Gouvernance et appropriation locale du développement : Au-delà des modèles importés
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Description

La gouvernance représente l'une des plus importantes innovations conceptuelles des quinze dernières années dans le discours de l'aide au développement. A-t-elle pour autant transformé les pratiques? A-t-elle conduit à une plus grande appropriation locale des enjeux du développement? Ces questions sont débattues autour de trois thèmes : les nouveaux dispositifs de lutte contre la pauvreté, le Nouveau Partenariat pour le Développement de l'Afrique (NEPAD) et enfin, la décentralisation et la gestion des services publics.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 27 octobre 2010
Nombre de lectures 25
EAN13 9782760319028
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0030€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

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Gouvernance et appropriation locale du d veloppement : au-del des mod les import s
Gouvernance et appropriation locale du d veloppement : au-del des mod les import s
Sous la direction de Jacques Fisette et Marc Raffinot
Les Presses de l Universit d Ottawa 2010
Les Presses de l Universit d Ottawa, 2010 Tous droits r serv s
Les Presses de l Universit d Ottawa reconnaissent avec gratitude l appui accord leur programme d dition par le minist re du Patrimoine Canadien en vertu de son programme d aide au d veloppement de l industrie de l dition, le Conseil de recherche en sciences humaines du Canada et l Universit d Ottawa.
Les Presses reconnaissent aussi l appui financier de l institut d urbanisme et du Centre d tudes et de recherches internationales de l Universit de Montr al dont b n fici cette publication.
Catalogage avant publication de Biblioth que et Archives Canada
Gouvernance et appropriation locale du d veloppement : au-del des mod les import s : colloque-recherche Gouvernance et d veloppement au XXI e si cle : vues d Afrique et d Am rique latine , d cembre 2005, CERIUM (Centre d tudes et de recherches internationales de l Universit de Montr al) / sous la direction de Jacques Fisette et Marc Raffinot.
(Études en d veloppement international et mondialisation) Comprend des r f rences bibliographiques et un index. ISBN 978-2-7603-0710-0
1. Administration locale--Afrique--Congr s. 2. D centralisation administrative--Afrique--Congr s. 3. Administration locale--Am rique latine--Congr s. 4. D centralisation administrative--Am rique latine-- Congr s. I. Fisette, Jacques, 1951- II. Raffinot, Marc III. Titre: Gouvernance et d veloppement au XXI e si cle. IV. Collection: Études en d veloppement international et mondialisation
JS7525.G68 2010 320.8096 C2010-902589-X
Table des mati res
Remerciements
Sigles et acronymes
Introduction g n rale : Entre mod les import s, confiscation sociale et appropriation locale des politiques de d veloppement Jacques Fisette et Marc Raffinot
PREMIÈRE PARTIE Gouvernance, appropriation et aide au d veloppement
C HAPITRE I
Bonne gouvernance, r formes institutionnelles et strat gies de r duction de la pauvret : sur quel agenda de d veloppement ? Bonnie Campbell
C HAPITRE II
Aide ext rieure et appropriation locale des politiques de d veloppement : le cas des pays africains faible revenu Marc Raffinot
DEUXIÈME PARTIE Gouvernance r gionale et appropriation locale
C HAPITRE III
Le Nouveau partenariat pour le d veloppement de l Afrique (NEPAD). Trois l ments de critique Sandrine Mespl -Somps
C HAPITRE IV
Gouvernance des r seaux et acc s des pauvres l eau potable dans les villes d Afrique subsaharienne Sylvy Jaglin
C HAPITRE V
R forme de l État, d centralisation et appropriation locale en Afrique Nancy Thede
C HAPITRE VI
La d centralisation, les services publics et la mobilisation populaire en Bolivie Manuel de la Fuente
C HAPITRE VII
Parcours de recherche. Observatoire sur la gouvernance au Nicaragua Angel Saldomando
Conclusion g n rale : Dans les profondeurs de la myst rieuse relation entre la " bonne gouvernance et le d veloppement Jacques Fisette et Marc Raffinot
Index
Collaborateurs
Remerciements
C est la suite d une conf rence qu Angel Saldomando a donn e l Universit de Montr al en 2005 que l id e nous est venue de r unir des chercheurs d Europe, d Afrique, d Am rique latine et du Canada autour du th me de la gouvernance et de l appropriation locale du d veloppement. Nous remercions Angel Saldomando et Bonnie Campbell de leur collaboration et de leur enthousiasme dans la pr paration du colloque et de ce livre. Nos remerciements vont aux membres du comit des chercheurs du CERIUM qui ont accept d inscrire le colloque dans la programmation annuelle du Centre. Nous sommes galement reconnaissants envers tous les conf renciers, les animateurs et les commentateurs de leur participation aux r unions pl ni res du colloque et nous remercions particuli rement Marlihan Lopez, l assistante de recherche, qui a fait un travail de coordination et de gestion remarquable. Enfin, merci aux auteurs des chapitres du livre et tous ceux et celles qui ont contribu sa finalisation, en particulier L a Kalaora, Marlihan Lopez et Djibril Diop.
Plusieurs donateurs ont appuy le financement du colloque et la publication du livre : l Agence canadienne de d veloppement international (ACDI), l Agence universitaire francophone (AUF), le Centre de recherche pour le d veloppement international (CRDI), la Fondation Charles L opold Mayer pour le progr s de l homme. Leurs contributions sont venues compl ter les fonds propres du Centre d tudes et de recherche de l Universit de Montr al (CERIUM) et du P le de recherches pour le d veloppement (PRD). Nous remercions tous nos g n reux donateurs.
Sigles et acronymes ACBF African Capacity Building Foundation ADN Action d mocratique nationaliste AID Association internationale pour le d veloppement APD Aide publique au d veloppement BAI Banque africaine d investissement BID Banque interam ricaine de d veloppement BIT Bureau international du travail BM Banque mondiale BRIC Banque d investissement et de d veloppement de la CEDEAO CAPE Cellules d analyse des politiques conomiques CCAEP Cellule de conseil aux adductions d eau potable CCIC Canadian Council for International Cooperation CDI Cadre de d veloppement int gr CEA Commission conomique pour l Afrique des Nations Unies CEDEAO Communaut conomique des États de l Afrique de l Ouest CEDIM Centre d tude sur le droit international et la mondialisation CIDOB Conf d ration indig ne de la partie orientale de Bolivie CINCO Centre de recherche sur la communication CMDT Compagnie malienne de d veloppement du textile CNUCED Conf rence des Nations Unies pour le commerce et le d veloppement COMECON Council for Mutual Economic Assistance CONDEPA Conscience de la patrie CREE Commission de r gulation de l lectricit et de l eau CSLP Cadre strat gique de r duction de la pauvret CSUTCB Conf d ration syndicale unique de travailleurs paysans de Bolivie DCPE Documents - Cadre de politique conomique DPD Decision Point Document DSRP Document strat gique de r duction de la pauvret ENDA Environnement et d veloppement en Afrique FAO Fonds des Nations Unies pour l agriculture FCFA Franc de la Communaut financi re africaine FDIS Foreign Direct Investments FMI Fonds Mon taire International HCCI Haut conseil de la coop ration internationale IAGU Institut africain de gestion urbaine IBW Institution de Bretton Woods IDE Investissements directs trangers IFI Institutions financi res internationales IUT Union internationale des t l communications LDA Loi sur la d centralisation administrative LPP Loi sur la participation populaire MAEP M canisme d valuation des pairs MAS Mouvement vers le socialisme MBL Mouvement Bolivie libre MIP Mouvement indig ne Pachakuti MIR Mouvement de gauche r volutionnaire MNR Mouvement nationaliste r volutionnaire MoU Memorandum of Understanding MRTK Mouvement r volutionnaire Tupak Katari MSF M decins sans fronti res NEPAD Nouveau partenariat pour le d veloppement de l Afrique NMS National Minimum Standards OCDE Organisation de coop ration et de d veloppement conomiques OMD Objectifs du mill naire pour le d veloppement ONG Organisation non gouvernementale ONU Organisation des Nations Unies ONUDI Organisation des Nations Unies pour le d veloppement industriel OPPGRP Operationalizing Pro-poor Growth Research Program OSC Organisations de la s curit civile OTB Organisations territoriales de base OUA Organisation de l unit africaine PAS Politiques d ajustement structurel PDM Plan de d veloppement municipal PED Pays en d veloppement PGU Programme de gestion urbaine PIB Produit int rieur brut PNUD Programme des Nations Unies pour le d veloppement POA Plan op rationnel annuel PPE Panel des personnalit s minentes PPTE Pays pauvres tr s endett s PRGF Poverty Reduction and Growth Facility PROGRESA Programa Nacional de Educacion, Salud y Alimentacion PTF Partenaires techniques et financiers SOFITEX Soci t burkinab des fibres textiles SOTELMA Soci t des t l communications du Mali UCS Unit civique solidarit UEMOA Union mon taire et conomique ouest-africaine UMPP Unit malienne de production de produits pharmaceutiques UNICEF Organisation des Nations Unies pour l enfance UNPP Unit nationale de planification participative
Introduction g n rale : Entre mod les import s, confiscation sociale et appropriation locale des politiques de d veloppement
Jacques Fisette et Marc Raffinot
D urant les ann es 80, qui correspondent au lancement des programmes d ajustement structurel, les institutions financi res internationales (IFI) se sont attach es mettre en oeuvre un programme connu par la suite sous le nom de consensus de Washington. Il s agissait essentiellement de s attaquer toutes les interventions publiques en vue d liminer toutes les distorsions sur les march s. Le bon fonctionnement des march s tait cens am liorer l utilisation des ressources, ce qui devait relancer la croissance. Le consensus de Washington mettait l accent sur la lib ralisation et la privatisation, mais la " bonne gouvernance n tait pas per ue alors comme une question prioritaire. La r duction du r le de l État semblait suffisante pour dynamiser la situation conomique des pays en d veloppement. Pourtant, ces programmes taient cens s maner des gouvernements eux-m mes, puisqu ils faisaient partie d une requ te adress e au FMI. Une lettre d intention envoy e par les plus hautes autorit s de l État devait t moigner de l appropriation des politiques d ajustement.
À la suite d un rapport de la Banque mondiale sur la crise africaine, publi en 1989, une notion nouvelle tait introduite dans le jargon du d veloppement international. D apr s ce rapport (World Bank, 1989, p. 60), une crise de gouvernance serait la base des probl mes de d veloppement de l Afrique :
des institutions faibles, des r gles de droits non respect es, une absence d imputabilit des dirigeants politiques, un manque de transparence et de libert dans la circulation de l information, une gestion des finances publiques d faillante et des niveaux tr s lev s de corruption seraient les principales caract ristiques de cette crise africaine.
La notion de " gouvernance fut graduellement adopt e par l ensemble des agences internationales du d veloppement durant les ann es 90 et s est install e au centre du discours de la coop ration internationale pour le d veloppement.
Dans un premier temps la gouvernance s est int gr e aux dispositifs des IFI entourant les programmes d ajustement structurel ; les pays demandeurs d aide taient invit s largir le champ des r formes structurelles et marquer leur adh sion de nouvelles conditionnalit s politiques. Ainsi, la gouvernance s ins rera quelques ann es plus tard dans les nouveaux programmes de lutte contre la pauvret et dans les initiatives li es aux r ductions de dette aux pays pauvres tr s endett s (PPTE) dans la deuxi me moiti des ann es 90.
Le th me de l appropriation (en anglais ownership ), a t propuls sur le devant de la sc ne en 1998, presque dix ans apr s l introduction de la gouvernance, l occasion d un discours de James Wolfensohn qui avait d cid d en faire la base d une nouvelle approche, le Comprehensive Development Framework. Ce th me n a cess depuis de prendre de l ampleur jusqu devenir, en 2005, le socle sur lequel repose la D claration de Paris (2005), sign e dans le cadre de l OCDE par la plupart des pays donateurs et r cipiendaires - m me si certains acteurs non gouvernementaux r sistent encore. Affirmant que la conditionnalit classique avait chou , la Banque mondiale pressait la communaut internationale de placer d sormais le pays receveur de l aide au poste de commande (" [recipient] countries in the driver s seat ), en charge de d finir de mani re participative les politiques mener et de coordonner le syst me d aide. Il n y a gu re d accord sur la d finition pr cise et op rationnelle de l appropriation. En pratique (notamment dans le cadre du suivi de la D claration de Paris), l adoption d un Document strat gique de lutte contre la pauvret (DSRP) " op rationnel est consid r e comme un indicateur suffisant de l appropriation des politiques par le gouvernement.
Ces initiatives ont t pr sent es comme devant marquer la fin de la p riode des programmes d ajustement structurel, p riode o les acteurs externes ont exerc un contr le fort sur la d finition des r formes, et le d but d une nouvelle poque o les acteurs locaux, autorit s publiques et soci t civile, devaient s approprier la r gulation et la programmation du d veloppement, con u de nouveau comme un processus de long terme.
Tous les auteurs qui ont contribu cet ouvrage questionnent la port e des changements introduits par les IFI la fin des ann es 90, tant en ce qui concerne le partage des r les entre les acteurs de la coop ration internationale, en particulier dans l laboration des politiques de d veloppement, qu en ce qui concerne les effets de ces politiques sur la croissance et la pauvret . La rupture annonc e par les IFI suscite des doutes, et c est plut t la persistance d une vision technocratique du d veloppement que les auteurs font ressortir : la tendance ramener les probl mes de d veloppement des questions techniques, le refus de faire face la complexit des conditions de mise en oeuvre des actions de d veloppement. L introduction des concepts de gouvernance et d appropriation montre une certaine capacit d adaptation des organisations internationales aux modifications qui se produisent dans l environnement international et aux difficult s rencontr es dans la mise en oeuvre des actions de d veloppement. Cependant, les difficult s implanter ces id es nouvelles t moignent tout autant de vives r sistances, tr s fortement ancr es dans la culture organisationnelle des IFI. Le manque d ouverture des grandes agences internationales aux contextes locaux des PED, par exemple, conduit toujours la " simplification et [ ] la standardisation (Pincus et Winters, 2002) au d triment de la mise en valeur des savoirs locaux et de la recherche de la sp cificit du contexte.
Le renouvellement du discours des IFI, des nonc s de politiques et des priorit s d action est r current dans l histoire des IFI et n a pas toujours t un signe de rupture avec les anciennes pratiques. Certains changements vont plut t dans le sens de la continuit et du renforcement de pratiques existantes. Le sens des notions introduites dans le discours n est jamais stable, il est toujours susceptible de se transformer avec le discours, et les notions sont appel es se repositionner avant de disparaître ventuellement au profit d autres notions. Comme le souligne Olivier de Sardan (2001), le monde du d veloppement est " un monde de l action politique au sens large o l on entend transformer de fa on volontariste la r alit . Les institutions de d veloppement doivent donc convaincre leurs bailleurs de fonds de leur fournir des ressources et convaincre leurs membres de continuer les subventionner ; c est pour cette raison que la rh torique est centrale. Experts, consultants, chercheurs universitaires sont invit s d battre entre eux, produire des tudes et des id es nouvelles qui serviront ventuellement rallier la communaut internationale et la convaincre que l on connaît mieux les param tres pour agir efficacement, que des solutions sont la port e de la main.
La production d id es nouvelles, d instruments nouveaux pour l action et de proc dures repr sente aujourd hui une dimension essentielle de la conduite des politiques de d veloppement des agences internationales (Long, 2004 ; Mosse, 2004). Dans le domaine du d veloppement, la production d id es nouvelles est directement li e aux argumentaires que les hommes politiques pr sentent pour justifier les budgets de l aide, ce qui suppose un discours articul sur les politiques que les pays receveurs devraient mener. La complexit du discours scientifique, souvent porteur de r ponses conditionnelles et imparfaites, se heurte l absence de doutes et de nuances qui caract rise g n ralement le discours politique. C est ce que souligne Esther Duflo (2009, p. 20-21), qui ajoute : " Mais, parce qu il s agit d un discours sur des probl mes dont le public des pays riches n a pas l exp rience directe, il se doit d apparaître aussi comme un discours l gitime d experts.
Ce qui est le plus tonnant aujourd hui (Long, 2004 ; Mosse, 2004 ; Naudet, 2003), c est l influence grandissante du discours des IFI sur les acteurs de la coop ration, incluant les chercheurs des milieux acad miques. Les grandes agences de d veloppement et les centres de recherche universitaires sur le d veloppement partagent une m me pr occupation centrale, selon David Mosse (2004) : les politiques de d veloppement - " getting the policy right -, soit les connaissances qu il faut produire et les liens qu il faut tisser partout dans le monde pour y arriver. Livres blancs, commissions internationales, forums se multiplient pour d battre des strat gies, des mod les, des sch mas promouvoir, des m canismes de coordination pr voir entre les acteurs de plus en plus nombreux impliqu s dans la " communaut des politiques .
Ainsi, " malgr les diff rences dans les responsabilit s, les domaines d intervention op rationnels, la structure de gestion, toutes les organisations internationales arrivent un certain niveau de consensus concernant les buts et les moyens du d veloppement, et sur les virages qu il faut op rer (Long, 2004). Toute la communaut internationale en vient adopter les m mes expressions nouvelles : bonne gouvernance , renforcement des capacit s , appropriation , participation de la soci t civile , etc. Norman Long (2004) y voit une fa on pour les grandes agences de s assurer de donner leur ordre du jour une plus grande cr dibilit et de parer d ventuelles critiques venant des autres agences. La mobilisation d experts, d intellectuels et de gestionnaires de programmes est l occasion d exprimer ses pr f rences, de nouvelles id es, mais aussi de convaincre les ventuels partenaires d adopter une certaine vision des probl mes et des solutions promouvoir et d en abandonner d autres. C est ainsi que des consensus s tablissent sur les enjeux prioritaires, les objectifs et les moyens mettre en oeuvre, et que prend forme " la volont de mieux faire (Murray-Li, 2007) dans le futur ce qui n a pas fonctionn dans le pass . Processus surprenant, car le nouveau consensus ne r sulte pas en g n ral d une valuation rigoureusement men e des politiques et des pratiques ant rieures. Les IFI proc dent de plus en plus ce type d valuation, mais apr s que les nouvelles orientations ont t officialis es (ainsi, par exemple, World Bank 2005).
Pr senter les chapitres du livre pour en donner une image coh rente pose un d fi, puisque les auteurs appartiennent des disciplines vari es - conomie, science politique, anthropologie, g ographie, sociologie - et, par cons quent, abordent les enjeux de la gouvernance et de l appropriation selon des points de vue tr s diff rents. De plus, les th mes de la gouvernance et de l appropriation sont trait s des chelles territoriales diff rentes : internationale, nationale, locale. N anmoins, tous portent un jugement critique sur les politiques de d veloppement et les configurations d veloppementalistes 1 . ainsi, tous apportent un clairage particulier sur les politiques de d veloppement.
Nous souhaitons pr senter les contributions des auteurs comme des apports de diff rentes disciplines des d bats qui ont cours entourant l analyse des politiques et les rapprochements souhait s avec certaines disciplines des sciences sociales. Comme nous le verrons, des chercheurs des sciences sociales plaident pour un tel rapprochement entre leur discipline et l analyse des politiques publiques. À ce propos, Philippe Delville-Lavigne (2008, p. 13) crit :
Le pr alable une collaboration est la reconnaissance mutuelle du m tier de l autre, de ses logiques et de ses contraintes. L art du possible que sont la conception et la conduite d actions de d veloppement, les jeux de contraintes dans lesquelles elles s ins rent, le caract re n cessairement imparfait et ambigu de l action, faite de choix selon une compr hension in vitablement partielle des enjeux et dans des configurations sociopolitiques et politico-institutionnelles complexes, sont souvent difficiles comprendre et accepter par des chercheurs qui privil gient la distance et l observation dans la dur e.
L analyse des politiques publiques a, de son c t , contribu au renouvellement de l analyse du politique en sociologisant l analyse des relations de pouvoir et des jeux d acteurs dans les institutions (Muller, 2000). Domin e dans les ann es 60 par des sch mas rationalistes, o politiques publiques, prise de d cision et r solution de probl mes sociaux sont confondues, l analyse de politiques publiques tend aujourd hui complexifier ses objets d analyse, en incorporant notamment le r le de l apprentissage social dans la construction des cadres normatifs des politiques publiques.
Il s op rerait donc aujourd hui une convergence des trajectoires entre le domaine de l analyse des politiques publiques et certaines disciplines des sciences sociales qui s int ressaient peu, jusqu r cemment, aux " m diations institutionnelles et humaines (Bar , 1997) en amont de la mise en oeuvre des programmes et des projets de d veloppement.
LA PERSISTANCE DU MODÈLE TECHNOCRATIQUE
Dans le mod le technocratique, l laboration de politiques se confond avec prise de d cisions par un nombre limit d acteurs politiques engag s dans un processus de choix calcul s entre un nombre limit de possibilit s (Majone, 1989). Les choix sont consid r s comme rationnels s il peut tre d montr que le meilleur moyen pour atteindre un objectif donn a t retenu, compte tenu des contraintes. Le processus qui m ne aux choix est con u comme s il s agissait de r alit s conomiques quantifiables, quels que soient les probl mes de politiques publiques.
Une seconde caract ristique du mod le est que les politiques sont labor es et mises en oeuvre selon une s quence lin aire qui commence par la fixation des objectifs, suivie de l identification des possibilit s d action, de l valuation des cons quences probables de ces possibilit s, du choix des moyens qui maximiseront les avantages et, enfin, de la mise en oeuvre de l action retenue. La rationalit consiste maximiser quelque chose et de choisir les meilleurs moyens pour y arriver.
Il est reconnu aujourd hui que cette approche ne peut fonctionner que dans des contextes organisationnels tr s pr cis : stabilit , prise de d cision fortement centralis e et mise en oeuvre fortement contr l e. Elle suppose aussi une prise de d cision d un acteur unique ou d un groupe d acteurs ayant les m mes pr f rences. Elle n est donc pas applicable des situations impliquant plusieurs acteurs ayant des objectifs diff rents. Dans ces situations, il existe plusieurs fa ons d ordonner les pr f rences et de les valuer ; ces diff rences doivent tre r solues dans des processus interactifs, comme la n gociation ou la persuasion, ce que le mod le technocratique ignore et ne prend donc pas en compte (Majone, 1989).
Dans plusieurs chapitres de ce livre, les auteurs montrent que les IFI adoptent une approche technocratique de l laboration de politiques, alors que leur discours plaide pour la participation, l interaction sociale et l apprentissage social. Cette critique est particuli rement explicite dans le premier chapitre. Bonnie Campbell rappelle que la notion de gouvernance est n e un moment o la critique des programmes d ajustement structurel (PAS) est tr s intense, qu elle sert " prot ger le cadre n olib ral pour viter de le mettre en cause et que du coup elle permet d largir le champ d action des IFI en approfondissant leur contr le sur les processus administratifs et politiques des PED au moyen des conditionnalit s et des r formes pr d termin es et mod lis es au nom de la bonne gouvernance. Bonnie Campbell met fortement en doute la capacit des acteurs externes se d sapproprier du contr le qu ils ont l habitude d exercer sur la conception des programmes de d veloppement en faveur des acteurs locaux des pays en d veloppement (PED).
Apr s l abandon des PAS, l agenda du d veloppement est-il moins sous le contr le des bailleurs de fonds? Bonnie Campbell r pond que les strat gies de r duction de la pauvret ont simplement pris la place des strat gies d ajustement structurel. Il n y a jamais eu une r elle volont de prendre en compte les sp cificit s des milieux d intervention. C est pourquoi se pose toujours avec acuit le probl me de la compatibilit entre un mode de r gulation externe introduit au nom de la gouvernance et les conditions n cessaires pour assurer une participation sociale des projets politiques et conomiques capables d assurer une coh sion sociale dans la dur e.
Pour quelles strat gies et dans quel cadre au juste sont-elles con ues ? Il s agit de strat gies de d veloppement fid les aux principes du consensus de Washington et con ues selon un processus conforme au " cadre de d veloppement int gr de la Banque mondiale. Ce cadre de r f rence ne laisse pas beaucoup de place aux " participants de la base , puisque " l accent est mis sur la n cessit de r formes de type global qui prennent la forme d un partenariat entre bailleurs de fonds et pays pauvres endett s dans le but de r duire la mauvaise gouvernance, et ainsi contribuer la r duction de la pauvret .
Le positionnement des bailleurs de fonds et des donateurs par rapport aux r alit s locales des PED est toujours marqu par une approche techniciste inspir e davantage de l ing nierie sociale que de l apprentissage social et de l ouverture aux savoirs locaux. La question de " l appropriation inverse , par laquelle les IFI et autres partenaires ext rieurs se mettraient l coute des acteurs locaux pour comprendre les sp cificit s locales et mieux s adapter aux objectifs et aux contraintes reste pos e - m me si l introduction de la " redevabilit crois e dans la D claration de Paris constitue un pas en avant dans cette direction.
Marc Raffinot abonde dans le m me sens que Bonnie Campbell en ce qui concerne l appropriation des strat gies de r duction de la pauvret . Affirmer que les partenaires internationaux viendront simplement appuyer les politiques d finies de mani re autonome, c est supposer une identit des pr f rences entre bailleurs et receveurs. C est pr cis ment parce que cette identit de pr f rences fait d faut qu il existe une multiplicit d organismes pour faire plus ou moins la m me chose et que l aide ne se r duit pas un ch que destin l État qui a besoin d aide (Martens, 2005). Il faut donc prendre en consid ration cette divergence de pr f rences de sorte mettre en lumi re les domaines dans lesquels l appropriation peut s exercer sans obstacle et ceux dans lesquels elle paraît difficile mettre en oeuvre.
Campbell et Raffinot d noncent, d une part, l cart entre le discours sur l autonomie et l appropriation locale et, d autre part, le fait que le mouvement de r formes reste promu de l ext rieur. Il y a un risque important de " reconfiguration des notions de participation et d appropriation selon les besoins et les strat gies des IFI, et non selon les aspirations des acteurs locaux des pays en d veloppement.
C est ce qui semble se produire avec le NEPAD, dont les responsables ont paradoxalement adopt une vision techniciste de l appropriation des strat gies de d veloppement. En effet, Sandrine Mespl -Somps constate que deux des trois composantes du document de politique du NEPAD s inscrivent dans le consensus de Washington et reprennent un grand nombre de principes mis par les politiques lib rales mettant l accent sur le principe de la bonne gouvernance et de la r gulation de l conomie de march par l interm diaire d institutions efficaces. Le document s inscrit aussi la suite des objectifs du mill naire et applique le principe d appropriation des politiques en proposant de rompre avec la logique des conditionnalit s impos es de l ext rieur. Mespl -Somps souligne que ce document ne heurte pas le courant dominant de la pens e du d veloppement et donc ne suscite pas de d bat important avec les bailleurs de fonds sur le contenu conomique et social de la planification.
Toutefois, le document pr sente plusieurs ambigu t s en ce qui concerne l appropriation sociale de ces politiques. Premi rement, les initiatives sont tr s peu partag es par les gouvernements africains et par les Africains eux-m mes, puisque certains chefs d États africains ne sont pas convi s, et que les populations africaines ne sont pas consult es. Deuxi mement, l initiative semble s adresser l ext rieur plut t qu la soci t civile africaine, ce qui est en contradiction avec la volont d appropriation nationale des questions conomiques et sociales.
Le mod le technocratique a pour effet de simplifier consid rablement les enjeux de d veloppement, en particulier les enjeux politiques. En adoptant ce mod le les IFI, les responsables du NEPAD ou les dirigeants des PED, font comme si les planificateurs s adressaient un " agent repr sentatif et comme si les politiques publiques pouvaient tre pens es de mani re ind pendante du processus d interaction des acteurs qui prennent part l action publique. Pour cela, on doit faire abstraction des conflits et des strat gies politiques des acteurs (Raffinot, 2009), y compris des strat gies des autorit s publiques et des administrations.
Les IFI ne " consid rent que l action r fl chie et consciente des États. Elles ne prennent pas en compte tout ce travail d interpr tation, de contournement, d instrumentalisation de la part des acteurs autre que l État (Hibou, 1998 p. 21). Pour ce faire, il faudrait abandonner cette approche techniciste et adopter une posture radicalement diff rente dans l analyse des politiques pour donner une place plus grande aux interactions sociales.
SOCIOLOGISER LE REGARD SUR LES POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT
Jusqu tout r cemment, les chercheurs en sciences sociales se sont peu int ress s l valuation des politiques, d finie comme l analyse de la conformit ou de la non-conformit entre les objectifs des politiques et leurs r sultats. Les analystes critiques en science politique ont plut t cherch mettre en lumi re les finalit s cach es que les politiques publiques poursuivent et le fait que les objectifs explicitement formul s masquent plut t que ne r v lent les finalit s. Les sociologues et les anthropologues ont, de leur c t , consid r comme une vidence le fait que les " d rives des projets de d veloppement " d mentent presque toujours les d clarations officielles (Olivier de Sardan, 2001, p. 733). Ainsi, la sociologie et l anthropologie ont t traditionnellement tourn es vers l analyse des logiques sociales et des comportements d acteurs qui donnent une forme concr te aux politiques publiques, laissant de c t les processus en amont de la mise en oeuvre. L analyse politique - " critique des politiques publiques s int resse au contraire aux tapes en amont du processus d laboration des politiques, notamment l explication des choix normatifs et la mise en lumi re des rapports de force au sein d une configuration d int r ts dans un environnement institutionnel donn . Les sociologues s int ressent aussi aux choix politiques, notamment l influence des mouvements sociaux sur les d cisions des d cideurs politiques (Long, 2004).
Les disciplines comme l anthropologie et la sociologie auraient contribu , selon Muller (2000), " sociologiser l analyse des politiques en se positionnant en aval des processus d laboration et de mise en oeuvre des politiques. Ce faisant, ces disciplines ont contribu remettre en cause les fondements rationalistes du mod le technocratique dans les ann es 70, en particulier en mettant en lumi re les carts entre les pr tentions " sur papier des mod les et les r sultats observ s dans la pratique. Plus empiriques et plus proches des acteurs, ces disciplines auraient jou le r le de " rappel au r el pour montrer au monde en d veloppement, aux d veloppeurs en particulier, le d calage entre le discours et les pratiques (Olivier de Sardan, 2001). Ces disciplines ont donc fortement contribu remettre en cause le rationalisme qui fonde la conceptualisation du processus d laboration des politiques dans le mod le technocratique (Majone et Wildavsky, 1979). Comme on l a vu, dans ce mod le, la phase de mise en oeuvre est totalement absorb e dans la phase initiale de conception des politiques. On suppose que les concepteurs de politiques savent l avance ce qu il faut faire pour tre efficace, ils anticipent les contraintes qui peuvent se pr senter pendant la mise en oeuvre. Les planificateurs disposent des connaissances suffisantes pour d terminer l avance le bon plan de mise en oeuvre en vue d atteindre les objectifs.
Le rappel au r el, dont parle Olivier de Sardan (2001), consiste mettre en vidence, d une part, les carts entre la pratique du d veloppement telle qu elle se d roule sur le terrain des projets et des programmes de d veloppement et, d autre part, les nonc s de politiques sur papier qui auraient au final une port e limit e dans l action. Plut t que d omniscience, les planificateurs feraient davantage preuve d ignorance des caract ristiques du milieu d intervention, et c est g n ralement ce qui expliquerait les carts entre les anticipations et la pratique.
L observation par les anthropologues et les sociologues des d rives des politiques lors de la mise en oeuvre des projets et des programmes de d veloppement a ouvert un autre d bat important avec les chercheurs d un courant " critique inspir d Arturo Escobar (1995) et tr s influent dans les ann es 90. Ce courant explique diff remment ces d rives entre les politiques et la pratique. Les mod les rationalistes n atteignent pas leurs objectifs " explicites , ils atteindraient des finalit s de contr le et de r gulation sociale que dissimulerait le discours techniciste. Les mod les rationalistes mis de l avant par les grandes agences serviraient tendre le contr le bureaucratique sur les PED, reproduire la hi rarchie des savoirs entre le Nord et le Sud, effacer les sp cificit s locales et d politiser le d veloppement (Mosse, 2005). Les pratiques du d veloppement auraient comme finalit r elle la domination de ceux qu elles pr tendent servir.
Pour certains chercheurs, comme David Mosse (2005) et Tania Murray-Li (2007), ces deux visions oppos es (instrumentale d un c t et critique de l autre) ont bloqu la voie une ethnographie du d veloppement approfondie, capable d ouvrir la " boîte noire du processus d laboration et de mise en oeuvre des politiques. La vision instrumentale serait trop na ve, trop d connect e des dimensions politiques et des rapports de force sur le terrain, et la vision critique, elle, serait trop loign e des comportements des acteurs sociaux. La vision critique ne ferait que substituer " l automaticit anonyme de la machine bureaucratique la rationalit instrumentale (Mosse, 2005). L extension du pouvoir bureaucratique - finalit dissimul e des politiques - remplacerait la planification rationnelle, mais sans qu il soit n cessaire d investiguer empiriquement les comportements d acteurs. Pour Murray Li (2007), par exemple, c est une erreur de tenir pour acquis que disparaît de la r alit ce que les experts excluent, ne reconnaissent pas, oublient ou cachent dans l laboration des politiques. La simplification et la d politisation qui s op rent au moment de la conceptualisation des probl mes et des solutions ne se traduit pas forc ment, selon elle, par l effacement du politique pendant la mise en oeuvre. Cette question doit tre tudi e empiriquement au lieu de constituer un postulat de d part.
Ces d bats entre chercheurs de diff rentes disciplines des sciences sociales quant aux d rives qui s op rent au cours de la mise en oeuvre des programmes de d veloppement ont donn naissance au populisme m thodologique (Olivier de Sardan, 2001) qui consid re la mise en oeuvre des politiques comme un processus relativement autonome dont l aboutissement d pend largement des interactions sociales sur le terrain. Ainsi, ce qui est int ressant n est pas tant de d terminer la conformit ou la non-conformit objectifs-r sultats, mais d tudier la dynamique d interactions sociales et d appropriation des programmes et des projets de d veloppement dans la pratique et chez les acteurs locaux. La critique du mod le technocratique porte, entre autre, sur l absence d apprentissage social de la part des planificateurs au cours du processus d laboration des programmes qui ignorent la r alit de l environnement dans lequel ils agissent et s emp chent de voir les effets r els de leurs actions. Cela tant, ils produisent du politique et s ins rent dans les jeux politiques locaux (Hibou, 1998). Il peut m me y avoir au final des effets politiques positifs impr vus.
C est ce que montrent Nancy Thede et Manuel de la Fuente qui analysent les effets des nouvelles orientations des IFI en mati re de d centralisation sur l offre de services publics et le renforcement de la d mocratie. Les effets positifs qu ils observent ne sont g n ralement pas ceux anticip s par les planificateurs nationaux ou internationaux, mais sont li s des gains qui d coulent d une forte mobilisation de la soci t civile et d une l gitimit de leurs revendications renforc e par le discours de la gouvernance.
Nancy Thede aborde la d centralisation comme un enjeu de la lutte pour l appropriation des espaces politiques non seulement l chelle locale, mais nationale et internationale. La d centralisation est un terrain o s affrontent une vari t d acteurs ayant des strat gies parfois contradictoires, parfois convergentes, pour la construction et l appropriation d espaces politiques. Ce processus est propos , voire impos , par la coop ration internationale comme solution miracle pour les pays du Sud ou, l chelle nationale, comme strat gie de red finition des rapports de force politiques au sein de cet espace.
La d centralisation est revendiqu e par des mouvements sociaux pro d mocratiques pour d sarticuler les pouvoirs autoritaires, comme aux Philippines. Elle a t aussi instrumentalis e par des gouvernements, comme en Bolivie, pour essayer de contourner et affaiblir les lites r gionalistes. Enfin, il est rare qu elle ait t provoqu e en Afrique l aide d une campagne lanc e par les acteurs locaux. Cela signifie-t-il pour autant que la d centralisation n intervient pas dans la recomposition de l espace politique national ? Si souvent elle sert de moyen de l gitimit pour le pouvoir central, parfois elle peut aussi servir d autres int r ts. Il faut tudier les contextes locaux pour en comprendre les effets.
Manuel de La Fuente montre qu en Bolivie, la d centralisation a t lanc e la fin des ann es 80 au moment de l introduction de l agenda de la gouvernance avec des m canismes participatifs et des changements dans le cadre r glementaire et l gislatif. Ces derniers ont permis d atteindre des acquis non n gligeables et favoris la mise en place d organisations populaires.
Au-del des intentions de leurs promoteurs, Nancy Thede et Manuel de la Fuente s int ressent la dimension politique des programmes de d centralisation et leurs significations au sein de l espace politique international. Sans s arr ter sur le constat qu il s agit l d une autre manifestation de l h g monie des IFI, ils se placent dans l ar ne politique locale pour voir comment les r formes et les m canismes sont r appropri s au moyen des luttes et des rapports de force, comment se restructure l espace politique.
Par exemple, en 1994, la Bolivie, fait passer une loi d centralisatrice apr s huit ans de n olib ralisme. L État est tr s affaibli politiquement, mais reste puissant conomiquement puisqu il contr le le p trole, les mines, la production d lectricit et les communications, alors que les campagnes sont tr s faibles et les paysans abandonn s leur sort alors que plusieurs r gions sont rest es sans municipalit s. N anmoins, des mouvements r gionaux ont vu le jour pour revendiquer une plus grande d centralisation et pour lutter contre la centralisation des pouvoirs au niveau de l État. Des comit s civiques sont cr s, pr nant des modifications aux lois du pays pour approfondir la d centralisation. Ces mouvements m neront des changements l gislatifs et la loi pour la participationpopulaire.
L EXPERTISE , UN ENJEU DE POUVOIR
Le mod le technocratique et l approche critique inspir e des travaux d Arturo Escobar (1995) ont d tourn l attention de la complexit des processus d laboration de politiques en tant que pratique institutionnelle (Mosse, 2005), et des ph nom nes entourant l inscription sociale des projets, la r appropriation par les int r ts locaux des mod les de d veloppement, les effets politiques impr vus des actions de d veloppement (Hibou, 1998).
Cependant, l insistance sur les processus d interactions sociales pendant leur mise en oeuvre peut produire l effet contraire en " banalisant le processus de conception de politiques en amont de la mise en oeuvre. L importance accord e aux effets impr vus des politiques, aux ph nom nes de " capture des actions de d veloppement par les groupes d int r ts sur le terrain produisent un autre biais qui comporte aussi des limites.
Premi rement, la port e critique de cette vision " par le bas est limit e. En effet, le d calage que met en vidence le " populisme m thodologique est reconnu et abondamment discut par les IFI. En fait, ce d calage est connu, il est au coeur des politiques de d veloppement et des d bats sur l aide au d veloppement. Le probl me n est pas d tablir s il y a ou non d calage entre objectifs et r sultats mais de l interpr ter. Jusqu maintenant, les IFI ont r ussi imposer leur propre interpr tation de ce d calage et m me s en servir comme une justification de leur volont renouvel e de " mieux faire (Murray-Li, 2007).
Olivier de Sardan (2001) reproche aux chercheurs en anthropologie de se contenter d explications toutes faites concernant l chec des actions de d veloppement, en particulier en accusant les planificateurs d ignorer des conditions locales de mise en oeuvre des programmes. Il reproche aux chercheurs de ne pas tenir compte d un autre d calage, celui " qui existe entre d un c t les discours publics sur le d veloppement produits par les d cideurs et leurs conseillers et, de l autre c t , les discours priv s des experts ou op rateurs de terrain, qui sont plus conscients de la complexit de la r alit (Olivier de Sardan, 2001, p. 734). Il serait souhaitable, selon lui, d adopter une approche critique mais plus ouverte sur ce qui se passe en amont de la mise en oeuvre des politiques de d veloppement. Une " approche centr e sur l analyse de l imbrication des logiques sociales entre des segments concrets des savoirs populaires d un c t et de la configuration d veloppementaliste de l autre (Olivier de Sardan, 2001, p. 742). Ce plaidoyer d Olivier de Sardan pour " l interactionnisme m thodologique va dans le sens d une plus grande ouverture des disciplines des sciences sociales l gard de l valuation des politiques de d veloppement, domaine qui a traditionnellement t celui des conomistes et de la recherche op rationnelle.
L interactionnisme m thodologique appellerait l analyse " des m diations institutionnelles et humaines dans le processus d laboration des politiques " dont on ne voit pas pourquoi elles n auraient pas aussi un rapport avec ce qu on peut saisir de leurs cons quences (Bar , 1997). Cette troisi me voie d fendue par Mosse (2005), Olivier de Sardan (2001) et Bar (1997) redonne un r le important aux id es dans le processus d laboration des politiques, puisque les " m diations institutionnelles et humaines , dans une configuration d veloppementaliste donn e, deviennent des lieux d apprentissage social et de production de connaissances et d id es nouvelles susceptibles d influencer les politiques et leurs effets. Les acteurs - en particulier les experts, les chercheurs, les gestionnaires de projets - dans ces m diations institutionnelles ne sont pas que des ex cutants de choix politiques venus d en haut. Au contraire, ces acteurs tirent des le ons de leurs exp riences sur ce qui est faisable ou non, apprennent, tentent de corriger ou de masquer leurs erreurs, etc. Ainsi, l laboration des politiques et leur mise en oeuvre ne sont plus consid r es comme un processus lin aire. Ce processus int gre des boucles, des r troactions et de l apprentissage. On consid re donc que les acteurs impliqu s dans la configuration d veloppementaliste ont une certaine autonomie et qu ils influencent l ensemble du processus en produisant des savoirs, des connaissances utiles pour la conceptualisation des probl mes, des solutions et des interpr tations donner des r sultats des actions de d veloppement (Mosse, 2005 ; Long, 2004).
Sylvy Jaglin illustre le r le que joue l expertise dans l appropriation locale des politiques de d veloppement en tudiant la r gulation des services de l eau. Elle montre, propos de la r gulation des r seaux,
la faible autonomie des politiciens et des bureaucrates dans l analyse des probl mes, puis dans la formulation des politiques. Rien d tonnant d s lors ce que les r gulations expertes qui fondent la gouvernance locale des r seaux paraissent si souvent d connect es des r alit s urbaines africaines.
Pour arriver cette conclusion, Sylvy Jaglin tudie les cons quences des changements de vision concernant le r le de l État dans le secteur de l eau depuis l adoption des politiques n olib rales des ajustements structurels. Elle montre que, depuis 20 ans, les enjeux ont consid rablement volu . Aujourd hui, on parle d acc s aux services pour les plus pauvres, d appropriation locale, d harmonisation, de coordination et de planification, alors qu avant on mettait plut t en vidence le caract re d faillant des op rateurs, le r le de l informel qu il fallait chasser ou institutionnaliser, etc. On reconnaît l existence de pratiques diverses pour l acc s l eau aussi bien au-dedans qu au-dehors des r seaux formels avec des offres de plus en plus h t rog nes. Ainsi, les fronti res entre public et priv , officiel et officieux, marchand et non marchand se sont d plac es avec l introduction de l approche de gouvernance. Cette derni re a ouvert de nouvelles possibilit s d action collective dans les services d eau. Les solutions techniques et les dispositifs organisationnels ont t consid rablement diversifi s.
Sylvy Jaglin montre aussi l existence de ph nom nes de " capture . Les actions engag es ont tendance tre confisqu es et technicis es par les experts, ce qui fait qu elles sont souvent d cal es du milieu sociopolitique local. Elle constate aussi que, dans les r seaux, la standardisation de l action publique ne vise qu r duire " la d cision politique une d cision experte, consensuelle et appropri e . Ce m canisme de capture des politiques par les experts peut tre parfois endog ne lorsque le pays dispose d une lite technique de haut niveau, comme en Afrique du Sud, mais le plus souvent, il est exog ne, comme c est le cas au Ghana.
Les approches qui misent fortement sur les acteurs priv s locaux et la soci t civile appuy e par la coop ration internationale ont tendance sous-estimer les sources locales de conflits et surestimer le r le d terminant des acteurs ext rieurs dans leur n gociation et leur d passement. Selon Sylvy Jaglin, cette approche conduit paradoxalement in fine davantage d exterritorialit que de proximit . D autre part, comme les cadres de la gouvernance locale se r v lent inappropri s dans de nombreux cas, cela conduit un recentrage au profit d instances nationales. Ainsi, la gouvernance et la r gulation se trouvent d coup es et r organis es des chelles diff rentes, ce qui soul ve la difficile question des modalit s de coop ration effective entre les diff rents degr s de responsabilit pour l offre de services.
Selon Sylvy Jaglin, outre la pauvret , deux probl mes majeurs freineraient la diffusion et l appropriation des innovations sociotechniques n cessaires l am lioration dans ce secteur. Premi rement, la faiblesse des moyens et des comp tences des acteurs mobilis s et mobilisables dans la gestion des services d eau, et deuxi mement, le d sordre, voire la concurrence, des initiatives disparates se r f rant des mod les et des modalit s d intervention souvent loign es les uns des autres. Ainsi, le mode de gouvernance dominant des syst mes d approvisionnement s apparente-t- il, selon Jaglin, une forme de coproduction multicentr e reposant la fois sur une multitude d acteurs ext rieurs et sur les habitants tr s sollicit s toutes les phases de r alisation et de fonctionnement.
M me si la fourniture autonome de services d eau existe, c est une initiative mise en place au nom d un bailleur qui s est impos e partir des ann es 80, instaurant des relations verticales directes, de bailleurs fournisseurs priv s de services, contournant les appareils publics. Il en r sulte, du point de vue de la r gulation des r seaux, deux probl mes majeurs : a) les fournisseurs des services locaux sont redevables d abord aux bailleurs de fonds du Nord, ce qui remet en question la souverainet des États pauvres, r duit leur responsabilit dans la fourniture des services et affaiblit la responsabilit publique dans les pays b n ficiaires ; b) la multiplication des partenaires composites dans l offre de services engendre des effets de disparit non n gligeables. Les organisations non marchandes exercent par leurs actions de puissants effets de d marquage dans l espace qui peuvent attiser des tensions entre groupes de population ayant des acc s diff renci s ces organisations.
La diversit des lieux et des fa ons de faire dans les grandes villes et les p riph ries des grandes villes, et dans les petites villes pose des difficult s penser les m canismes r gulateurs dans le cadre d une approche nationale unifi e et int gr e des services d eau, tandis que l parpillement des interventions ext rieures affaiblit la responsabilisation locale au profit de r gulations expertes " aid es . Si elles ne produisent pas l uniformisation des services d eau, les volutions r centes favorisent en revanche un processus d exterritorialisation et de d politisation de la gouvernance des r seaux urbains, ce qui ne facilite pas la construction politique de choix publics en mati re de services collectifs ni leur appropriation par les soci t s locales.
Marc Raffinot, prenant exemple sur le Mali, constate de son c t que la premi re initiative PPTE, celle de 1997, n a clairement pas fonctionn faute d un document consignant les strat gies du gouvernement. En 1999, l occasion du DSRP, les bailleurs bilat raux ont commenc harmoniser leurs interventions dans l optique du passage l aide budg taire. À cause de leur tr s forte pr sence dans le financement des projets de d veloppement, l implication des bilat raux tait essentielle du point de vue de la planification du d veloppement, mais elle n allait pas automatiquement dans le sens d une plus grande appropriation locale.
M me si les gestionnaires de l aide sont conscients qu ils n arriveront pas g rer de l ext rieur des enjeux aussi complexes, ils refusent toujours de prendre la responsabilit de l chec des programmes qu ils exportent. Bonnie Campbell consid re qu il faut d verrouiller les processus de planification et de prise de d cisions de d veloppement si l on souhaite r ellement une r appropriation par les acteurs locaux et une mise en oeuvre dans un cadre de bonne gouvernance. En ce qui concerne les instruments nouveaux de la coop ration, les experts proposent souvent des solutions simplistes, selon Marc Raffinot, rarement appuy es sur une analyse approfondie des probl mes qu ils sont cens s r soudre. De plus, dans le domaine de la lutte contre la pauvret , les instruments et les mod les macro conomiques traditionnels sont peu pertinents, alors que l assistance technique est souvent per ue par les partenaires comme un appui leurs propres proc dures.
Par ailleurs, la nouvelle approche accorde un r le important l État, et met l accent sur la n cessaire qualit " w b rienne de son administration. Raffinot se demande dans quelle mesure les engagements de la D claration de Paris peuvent tre respect s, si les administrations des pays les plus pauvres sont vraiment en mesure d laborer et de prendre en main les politiques de d veloppement qui sont cens es fonder l appropriation. Le diagnostic g n ralement pos ce sujet est que le probl me principal est un probl me de capacit technique. Sur la base de ce diagnostic, les partenaires en d veloppement ont lanc un nombre tr s lev d actions de capacity building . Pour ce qui est des actions entreprises dans le domaine de la formation, Raffinot souligne que les fonctionnaires des PED sont souvent enthousiastes l id e de suivre des formations parce qu ils sont mal pay s et qu ils y voient plut t les avantages induits. Toutefois, il doute qu une hausse des salaires am liore la motivation du personnel, puisque le probl me va au-del des questions de moyens mat riels. Les cadres mieux pay s et mieux form s sont souvent tr s mal utilis s. Les responsables d l guent peu de responsabilit s et donnent peu d information, g n rant ainsi un pr occupant gaspillage des ressources humaines. Les probl mes de la fonction publique ne concernent donc pas seulement les salaires, la formation ou la motivation des agents mais plut t le fonctionnement m me des syst mes de gestion et de planification.
Il est donc ind niable, selon Marc Raffinot, que l approche de l initiative PPTE modifie consid rablement les modalit s de pr paration, d ex cution et de suivi des programmes de d veloppement ; et il est tout aussi ind niable que les impacts sur le d veloppement et l appropriation locale sont multiples et contradictoires. Par exemple, la r duction de la concurrence entre donateurs a ses avantages, elle diminue la surcharge administrative des gouvernements des pays b n ficiaires, mais elle renforce aussi le " cartel des donateurs (Easterly, 2002), ce qui est peu susceptible de promouvoir les politiques alternatives. Il y a un fort risque, selon Raffinot, d un accroissement du poids des partenaires ext rieurs sur l laboration des politiques et d un appauvrissement de l analyse des options alternatives du d veloppement, aspect essentiel de la d marche de planification rappel par l Agenda de Barcelone pour le d veloppement (2004).
La mise en avant d une meilleure appropriation, plus participative et plus transparente, laisse subsister de grandes zones floues. En particulier, l importance croissante de l expertise dans la prise de d cision complique une d marche qui se veut fond e sur la transparence participative. Bonnie Campbell voit plut t en pratique, dans la nouvelle approche, la confirmation d une tendance la technocratisation dans le domaine social et la d politisation des enjeux, combin es la diminution des capacit s redistributives des États, ce qui, selon elle, r tr cit consid rablement les espaces d mocratiques.
La nouvelle approche a tendance supposer que les conditions de base pour l appropriation et l am lioration de la gouvernance peuvent tre facilement tablies, ou du moins que le changement de relations au sein du syst me d aide pourrait tre d cisif pour les mettre en place - de mani re un peu analogue, mais invers e, la fa on dont les politiques d ajustement structurel supposaient que le vide cr par le retrait de l État allait automatiquement tre combl par le secteur priv .
Plusieurs contributions cet ouvrage montrent que des pr alables sont n cessaires, notamment pour organiser la participation de la " soci t civile , mais aussi pour am liorer la qualit " w b rienne de l administration, n cessaires pour clairer les choix d mocratiques et mettre en oeuvre efficacement les orientations retenues - les deux tant n cessaires un d bat public vivant et bien inform .
Angel Saldomando offre un t moignage tr s personnel entourant une exp rience originale de r appropriation du discours sur la gouvernance par un groupe de chercheurs engag s au Nicaragua. Rappelant les travaux d Albert Hirschman sur l valuation des projets de d veloppement, Pincus et Winters (2002) pensent que chaque projet est encastr dans un contexte unique sur le plan politique, conomique et institutionnel, et qu ainsi, un projet isol peut donner une gamme tr s tendue de r sultats. Il faut donc faire preuve " de modestie et de flexibilit dans la conception et l valuation des projets, ce qui n cessite une connaissance approfondie des conditions locales et un oeil attentif aux opportunit s non anticip es pour l innovation . Cette approche constitue la base des travaux des chercheurs du CINCO au Nicaragua d crits par Angel Saldomando dans cet ouvrage. Dans une initiative originale pour la r appropriation de la notion de gouvernance, ces chercheurs ont fait de la gouvernance un objet construire. Cette d marche les a amen s cr er un Observatoire de la gouvernance. Pour ce faire, il a fallu au pr alable se d barrasser des approches technicistes la mode tout en tentant de faire de la gouvernance un v ritable concept d analyse de l conomie politique d un territoire.
Les tudes entreprises ouvrent un nouveau champ d analyse qui permet de lier le processus de r forme conomique, d ajustement et les conditions de viabilit politique du processus de la gouvernance. Ces tudes ouvrent aussi la voie au d passement de l approche de la coop ration internationale par une d marche consensuelle de red finition du contenu du dialogue politique entre acteurs externes et acteurs locaux charg s de la mise en oeuvre des actions de d veloppement.
Le Nicaragua a connu, durant les quatorze derni res ann es, un processus politique plusieurs s quences : transition de la r volution, de la guerre civile la paix et la d mocratisation, et enfin passage l conomie de march d r gul e. La turbulence politique et les conflits sociaux, marqu s certains moments par des affrontements arm s, furent, pendant les premi res ann es de la transition, la principale explication des probl mes du pays. Apr s 1995, les conflits sociaux se sont apais s, l inflation a t contr l e, la d mocratie et l conomie de march taient accept es et le pays commen a alors appliquer un long et vaste programme de reformes conomiques et institutionnelles.
Malgr une am lioration vidente de la situation politique, les rapports des institutions internationales continuaient signaler de fa on de plus en plus insistante le mauvais tat de la gouvernance. C est compte tenu de ce manque d objectivit inspir e d une vision tr s floue de la gouvernance qu une quipe de chercheurs engag s a entrepris une recherche ind pendante sur l tat de la gouvernance au Nicaragua, et la confrontation de cette approche celle promue par les grandes agences internationales.
Saldomando montre combien le th me de la gouvernance, tr s sensible politiquement, a fait couler beaucoup d encre au Nicaragua. Malheureusement, le concept restait la chasse gard e d agences de d veloppement et, dans une moindre mesure, du gouvernement, alors que quelques ONG, sous la forme de projets sp cialis s dans la participation sociale et dans les sondages d opinion, compl taient le tableau. Saldomando montre que les chercheurs et les professionnels furent happ s par les besoins de la coop ration internationale dans les ONG mesure que celles-ci se renfor aient et attiraient les fonds de la coop ration, limitant du coup l ind pendance de la recherche.
Ainsi, malgr l importance politique attribu e la notion de gouvernance et le nombre de projets de coop ration, Banque mondiale et ONG confondus, il n y avait pas de v ritable recherche sur le sujet ni d quipes locales pr tes l assumer. Le Centre de recherche sur la communication (CINCO), bas Managua, un des rares centres encore actifs, d cida, apr s de longues r flexions, de tenter l exp rience de l laboration d un rapport ind pendant sur l tat de la gouvernance au Nicaragua. Angel Saldomando raconte comment chercheurs et professionnels ont collabor au fur et mesure que le processus d mocratique se d veloppait et que les institutions financi res internationales et la coop ration s int ressaient au pays. Leur conclusion est la suivante :
[l tude] a permis de restaurer le conflit comme expression d mocratique de la diversit d int r ts, face auquel l État devrait, en principe, construire une partie importante de sa propre l gitimit . Pour ce faire, tous les conflits ont t r pertori s et class s afin d tablir les demandes sociales dans le pays. Celles-ci ont t mises en rapport avec la production de politiques publiques et le comportement institutionnel.
Cette conclusion se d marque donc nettement de l approche standard qui fonde la gouvernance sur la vision d une soci t sans conflit, o les solutions aux probl mes sociaux sont avant tout techniques.
QUAND LA SOLUTION CRÉE DES PROBLÈMES
Le mod le technocratique masque la vuln rabilit des programmes d action d experts. Rigoureux sur papier, ils sont fragiles lorsque confront s aux b n ficiaires. Il ne faut pas pour autant tomber dans l interactionnisme populaire et banaliser compl tement ce qui vient en amont de la mise en oeuvre des programmes de d veloppement. Une troisi me voie serait de consid rer l ensemble des m diations institutionnelles et humaines (Bar , 1997) au sein d une configuration d veloppementaliste (Olivier de Sardan, 2001) comme des lieux d apprentissage susceptibles d influencer les actions de d veloppement tout au long du processus d laboration et de mise en oeuvre des politiques.
Sous cet angle d analyse, le succ s ou l chec des actions de d veloppement sont fonction de la capacit d un acteur faire valoir son interpr tation des r sultats obtenus. L enjeu pour une organisation internationale est de stabiliser une interpr tation particuli re du d roulement de ses op rations sur le terrain et d emp cher l mergence d interpr tations alternatives (Mosse, 2005). Dans un tel contexte, l interpr tation des causes de l chec des politiques de d veloppement ( policy failure ) devient un champ de bataille entre des acteurs qui ont des int r ts vari s pour imposer une interpr tation. Dans cette bataille, les producteurs de connaissances - experts, consultants, chercheurs, gestionnaires de projets et de programmes - jouent, volontairement ou non, un r le cl .
À propos des r formes structurelles dans les ann es 80, toutes les parties prenantes (la Banque mondiale incluse) admettent que les r sultats sont d cevants - en termes de croissance conomique, de r duction de la pauvret , de d mocratisation, etc. -, que les r formes entreprises n ont pas produit ce que l on attendait d elles. En fait, comme le montrent Nancy Thede, Sylvie Jaglin et Manuel de la Fuente, ces r formes ont g n r des effets impr vus (dans certains cas, des effets positifs inattendus) qui ont le plus souvent servi renforcer certains ph nom nes que les r formes cherchaient combattre.
Ces effets non maîtris s affaiblissent consid rablement la port e des r formes entreprises et, souvent, g n rent de nouveaux probl mes qui peuvent contribuer accroître l cart entre objectifs et r sultats (Dunham, 2003). Par exemple, les effets sociaux n gatifs des r formes des politiques conomiques et commerciales dans les ann es 80 ont forc l introduction de programmes sociaux en faveur des plus d munis. Par ailleurs, les r formes institutionnelles des ann es 80 et 90 ont affaibli la capacit des administrations maîtriser les politiques publiques, obligeant les IFI r introduire des mesures de renforcement institutionnel dans les ann es 90 pour palier la fragilit des bases de l administration publique (Dunham, 2003). Ces actions impr vues au moment de la conception des r formes ont contribu tendre le champ d action des IFI et le complexifier, comme le souligne Bonnie Campbell. Ces actions d coulent en grande partie des cons quences non maîtris es des r formes structurelles ant rieures et s ins rent dans les strat gies pour imposer une certaine interpr tation des causes des checs r p t s des ajustements structurels.
Comme le souligne B atrice Hibou (1998 p. 35),
La Banque Mondiale contribue part enti re dessiner les contours des nouvelles formes de gouvernementalit en partie de mani re volontaire (immixtion dans l laboration des politiques) mais surtout de mani re involontaire travers les cons quences non maîtris es des r formes. En effet ces cons quences ne sont pour la plupart d entre elles, ni pr vues, ni voulues. Le travail d interpr tation, d adaptation et de contournement qu op rent les diff rents acteurs locaux sur les mesures labor es par la Banque est d autant plus important que le discours de celle-ci refuse de prend

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