Démocratie et Administration : Actes du Colloque Organisé à Tunis : Les 10 et 11 Octobre 2011

Leila Lankarani, Amel Aouij-Mrad, Imen Ben Rejeb, Hafedh Ben Salah, Cécile Castaing, Marta Franch, Sophie Dabbou Ben Ayed, Jacqueline Morand-Deviller, Pascal Combeau, Noomen Nciri, Sana Noomen, Imouna Saouli, Lotfi Tarchouns, Fatma Ellafi

Description

Ce livre parle de démocratie et administration. L’expression de droit souterrain peut apparaitre, au premier abord, mystérieuse et pour tout dire inquiétante. Le droit peut-il en effet être caché, secret, voire clandestin ? Les interrogations du doyen Carbonnier autour de l’existence d’un infra-droit montrent que la question n’est pas nouvelle(1). Elle a toutefois rebondi récemment, sous l’angle du droit souterrain, formule consacrée en 2006 par le rapport du Conseil d’Etat sur la sécurité juridique(2), et exploitée en 2008 par celui du président Warsmann sur la simplification du droit(3). L’appréhension du droit souterrain dans ces deux documents est cependant restrictive et négative : focalisée sur le développement des circulaires administratives, elle vise surtout à dénoncer l’obscurité de leur régime juridique.

Sujets

• Droit et juridique
• LAW

Informations

• Publié par: Al-Atrash Group for Specialized Book
• Date de parution: 01 janvier 2014
• Nombre de lectures: 19
• EAN13: 9796500177304
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 3 Mo

Extrait

UNIVERSITE DE TUNIS EL MANAR

FACULTÉ DE DROïT ET DES SCïENCES POLïTïQUES DE TUNïS

Collection « Forum des juristes » N°15

DÉMOCRATIE ET ADMINISTRATION

Actes du colloque organisé à Tunis les 10 et 11 octobre 2011

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En collaboratîon avec: L’Assocîatîon tunîsîenne de droît admînîstratîf (ATDA) L’Unîté de recherches «LASCAD» (Unîversîté Tunîs El Manar) Le Centre d’études et de recherches sur le droît admînîstratîf et la réforme de l’Etat (CERDARE. Unîversîté Montesquîeu Bordeaux IV)

Lîste des auteurs (par ordre alphabétîque) : Amel AOUIJ MRAD ; Hafedh BEN SALAH ; Cécîle CASTAING ; Pascal COMBEAU ; Sophîe DABBOU BEN AYED ; Imen BEN REJEB ; Fatma ELLAFI ; Marta FRANCH ; Leïla LANKARANI ; Jacquelîne MORAND DEVILLER ; Noomen NCIRI ; Sana NOOMEN ; Imouna SAOULI ; Loti TARCHOUNA ;

Edîtîons Latrach Tunis, 2014

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Edîtîons Latrach Rue de Londres, 1000 Tunîs ,95 Tél 71.241.123 - Fax 71.330.490 Emaîl: contact@latrach_edîtîon.com www.latrach_edîtîon.com

Etat de droît, démocratîe et admînîstratîon

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Amel AOUIJ MRAD Professeur à l’Université Tunis el Manar

«Le petit garçon qui jette des pierres dans le torrent et admire les ronds qui se forment dans l’eau, admire en fait une œuvre où il bénéficie du spectacle de sa propre activité». Hegel, La conscience de soi.

La Révolution du 14 janvier 2011 pourrait dans les prochaines années, changer sensiblement le fonctionnement de l’administration tunisienne car elle a bouleversé, libéré et remis en cause.

L’état de droit apparaîtrait alors comme forcément lié à un Etat politiquement libéral dans le sens d’un Etat garant des libertés indi- viduelles. A contrario, il serait dénié dans une dictature ou même dans un régime simplement autoritaire. La différence entre un état de droit libéral dans le sens littéral et originel et un état de droit démo- cratisé serait alors à faire.

La réflexion sur le triptyque « Etat de droit, démocratie, admi- nistration » exige une réflexion nouvelle , basée sur des paramètres autres que les libertés politiques. Cette réflexion exige de débuter par des définitions et une réflexion sur les sens de ces trois termes qu’il convient d’adopter, mis en rapport avec notre questionnement. Autant les termes de démocratie que d’état de droit sont des termes flous. Le premier d’entre eux est couramment défini comme désignant (1) le régime politique dans lequel le peuple est souverain . L’état de

(1) Selon la formule constamment reprise de Abraham Lincoln, la démocratie est « le gouvernement du peuple, par le peuple, pour le peuple », ce qui est proche

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Démocratie et administration

droit ou état deprimauté du droitest une situation juridique dans laquelle chacun est soumis au respect du droit, du simple individu (2)(3). jusqu’à la puissance publique

Le recours à la notion d’état de droit n’est pas exempt d’un cer- tain phénomène de mode ce qui explique que sa définition peine à trouver une rigueur nécessaire. A la fin des années quatre vingt, avec la chute des « démocraties » socialistes, une grande vague de liberté imposa ce concept dans une déferlante exigeante de droits de l’homme, de reconnaissance de l’individu.

Enfin, la définition de l’administration si elle semble aisée, exige néanmoins des choix. Elle concernerait pour nous l’ensemble des personnes de droit public, réalisant des missions de service public, avec un attachement particulier pour l’administration centrale.

La définition avancée est à mettre en rapport avec notre sujet d’étude. Elle doit servir la réflexion quant aux interactions existant entre l’administration et son rôle au sein de l’Etat, quant à sa place par rapport au politique. Elle doit renouveler le débat ancien portant sur les rapports de l’administration et du gouvernement, sur les liens du pouvoir administratif avec le pouvoir politique.

En Tunisie, l’apport de l’administration à la démocratie fut tou- jours limité. Dès l’indépendance, les choses prirent mauvaise tour- nure du fait de concours de circonstances, puis d’habitudes acquises confortées par une certaine passivité culturelle. L’administration se prit à faire le jeu d’un pouvoir politique autoritaire et centralisateur.

De ce rôle qu’elle fut vitalement tenue de jouer à l’indépendance, à son obligatoire allégeance à l’égard d’un parti unique ou pudique- ment dénommé « dominant » par la suite, à son instrumentalisation à l’égard du pouvoir en place , notre administration semble avoir vécu

de sa définition originaire (demos, cratos). Pour A. de Tocqueville, le terme de démocratie peut aussi désigner une forme de société ayant pour valeur la liberté et l'égalité, (2) http://fr.wikipedia.org/wiki/%C389%tat_de_droit cite_note-0 (3) Selon la formule constamment reprise de Abraham Lincoln, la démocratie est « le gouvernement du peuple, par le peuple, pour le peuple », ce qui est proche de sa définition originaire (demos, cratos). Pour A. de Tocqueville, le terme de démocratie peut aussi désigner une forme de société ayant pour valeur la liberté et l'égalité,

Etat de droit, démocratie et administration / Amel AOUIJ MRAD

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tous les avatars de l’absence de démocratie et du mépris du droit, dé- formant notions, techniques et procédures administratives, bafouant le respect de l’usager pris qui était devenu citoyen de seconde zone de nos cités. Au-delà de la réflexion sur le rôle que doit jouer une administra- tion dans un état de droit, il faudrait réfléchir à trouver un juste équi- libre entre trois concepts. Par la magie d’une révolution, cet équi- libre se trouve être à réaliser, semblant conforter l’idée que l’Etat de droit serait réservé aux seules démocraties libérales. Pourtant, la contradiction n’est pas absente de ce triptyque : l’administration publique dans nos systèmes de droit, est liberticide. Pétrie de puissance publique et auréolée d’intérêt général, elle a beau faire le droit, elle peine à respecter de son plein gré le droit. Elle bafoue encore principes, droits et libertés placés au-dessus de son action administrative. L’administration tunisienne semble cependant, depuis quelque temps, se transformer pour intégrer davantage des exigences nou- velles à a réflexion et à son action. Si elle s’est trouvée obligée de s’insérer dans un processus démocratique (I), elle se trouve tout au- tant tenue de renforcer ce même processus (II).

ï.L’admînîstratîon s’însère dans un processus démocratîque S’il est courant de dire que l’administration constitue le bras droit du gouvernement, il serait cependant trop facile de penser qu’elle ne serait qu’une lourde machine qui se contente d’en exécuter les ordres. L’administration est vivante et s’insère dans un processus évolutif et mouvant. Elle est composée d’hommes, qui sont tout au- tant des citoyens. Cette vivacité de son rôle aux fins de réceptionner l’ordre juridique nouveau (I) et pour le modeler (II) est fondamental pour la construction d’une démocratie naissante.

A.Elle réceptionne un ordre juridique nouveau Ce qui a réellement changé en 2011 est le primat d’un état de droit réel et la prise en considération de revendications de libertés et de droits. L’état de droit formel, affirmé sous forme de slogan, s’il ne disparaît pas totalement, est néanmoins remis en cause. La liberté d’expression nouvellement redécouverte, participe grande- ment à cette éclosion. L’ordre se fait désordre et dans les remous de

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cette naissance, les administrations ont dû s’adapter plus ou moins passivement. Le rôle qu’elle s’était plu à tenir depuis la révision constitution- (4) nelle de 1997 exacerbant les pouvoirs de l’Exécutif , elle s’était retrouvée tenir un rôle qui lui est originellement dénié : celui d’être (5) créatrice de droit . Car l’administration n’est pas, même s’il s’agit là d’un de ses plus secrets fantasmes, une boîte noire. Sans être la maison de verre des pays nordiques qui ont tempéraments, culture habitudes différentes, elle interagit avec ses environnements : politique, essentiellement, mais aussi économique, culturel, religieux.

La Révolution de 2011 ayant eu pour cause une sclérose (6) économique et sociale , des choix inédits furent brusquement à effectuer par une administration appelée à les mettre en œuvre. Les choix économiques établis par le gouvernement se devaient d’être adaptés à une réalité inattendue. L’administration, garante de l’exé- cution des choix de politique économique liés au développement du pays, est à présent obligée de modeler ses actions économiques dans le sens d’une plus grande protection des défavorisés les impacts de la mondialisation.

Ce libéralisme économique lié par certains côté à la démocratie aura néanmoins toujours besoin des modulations de l’administra- tion pour éviter le déficit démocratique. Le lien de l’état de droit avec l’Etat libéral impose-t-il obligatoirement le libéralisme écono- mique ou permet-il le recours à l’Etat Providence? B.L’administration modèle l’ordre juridique nouveau Fabricant du droit administratif en ce sens qu’elle élabore les textes d’application des lois, l’administration pourrait-elle être un « visionnaire » du droit ? Depuis quelques mois, ce nouveau droit produit par l’adminis- tration va refléter des choix nouveaux mais aussi une démarche, un cadre global qui porte la marque de l’état de droit. Durant l’immé-

(4) La révision constitutionnelle a accru le domaine du règlement. (5) Rôle du pouvoir règlementaire et la passivité du Conseil Constitutionnel. (6)Avec une économie qui fonctionnait correctement et des classes sociales totalement marginalisées.

Etat de droit, démocratie et administration / Amel AOUIJ MRAD

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diate période post révolutionnaire, ainsi que celle de la transition, la marque de l’état de droit se transmettra aux textes nouveaux, que l’administration sera appelée à mettre en œuvre.

Différentes raisons expliquent cela. D’abord parce que le peuple revendique et que la liberté d’expression est devenue une réalité. Ensuite parce que des conventions internationales ont été intégrées dans le droit interne, avec leur lot de principes consacrés et de droits reconnus au peuple sont désormais à intégrer dans ces textes. Enfin, parce que les textes eux-mêmes visent des objectifs désormais plus respectueux de l’état de droit à instaurer. Cet ensemble amène l’ad- ministration à réfléchir à des préceptes d’action nouveaux.

Les agents qui composent l’administration ont été très tôt après la révolution confrontés à des revendications nées de l’explosion d’une liberté jusqu’alors inconnue. Leur sens de la réaction a été mis à l’épreuve par les grèves, sit-in et critiques frontales. Après la révolu- tion du 14 janvier, l’administration a dû interagir avec des citoyens qui exigeaient non de banales prestations mais le rétablissement de droits violés et l’abolition de situations de non droit. En fait, le réta- blissement de l’état de droit, la reconnaissance – sur le tas et taillée dans le vif – de la démocratie populaire. Donnant la plupart du temps gain de cause aux revendications, l’administration ne semble pou- voir redevenir aussi sclérosée qu’auparavant.

Certaines administrations sont davantage sollicitées que les autres dans cet apprentissage de démocratie : administrations décentrali- sées, départements en confrontation directe avec les problèmes des citoyens, département chargés de la mise en œuvre in vivo de la démocratie, tel l’anciennement honni ministère de l’Intérieur.

Mais parfois la démocratie alla à l’encontre de l’état de droit avec évictions et mises à l’écart massives et justifiées par des apparte- nances partisanes. Les excès appellent aux excès et la juste mesure est donc à réapprendre, si ce n’est tout simplement à apprendre.

ïï.L’admînîstratîon fabrîque de démocratîe L’administration n’est pas seulement une machine à obéir aux ordres. Elle dispose d’une autonomie d’action qui la rend apte à appuyer le processus démocratique dans lequel elle s’insère. Le pas-

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sage à un état de droit induit des réflexes (A) et des comportements nouveaux (B).

A. Réformer une manière de penser L’administration dans un état de droit, dans un Etat démocratique, doit saisir sa juste place. Elle doit relativiser intrinsèquement l’idée même de sa puissance. Ce faisant, cette diminution d’une trop grande facilité d’action s’accompagnerait de l’apprentissage du respect de certaines valeurs qu’elle se plaisait à ignorer telles les libertés, la dignité et les individualités. L’autolimitation en question l’inscrira dans un schéma de respect du droit établi. Respect des délais de réponse, des procédures éta- blies, et surtout respect des décisions du juge et exécution des arrêts. Que vaut en effet une annulation d’acte administratif si elle ne pro- duit pas d’effets concrets ? Quelle est la valeur d’un jugement en res- ponsabilité si l’administration ne paie pas les indemnités prononcées à son encontre par le juge? Le point de départ de ce travail de l’administration sur elle-même est la relativisation du sentiment ancien de sa toute puissance qui tend à limiter les effets du principe de légalité et de responsabilité administrative. Cette humilité administrative nouvelle est la pièce maîtresse du processus de sauvegarde des droits des usagers. Vient ensuite la conviction que le rapport à l’usager dans un Etat de droit appelle forcément à instaurer des relations moins biaisées entre lui et les autorités administratives. Cette revalorisation amè- nerait alors à l’obligation d’information lorsque ledit usager est visé par une décision, particulièrement lorsqu’il risque d’avoir à souffrir d’un changement de l’ordre juridique. Elle entraîne également la pensée que même le plus simple d’entre les usagers a sa place en amont du processus décisionnel lorsqu’ad- ministration a besoin de son avis. Une administration qui répond à de telles attentes et qui, de sur- croît, a perdu l’idée d’allégeance systématique au pouvoir, qui re- cherche l’efficacité démocratique et l’approbation consensuelle de son action acquière une capacité de réflexion et de réaction spéci- fique par rapport au pouvoir en place.

B.Par une manière d’agir

Etat de droit, démocratie et administration / Amel AOUIJ MRAD

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Les prises de conscience de l’administration sur son rôle, ses atti- tudes, les convictions et ses choix ne suffisent pas : elles appellent à des mises en œuvre.

Certaines techniques de concrétisation de choix démocratiques existent déjà. Reflet d’une certaine conception des rapports entre l’administration et ses usagers, elles n’étaient cependant pas appli- quées dans leur plénitude.

Ainsi, les enquêtes publiques et les consultations ont été jusqu’en 2011 rares et tronquées. Elles n’avaient ni contenu ni assise démo- cratiques.

L’enquête précédant la délimitation du domaine public maritime se limitait à une commission comportant quelques techniciens….. L’enquête obligatoire au cours de l’élaboration d’un plan d’aména- gement urbain était davantage conçue une formalité obligatoire que comme une réelle recherche d’écoute des citoyens locaux.

Quant aux « conseils supérieurs » créés en pagaille dans les an- nées quatre-vingt dix, ils n’ont jamais eu une quelconque utilité ou une légitimité. Leur composition pléthorique et leurs pouvoirs futiles et superficiels confortaient cette opinion. L’excès de ces créations a pointé du doigt la facticité de cette démocratisation de la prise de décision.

En matière économique, l’administration se trouve tenue d’agir en conformité avec les choix du pouvoir politique. Le contrat public, en tant qu’instrument privilégié d’encadrement de la vie économique doit voir son utilisation révisée. Si la technique est correctement ap- préhendée, sa mise en œuvre laisse à désirer.

Le partenariat public-privé doit parvenir dans ce cadre à jouer le rôle pour lequel il a été instauré : valoriser la liberté contractuelle au dépens du tout unilatéral. Il en sera notamment ainsi pourla valorisa- tion économique du domaine public, les diverses concessions (télé- com, parcs urbains, domaine public portuaire….).

Pour ce qui concerne les contrats entre personnes publiques, le rapport entre Etat de droit et administration doit désormais amener cette dernière à instaurer des rapports entre le centre et la périphérie différents, plus basés sur la confiance, ce qui permettrait de se rap- procher réellement des besoins citoyens.