sont adoptés selon une procédure spéciale qui assure la prééminence du Conseil (le Parlement européen intervenant pour avis ou pour simple approbation).
Aux termes de l’art. 16 § 1 TUE, le Conseil exerce un pouvoir « de définition des politiques et de coordination » qui couvre, pour l’essentiel, les politiques économiques et de l’emploi.
Ainsi, sur recommandation de la Commission, le Conseil élabore le projet de grandes orientations des politiques économiques (GOPE) qui sert de base aux conclusions du Conseil européen, adopte la recommandation sur ces grandes orientations, puis sur la base de rapports présentés par la Commission, surveille l’évolution économique dans chacun des États membres. En cas non-conformité de la politique économique d’un État avec les grandes orientations, il peut, sur proposition de la Commission, adresser des recommandations à l’État membre concerné. Il dispose également de prérogatives importantes dans le cadre de la surveillance des politiques budgétaires et de la procédure pour déficits excessifs.
Même si l’art. 16 § 1 TUE n’en fait pas mention, le Conseil exerce enfin des compétences d’exécution . Si la Commission est la délégataire de droit commun des compétences communautaires d’exécution, dans des cas dûment justifiés, ces compétences peuvent en effet être assurées par le Conseil (art. 291 § 2 TFUE). Par ailleurs, le Conseil arrête les décisions de mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) dont les orientations générales sont définies par le Conseil européen (art. 26 TUE).
Le Conseil exerce également des prérogatives diverses de nature « constitutionnelle » : autorisation de lancement d’une coopération renforcée (art. 20 § 2 TUE), acceptation à l’unanimité, après avis de la Commission et approbation du Parlement européen, de l’adhésion d’un État à l’Union (art. 49 TUE), conclusion d’un accord avec un État membre souhaitant quitter l’Union (art. 50 TUE), mise en œuvre de la clause de flexibilité (art. 352 TFUE). Le champ de ces compétences a été fortement réduit par le traité de Lisbonne du fait du transfert d’une partie d’entre elles au Conseil européen.
Les actes adoptés par le Conseil sont de nature très diverse : actes législatifs mais aussi non législatifs (actes exécution, décisions PESC, mandats de négociation des accords internationaux…), actes normatifs mais aussi non normatifs (avis, recommandations, actes atypiques non prévus par les traités comme les conclusions ou les déclarations). Ces actes non normatifs peuvent avoir des objets très variés : inviter les États membres à prendre des mesures sur une question, coordonner leur action, inviter la Commission à présenter une proposition, prendre position sur un sujet…
Pour autant, cet organe décisionnel majeur qui oriente au quotidien la vie de l’Union est politiquement irresponsable au niveau communautaire . Il serait d’ailleurs difficile qu’il en soit autrement puisque chaque gouvernement est libre de désigner le ministre qui le représente.
Le secrétaire général du Conseil (SGC)
Institué sur la base du premier règlement intérieur du Conseil de mars 1958, le Secrétariat général du Conseil a vu son existence consacrée dans le droit primaire lors de la révision du traité de Maastricht . Son rôle est d’assister le Conseil et, cet ajout date du traité de Lisbonne, le Conseil européen ainsi que les instances administratives qui en dépendent. L’idée parfois évoquée de doter le Conseil européen d’un secrétariat administratif autonome s’est trouvée ainsi définitivement écartée.
Composé de fonctionnaires européens recrutés sur concours et, subsidiairement, d’experts nationaux détachés (en tout plus de 3 000 agents), le SGC est structuré en huit directions générales à compétences sectorielles (personnel et administration, agriculture et pêche, compétitivité, presse, communication et transparence, affaires économiques et sociales, Justice et affaires intérieures…) auxquelles s’ajoute un service juridique et d’autres unités rattachés au secrétaire-général (questions politiques générales, commerce et élargissement, coordination de la lutte contre le terrorisme…).
À l’origine, les tâches du secrétariat étaient seulement administratives : contrôle du respect de la procédure, rédaction des rapports et comptes rendus de réunions du Conseil, du Conseil européen et des instances administratives qui en dépendent (COREPER, groupes de travail…), mise au point des textes adoptés. L’accroissement des compétences des Communautés, puis de l’Union, et l’institution de deux piliers intergouvernementaux (où la concertation entre États joue un rôle moteur) l’ont conduit à jouer un rôle plus politique . L’art. 23 du Règlement intérieur du Conseil dispose ainsi que le secrétariat général est « associé étroitement et en permanence à l’organisation, à la coordination et au contrôle de la cohérence des travaux du Conseil et de la mise en œuvre de son programme de 18 mois ». Il précise qu’il assiste la présidence « dans la recherche de solutions ». Le SGC peut ainsi aider la présidence du Conseil en exercice dans l’organisation et la coordination des travaux des formations du Conseil et dans l’obtention des compromis sur les textes en négociation.
Son rôle effectif dépend toutefois de la relation de confiance établi avec la Présidence du Conseil mais aussi des moyens dont dispose l’État membre assurant cette présidence : un « petit » État, récemment entré dans l’Union, sollicitera beaucoup plus le SGC qu’un « grand » État.
Une transparence accrue des réunions du Conseil
Le traité de Lisbonne réalise un progrès décisif en matière de transparence en prévoyant que chaque session du Conseil est désormais divisée en deux parties, l’une consacrée aux délibérations sur les actes législatifs de l’Union, l’autre aux délibérations non législatives. Et lorsque le Conseil délibère et vote sur un projet d’acte législatif, le nouveau traité pose clairement le principe qu’il siège en public quelle que soit la procédure retenue (art. 15 § 2 TFUE).
La confidentialité reste en revanche de règle quand le Conseil intervient dans des matières « gouvernementales » (coordination des politiques nationales, PESC).
La présidence du Conseil européen et du Conseil
• Le système préexistant à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne
Plutôt que de confier la présidence du Conseil à un organe permanent, les négociateurs du traité de Rome ont préféré l’attribuer, à tour de rôle, à chaque État membre pour une durée de six mois . À la création du Conseil européen, il a été décidé de faire présider cette nouvelle instance par le chef d’État ou de gouvernement de l’État membre exerçant la présidence du Conseil.
Fonction purement protocolaire à l’origine, la présidence a acquis progressivement une importance capitale du fait de l’affaiblissement de la Commission à la suite du compromis de Luxembourg et de la montée en puissance du Conseil européen. Ses fonctions étaient d’une triple nature : représentation de l’Union pour les matières relevant de la PESC, identification pour les six mois à venir des priorités d’action de l’Union, recherche des compromis au sein du Conseil.
• Les inconvénients de la présidence semestrielle
La présidence semestrielle n’était pas sans vertus. Elle permettait de donner une impulsion renouvelée à l’activité de l’Union . Elle avait une vertu pédagogique auprès des citoyens , la prise de fonction d’une nouvelle présidence étant l’occasion de créer un « moment européen » dans la vie politique d’un État, d’intéresser pendant six mois l’opinion publique d’un pays aux enjeux européens et d’associer étroitement son administration nationale à la conduite des affaires de l’Union.
Mais ce système de la rotation semestrielle donnait une mauvaise image de l’Union sur la scène internationale . Les États tiers et les organisations internationales changeaient d’interlocuteur tous les six mois. De plus, il induisait une forme de surenchère dans la fixation des priorités de l’Union . Chaque présidence cherchait à imposer ses propres priorités pour laisser sa marque. Les effets d’annonce s’ajoutaient les uns aux autres donnant de l’Union l’image d’un activisme brouillon avec beaucoup de chantiers ouverts et peu de réalisations. Enfin, le système de rotation ne permettait pas aux citoyens d’identifier la personnalité assurant la présidence de l’Union .
• L’instauration d’une présidence stable du Conseil européen
Afin de mieux identifier l’Union sur la scène internationale et d’assurer pleinement la continuité des travaux de cette instance, de grands États (France, Allemagne, Royaume-Uni, Espagne) ont proposé en 2002-2003 de doter le Conseil européen d’une présidence à temps plein .
Cette proposition a été vivement contestée aux cours des travaux de la Convention. Trois arguments étaient plus particulièrement mis en avant : la crainte que son titulaire soit systématiquement choisi au sein des « grands » États ; les risques de conflit entre le président du Conseil européen et le président de la Commission ; un renforcement excessif du pouvoir intergouvernemental au détriment de la Commission qui se verrait ravalée au rang de simple instance d’exécution ou de gestion. Dans cette optique, les petits pays, la Commission et le Parlement européen ont proposé de maintenir le système de la rotation semestrielle et de faire du président de la Commission le véritable président de l’Europe (dont la légitimité serait renforcée par son élection directe par le Parlement européen).
Une autre solution a été évoquée consistant à placer la Commission et le Conseil européen sous une présidence unique . Un tel cumul des présidences aurait peut-être permis d’instaurer un leadership unique au sommet de l’Europe mais la solution était ambiguë. Qui serait le président ? Le président du Conseil européen avec la Commission sous sa tutelle ? Ou le président de la Commission dont les pouvoirs seraient étendus à la direction des débats au Conseil européen ? La Commission européenne serait-elle absorbée par le Conseil européen ou, à l’inverse, celui-ci serait-il mis de côté par la Commission européenne ? Hostile à cette option, le président de la Convention a fait valoir, non sans raison, que la présidence unique instaurerait une confusion entre deux types de mission : celle de la présidence du Conseil qui consiste à rechercher des compromis et celle de la Commission qui exerce le pouvoir d’initiative et doit conserver la faculté de retirer sa proposition ou de s’opposer à un compromis de la présidence si sa proposition initiale est en voie d’être dénaturée. Cette présidence unique a été à nouveau défendue en septembre 2017 par Jean-Claude Juncker, l’idée étant que le président de la Commission et du Conseil européen serait élu lors d’une campagne paneuropéenne, fondée sur des listes transnationales. Un tel schéma a été écarté par le Conseil européen de février 2018.
À l’instigation du président Valéry Giscard d’Estaing 3 , la solution d’un président à temps plein du Conseil européen a donc été retenue dans le projet de traité constitutionnel, puis reprise par le traité de Lisbonne. Elle prévoit l’élection par le Conseil européen à la majorité qualifiée d’un président pour une durée de deux ans et demi renouvelable une fois (art. 15 § 5 TUE).
Le Conseil européen peut révoquer à la majorité qualifiée son président en cas d’empêchement ou de faute grave. Ce président ne peut pas exercer de mandat national : sa fonction est donc une fonction à temps plein exclusive de tout lien avec le pays d’origine. Il doit être choisi hors des membres titulaires du Conseil européen.
Les prérogatives reconnues à ce président sont assez étroitement définies (art. 15 § 6 TUE).
Le président préside et anime les travaux du Conseil européen . Il lui revient ainsi non seulement de présider au bon déroulement des réunions (rôle de « chairman ») mais aussi de proposer les solutions de compromis. Ne disposant pas du droit de vote, il ne participe pas à la prise de décision.
Il assure la préparation et la continuité des travaux du Conseil européen « en coopération avec le président de la Commission, et sur la base des travaux du Conseil des affaires générales ». Avant le Conseil européen, le président rencontre les chefs d’État ou de gouvernement ainsi que le président de la Commission afin d’avoir une vue précise des positions de départ des uns et des autres.
Il œuvre pour faciliter la cohésion et le consensus au sein du Conseil européen . Il doit ainsi faciliter l’émergence de solutions de compromis. Il s’appuie sur le Secrétariat général du Conseil et la Commission et n’a pas de moyens administratifs propres.
Il présente au Parlement européen un rapport à la suite de chacune des réunions du Conseil.
Il assure la représentation extérieure de l’Union pour les matières relevant de la PESC « sans préjudice des attributions du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ». Cette fonction de représentation est donc encadrée. Elle ne vaut que pour la PESC et ne doit pas s’effectuer au détriment des compétences du haut représentant qui conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union en tant que « mandataire » du Conseil.
• Le maintien de la rotation semestrielle pour les formations spécialisées du Conseil
Le traité de Lisbonne attribue la présidence du Conseil Affaires étrangères, à titre permanent, au Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (art. 18 TUE). En revanche, les autres formations du Conseil sont présidées par les États membres « selon un système de rotation égale » et selon des modalités établies par une décision du Conseil européen prise à la majorité qualifiée (art. 16 TUE et art. 236 TFUE).
Par une décision du 1 er décembre 2009 (dont le projet était annexé au traité de Lisbonne), le Conseil européen a prévu que la présidence des formations spécialisées du Conseil serait assurée par des groupes de trois États membres pour une durée de dix-huit mois . Mais au lieu de prévoir que chaque pays préside un certain nombre de conseils spécialisés pour toute la durée des dix-huit mois selon une règle de partage, la décision indique que, sauf autres arrangements convenus par les membres du groupe, chaque pays assure pour six mois la présidence de toutes les formations du Conseil, à l’exception du Conseil Affaires étrangères 4 . La rotation semestrielle , supprimée pour le Conseil européen et pour le Conseil affaires étrangères, se trouve ainsi maintenue pour les autres formations du Conseil .
Le pays qui préside le Conseil est ainsi représenté, dans chaque formation spécialisée, par le président du Conseil et, de manière distincte, par une délégation nationale conduite par un autre ministre. Dans les faits, le Conseil Affaires générales est le plus souvent présidé par le ministre des Affaires étrangères ou des Affaires européennes et le Coreper par l’ambassadeur auprès de l’Union européenne de l’État assurant la rotation semestrielle.
Ce système de la présidence tournante est seulement corrigé par le fait qu’un programme législatif est adopté par les trois pays pour les dix-huit mois de présidence.
Les missions assurées par la Présidence du Conseil sont de deux types :
¡ Elle assure le fonctionnement administratif des formations spécialisées du Conseil et des nombreux organes qui lui sont rattachés (COREPER, groupes de travail) : définition du calendrier et des ordres du jour des réunions, convocation, établissement des procès-verbaux, du relevé des conclusions des réunions et des communiqués. La Présidence bénéficie, pour cette tâche complexe qui nécessite une bonne connaissance des procédures communautaires, du soutien administratif du Secrétariat général du Conseil.
¡ La Présidence joue un rôle majeur dans l’élaboration des compromis nécessaires à la prise de décision . De la force de conviction et de l’habileté du ministre présidant la formation spécialisée dépend bien souvent l’issue d’une négociation sur un sujet difficile. Il importe que le maximum de dossiers trouve sa solution au niveau du Conseil et ne remonte pas au Conseil européen.
¡ Elle programme enfin les travaux du Conseil . Ce rôle est important : elle peut enterrer un texte auquel elle ne tient pas ou au contraire accélérer son adoption. Même si son activité réelle consistera à poursuivre des négociations déjà lancées sous de précédentes présidences ou d’initier des sujets qui ne pourront aboutir que sous des présidences ultérieures, aucune présidence du Conseil ne renonce à son rôle d’impulsion : chaque État présidant le Conseil s’attache ainsi à afficher des priorités d’action ambitieuses et à lancer des initiatives sur des sujets qui lui tiennent à cœur pour les six mois de son mandat.
En revanche, la présidence du Conseil n’est plus censée jouer de rôle identifié en matière de PESC .
Bilan
Le Conseil européen : un rôle majeur dans la vie de l’Union
C’est le Conseil européen qui fixe les priorités d’action de l’Union invitant telle ou telle institution à agir dans un sens déterminé. De lui sont parties les grandes initiatives qui ont ainsi permis de renforcer la mise en commun des compétences et l’intégration politique. Il a ainsi conclu les différentes révisions des traités s’appropriant de facto le pouvoir constituant. Il a fixé les critères d’élargissement de l’Union : chaque négociation d’élargissement est ainsi ouverte et conclue par le Conseil européen. Il a élargi le champ d’action européen (comme lors du sommet de Paris en 1972 qui a lancé de nouvelles actions communes dans les domaines de l’énergie, de la recherche, de la santé et de l’environnement ou comme lors du Conseil européen de Hanovre en 1988 qui lance le projet d’union monétaire).
Le Conseil européen n’hésite pas à donner des directives très précises à la Commission ou aux deux co-législateurs afin que des textes législatifs soient adoptés sur des sujets précis (en 2011 sur le renforcement de la discipline budgétaire ou l’institution du mécanisme européen de stabilité) ou pour arbitrer des dossiers législatifs restés bloqués. L’interdiction d’exercer une fonction législative est en droit respecté puisque le Conseil européen ne prend aucune décision formelle. Toutefois, il n’est pas rare que des dossiers législatifs importants, restés embourbés, soient évoqués par le Conseil européen, puis renvoyés au Conseil et au Parlement européen pour adoption (ou à la Commission pour modification de sa proposition initiale) dans un délai déterminé après que les chefs d’État ou de gouvernement aient dégagé les grandes lignes d’un compromis. C’est le cas tous les sept ans pour la définition du cadre financier pluriannuel : si le CFP est formellement adopté par le Conseil, c’est sur la base d’un arbitrage préalable du Conseil européen. Ce peut être le cas plus ponctuellement pour certains autres dossiers législatifs, par exemple, en décembre 2009 pour le premier paquet énergie-climat, en mars 2016 pour la question de l’utilisation des données des passagers (PNR) qui était bloquée au Parlement européen ou, en juin 2018 pour le sujet de la fiscalité du numérique, en juillet 2020 pour le plan de relance européen et le renforcement du cadre financier pluriannuel.
Le Conseil européen joue, enfin, un rôle majeur en situation de crise . En 2011 et 2012, il a adopté un ensemble impressionnant de mesures d’aide aux États en difficulté de la zone euro. On lui doit également l’adoption en mars 2016 d’un accord de lutte contre l’immigration illégale avec la Turquie.
Il est parfois reproché au Conseil européen de s’être érigé en instance décisionnelle de premier plan. Jurgen Habermas a ainsi théorisé l’émergence d’un « fédéralisme exécutif » dans lequel le « Conseil européen s’attribue lui-même une autorité dont il ne dispose pas en tant que modèle d’un exercice post-démocratique du pouvoir ». Le processus d’intégration se trouverait ainsi placé sous l’autorité d’une instance intergouvernementale qui ferait le jeu des grands États. Ce faisant, le Conseil européen exercerait un effet de paralysie sur le Conseil, voire la Commission, qui se trouverait relégués au rang de simple exécutant.
En réalité, la montée en puissance du Conseil européen ne fait que pallier les insuffisances des autres institutions . C’est parce qu’il y a eu déficience du Conseil Affaires générales dans son rôle de coordination que le Conseil européen a été appelé à se substituer à lui et à s’impliquer dans la résolution des dossiers en instance. De plus, l’existence du Conseil européen n’est pas incompatible avec un rôle actif de la Commission dans l’instruction et l’exécution des décisions. Si le Conseil européen donne des orientations qui semblent empiéter sur le pouvoir d’initiative de Commission, cette dernière peut être à l’origine des impulsions données par les chefs d’État ou de gouvernement. Dans les années 1985-1995, les initiatives importantes prises par le Conseil européen concernant la monnaie unique ou le marché sans frontières étaient inspirées par la Commission. Le véritable enjeu est donc de renforcer le Conseil dans son rôle de coordination et la Commission dans sa fonction de « boîte à idées » du Conseil européen.
Le Conseil européen n’échappe pas toutefois au reproche de trop en faire . Les conclusions adoptées par le Conseil européen sont des documents souvent trop détaillés (300 à 400 pages par an !) qui couvrent un nombre excessif de domaines et empiètent sur les compétences du législateur. Et comme il n’a pas les moyens de suivre dans le détail la mise en œuvre de ses conclusions, un grand nombre des orientations qu’il arrête restent inappliquées.
Surtout, le principal reproche que l’on peut adresser au Conseil européen est que les décisions, qu’il s’agisse des grandes orientations ou des nominations, sont négociées à huis clos entre chefs d’État ou de gouvernement.
Le Conseil : une institution à la fois puissante et fragile
• Un défaut de coordination des travaux
Éclaté en de multiples formations spécialisées dont la composition varie au fil des réunions, le Conseil est par nature une mécanique complexe dont la coordination est difficile à assurer . Cette difficulté s’est accrue avec l’extension du champ des compétences de l’Union et l’augmentation du nombre de participants du fait de l’élargissement.
Le Conseil Affaires générales est censé jouer un rôle de coordination mais il peine à exercer ses compétences . Le CAG est sans autorité réelle vis-à-vis des conseils spécialisés, notamment le conseil Ecofin. La plupart des pays y sont représentés par des ministres sans poids réels au sein de leur gouvernement et placés sous la tutelle de leur collège des affaires étrangères. Dans les faits, la coordination est assurée par le COREPER plus que par le Conseil lui-même. Par ailleurs, dans la réalité, les Conseils européens ne sont pas préparés par le CAG mais par les représentants personnels des chefs d’État ou de gouvernement (les « sherpas »).
Ce manque de cohérence peut favoriser l’inflation législative : comme l’indique Jacques Delors « des ministres soucieux de contourner, à l’échelon national, les arbitrages ministériels et le contrôle parlementaire, parviennent à faire passer des projets en les faisant remonter à Bruxelles par le biais des formations spécialisées 5 ». Il en résulte également que des dossiers susceptibles de trouver leur solution au Conseil remontent au Conseil européen pour arbitrage : les formations spécialisées du Conseil sont désormais « concurrencées », par le Conseil européen qui se saisit de plus en plus de questions auparavant examinées entre ministres nationaux.
• Une capacité décisionnelle bien établie
Le processus de décision au Conseil continue à fonctionner mais il est constamment menacé de perdre en efficacité. Les règles de vote sont complexes. L’unanimité – qui demeure pour des champs importants de compétences de l’Union (politique sociale, une partie de l’environnement, fiscalité…) – devient un obstacle quasi insurmontable à la prise de décision dans une Union élargie. L’augmentation du nombre de participants est préjudiciable à l’efficacité des travaux (le moindre « tour de table » nécessite des heures de discussion). Comme l’ont noté de bons observateurs du système communautaire, les débats au Conseil tendent à se réduire à « une juxtaposition d’interventions préparées à l’avance », les positions étant débitées « sans que personne intervienne 6 ».
• Un manque persistant de transparence
Comme le Conseil européen, le Conseil élabore ses positions selon une logique de négociation diplomatique qui n’a rien à voir avec celle des assemblées législatives.

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