Le système de protection sociale au Congo-Brazzaville
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Description

La naissance du système congolais de protection sociale a été laborieuse et s'est faite par étapes. Si son essor a été remarquable, on constate qu'il connaît actuellement des difficultés financières qui menacent son existence même. Il est donc indispensable de sortir des limites dans lesquelles il a toujours été confiné pour permettre de traiter des problèmes nouveaux que sont, à la fois, le développement de la pauvreté, l'extension au secteur informel, le lien entre la protection sociale et l'emploi, la capacité d'organisation des populations.

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Informations

Publié par
Date de parution 01 février 2011
Nombre de lectures 958
EAN13 9782296451285
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

LE SYSTÈME DE PROTECTION SOCIALE
AU CONGO-BRAZZAVILLE
© L’Harmattan, 2011
5-7, rue de l’École-polytechnique ; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-296-13891-9
EAN : 9782296138919

Fabrication numérique : Actissia Services, 2013
Pierre N’Gaka


LE SYSTÈME DE PROTECTION SOCIALE
AU CONGO-BRAZZAVILLE
Études Africaines
Collection dirigée par Denis Pryen et François Manga Akoa


Dernières parutions

Bernard GOURMELEN et Jean-Michel Le Roux, Petits métiers pour grands services dans la ville africaine, avec la collaboration de Mamoutou Touré, 2011.
Issakha NDIAYE, Guide de la passation des marchés publics au Sénégal, 2010.
Xavier DIJON et Marcus NDONGMO, L’Éthique du bien commun en Afrique, Regards croisés, 2011.
Daniel KEUFFI, La régulation des marchés financiers dans l’espace OHADA, 2011.
Cedric ONDAYE-EBAUH, Vous avez dit développement ?, 2010.
Mahamadou ZONGO (sous dir.), Les enjeux autour de la diaspora burkinabè, 2010
Jean-Claude MBOLI, Origine des langues africaines Essai d’application de la méthode comparative aux langues africaines anciennes et modernes, 2010.
Lambert NICITIRETSE, Charge pastorale du curé et coresponsabilité dans l’église du Burundi, 2010.
Jean Maurice NOAH, Le makossa. Une musique africaine moderne, 2010.
Brice Armand DAVAKAN, Repenser les nations africaines, 2010.
René N’Guettia KOUASSI, Comment développer autrement la Côte d’Ivoire ?, Des suggestions concrètes pour soutenir la dynamique du développement de ce pays, 2010.
Jean-Pierre BODJOKO Lilembu, Développement de la radio catholique en RDC, 2010.
Auguste ILOKI, Le droit des parcelles de terrain au Congo. Tome 1 : Droits fonciers coutumiers. Acquisition des parcelles de terrain, 2010.
Abdoulay MFEWOU, Migrations, dynamiques agricoles et problèmes fonciers, 2010.
Maurice ABADIE, Afrique centrale. La colonie du Niger, 2010 (reprint de l’édition de 1927).
Michèle CROS et Julien BONDAZ (dir.), Sur la piste du lion. Safaris ethnographiques entre images locales et imaginaire global, 2010.
INTRODUCTION
À la différence des autres branches du droit, dont le nom est fixé il y a belle lurette, la Sécurité sociale a été longtemps considérée comme une simple branche ou comme un prolongement du droit du travail. Dans un premier temps, les institutions de Sécurité sociale étaient uniquement regardées comme des droits accordés aux salariés en complément de leur rémunération, qu’il s’agisse par exemple d’organiser la réparation des accidents du travail ou d’accorder un supplément de salaire aux ouvriers chargés de famille.
Aujourd’hui, même si telle est encore la situation dans certains pays, même si les droits des salariés constituent encore partout le noyau fondamental de la Sécurité sociale, sa conception s’est profondément transformée. Tout le monde s’accorde à lui reconnaître une vocation à s’étendre à toute la population y compris à la population inactive.
L’examen de la littérature consacrée à la définition de la Sécurité sociale montre qu’il n’existe pas plus qu’aujourd’hui qu’hier de définition uniforme de celle-ci. L’absence d’unanimité autour de la définition de la Sécurité sociale se laisse constater dès que l’on entreprend d’examiner son contenu. D’où la nécessité de préciser le périmètre exact du socle de la Sécurité sociale (chapitre I).
L’histoire est le laboratoire expérimental de la législation : plus encore que les autres branches du droit, la Sécurité sociale est profondément marquée par ses origines historiques. Il est donc indispensable de faire un bref aperçu sur la naissance et l’évolution des systèmes de protection sociale (chapitre II).
Nous envisagerons ensuite l’examen des sources du droit de la Sécurité sociale (chapitre III) pour constater une double originalité : les techniques de création de la règle de droit qu’il met en œuvre ne sont pas nombreuses et le rôle important des sources internationales.
Chapitre I. – Socle et définition de la Sécurité sociale
Il est difficile de saisir l’expression "Sécurité sociale" actuellement reçue. En effet des divergences apparaissent quant au contenu à lui donner. Dès lors, il nous semble indispensable de déterminer le socle de la Sécurité sociale (section 1). Ce n’est qu’après que nous pourrions dégager des critères rationnels susceptibles de nous permettre de donner une définition de la Sécurité sociale (section 2).
Section 1. – Socle de la Sécurité sociale
Chaque individu est menacé au cours de son existence par divers événements susceptibles de supprimer son revenu ou d’une façon plus générale, de réduire son niveau de vie ; ces événements se situent notamment :
sur le plan de l’acquisition du revenu professionnel ;
sur le plan du niveau de ce revenu.
Certains événements en effet, qualifiés de risques, peuvent empêcher l’individu d’exercer son activité professionnelle et par conséquent de percevoir des gains correspondants, soit qu’ils concernent son état physique (maladie, vieillesse…), soit qu’ils concernent la situation économique (chômage…).
Dans d’autres hypothèses, il peut sans doute continuer d’exercer son activité professionnelle, mais son niveau de vie se trouve réduit :
soit par des dépenses exceptionnelles ; c’est le cas lorsque surviennent des dépenses de soins ou des charges familiales ;
soit parce que l’érosion monétaire n’est pas compensée par une augmentation corrélative de ses ressources professionnelles ;
soit encore parce qu’un événement ou l’évolution économique occasionne une chute des revenus (brusque ou progressive).
Pour des raisons très variables, selon les cas, ces deux dernières éventualités ne sont pas comprises dans le domaine généralement admis de la Sécurité sociale, bien que leur survenance donne naissance de la part des catégories sociales concernées à des revendications portant sur la nécessité d’une protection sociale appropriée.
On constate donc que risques et charges se caractérisent par leur incidence sur le niveau de vie de l’individu ; ils menacent sa sécurité économique. Les systèmes de Sécurité sociale se proposent, par l’aménagement de techniques originales de réparation ou de prévention des tels événements, de garantir cette sécurité économique.
C’est en ce sens que la Sécurité sociale constitue la notion moderne de la recherche de protection sociale qui a conduit les hommes (et plus spécialement les travailleurs) depuis longtemps et surtout depuis les débuts de l’ère industrielle, à la recherche de modes de garantie. Ainsi, la Sécurité sociale semble correspondre à deux tendances essentielles des sociétés modernes :
■ La première est le besoin de sécurité que les individus et les peuples ressentent d’autant plus profondément que les progrès techniques semblent fournir les moyens d’en assurer la réalisation, en même temps qu’ils créent la crainte et la possibilité de catastrophes sans précédent.
■ La seconde tendance est l’abandon de l’individualisme au profit de la recherche d’une solution collective des problèmes. Elle se manifeste à tous les niveaux, créant le besoin d’une solidarité entre les nations comme entre les individus.
Les risques couverts par la Sécurité sociale généralement appelés sous le concept de "risques sociaux", sont essentiellement ceux qui portent atteinte à la vie, à l’intégrité physique, à la santé ; d’où les liens très étroits qui existent entre l’organisation de la Sécurité sociale et celle de la santé publique.
Mais l’objet de la Sécurité sociale est à la fois plus restreint et plus large, car ces risques, elle les envisage, surtout sous l’angle de leurs répercutions économiques, en tant qu’atteintes aux moyens d’existence des individus et de leurs familles. Cette orientation particulière explique que des risques en apparence purement économiques et qui n’ont que des répercutions indirectes sur la santé des individus, soient inclus parfois dans la gamme des risques pris en charge par la Sécurité sociale, par exemple le risque d’avoir une famille nombreuse ou le risque de se trouver sans emploi.
L’orientation économique de la Sécurité sociale explique qu’elle soit apparue et qu’elle se soit développée d’abord et le plus complètement et parfois exclusivement au profit des travailleurs salariés, ceux parmi les citoyens qui étaient les plus vulnérables aux événements de nature à affecter, à travers leur santé, leur capacité de se procurer des moyens d’existence. L’extension progressive de la Sécurité sociale à des risques nouveaux ne l’a pas empêché, pendant longtemps, de continuer d’apparaître comme une branche particulière du droit du travail, puisqu’il fallait être un travailleur subordonné pour en bénéficier.
Des liens nouveaux apparaissent alors entre la Sécurité sociale et l’aide sociale, entre la Sécurité sociale et la santé publique. L’accent se trouve mis de plus en plus sur la prévention des risques sociaux, leur réparation n’est plus la préoccupation exclusive. À ce stade du développement du droit de la Sécurité sociale, on voit s’affirmer son autonomie par rapport au droit du travail, sans cependant que le lien originel ne disparaisse complètement. Parfois réunis sous le vocable discutable de droit social, ils sont plus souvent distingués, quoique enseigné généralement dans les facultés par les mêmes spécialistes.
En revanche, plus large est le champ d’application de la Sécurité sociale et plus s’affirment ses liens avec l’économie des pays qui veulent l’organiser et la développer. Le besoin de Sécurité sociale la meilleure et la plus complète préoccupe tous les pays. Mais les problèmes de financement limitent singulièrement les possibilités des États en la matière.
C’est qu’il existe entre Sécurité sociale et économie nationale tout un réseau complexe d’influences réciproques, d’actions et de réactions où le meilleur voisine avec le pire. Facteur de relance économique parfois, d’inflation plus souvent, la Sécurité sociale favorise la consommation. Elle peut représenter un obstacle au développement économique en gênant les investissements, et il peut parfois apparaître nécessaire d’en différer la création ou d’en freiner les progrès pour assurer un sort meilleur aux générations futures, au détriment de la générale actuelle.
Section 2. – Définition de la Sécurité sociale
La notion de "Sécurité sociale" actuellement reçue n’est pas aisée à définir. Malaisée, cette définition n’en que plus nécessaire surtout en ce moment où la crise économique mondiale donne un regain d’intérêt à la protection sociale des "sans emploi". L’absence d’accord universel concernant la notion de "Sécurité sociale" se laisse constater dès que l’on entreprend d’en préciser le contenu. En effet, chaque pays a tendance à la définir par référence à ses réalisations. Ainsi un pays qui organise une protection contre le chômage donnera une définition et un pays qui ne connaît pas cette protection en donnera une autre.
Dans ces conditions, on est tenté pour donner une définition assez générale, de rechercher ce que devraient être, dans l’idéal, les objectifs de la Sécurité sociale, plutôt que de décrire ce que sont ses réalisations. Malheureusement, cette conception très extensive (§ 1) d’une Sécurité sociale idéale, va se révéler extrêmement imprécise et si décevante qu’on est finalement obligé de revenir à une conception fondée sur le droit positif et beaucoup plus restrictive (§ 2).
On peut en première analyse, affirmer que la Sécurité sociale est l’ensemble des règles dont le but est d’assurer aux individus et aux ménages le maintien ou le remplacement de leurs moyens d’existence notamment en cas de vieillesse, de chômage, de maladie, d’invalidité, d’accident du travail, de maternité, de disparition d’un soutien de famille. Cette définition, qui semble à première vue très séduisante par sa simplicité et sa généralité, est en réalité purement nominale. Seule la synthèse (§ 3) des deux conceptions permet de donner une définition réellement satisfaisante de la Sécurité sociale.
§ 1. – Conception extensive
Dans l’absolu, il est évidemment souhaitable que l’organisation de la société procure aux hommes la plus grande sécurité possible, dans tous les domaines, et toute société s’y efforce légitimement. Certains sont, dans ces conditions, tentés de rattacher à la Sécurité sociale toutes les institutions qui tendent à apporter aux citoyens une forme quelconque de sécurité. Cette manière de voir aboutit à élargir à l’excès la notion de la Sécurité sociale.
Les formes de sécurité dont il s’agit sont sans aucun doute souhaitables et légitimes, mais bien que ce soit l’action de la société qui nous les procure, on ne peut les comprendre dans la Sécurité sociale. Déjà, si on se contente d’envisager l’aspect économique de la Sécurité sociale qui tend à assurer à chacun le maintien ou le remplacement de ses moyens d’existence, on sera tenté d’inclure dans le droit de la Sécurité sociale toutes les dispositions qui, en droit du travail, concernent la protection de l’emploi ou du salaire.
On considérera donc les dispositions relatives à la rupture du contrat de travail, telles que le délai-congé ou l’octroi d’indemnités pour le licenciement abusif, comme des dispositions de la Sécurité sociale. Il en irait de même pour l’insaisissabilité du salaire ou les privilèges qui en garantissent le paiement. Mais on ne se limitera pas aux salariés et l’on en viendra à considérer que la propriété commerciale, le droit de l’organisation des professions libérales, font aussi partie de la Sécurité sociale.
Ce n’est pas tout ; si on insiste sur la recherche de la prévention des risques sociaux qui caractérisent toujours davantage l’évolution de la Sécurité sociale, les perspectives deviennent plus vastes. La politique du logement et de plein-emploi devient également des branches de la Sécurité sociale. À l’extrême, la réglementation de la circulation automobile, la répression des infractions contre les personnes ou contre les biens, la politique monétaire, l’organisation de la défense nationale, pourraient être englobées dans le concept de "Sécurité sociale".
Entendons-nous bien : il ne s’agit pas d’une inutilité de ces diverses situations ni de refuser des conditions souvent indispensables, comme celle de la politique de la Sécurité sociale avec celle de la santé publique, mais il s’agit de préciser la notion de Sécurité sociale. Si tout ce qui, dans l’organisation de la société tend à procurer, à un titre ou à un autre, un peu de sécurité aux individus, doit être considéré comme de la Sécurité sociale, que devient alors celle-ci ?
Rien d’autre qu’une inspiration vague, qu’une mystique à l’usage du législateur et du gouvernement et, peut-être, une mystification pour les citoyens. L’hypertrophie de la notion entraîne sa dissolution. Une conception aussi large, aussi extensive, est inacceptable pour un juriste car c’est alors tout le droit positif qui serait absorbé par la Sécurité sociale. Nous ne pouvons définir la Sécurité sociale qu’en fixant ses limites par rapport aux autres branches du droit, c’est-à-dire en examinant ce que sont les régimes de Sécurité sociale et quels sont les risques qu’ils couvrent.
§ 2. – Conception positive
L’existence dans la plupart des pays d’institutions de Sécurité sociale est une constatation de fait. Malgré des différences évidentes entre ces systèmes, l’unité de dénomination doit bien recouvrir certains points communs à partir desquels nous pouvons espérer bâtir une notion positive de la Sécurité sociale. Nous avons déjà et nous pouvons retenir comme point de départ, en évitant les exagérations que nous venons de rencontrer, que la Sécurité sociale répond à un désir d’assurer une protection contre certains risques sociaux en assurant un niveau minimum de sécurité économique aux bénéficiaires de la Sécurité sociale.
Ce résultat est recherché dans une redistribution des revenus (notion fondamentale), c’est-à-dire qu’un prélèvement est effectué sur les membres de la collectivité au sein de laquelle fonctionne un régime de Sécurité sociale, et que les fonds ainsi réunis donnent lieu à versement au profit de ceux des membres de la collectivité qui subissent effectivement la réalisation des risques sociaux couverts par le régime. Par cette redistribution, s’affirme la solidarité de tous en face des risques qui pèsent sur tous, mais dont l’incidence réelle est très inégale, certains individus étant plus vulnérables que d’autres ou plus malchanceux que d’autres.
Certains pays sont plus avancés que d’autres, leur système est plus perfectionné, couvre un plus large éventail des risques par des prestations plus variées ou plus efficaces. Mais dès qu’il y a organisation d’une redistribution en vue de compenser l’insécurité économique naissant d’une diminution de la capacité de gains, il y a Sécurité sociale. En ce sens restreint, on peut retenir la liste des risques susceptibles d’être couverts par un système de Sécurité sociale telle qu’elle ressort de la convention n°102 de l’Organisation internationale du travail {1} .
§ 3. – Synthèse
Des deux conceptions précédentes, la dernière est apparemment peu contestable. Certes, si elle peut à certains égards se révéler trop restrictive, elle n’est cependant pas purement formelle. Elle permet son extension, c’est-à-dire la possibilité de l’élargissement du cercle de ses bénéficiaires et l’ouverture de l’éventail de ses garanties. Elle présente le mérité de la logique et de la simplicité.
Pourtant, il ne faut pas espérer trouver une réponse du droit positif congolais qui n’a pas lui-même pris parti. En effet, le Code de Sécurité sociale, s’il a sans doute aperçu la difficulté, ne l’a pas pour autant résolue. Néanmoins, la conception objective semble d’emblée avoir sa préférence.
D’ailleurs, les pays occidentaux qui ont exporté en Afrique leurs modèles de Sécurité sociale, partagent assez largement le constat de leurs insuffisances. Cette prise de conscience est à l’origine du renouvellement de l’analyse sur la notion de Sécurité sociale. C’est ainsi que les dirigeants de la plupart des pays et les institutions internationales en particulier, se proposent t-ils aujourd’hui de faire de la Sécurité sociale un instrument de lutte contre la pauvreté.
Selon certaine conception assez répandue, la politique de Sécurité sociale ne saurait se limiter aux personnes capables de s’assurer individuellement ou collectivement, car il existe un nombre important de personnes démunies, n’ayant ni qualification, ni ressources pour se prémunir contre les risques sociaux.
D’autres, élargissent l’horizon de la Sécurité sociale, considérant qu’il est difficile de trouver d’autres instruments qui permettraient aux pays africains de diminuer leurs taux de pauvreté et de mortalité avec autant de rapidité et de fiabilité que les instruments de base de la Sécurité sociale : assurance maladie, pensions sociales et prestations pour enfants. Ils estiment qu’elle devrait être un des ingrédients permanents de toutes les stratégies nationales et régionales visant à réduire la pauvreté, à favoriser la croissance économique et à garantir des moyens de subsistance durables {2} .
La doctrine la plus récente reconnaît même que le débat sur la protection sociale dans les pays en développement et particulièrement en Afrique, devrait sortir du cadre traditionnel étroit dans lequel il a toujours été inscrit pour permettre de traiter en général des problèmes nouveaux que sont, à la fois, le développement de la pauvreté, l’extension du secteur informel, le lien entre la protection sociale et l’emploi, la capacité d’organisation des populations {3} .
Plus significatif encore, parmi les huit objectifs du Millénaire pour le développement définis dans la déclaration du Millénaire des Nations Unies de 2000 dont la date butoir est 2015, six font appel aux mécanismes de la Sécurité sociale {4} .
La Sécurité sociale peut donc se définir comme un ensemble d’institutions qui ont pour fonction de protéger les individus des conséquences de divers événements ou situations généralement qualifiés de risques sociaux.
Chapitre II. – Naissance et évolution des systèmes de protection sociale
Telle qu’elle est conçue aujourd’hui, la Sécurité sociale est une institution récente. C’est précisément l’industrialisation qui l’a tout à la fois rendue nécessaire et possible. Néanmoins, il y a aussi d’autres facteurs qu’il convient de relever. La connaissance même sommaire de tous ces facteurs présente un intérêt qui n’est pas simplement historique : d’une part, en effet, le droit de la Sécurité sociale est tributaire de certaines conceptions relativement anciennes ; d’autre part, il est rare que des solutions que l’on serait tenté de proposer comme nouvelles n’aient pas déjà été suggérées ou ne connaissent quelque antécédent.
Courte, l’histoire de la Sécurité sociale n’est pas moins complexe. Les développements législatifs et jurisprudentiels n’ont ici de sens que par rapport à l’évolution sociale, économique, politique qui les ont permis ou imposés. Il est donc inutile de rechercher les origines de la Sécurité sociale dans un passé trop lointain : tout au plus faut-il signaler l’héritage qu’elle a reçu de ce passé à partir des techniques utilisées à cette époque (section 1).
Les techniques dérivées et l’inadaptation des principes de la responsabilité civile sont à l’origine de la naissance des systèmes modernes de protection sociale (section 2).
Section 1. – Techniques primitives de couverture sociale
Avant la naissance de la Sécurité sociale moderne, la couverture des risques sociaux était principalement assurée par des techniques qui se présentaient sous deux formes : la technique individuelle (§ 1) et les techniques impliquant une intervention d’autrui (§ 2).
§ 1. -Technique individuelle
Pour se prémunir contre les incidences économiques de bien d’événements, l’individu peut songer à épargner : il met de côté une certaine fraction de son revenu, de façon à pouvoir faire face ultérieurement à la maladie, à la vieillesse, etc. Cette technique est certes loin d’être inutile ou inefficace ; cependant elle présente bien d’inconvénients dans la mesure où elle suppose que l’intéressé peut épargner, et qu’il a intérêt à épargner. Ces deux conditions sont loin d’être toujours remplies.
Tableau n° 1
Événements dont les systèmes de Sécurité sociale s’efforcent d’organiser la réparation ou la prévention



L’épargne s’analysant en une renonciation à une consommation actuelle en vue d’une consommation future ; cette renonciation est bien difficile, voire impossible pour ceux dont le revenu ne permet de satisfaire que les besoins les plus urgents : on ne saurait demander à un manœuvre d’épargner pour se prémunir contre la maladie ou la vieillesse. Or les classes déshéritées, qui peuvent difficilement épargner, sont justement celles qui sont les plus vulnérables à certains risques : il y a donc là une contradiction fondamentale.
D’autre part, l’épargne suppose une certaine stabilité monétaire qui fait souvent défaut. En effet, si la consommation future ne correspond pas à celle à laquelle il est renoncé, l’effort paraît vain. Ainsi certaines classes sociales pour lesquelles l’épargne constituait un mode de garantie essentiel ont-elles été découragées par l’inflation ; ce qui a posé le problème d’une extension de la Sécurité sociale à ces groupes sociaux.
§ 2. -Techniques impliquant une intervention d’autrui
Les individus ne pouvant garantir leur sécurité économique par leur propre patrimoine, une intervention du tiers apparaît nécessaire. Reste à savoir comment déclencher cette intervention. On distingue sur ce point plusieurs techniques : l’assistance (A), la responsabilité (B), l’assurance et la mutualité (C). Il ne faut non plus oublié le rôle des structures traditionnelles (D).
A. – L’assistance
De tous temps sans doute, des personnes ou des institutions privées ou des institutions publiques sont spontanément venues en aide aux indigents, et cette aide, traduction du devoir de charité, a pu parfois revêtir une importance certaine. On ne saurait cependant s’en remettre purement et simplement à la charité individuelle ou publique et voire dans l’assistance une solution générale au problème de la sécurité économique des individus, tout au moins si l’on s’en tient à la notion véritable.
Elle suppose que le geste du bienfaiteur est un geste volontaire, facultatif. Dès lors, d’abord, d’un point de vue purement objectif, on peut douter que la générosité globale des membres d’une société soit suffisante pour que tous les indigents soient ainsi pris en charge ; d’autre part, d’un point de vue objectif, ce même caractère facultatif suppose que l’indigent doit déclencher le geste généreux en faisant la démonstration de son infortune : cette démonstration paraîtra humiliante et peu compatible avec la dignité de la personne humaine.
Enfin, la notion d’indigence est relative et variable. Elle va de l’absence totale de moyens d’existence ou misère absolue à une insuffisance évidente de ressources pour vivre décemment dans un contexte sociologique donné. Son niveau commande donc le nombre de personnes concernées et, par voie de conséquence, l’ampleur de l’effort que doivent accomplir les bienfaiteurs.
Avec certaines formes d’assistance plus perfectionnées, on passe du plan de la charité à celui de la solidarité qui peut et doit unir les membres d’une collectivité familiale ou professionnelle par exemple. La consécration de la solidarité familiale par l’établissement d’un réseau d’obligations alimentaires marque un progrès certain de l’idée d’assistance mais dans un cadre, par définition, fort limité.
Tableau n° 2
Les premières techniques de protection sociale



B. – La responsabilité
Lorsqu’une personne cause à une autre personne un préjudice, elle devra, à certaines conditions, réparation de ce préjudice. Le poids de l’événement est alors transféré de la victime à l’auteur du dommage. Le principe de ce transfert constitue un mode de protection non négligeable de la sécurité économique de chacun, ainsi garantie contre le fait des tiers.
Mais cette protection suppose :
■ D’abord l’intervention des tiers ; or de nombreux risques sont indépendants de toute intervention d’autrui (C’est notamment le cas de la maladie, de la vieillesse et du chômage, etc.).
■ Ensuite il faut une intervention susceptible d’entraîner la responsabilité de son auteur conformément aux règles de droit (responsabilité pour faute, responsabilité du gardien…), ce qui suppose remplies un certain nombre de conditions.
■ Enfin la solvabilité du responsable, ce qui sera loin d’être toujours le cas. Il est vrai que l’on s’efforce justement d’assurer cette solvabilité dans les secteurs où la responsabilité joue un rôle considérable pour la réparation de risques inhérents à la vie en société. Dans une certaine mesure, ces efforts pourraient être rattachés aux politiques de la Sécurité sociale.
C. – L’assurance et la mutualité
Ces deux techniques nous rapprochent considérablement de celles retenues par les premiers systèmes de Sécurité sociale ; elles reposent sur un même principe, celui d’un étalement sur tous les membres d’un groupe de la charge du préjudice correspondant à un événement frappant l’un d’eux. Elles remédient ainsi à l’une des insuffisances de l’épargne individuelle où l’épargnant ne retrouve que le fruit de son effort personnel.
Assurance et mutualité diffèrent essentiellement sur deux points. Un assureur sert d’intermédiaire entre les assurés ; il collecte les primes dues par chacun, redistribue des indemnités et conserve un bénéfice : le contrat d’assurance est un contrat commercial. La mutualité élimine l’assureur. Ce sont les représentants des mutualistes qui recueillent les cotisations et versent les indemnités ; il n’y a pas de bénéfice. Par ailleurs, la prime dans le contrat d’assurance est fonction du risque, alors que dans le cadre de la mutualité, elle est le plus souvent fonction des capacités contributives.
Tant par rapport à l’épargne que par rapport à l’assistance, ces techniques collectives réalisent un grand pas : l’intéressé ne doit ni épargner des sommes considérables, ni faire appel à la charité ou à la générosité de son prochain. Le mécanisme de couverture est automatique et uniquement subordonné à la réalisation de l’événement, dont la charge est ainsi étalée par le simple jeu de contrats synallagmatiques. Leurs insuffisances sont cependant aussi évidentes que leurs mérites.
1° D’abord le mécanisme ne peut s’adapter à tous les événements. En effet, pour que cela soit possible, il faut qu’il s’agisse :
d’événements dont la réalisation présente un caractère incertain sur le plan individuel, de telle sorte qu’il est inapplicable aux charges familiales, et difficile en matière d’assurance vieillesse ;
d’événements qui soient cependant statistiquement prévisibles sur le plan global. Les assurances chômage ou calamités agricoles par exemple sont extrêmement difficiles à aménager dans la mesure où ces risques ne peuvent faire l’objet d’une prévision statistique suffisamment précise.
2° D’autre part, le coût des primes ou des cotisations est évidemment, en principe, à la charge de l’assuré ou du mutualiste. Ces contributions peuvent être trop lourdes pour lui, d’autant qu’elles sont, dans l’assurance tout au moins, généralement calculée à partir de deux coordonnées : la valeur de l’élément assuré et la probabilité de l’événement. La prime est d’autant plus élevée que l’événement est plus probable et la couverture plus étendue. Ainsi, une personne en mauvaise condition physique, désirant s’assurer contre le risque maladie et les dépenses médicales, devra verser des primes très lourdes. Autrement dit, préserver sa sécurité économique sera d’autant plus coûteux que cette sécurité est menacée.
Cette proportionnalité est généralement évitée dans le cadre mutualiste où le principe de l’uniformité des cotisations est le plus fréquemment retenu. Il n’est reste pas moins que tant qu’ils demeurent spontanés, aucun de ces deux procédés n’est en mesure de substituer à la corrélation directe entre le coût de l’assurance et la vulnérabilité de l’assuré une corrélation entre ce coût et les ressources de l’intéressé.
Tableau n° 3
Techniques primitives d’entretien des salariés réduits à l’inactivité : responsabilité, solidarité familiale ou clanique, assistance, mutualité, épargne



3° Enfin (et surtout), comme pour l’épargne, l’individu ne s’assure ou ne devient mutualiste que s’il le veut (c’est-à-dire s’il accepte d’amputer ses facultés de consommation actuelles), que s’il le peut (l’indigent ou même le pauvre n’a pas les moyens de cotiser) et s’il y a intérêt (il y a le problème de l’érosion monétaire).
D. – Rôle des structures traditionnelles
Dans les sociétés africaines, les structures traditionnelles (clans, familles, tribus, communautés) sont des entités économiques devant se suffire à elles-mêmes ; elles ont leur patrimoine (la terre), leur justice et leurs autres institutions. Elles assurent dans la mesure du possible une garantie complète contre les aléas de l’existence ; c’est le cadre de la Sécurité sociale traditionnelle. Elles avaient la responsabilité morale de protéger leurs membres contre la famine et la misère.
Comme on le sait, ces structures ont été fondamentalement altérées par l’industrialisation et les modes de production de l’économie moderne. Or, elles ne remplissent mieux leur rôle d’assureur que dans les milieux ruraux, milieux qui deviennent rares. Et même là où elles existent encore, leur puissance devient très limitée. Arrachés de leur environnement traditionnel, les salariés ont été exposés aux mêmes risques sociaux que ceux des pays industrialisés. En définitive, la Sécurité sociale moderne, dont les structures de fonctionnement sont d’origine européenne, est aussi africaine quant à sa philosophie. Elle est devenue indispensable en Afrique.
En effet, les ouvriers africains, victimes d’un risque professionnel ou non professionnel retournaient dans leurs milieux d’origine pour y recevoir les soins et la sécurité matérielle nécessaires. L’introduction des régimes des accidents du travail et des maladies professionnelles, des assurances sociales créait un nouveau cadre de recours, de garantie contre les risques inhérents à ces événements.
Néanmoins, pour la société africaine, la Sécurité sociale, nouveau nom d’un vieil idéal, institutionnalise et matérialise la solidarité, valeur fondamentale et traditionnelle qui caractérisait les familles, les tribus, les clans et les communautés avant les contacts avec l’Europe et les transformations économiques et sociales qui s’en sont suivies.
Bien que toutes les techniques que nous venons de voir se soient fortement développées, aucune d’entre elles n’était capable d’assurer une protection adéquate à l’ensemble des salariés. C’est précisément leur insuffisance qui va susciter l’apparition de nouveaux procédés mieux adaptés dont le développement conduira aux systèmes contemporains de Sécurité sociale.
On remarquera que les différentes formes de protection que nous venons d’examiner ne se sont pas éliminées les unes et les autres au fur et à mesure qu’elles se perfectionnaient : la charité collective (religieuse ou laïque) se développe constamment, l’assistance publique n’a pas mis fin aux œuvres de bienfaisance, -l’épargne draine toujours des capitaux considérables-, la mutualité est plus florissante que jamais. C’est que, dans le domaine social, les besoins sont et seront toujours infinis et variés et que les techniques de couverture coexisteront en s’adaptant elles-mêmes à l’évolution de la société.
Section 2. – Naissance des systèmes modernes de protection sociale
La Sécurité sociale moderne est née d’une réaction contre les éléments qui ont marqué le XIXe siècle : le libéralisme économique et l’apparition du prolétariat industriel. Le libéralisme, qui était hostile à toute intervention de l’État dans les rapports entre employeurs et salariés, s’opposait aussi à ce qu’il agisse pour organiser la protection de ces derniers.
En arrachant les paysans de leur la terre et en brisant les cadres traditionnels, il aggravait les conséquences de la maladie ou de l’accident. C’est à partir de cette absence à peu près totale de Sécurité sociale qu’en moins d’un siècle, celle-ci est apparue, s’est développée et généralisée, de telle sorte qu’aujourd’hui, il n’est pas de pays qui ne possède au moins un embryon de Sécurité sociale. L’histoire de la naissance de la Sécurité sociale se décompose en deux grandes phases :
1° Au cours d’une première phase qui correspond à la période classique (sous-section 1), sont apparues progressivement les divers éléments d’un système de Sécurité sociale empruntant le plus souvent leurs techniques à d’autres branches du droit, telles que la responsabilité, l’assurance, la mutualité. Ces éléments restent isolés et ne touchent que certaines catégories de travailleurs. Cette période va de la seconde moitié du XIXe siècle à la deuxième guerre mondiale.
2° À la fin de cette première période, on observe dans plusieurs pays un mouvement de coordination, de généralisation et aussi d’unification. C’est au cours de cette période moderne (sous-section 2) qu’apparaît la notion de Sécurité sociale, et que prend naissance une véritable théorie de la Sécurité sociale dans laquelle le rôle initial et principal appartiendra à un rapport célèbre du gouvernement britannique, le rapport "Beveridge".
Sous-section 1. – Période classique
Cette première phase du développement de la Sécurité sociale est marquée par l’apparition des techniques qui lui sont propres et qui viennent se substituer aux techniques d’emprunt employées jusque-là. Dans une large mesure on peut dire que la Sécurité sociale cesse alors d’appartenir au droit privé pour basculer du côté du droit public. Au cours de cette phase apparaissent notamment des législations sur les accidents du travail, les assurances sociales et les allocations familiales.
Ces législations se caractérisent par l’utilisation des techniques dérivées pour une meilleure protection des salariés. La révolution industrielle a, au XVIIIe siècle et plus encore XIXe siècle, entraîné l’apparition d’une nouvelle classe sociale, la classe ouvrière : ses membres tirent leur revenu ou salaire de la location de leur force de travail à un entrepreneur. Leur sort est alors particulièrement misérable. L’enquête de Louis Villermé {5} a confirmé cette situation. Conformément à la philosophie libérale alors triomphante, le travail humain est considéré comme une simple marchandise. De telle sorte que la classe ouvrière souffre essentiellement de deux maux :
■ Lorsque le travailleur peut louer sa force de travail, le salaire qu’il en tire, fixé en application de la loi de l’offre et de la demande, est le plus souvent très insuffisant.
■ Lorsque le travailleur ne peut pas louer sa force travail, pour des raisons physiques ou économiques, il perd son unique revenu.
Si cette insécurité du travailleur salarié est particulièrement aiguë dans l’industrie, dans le cadre rural, elle est moins vive : si l’un des membres de la famille rurale s’arrête de travailler, bien des difficultés peuvent en résulter, mais le revenu collectif que la cellule familiale tire de sa terre ne sera pas forcément réduit d’une façon aussi automatique.
L’erreur principale de l’époque fut de persister à croire que si les travailleurs étaient livrés à eux-mêmes, ils feraient preuve de suffisamment d’imagination pour s’assurer individuellement ou par l’intermédiaire de dispositions collectives volontaires. Cette erreur aurait dû être évidente. Les travailleurs étaient tellement absorbés à survivre au jour le jour qu’ils avaient à peine le temps de considérer les éventualités lointaines. Subvenir aux dépenses du jour avait la priorité sur l’épargne de demain. Ils n’avaient pas non plus d’argent disponible en cas de maladie ou de chômage.
Progressivement, sous la pression des travailleurs et autres groupes sociaux, de nombreux États commencèrent à jouer un rôle plus actif dans le développement des systèmes de protection sociale. La motivation et la philosophie politique derrière la mise en place de ces systèmes et la forme particulière qu’ils prirent, varièrent de façon significative d’une région à l’autre.
Sous-section 2. – Période moderne
Les politiques contemporaines de protection sociale vont tenter, au cours de cette deuxième phase, de substituer aux systèmes fragmentés et limités de la période classique des efforts de protection beaucoup plus étendus et beaucoup plus cohérents, traduisant une solidarité située à l’échelle de la collectivité tout entière, c’est-à-dire s’appuyant sur une notion entièrement nouvelle : la "Sécurité sociale".
Il va s’ensuivre l’apparition des services publics qui auront pour objet d’assurer la sécurité économique d’une fraction toujours plus large de la collectivité nationale, par une redistribution plus équitable et plus cohérente du revenu national. Cela n’a été possible que grâce à un renouvellement des idées (§ 1).
L’avènement du système congolais de Sécurité sociale (§ 2) est étroitement lié à la loi n°52/1322 du 15 décembre 1952 portant Code du travail des territoires d’outre-mer.
§ 1. – Renouvellement des idées
Différents efforts menés avant la deuxième guerre mondiale (A) annoncent des nouvelles politiques modernes. Mais la Sécurité sociale a connu un essor certain après la publication du rapport de Lord Beveridge (B).
La politique française dans les territoires d’outre-mer était basée sur une conception d’unité avec la métropole. Dès lors, il ne faut pas s’étonner que les systèmes de Sécurité sociale en vigueur dans les anciens territoires d’outre-mer aient été calqués sur le modèle métropolitain. Il paraît utile d’examiner l’apparition des institutions de Sécurité sociale en France (C).
A. – Avant la deuxième guerre mondiale
La Sécurité sociale moderne est le résultat des efforts déployés par plusieurs pays à travers le monde pour assurer la protection des travailleurs. On peut dire que le père de la Sécurité sociale a été un homme généralement plus connu pour son action politique, le chancelier allemand Otto Von Bismarck. Inquiet des succès de la gauche et plus précisément de la "social-démocratie", le chancelier Otto Von Bismarck entend couper l’herbe sous les pieds des socialistes par une politique sociale hardie :
« Messieurs les démocrates, dira-t-il, joueront vainement la flûte lorsque le peuple s’apercevra que le prince se préoccupe de son bien-être (…). Il faut faire un peu de socialisme pour éviter d’avoir des socialistes ».
Pour cela, l’État doit cesser de se considérer comme le simple gardien de l’ordre établi, et le chancelier Otto Von Bismarck formule à cette occasion une conception extrêmement moderne de l’État :
« L’évolution progressive de l’idée moderne de l’État… veut qu’il accomplisse non seulement une mission défensive tendant à protéger des droits existants, mais également une mission tendant à promouvoir, par des institutions appropriées,… le bien-être de tous ses membres {6} ».
Son message au Reichstag du 17 novembre 1881 est suivi, de 1883 à 1889, de l’adoption de diverses lois sur les assurances accident du travail, maladie, invalidité et vieillesse : les "assurances sociales" sont nées. Elles seront obligatoires et financées par les contributions des travailleurs et des employeurs. Aussi bien les travailleurs que les employeurs et l’État jouèrent un rôle dans la gestion de ce système.
Les travailleurs étaient protégés de la misère et du stigmate de la loi sur l’assistance aux nécessiteux par un système de prestations garanties. Les prestations perçues étaient proportionnelles aux contributions mensuelles de chacun. Il est cependant important de remarquer qu’avec l’introduction de ce système, le but recherché n’était pas de parvenir à une plus grande égalité socioéconomique.
En fait, le système renforça la stratification socioéconomique existante par l’introduction de l’assurance sociale obligatoire spécifique à chaque classe de travailleurs c’est-à-dire un système pour les ouvriers, un système pour les agriculteurs, un système pour les employés de bureau et un système pour les professeurs.
D’autres pays européens suivirent l’exemple de l’ Allemagne et développèrent des systèmes d’assurance sociale pour les travailleurs. Dans les années 1930, l’assurance sociale s’était étendue jusqu’en Amérique Latine, aux États Unis et au Canada. En effet, peu avant la seconde guerre mondiale, apparaissent des législations nouvelles aux États Unis (Social Security Act du 14 août 1935), en Russie (article 20 de la constitution de 1936) et en Nouvelle Zélande (1938).
Le système néo zélandais est conçu comme une généralisation de l’assistance financée par l’impôt sur le revenu. Le travail ne joue aucun rôle et les prestations sont uniformes pour tous. En somme, la société assume une dette alimentaire envers chacun de ses membres en lui versant un minimum vital lorsque, pour une raison ou pour une autre, il tombe en état d’indigence.
La constitution soviétique se situe dans le prolongement des assurances sociales. Elle proclame le droit de chaque citoyen à la Sécurité sociale, mais, à l’inverse du système néo zélandais, la qualité de travailleur est fondamentale et les prestations sont calculées en fonction du salaire.
Quant au système américain dont on a sans doute souvent exagéré l’influence, il passe assez généralement pour avoir introduit pour la première fois l’expression "Sécurité sociale". En vérité, s’il l’a effectivement accréditée, elle figurait déjà dans un décret soviétique 1918 moins remarqué.
Ces législations, parfois très incomplètes, ont exercé une grande influence parce qu’elles envisageaient la Sécurité sociale comme un bloc, un ensemble de garanties assurées par des organismes peu nombreux, voire même uniques. Par ailleurs, ces systèmes diffèrent profondément et reposent sur des principes souvent contradictoires.
Un système de contribution à l’assurance chômage introduit en Grande Bretagne en 1911 était à l’origine réservé à trois professions : industrie mécanique, construction navale et industrie du bâtiment. Après la première guerre mondiale, le système d’assurance chômage fut étendu aux travailleurs d’autres industries.
Pendant les années d’entre les deux guerres mondiales au cours desquelles le chômage était massif, un système à deux vitesses émergea : l’allocation chômage était acquise de droit pour ceux qui possédaient une assurance, et pour les autres, une aide sociale proportionnelle aux ressources était disponible.
Les législations dont nous venons de parler, peuvent être considérées comme les signes précurseurs d’un changement profond dont le moteur sera un rapport préparé, pendant la guerre, par une commission interministérielle britannique, et connu du nom de son président, comme le rapport " Beveridge " {7} .
B. – Rapport " Beveridge "
Le rapport " Beveridge " a eu un grand retentissement dans le monde. Il convient d’examiner son contenu et son application en Grande-Bretagne.
1. Contenu du rapport
Il a représenté pendant plusieurs années la loi et les prophètes en matière de Sécurité sociale. Bien que ses recommandations n’aient pas été suivies partout également, il a guidé l’action des législateurs. Par ailleurs, bien que l’on soit amené aujourd’hui à remettre en cause certaines de ses conclusions, il n’en continue pas moins à être la base nécessaire de toute théorie générale de la Sécurité sociale.
Lord Beveridge met d’abord en relief les insuffisances et les lacunes du système en place, aménagé par l’Insurance Act de 1911 : trop limité dans ses objectifs, trop fragmenté dans ses structures administratives, et nettement insuffisant dans ses prestations. Il propose ensuite un plan nouveau dont le principe de base est le suivant : une société moderne se doit d’éliminer l’état de "besoin" et cette élimination doit être planifiée.
Il apparaît d’abord que mieux vaut prévenir que réparer : la Sécurité sociale, entendue comme une politique de réparation, ne peut être, selon Lord Beveridge, qu’un compartiment particulier dans un ensemble plus général, dont l’objectif final est d’assurer le plein emploi. Lord Beveridge est, en effet, comme tous les anglo-saxons hanté par les conséquences catastrophiques de la grande crise de 1929-1930. Son rapport s’intitulera d’ailleurs "Du plein emploi dans une société de liberté".
Fortement inspiré des théories de Keynes, le raisonnement de Lord Beveridge peut être schématiquement résumé de la façon suivante :
1) Pour assurer le plein emploi, il faut que les entreprises fonctionnent à plein.
2) Pour cela, il faut que la vente des produits soit normalement assurée.
3) Pour cela, il faut que tous les citoyens aient des capacités de consommation suffisantes.
Les pouvoirs publics doivent donc mener une politique de lutte, par des plans appropriés, contre toutes les causes de diminution et de disparition de la capacité de consommation. À commencer par le chômage bien sûr, mais aussi dans un domaine essentiel : celui de la maladie. À la politique de plein emploi, doit donc s’ajouter une politique sanitaire : la médecine doit être nationalisée. Mais c’est dans le choix des moyens pour parvenir à ces résultats que réside le caractère révolutionnaire des conclusions de Lord Beveridge. En effet, il affirme que la puissance publique a pour devoir d’obtenir la libération du besoin et par conséquent d’assurer à chacun un véritable sentiment de sécurité, par le moyen d’une redistribution obligatoire, et décidée par elle, du revenu national.
Ceci comporte notamment les conséquences suivantes :
1) Toute la population sans distinction d’activité ou de revenu doit être couverte par le régime de Sécurité sociale.
2) Tous les risques susceptibles d’amoindrir ou de tarir les moyens d’existence doivent être pris en charge.
3) Le système de Sécurité sociale doit abandonner les mécanismes traditionnels de l’assurance.
4) Il doit faire l’objet d’un service public unifié et étatisé. Dans un but de simplification, les assurés seront couverts contre les risques par le même service.
5) Dans le même esprit, l’ensemble du secteur de la santé doit échapper à la loi du profit et être regroupé dans un service national géré par les collectivités nationales et locales.
Cette conception justifie l’une des définitions les plus pertinentes de la notion moderne de Sécurité sociale, selon laquelle il s’agit d’une "tentative de socialisation des besoins dans un régime d’appropriation privée des biens".
2. Application du rapport en Grande Bretagne
Les propositions de Lord Beveridge furent retenues par le droit positif anglais en 1945 et 1946, notamment avec la création du "National Heath Service". Ce plan est mis en œuvre par le gouvernement anglais. Il généralise et uniformise les prestations, sans toutefois remettre en cause les structures.
Conséquence de cette généralisation qui exprime la solidarité de la collectivité tout entière en face des risques qui menacent chacun de ses membres, les prestations seront calculées d’après un certain minimum social : c’est le principe des prestations uniformes. Ceux que ce principe ne satisferait point, sont engagés à compléter le système par des assurances privées.
Ce rapport constitue l’expression la plus caractéristique de cette volonté de planification du problème du besoin à laquelle correspondent les politiques modernes de Sécurité sociale. Il eut dans le monde un retentissement et une influence considérables.
C. – L’apparition des institutions de Sécurité sociale en France
L’apparition en France des institutions qui constitueront plus tard la Sécurité sociale n’a pas eu le même caractère spectaculaire. Il existait déjà certaines catégories particulières. Ce sera l’origine des régimes spéciaux encore en vigueur actuellement. On peut citer, entre autres, la fonction publique, la marine marchande, les mines, les chemins de fer.
Mais c’est précisément l’année 1898 qui marque la naissance de la première institution de prévoyance sociale, de portée générale, encore bien imparfaite, le régime de réparation des accidents du travail. Depuis longtemps, l’insuffisance des règles de la responsabilité civile était reconnue mais la mise sur pied d’une législation sur les accidents du travail n’en a pas moins pris dix huit ans de discussion au Parlement français, et le système retenu initialement restait assez restrictif, en même temps tributaire de la responsabilité. En effet, la loi du 9 avril 1898 dont l’application était limitée aux entreprises industrielles, exigeait l’existence d’un contrat de travail proprement dit. Elle ne couvrait que les accidents survenus au lieu et pendant le temps de travail. Sur tous ces points, des élargissements progressifs se réaliseront d’ailleurs assez vite.
D’autre part, la loi ne prévoyait pas comme en Allemagne, une assurance obligatoire, mais se bornait à aménager le choix de responsabilité, en édictant, à la charge de l’employeur, une responsabilité sans faute, avec d’ailleurs ce contrepoids, que la réparation, au lieu d’être intégrale, était une réparation forfaitaire, et que le salarié vie-time de l’accident du travail ne pouvait opter pour l’application du droit commun de la responsabilité.
En fait, un glissement allait se produire, préparant l’effacement de la responsabilité, par la pratique très générale de l’assurance, l’employeur se couvrant volontairement contre le risque de responsabilité pour accident du travail, et par l’introduction, en 1905, du principe du droit direct de la victime contre l’assureur.
C’est au contraire directement à l’assurance, sous sa forme particulière de mutualité, que le législateur français a eu recours pour organiser la protection contre les autres risques couverts en Allemagne par les assurances sociales, tels que la maladie, l’invalidité, la vieillesse. Mais les progrès ont été lents, et plus de trente ans se sont écoulés entre la loi sur les accidents du travail et la loi sur les assurances sociales.
La mutualité avait connu un certain succès depuis la loi de 1898 qui lui accordait un statut assez satisfaisant, mais elle restait purement facultative. En revanche, en 1910, une loi sur les retraites ouvrières et paysannes, tendant à instituer une assurance vieillesse obligatoire pour tous les salariés, avait échoué en raison de l’impossibilité effective de payer les cotisations. Les facteurs déterminants ont été, d’une part, le climat général de revendications crée par les syndicats qui veulent obtenir le fruit de leur participation à l’effort de guerre et, d’autre part, la récupération des départements d’Alsace-Lorraine. Ce dernier facteur a joué presque mécaniquement.
La législation des assurances allemandes s’appliquait en Alsace-Lorraine depuis sa promulgation. Les populations en étaient satisfaites, il ne pouvait être question de les en priver. Mais cette situation créait, avec les travailleurs du reste de la France une inégalité qu’il ne pouvait être non plus question de laisser subsister. Dans ces conditions, une unification impliquant la création d’un régime d’assurances sociales applicables à tout le pays s’imposait.
Il fallut cependant sept années de travaux législatifs pour aboutir à la loi du 5 avril 1928, très critiquée, et qui fut presque immédiatement remplacée par la loi du 30 avril 1930. Le système mis en place comportait une large gamme de garanties, couvrant les risques de maladie, maternité, invalidité, vieillesse et décès. Les ressources étaient fournies par une double cotisation, incombant également à l’employeur 4 % et au salarié 4 %.
Les bénéficiaires étaient les salariés du commerce et de l’industrie, mais seulement lorsque leurs ressources étaient inférieures à un plafond, dit "plafond d’affiliation", ce qui limitait évidemment la portée du système et surtout les possibilités de redistribution. Ce n’était en somme qu’une assurance mutuelle obligatoire imposée aux salariés les moins payés et à leurs employeurs.
Le caractère obligatoire des assurances sociales de 1930 était d’ailleurs fort atténué par le libre choix laissé aux bénéficiaires en ce qui concernait l’organisme assureur. Il résulta une prolifération d’organismes constitués sur les bases les plus diverses : syndicales, patronales, confessionnelles même. Cependant, l’amorce d’une unité future apparaissait, avec la création dans chaque département, d’une caisse départementale d’assurances sociales, à laquelle seraient obligatoirement assurés ceux qui n’auraient pas choisi un autre organisme.
Les allocations familiales apparaissent en France presque en même temps que les assurances sociales. Leur origine, chose assez rare pour être relevée, n’est pas dans les revendications ouvrières mais dans une prise de conscience par quelques patrons du véritable déclassement subi par les travailleurs pères de famille. Dès 1884, un patron de la région de Grenoble avait décidé d’accorder à ses ouvriers chargés de famille un "supplément familial de salaire".
Cette innovation, contraire au principe de l’économie libérale selon lequel le travail n’est qu’une marchandise à laquelle la situation de famille du salarié ne confère aucune valeur supplémentaire, fut suivie dans quelques très rares entreprises. À ce stade, le supplément familial de salaire ne pouvait pas avoir grand succès car, en majorant les frais de main-d’œuvre supportés par les patrons qui l’appliquaient, il les plaçait nécessairement en position défavorable sur le plan de la concurrence.
Cependant, à partir de 1917, l’État décida d’accorder à ses fonctionnaires un supplément familial de traitement. L’exemple des employeurs belges allait également jouer en faveur du système de sursalaire familial, resté pourtant en dehors des revendications ouvrières. Des initiatives privées mettant alors au point le mécanisme qui rendra acceptable pour les entreprises le supplément familial de salaire, et évitera que celui-ci ne se retourne en fait contre les salariés pères de famille, que les employeurs auraient évité d’embaucher.
Ce mécanisme consistera en la création d’une caisse de compensation recevant de tous les employeurs des cotisations proportionnelles aux salaires versés à l’ensemble de leur personnel, et répartissant les sommes ainsi perçues entre tous les salariés chargés de famille des entreprises affiliées. Il devient alors possible, par la loi du 11 mars 1932, d’imposer aux employeurs de l’industrie et du commerce (de l’agriculture en 1935) l’affiliation à une caisse de compensation, mais le bénéfice de l’institution reste réservé aux salariés.
La seconde guerre mondiale a fait prendre conscience de l’importance d’une solidarité nationale. Pendant la guerre, le Conseil national de la résistance intègre à son programme un plan complet de Sécurité sociale, visant à assurer à tous les citoyens des moyens d’existence, dans tous les cas où ils sont incapables de se les procurer par le travail, avec gestion appartenant aux représentants des intéressés et de l’État.
Rapidement après, la Constitution de la IVe République crée dans son préambule une obligation constitutionnelle d’assistance financière de la collectivité envers les personnes exposées aux risques sociaux les plus importants. Néanmoins, l’unification de la Sécurité sociale est limitée. Le programme du conseil national de la résistance avait pour ambition de créer un unique régime de Sécurité sociale. Cependant, les salariés déjà couverts étaient attachés à leurs régimes particuliers.
§ 2. – L’avènement du système congolais de Sécurité sociale
L’avènement du système congolais de Sécurité sociale a été rendu possible grâce à l’apport de la loi n°52/1322 du 15 décembre 1952 portant Code du travail des territoires d’outre-mer (A).
En effet, le Code du travail des territoires d’outre-mer renfermait déjà un corps d’éléments essentiels de Sécurité sociale qui ont été adaptés à l’évolution économique et sociale des pays africains. Par la suite, toutes les jeunes nations ont inscrit dans leur droit, la Sécurité sociale sous plusieurs aspects. L’histoire du système congolais de Sécurité sociale ne commence donc véritablement qu’à partir de la publication de la loi du 15 décembre 1952. La couverture sociale (B) s’est faite en deux phases : il y a eu d’abord la naissance du régime des fonctionnaires puis suivra celui des travailleurs du secteur privé.
A. – L’apport du Code du travail des territoires d’outre-mer
L’article 237 de la n°52/1322 du 15 décembre 1952 stipule : « Les chefs de territoires sont habilités à prendre les arrêtés après avis des commissions consultatives du travail et des assemblées représentatives, instituant des prestations familiales pour tous les travailleurs régis par le présent code et des caisses de compensation pour assurer le versement de ces prestations ».
Le chemin qui a conduit à l’institution des systèmes de Sécurité sociale dans les territoires d’outre-mer fut long et sinueux. En effet, malgré les prescriptions de l’article 4 de la loi précitée, ce n’est que dans les années 1953, 1954 et 1955 que fut accepté par les partenaires sociaux, le principe de leur application.
Les systèmes de Sécurité sociale dans les territoires d’outre-mer ont débuté avec les prestations familiales. Avant la seconde guerre mondiale, ces prestations n’étaient octroyées qu’aux fonctionnaires conformément aux dispositions du décret Maginot du 1 er décembre 1928 et du décret-loi du 17 juillet 1935. Dans le secteur privé, elles étaient d’abord limitées aux seuls travailleurs européens en application des contrats individuels de travail, des conventions collectives ou des textes réglementaires {8} .
Toutefois, les organisations mondiales réclamèrent l’attribution des mêmes avantages aux indigènes. Cette question figura même à l’ordre du jour de la première conférence interafricaine du travail tenue à Jos (Nigeria). Néanmoins, une résolution fort réservée sur ce point fut adoptée compte tenu de l’opposition des anglais.
À la suite des débats passionnés, l’article 237 de la loi 52/1322 du 15 décembre 1952 habilita les chefs de territoire à prendre des arrêtés instituant les prestations familiales pour les travailleurs et des caisses de compensation pour les verser. L’application de cet article ne fut pas facile.
Effet, les économistes et les organisations syndicales patronales craignaient que l’institution des prestations familiales n’entraîne des charges trop lourdes pour l’économie et ne bute sur un état civil rudimentaire ainsi que sur les structures familiales notamment la polygamie {9} . Pour réfuter ces arguments, les travailleurs invoquaient la légitimité du salaire familial, les profits des grandes sociétés et la référence aux fonctionnaires qui percevaient déjà les prestations familiales {10} . Devant la prudence de l’administration, certains partis politiques déposèrent des propositions de loi en vue d’instaurer un régime de prestations familiales. Le ministère de la France d’outre-mer élabora un projet d’arrêté type en 1955 qui, après examen par les commissions consultatives du travail, fut repris par des arrêtés des Gouverneurs, chefs de territoires.
Le régime des prestations familiales entra en vigueur en 1956 : le 1 er janvier en Afrique occidentale française, le 1 er avril au Togo et Madagascar, le 1 er juillet en Afrique équatoriale française et au Cameroun et le 1 er octobre pour les Comores et la Polynésie française. S’agissant des accidents du travail, c’est la législation de la métropole qui fut appliquée dans les territoires d’outre-mer.
B. – La couverture sociale
Si l’origine du régime des fonctionnaires remonte à 1951, la naissance du régime des salariés ne date que 1956 avec la création de la caisse de compensation des prestations familiales.
1. Régime des fonctionnaires
Les fonctionnaires ont, dans tous les pays, figurés parmi les premiers bénéficiaires d’un régime de Sécurité sociale. Leurs retraites sont longtemps apparues comme un privilège exceptionnel qui attirait de nombreux candidats vers la fonction publique. Aujourd’hui, ces avantages ne présentent plus le même caractère exceptionnel. Mais le régime des fonctionnaires conserve son particularisme, ajoutant à des prestations équivalentes à celles du régime des salariés géré par la caisse nationale de la Sécurité sociale, des avantages divers, parmi lesquels le montant relativement élevé des pensions de retraite.
Historiquement, la caisse de retraite des fonctionnaires succéda à la caisse locale de retraite du personnel indigène créée par décret n° 51/1368 du 28 novembre 1951. Elle fut dénommée par la suite caisse locale de retraite de l’Afrique équatoriale française. Le régime de retraite des fonctionnaires date du 8 mars 1956 même s’il existait auparavant un embryon dont nous venons de parler plus haut. Devenu indépendant, le Congo a repris ces dispositions en les améliorant. La création de la caisse de retraite des fonctionnaires est intervenue avec le décret n° 84/891 du 12 octobre 1984.
En application du décret n° 87/447 du 19 août 1987, la caisse de retraite des fonctionnaires cessa de fonctionner comme services regroupés. En effet, avant cette date, l’ordonnancement des pensions de retraite était effectué par la direction des finances tandis que le paiement des dépenses était assuré par le trésor public. Comme la caisse des dépôts n’existe pas en tant qu’institution financière autonome, les cotisations pour la retraite versées par les fonctionnaires et l’État étaient confondues dans les liquidités du trésor public. Ces raisons ont poussé le gouvernement a créé une caisse autonome de retraite des fonctionnaires.
2. Régime des travailleurs salariés
2.1.Les prestations familiales
En application de l’arrêté type élaboré par le ministère de la France d’outre-mer en 1955, le chef du territoire du Moyen Congo publia deux arrêtés, l’un du 8 mars 1956 instituant un régime de prestations familiales au profit des travailleurs salariés et l’autre du 26 juin 1956 portant organisation et fonctionnement de la caisse de compensation des prestations familiales du Moyen Congo.
Cette caisse sera la première de l’Afrique équatoriale française. Sa création a inauguré la Sécurité sociale au Congo même si auparavant, des mesures éparses étaient prises par l’administration de l’époque pour assurer aux travailleurs du secteur privé une sécurité rudimentaire. En effet, avant la guerre mondiale, il n’y a que les fonctionnaires qui percevaient les prestations familiales dans les territoires d’outre-mer.
Sous la pression des syndicats ouvriers, le chef de territoire du Moyen Congo pris l’arrêté n° 1749 du 12 octobre 1949 obligeant les employeurs à verser à leurs travailleurs chargés de famille une somme de cent francs CFA par enfant et par mois. Malheureusement, ce texte se retourna contre les intéressés car les employeurs n’engageaient de préférence que les salariés célibataires ou non chargés de famille.
Cependant, si juridiquement l’existence légale de la caisse de compensation des prestations familiales date du 8 mars 1956, ce n’est qu’à partir du 1 er juillet de la même année qu’elle a procédé aux opérations résultant de ses attributions, c’est-à-dire le recouvrement des cotisations des employeurs ainsi que le paiement des prestations. Ces prestations se limitaient à l’époque à des allocations familiales que percevaient les pères de famille et aux allocations prénatales dont le but était d’assurer la protection maternelle et infantile.
Il convient de noter la rapidité avec laquelle les employeurs se sont faits immatriculer. En effet, un mois après l’ouverture de la caisse de compensation des prestations familiales, presque toutes les entreprises étaient inscrites. Par contre, on a remarqué que la progression des immatriculations des allocataires a été plus lente en raison des difficultés très grandes que les salariés éprouvaient à réunir toutes les pièces exigées par les textes pour constituer leurs dossiers.
Au cours des évolutions socioéconomique post-indépendance en particulier, les besoins en matière de protection sociale se sont accrus. C’est ainsi que la caisse de compensation des prestations familiales se verra adjoindre un nouveau régime correspondant à la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles.
2.2.Les accidents du travail et les maladies professionnelles
Au Moyen Congo, tout comme dans les autres territoires d’outre-mer, la législation sur les accidents du travail s’est édifiée autour de l’article 237 du Code du travail du travail du 15 décembre 1952. Le régime de réparation et de prévention des accidents du travail, fut institué par le décret du 24 février 1957, modifiant le décret du 2 avril 1932. Ce régime anciennement géré par les compagnies d’assurance privées, sera confié par la loi 22/59 du 20 février 1959 à la caisse de compensation des prestations familiales et des accidents du travail.
2.3.La retraite
Certaines compagnies, pour fidéliser un personnel permanent, ont cherché à stabiliser leurs cadres. Pour ce faire, elles sont allées au-delà de simples obligations légales ou réglementaires. C’est ainsi que les grandes sociétés comme la compagnie générale des transports en Afrique ou la compagnie française du haut et du bas Congo ont créé au profit de leurs travailleurs des régimes de retraite financés par elles-mêmes.
Toutefois, la persistance des revendications syndicales obligera le gouvernement à étendre par ordonnance 62/25 du 16 octobre 1962 cet avantage à l’ensemble des travailleurs régis par le Code du travail. Ainsi sera institué un régime de retraite dont la gestion fut à nouveau confiée à la caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et des maladies professionnelles.
Compte tenu des difficultés nées de l’application de ce texte, la caisse de compensation des prestations familiales n’a procédé qu’au versement de l’allocation de retraite minimum garantie aux anciens salariés résidant habituellement au Congo et justifiant au premier janvier 1963 d’au moins quinze années de travail salarié accompli au Congo pour le compte d’une entreprise exerçant ou ayant exercé son activité au Congo. Le bénéficiaire qui avait atteint ou dépassé cinquante cinq ans d’âge devait cesser toute activité salariée.
Le régime institué par l’ordonnance du 16 octobre 1962 présentait un défaut certain. En effet, le montant de la pension de retraite était fonction d’une part, du nombre de points de retraite accumulés par le travailleur au cours de sa carrière, et d’autre part, de la valeur déterminée chaque année de ces points de retraite.
Or, aussi bien la détermination du nombre des points que celle de la valeur exigent des calculs actuariels difficiles et précis, s’appuyant sur des statistiques certaines qui n’étaient pas, à l’époque disponibles. C’est ainsi que l’ordonnance du 16 octobre 1962 fut remplacée par celle du 4 mai 1971. Toutes ces dispositions ont été remplacées par la loi 004/86 du 25 février 1986 portant Code de Sécurité sociale et la nouvelle loi instituant un système de Sécurité sociale au Congo.
Chapitre III. – Sources de la Sécurité sociale
On entend par sources d’un droit, du moins au sens technique, les divers procédés d’élaboration des règles dont l’ensemble forme ce droit. Chaque grand système juridique, chaque branche du droit, se caractérise par ses procédés d’élaboration. Le droit de la Sécurité sociale demeure, dans une certaine mesure, un droit international. En effet, si la loi et la jurisprudence, sont des références essentielles, les sources internationales jouent un rôle important dans l’élaboration du droit de la Sécurité sociale.
On distingue deux grandes catégories de procédés d’élaboration de du droit de la Sécurité sociale : les procédés classiques de droit interne (section 1) et les procédés relevant du droit international (section 2).
Section 1. – Procédés classiques de droit interne
On retrouve ici, d’une part, l’élaboration de la règle, sous forme écrite, par l’autorité publique, c’est-à-dire la loi au sens large (§ 1), d’autre part la jurisprudence (§ 2).
§ 1. – La loi (au sens large)
Parmi les règles écrites il convient de citer la constitution (A), la loi proprement dite (B) et le règlement (C).
A. – La constitution
La constitution du 20 janvier 2002 ne pose, en matière de Sécurité sociale aucun principe nouveau. Mais en se référant à la déclaration universelle des « Droits de l’homme adoptée le 10 décembre 1948 par l’Assemblée générale des Nations Unies… tels qu’ils ont été… complétés par le préambule de la constitution française de 1946 », elle maintient à ce texte son autorité antérieure, confirmant ainsi les principes fondamentaux qu’il énonce : droit au travail, satisfaction pour chaque personne des droits économiques, droit à la Sécurité sociale, etc. C’est encore la constitution qui détermine les domaines respectifs de la loi et du règlement en matière de Sécurité sociale. Selon l’article 111 de cette constitution, la Sécurité sociale est du domaine de la loi.
B. – La loi proprement dite
La loi proprement dite est la source essentielle de la Sécurité sociale comme en tous domaines. Les textes principaux sont : le Code de Sécurité sociale et la loi instituant un système de Sécurité sociale au Congo.
C. – Le règlement
Le règlement joue un rôle important en matière de Sécurité sociale. Fréquemment, la loi, pour donner à son application la souplesse nécessaire, se borne à poser les règles essentielles, et charge l’autorité réglementaire d’en fixer les modalités. Le pouvoir réglementaire s’exerce par décrets, arrêtés et même par circulaires ministérielles.
§ 2. – La jurisprudence
La jurisprudence en matière sociale n’est pas abondante. Cette rareté est accentuée par la difficulté d’accès aux décisions rendues par les juridictions sociales faute de leur publication. D’ailleurs, le nombre de ces juridictions reste limité. En effet, jusqu’alors, le législateur n’a crée les tribunaux du travail que dans les départements où l’activité économique le justifie.
C’est pourquoi, nous ferons appel (surtout en matière d’accidents du travail et de maladies professionnelles), à la jurisprudence française d’avant l’indépendance. En effet, cette jurisprudence reste applicable en vertu du principe de la succession des États dès lors qu’une disposition légale contraire n’est pas adoptée ou qu’une décision des juridictions congolaises ne la contredit pas.
Section 2. – Sources relevant du droit international
L’une des originalités du droit de la Sécurité sociale est liée à son caractère international : les sources internationales jouent, dans l’élaboration du droit de la Sécurité sociale, un rôle essentiel. Les traités internationaux une fois ratifiés par le Congo, ont une autorité supérieure à celle de la loi. Les sources internationales sont de deux sortes : d’une part, les traités bilatéraux de Sécurité sociale (§ 1) conclus entre le Congo et un pays étranger et d’autre part les traités internationaux (§ 2) conclus dans le cadre de l’Organisation internationale du travail.
§ 1. – Traités bilatéraux de Sécurité sociale
Il convient de rappeler d’entrée de jeu que les conventions bilatérales ont pour objectif de coordonner les législations de Sécurité sociale de deux États au bénéfice de leurs ressortissants qui se déplacent sur le territoire de l’autre. Plus concrètement, il s’agit de traiter les questions soulevées par la protection sociale des travailleurs effectuant une mobilité internationale et, plus précisément de neutraliser, au regard de la couverture sociale, les effets de la mobilité internationale au cours de la carrière professionnelle.
Une fois ce rappel fait, on voit aisément les différents objectifs que l’on peut poursuivre à travers une convention bilatérale :
faciliter la libre circulation ;
faciliter le recours à la main d’œuvre étrangère ;
faciliter le maintien au pays des familles de travailleurs et/ou le retour des travailleurs ;
obtenir des avantages concurrentiels ou limiter les avantages consentis à l’autre partie.
Ordinairement, les conventions bilatérales contiennent des :
dispositions relatives à la détermination de la législation applicable, destinées à éviter la double "imposition" ; elles rappellent l’application du principe selon lequel c’est la législation du territoire du lieu de l’activité professionnelle qui s’applique ;
dispositions dérogatoires qui permettent toutefois d’exercer sur le territoire d’un État tout en restant affilié au régime de l’État d’origine ;
dispositions de totalisation des périodes ;
dispositions relatives à l’exportation de certains avantages.
Il est difficile de définir l’intérêt d’une convention bilatérale de façon générale et globale. Sa mesure est plus aisée au cas par cas mais elle dépend essentiellement des objectifs poursuivis, c’est-à-dire de l’angle d’approche que l’on retient.
Par exemple :
■ Du point de vue des intérêts financiers de la Sécurité sociale congolaise, seule l’exportation des pensions, parce qu’elle permet notamment de limiter le recours au minimum vieillesse présente un intérêt, cet intérêt étant d’autant plus marqué que le partenaire est un État développé.
■ Du point de vue des intéressés, une convention est en principe toujours intéressante, ne serait-ce que parce qu’elle comporte des dispositions de totalisation de périodes.
■ D’un point de vue économique, c’est la facilitation de l’expatriation ou l’incitation à l’investissement étranger, créateur d’emplois, qui vont essentiellement intéresser.
■ Du point de vue de la régulation de l’immigration, les conventions peuvent lever les obstacles au retour mais surtout limiter l’intérêt d’un déplacement de toute la famille.
On peut décrire l’intérêt de ces conventions bilatérales en classant les avantages qu’elles procurent en quatre catégories :
1) L’exportation des pensions étrangères de vieillesse au bénéfice de résidents congolais, qui assure un revenu aux intéressés s’ils décident de revenir en Congo.
2) Le détachement de travailleurs qui permet d’offrir aux candidats à l’expatriation le maintien de la Sécurité sociale congolaise dans toutes ses dimensions, et donc de faciliter l’expatriation.
3) La régulation de l’immigration par des mesures destinées à ne pas dissuader le retour et à ne pas encourager la venue de la famille du travailleur.
4) Le développement de l’attractivité du territoire congolais pour les investissements étrangers, développement qui participe à la création d’emploi sur le territoire national.
§ 2.

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