La stratégie des organisations de l’État
323 pages
Français

Vous pourrez modifier la taille du texte de cet ouvrage

La stratégie des organisations de l’État , livre ebook

-

Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus
323 pages
Français

Vous pourrez modifier la taille du texte de cet ouvrage

Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

Dans un monde marqué par des évolutions accélérées d’ordres démographique, énergétique, environnemental, culturel, migratoire et sécuritaire, les administrations publiques et les entreprises d’État initient, ou subissent, des transformations majeures. Pour survivre, ces organisations de l’État doivent faire preuve de vision stratégique et bénéficier d’une autonomie décisionnelle, tout en tenant compte des pratiques de tutelle et des principes d’alternance du pouvoir qu’impose l’exercice des valeurs démocratiques.
Cet ouvrage présente, d’une part, des recherches sur les présupposés et la philosophie politique véhiculés implicitement par des concepts et des instruments de la stratégie et du management appliqués aux organisations publiques. D’autre part, il expose les résultats de travaux empiriques visant à repérer et à évaluer les avancées, mais aussi les limites, voire les régressions, qui accompagnent la « stratégisation » des organisations de l’État. Les auteurs y traitent des problèmes majeurs inhérents à la conception, à l’élaboration et au déploiement des choix stratégiques au sein des systèmes de gouvernance publique, que ce soit au Québec, en France ou en Suisse, mais aussi dans des contextes divers, c’est-à-dire dans l’administration publique proprement dite, et ce, du niveau municipal au niveau national, dans les sociétés d’État, dans les hôpitaux, dans les universités, dans les services de police, etc. Cet ensemble dense, marqué au sceau de la diversité institutionnelle, permet de formuler des propositions et des résultats génériques éloquents sur les stratégies des organisations de l’État.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 20 août 2014
Nombre de lectures 8
EAN13 9782760540811
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,125€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Presses de l’Université du Québec 
 Le Delta I, 2875, boulevard Laurier, bureau 450, Québec (Québec) G1V 2M2 Téléphone : 418 657-4399 Télécopieu r : 418 657-2096 Courriel : puq@puq.ca Internet : www.puq.ca
Diffusion / Distribution :
Canada Prologue inc ., 1650, boulevard Lionel-Bertrand, Boisbriand (Québec) J7H 1N7 Tél. : 450 434-0306 / 1 800 363-2864
France AFPU-D – Association française des Presses d’universitéSodis , 128, avenue du Maréchal de Lattre de Tassigny, 7 7 403 Lagny, France – Tél. : 01 60 07 82 99
Belgique Patrimoine SPRL, avenue Milcamps 119, 1030 Bruxelles, Belgique – Tél. : 02 7366847
Suisse Servidis SA , Chemin des Chalets 7, 1279 Chavannes-de-Bogis, Suisse – Tél. : 022 960.95.32

Catalogage avant publication de Bibliothèque et Archives nationales du Québec et Bibliothèque et Archives Canada
Vedette principale au titre :
La stratégie des organisations de l’État : contexte d’analyse, paramètres de décision et gestion du changement
Comprend des références bibliographiques.
ISBN 978-2-7605-4079-8
1. Administration publique – Gestion. 2. Planification stratégique. I. Mazouz, Bachir.
JF1352.S77 2014 351 C2014-940720-3

Les Presses de l’Université du Québec reconnaissent l’aide financière du gouvernement du Canada par l’entremise du Fonds du livre du Canada et du Conseil des Arts du Canada pour leurs activités d’édition.
Elles remercient également la Société de développement des entreprises culturelles (SODEC) pour son soutien financier.

Conception graphique Michèle Blondeau
Image de couverture iStock
Mise en pages Presses de l’Université du Québec
Conversion au format ePub Samiha Hazgui

Dépôt légal : 3 e trimestre 2014 Bibliothèque et Archives nationales du Québec Bibliothèque et Archives Canada
© 2014 – Presses de l’Université du Québec 
 Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés

À Sundouce,
Le bonheur, c’est d’œuvrer utilement sans jamais douter de l’aboutissement joyeux de ton œuvre
— Ton papa, Montréal le 24 avril 2014


Préface

Jean-Marie Toulouse
Professeur é mérite, HEC Montréal
Directeur de HEC Montréal de 1995 à 2007
Membre de la Société royale du Canada
Officier de l’Ordre national du Québec
D’ abord, félicitations aux auteurs qui ont accepté l’invitation et présent é un aspect de la gestion des organisations publiques. La diversité des points de vue, loin de signifier que les spécialistes de la gestion publique ne s’entendent pas sur le sujet, illustre plutôt la complexité de cette gestion et les défis qu’elle présente en 2014. Ces défis sont d’autant plus grands que le contexte socioéconomique de ce début de siècle est turbulent, que toutes les administrations publiques des pays du G20 cherchent comment arriver à financer les déficits de leur pays, comment continuer à offrir des services à leurs citoyens et comment répondre aux nouveaux besoins. En plus de ces difficiles questions, la gestion des entreprises d’ État ou organisations publiques est perçue plutôt négativement et les valeurs individualistes ont tendance à prendre l’avant-scène. Merci aux auteurs, leur vision des choses vient enrichir la réflexion .
Après avoir lu les divers chapitres de cet ouvrage, on se prend à vouloir généraliser, à tirer des leçons globales. On constate que c’est une ambition noble, mais difficile à réaliser tant les points de vue exprimés varient et les particularités des diverses expériences sont importantes. Mon objectif sera donc d’attirer l’attention sur des points susceptibles de faire avancer la réflexion .
1. Le management stratégique
On a souvent du mal à préciser ce que signifient ces deux mots. Certains les utilisent comme des synonymes. D’autres les relient à l’approche dite de planification stratégique, d’autres semblent utiliser indifféremment stratégie et management stratégique s’approchant ainsi de la défunte approche PPBS (planification, programmation, budgétisation, systèmes) qui est vite devenue un instrument de contrôle assez étranger à la stratégie d’ entreprise .
Pour clarifier l’usage de ces deux mots en référence aux organisations publiques, il convient de les séparer. C’est ainsi qu’on réalise que stratégique est dans l’univers des « stratégies d’entreprise » alors que management est dans l’univers des « comportements, des outils et acteurs du management » et , en ce sens, renvoie à la mise en œuvre de la stratégie d’entreprise ou d’organisation et non à la définition de la stratégie de l ’or ganisation .
Séparer ces univers permet de s’interroger sur le mot stratégie dans les entreprises d’ État, les administrations publiques ou les organisations publiques. Parler de stratégie, c ’est parler de choix, d’orientations, de vision à moyen et à long terme. Dans une entreprise privée, le choix est celui d’acteurs qui peuvent envisager une pluralité de choix ; ils ont une grande liberté pour répondre au « quoi », au « comment », aux « ressources » et au « risque » de la stratégie. On peut même dire qu ’ils peuvent également choisir les contraintes qu’ils consid é reront dans leur réflexion, leur décision s tratégique .
La lecture des textes du présent ouvrage invite à examiner le contexte des diverses organisations publiques pour déterminer la capacité de développer, d’imaginer une stratégie pour ces organisations publiques : ces contextes influencent, voire limitent ou définissent, la stratégie. Le premier contexte est celui de l’administration publique qui se situe dans la foulée de l’application d’une loi, d’un règlement. Dans un tel cas, il est difficile de parler de stratégie d’organisation au sens propre : les acteurs doivent appliquer les règles, il ne leur appartient pas de définir la stratégie même s’ils peuvent influencer le législateur pour qu’il révise la stratégie. Il n’est alors pas adéquat de parler de stratégie et surtout de laisser penser qu’on peut créer un espace qui permettra d’imaginer une stratégie, le faire serait créer des attentes, des frustrations ; ce qui serait vite mis en cause au nom des valeurs propres à ce type d e contexte .
Le deuxième contexte est celui de la gestion de programmes. Dans ce cas, le mandat est de gérer les programmes en gardant à l’esprit les objectifs, les normes de chaque programme ainsi que les résultats attendus. On peut alors imaginer que les acteurs ont une certaine liberté pour formuler une stratégie de l’organisation à l’intérieur des balises définies par ces programmes. Il s’agira s û rement d’une liberté caractérisée par de fortes c ontraintes .
Le troisième contexte est celui d’unités à qui l’État demande de s’acquitter d’une mission. Pensons aux écoles, elles dispensent directement un service à une catégorie de citoyens. Dans ce cas, le service est prescrit par les programmes, cependant les milieux ne sont pas les mêmes, les besoins des enfants, les attentes des parents varient… bref le milieu externe exerce des pressions pour que les services soient « adaptés ». Tout pousse dans la direction d ’une augmentation de l’espace pour définir une stratégie, pour considérer, des options, élaborer une stratégie de l’or ganisation .
Le quatrième contexte est celui des hôpitaux qui ressemble un peu aux écoles, mais l’espace pour définir une stratégie d’organisation est encore plus grand que celui des écoles. Tous les hôpitaux ne sont pas identiques, on observe une grande diversité sur le plan des services, dans les besoins des populations ; les infrastructures sont différentes, les technologies disponibles sont loin d’ être identiques, les compétences (les spécialités) des divers personnels varient d ’un hôpital à l’autre. Pour arriver à bien gérer ce type d’organisation publique, pour leur permettre de trouver comment s’acquitter de leur mission dans le contexte qui est le leur, il est essentiel de créer une liberté suffisante pour voir émerger une stratégie d’entreprise pour chacune des unités. Les gouvernements admettent cette idée, mais ils utilisent le contrôle des ressources financières et humaines comme une contrainte face à la stratégie que veulent se donner les organisations comme les hôpitaux. C’est comme si on utilisait les ressources comme substitut aux mécanismes de contrôle. Plusieurs auteurs semblent suggérer que le chemin à suivre serait celui d’associer « résultats » et « ressources » : dans une telle situation, l’atteinte des résultats serait génératrice de ressources et l’inverse si ce n’est pas le cas .
Le cinquième contexte est celui des sociétés d’État régies par une loi. De telles lois définissent un ou des mandats sans référence aux moyens d’action ni à une stratégie d’organisation qui permettra de remplir son mandat. On peut donc dire que les acteurs de ces sociétés ont une grande liberté pour définir la stratégie de l’organisation ; liberté significativement plus grande que dans les contextes un à trois. Dans les cas où le législateur est intervenu, il a généralement remplacé quelques dirigeants supérieurs de la société (souvent uniquement le président) ou remplacé un certain nombre de membres du conseil d’administration. Un exemple clair est la Caisse de dépôt et placement du Québec : le gouvernement a remplacé en même temps cinq membres du Conseil pour exprimer son insatisfaction face aux résultats. Il a évité, à juste titre, d’imposer une stratégie pour cette organisatio n publique .
Le sixième contexte est celui des universités. Depuis 25 ans, les universités revendiquent plus d’autonomie pour se donner une stratégie d’organisation qui leur soit propre, une stratégie qui les distingue par les approches pédagogiques, les disciplines choisies, les projets de recherche et les professeurs recrutés. On peut même dire que l’ État admet implicitement des stratégies différentes, des positionnements différents afin d ’offrir aux étudiants la possibilité de choisir celle qui leur semble convenir le mieux à leu rs besoins .
Le succès de la stratégie des universités et des hôpitaux est fortement associé au degré de participation des acteurs surtout les acteurs clés : les professeurs, les chercheurs pour les universités ; les médecins et les divers spécialistes des soins infirmiers pour les hôpitaux. Certains chercheurs parlent d’un processus de coconstruction de la stratégie, processus qui permettra aux acteurs de terrain de donner un sens à la stratégie de leur organisation. Ajoutons que meilleure sera leur participation à la formulation de la stratégie, meilleure sera leur adhésion à sa mise en œuvre. Dans le cas contraire, on verra appara î tre une multitude de gestes de contrôle, de directives que les acteurs-terrains vont chercher à oublier .
En 2007, le gouvernement français a convenu après des années d’hésitation d’augmenter la capacité de décisions stratégiques des universités, mais de conserver la responsabilité du financement. Une étude, présentée dans ce livre, montre clairement qu’il ne suffit pas d’avoir le pouvoir, la liberté de formuler une stratégie d’organisation, il faut apprendre à exercer ce pouvoir. Et cet apprentissage est lent et long, c’est pourquoi certains auteurs soutiennent que l’ évolution dans le temps d ’une stratégie d’organisation n’est pas un parcours linéaire, mais une démarche dans laquelle l’organisation va un peu à droite, un peu à gauche comme pour ajuster le parcours aux circonstances, aux résultats. Nous parlons d’ajustements incrémentaux et non de dictats ou d’activation d’un bouton de panique .
Ajoutons que chacun des contextes est cimenté par des valeurs particulières. Dans le premier contexte, les valeurs de justice, d’ équité, de bien commun, d ’intérêt sociétal vont l’emporter sur l’efficacité, le rendement, l’ évaluation de la performance. Dans les contextes quatre et six , les valeurs de participation, d’ épanouissement professionnel et personnel, d ’autonomie, de liberté seront p lus fortes .
En décrivant ces divers contextes, nous avons essayé de démontrer que la capacité de choisir la stratégie varie de minimale à très importante selon le contexte. Cette observation vient s’ajouter à celle des chercheurs en stratégie d’entreprise : certains pensent que la stratégie d’une entreprise est déterminée par le marché, par les ressources (en particulier financières) par des contraintes (lois, matières premières…), par l’histoire de l’entreprise, de l’organisation alors que d’autres pensent que la stratégie est le fruit d’un choix, d’une décision des dirigeants, des actionnaires, des propriétaires, des autres acteurs de l’entreprise ou de l’or ganisation .
2. La stratégie et le risque
Toute stratégie d’organisation comporte des risques : risque relatif aux résultats ; risque de carrière pour ceux qui ont choisi, défini la stratégie ; risque de réputation pour l’entreprise et pour ses dirigeants ; risque relatif à l’utilisation des fonds publics ou risque financier ; risques organisationnels principalement ceux associés aux coûts de formation et à ceux d’ augmentation des charges de travail .
Sachant qu’il y aura des risques, il faut entreprendre une démarche pour reconnaître ces risques, les définir avec précision, les classer par importance des répercussions sur la mise en œuvre de la stratégie. En bref, associer les risques à chaque contexte, examiner comment mitiger les risques et déterminer qui en assumera la responsabilité. L’entrepreneur qui possède et dirige son entreprise, assume généralement la totalité des risques associés à la stratégie y inclus le risque de faire faillite ce qui arrive souvent lors d’acquisitions trop audacieuses ou injustemen t évaluées .
Il est clair que les réponses à ces questions ne sont pas évidentes, cependant on peut penser que plus le contexte est déterminé (c’est le cas des contextes un et deux) plus les acteurs politiques devront en assumer les risques. Dans le cas du contexte trois, on peut parler de risques partagés entre le politique et les dirigeants de l’unité qui offre le service. Pour les contextes quatre, cinq et six, le risque des dirigeants augmente et ceux du politique diminuent sans jamais dispara î tre parce que le politique a conservé la répartition et le contrôle des ressources financières ce qui a l’effet d’augmenter les risques de la stratégie .
Il est étonnant de constater que le concept de risque est pratiquement absent de la littérature sur la stratégie des organisations publiques .
3. La mise en œuvre de la stratégie
Une fois que la stratégie est connue, énoncée, on passe à sa mise en œuvre. La mise en œuvre signifie d’abord déterminer les objectifs, tracer des plans d’action, définir les indicateurs à utiliser pour mesurer le succès de la stratégie. Vient ensuite l’examen des structures, des processus, des systèmes d’information et des systèmes de récompense associés aux performances et aux résultats de la stratégie. C’est cet ensemble qui constitue l’essence du management stratégique. Il est clair que la ma î trise de cet ensemble par les gestionnaires de tous les niveaux, donc la compétence des gestionnaires, augmente les chances de succès de la stratégie .
Une récente étude d’une entreprise publique, réalisée par une équipe de chercheurs de HEC Montréal a attiré notre attention sur l’importance de la mesure des résultats de la stratégie : l’entreprise a pris un grand soin à choisir, ou à inventer, les mesures de succès, puis ils ont testé ces mesures, en ont discuté avec les syndicats et convenu de rendre transparentes et accessibles celles qui ont été retenues. Mentionnons que les mesures retenues ne se limitaient pas au seul contrôle des coûts .
4. Le leadership et le style de gestion
La mise en œuvre de la stratégie de l’organisation nécessite la collaboration des cadres de tous les niveaux. La littérature a démontré que l’engagement de la haute direction est essentiel, mais on sait aussi que l’engagement des responsables des opérations et le rôle des cadres intermédiaires sont encore plus importants. Dans l’ étude de l ’entreprise publique ci-haut mentionnée, le directeur général a décidé de rencontrer (en sous- groupes) les 10 000 employés pour parler de la stratégie de l’organisation et écouter les observations des employés. Au terme de cette démarche, il a été frappé par plusieurs messages, mais en particulier par les deux suivants : les employés nous ont dit : 1) « Patron, vous ne nous parlez pas ; si on vous parle, vous ne nous écoutez pas, et vous nous dites jamais merci » et 2) « Commencez par analyser la compétence et les comportements de vos cades intermédiaires et après on parlera de stratégie pour notre organisation ». Il a décidé de donner la priorité au deuxième message : tous les cadres intermédiaires ont été évalués, certains ont été invités à quitter, d’autres ont été mutés à un autre poste ; puis la description des postes de cadre intermédiaire a été revue, leurs responsabilités ont été clarifiées et augmentées et tous les détenteurs de ces postes ont suivi un ou des programmes de formation. Il s’est ensuite attaqué à l’autre message avec autant d’ énergie en ouvrant le dialogue avec les syndicats et les employés. Mentionnons que le dialogue avec les employés a dépassé les plans de communication pour porter une attention particulière à la qualité des milieux de travail et des outils de travail, à la qualité de l’approvisionnement. Il voulait s’assurer donc que chacun ait tout ce qu’il lui faut pour bien exécuter ses tâches, son travail. En bref, il a changé la culture et gagné l’adhésion des employés en reliant la stratégie de l’organisation et le travail au quotidien .
On croit souvent que l’adhésion de tous les employés à la stratégie de l’organisation sera le résultat d’un programme spécial de communication. L’exemple susmentionné démontre que la communication sera efficace si les irritants perçus par les employés et la qualité de la gestion sont pris au sérieux, si les dirigeants portent attention aux aspects humains, aux relations interpersonnelles entres tous les membres de l’organisation. Dans cet ouvrage, on développe davantage ces idées et on attire l’attention sur l’influence d’un leader fort, charismatique pour mettre en œuvre une stratégie. Il y a là un message voulant que, pour mener à bon port une stratégie d’organisation, les qualités humaines l’emportent sur les compétences techniques. On peut aussi ajouter que la compétence à prendre de bonnes décisions stratégiques ne vient pas avec l’autorisation de les prendre ; elle est plutôt le fruit d’un long apprentissage parsemé de succès, d’ échec, de déceptions e t d ’espoir .
Développer des stratégies d’organisations publiques, mettre en œuvre ces stratégies, réunir des personnes de grand talent constituent des conditions de succès. En 2014, il est plus difficile de le faire que lors de la période que nous avons appelée, au Québec, « Révolution tranquille ». À cette époque, il fallait bâtir une fonction publique moderne, concevoir des politiques dans les secteurs de l’ éducation, de la santé et de l’ économie (et bien d ’autres). Plusieurs se sont engagés pour contribuer à la réussite de ces objectifs, tant des politiciens que des administrateurs publics. Le contexte socioéconomique était favorable, la société partageait ces objectifs, on faisait confiance aux administrateurs publics, on valorisait leur rôle, on comptait sur eux pour créer ce nouvel État dont la soci été rêvait .
Depuis, la société a beaucoup changé ; les défis de l’État tournent autour des ressources : leur rareté, les coûts des programmes, la pertinence des politiques développées durant la R évolution tranquille est remise en question, les résultats des programmes sont scrutés à la loupe et semblent rarement rencontrer les attentes des citoyens (elles ont tellement augmenté). Les valeurs collectives semblent avoir pris le chemin de la poubelle ; les projets collectifs sont souvent remplacés par des projets de certains sous-groupes (une nouvelle forme de corporatisme) qui se disputent, sur la place publique ou sous la couverture, une part plus grande de ces ressources. Ajoutons que le niveau de confiance de la société envers les fonctionnaires, les administrateurs publics, les politiciens f ait défaut .
Même si nous avons peu de moyens pour confirmer ces affirmations, on utilise des recherches pour commencer à les appréhender. Depuis 1961, l’Université du Michigan calcule plusieurs indices dont celui appelé l’« indice de confiance » : en 1961 cet indice était de 91,5, 80,6 en 1971, 70 en 1981, 77,5 en 1991, 89,2 en 2001, 67,3 en 2011 et 77,5 en septembre 2013. Ils calculent aussi un indice mesurant les « conditions économiques actuelles » ; cet indi ce était de 55 en 2008 et de 92,6 en septembre 2013. Même si ces données sont calculées pour les États-Unis, on peut émettre l’hypothèse que les mêmes indices calculés au Québec seraient assez semblables : un peu plus hauts ou un pe u plus bas .
Le Edelman Trust Barometer présente une image encore plus détaillée. En se basant sur une enquête effectuée auprès de 33 000 répondants répartis dans 27 pays (dont le Canada) ils affirment que le niveau global de confiance était de 58 % en 2013 et 2014 pour l’ensemble des répondants, de 73 % en 2013 et 67 % pour les répondants du Canada. Pour les entreprises sans but lucratif, le niveau de confiance était de 63 % en 2013 et 64 % en 2014 ; pour les entreprises d’affaires, c’ était 58 % pour ces deux années et pour les organisations publiques c ’ était 48 % en 2013 et 44 % en 2014. Les résultats indiquent également que ceux qui habitent l ’Amérique du Nord font davantage confiance aux entreprises de famille (taux de 85 %) vient ensuite les PME (avec 78 %) et au bas de l’ échelle les entreprises d ’ État (46 %). La confiance envers les individus varie beaucoup : le degré de confiance envers les universitaires est de 67 %, de 36 % pour un fonctionnaire, de 21 % pour les gens d’affaires et de 14 % pour les p oliticiens .
Certains sondeurs québécois ont ajouté à leurs sondages des questions comme « À qui faites-vous confiance pour résoudre les questions de la société québécoise ? ». Les répondants ont rarement répondu « les politiciens » ou « les administrateurs publi cs » ou « les fonctionnaires » ; ces derniers se sont plutôt retrouvés au bas de l’ échelle. Pourquoi ?
Voilà une question difficile ; on sait cependant que toutes les récessions, les crises économiques sont accompagnées de problèmes d’intégrité et de corruption. De plus, pour sortir de ces périodes les remèdes les plus souvent mentionnés sont la nécessité de bâtir à nouveau la confiance, de jeter les bases de nouvelles formes de collaboration et d’un retour à des valeurs d’ équité, de collaboration et de priorité pour le bien commun. La Cour suprême du Canada a jugé bon (dans les décisions Bell Canada et People) d’affirmer de nouveau qu’en gestion le bien de l’entreprise doit l’emporter sur le bien des parties ou des sous-groupes et pour apprécier le bien commun il faut considérer toutes les parties prenantes .
Ce sont grâce à la priorité que nous accorderons aux valeurs, aux démarches actives de rebâtir le niveau de confiance, au respect du bien commun que les administrateurs publics pourront retrouver un milieu de travail dans lequel on peut s’engager, innover et être respecté pour sa contribution à la société .
Christine Lagarde va plus loin en disant, dans son discours prononcé le 3 février 2014 lors de la conférence Richard Dimbleby , que « c’est la manière dont nous gérons ces mutations qui définira notre avenir… allons-nous choisir de collaborer à la manière d’une famille ou nous affronter en nous réfugiant dans l’insularité… les solutions qui s’imposent sont : relancer la coopération… placer l’intérêt commun au-dessus des intérêts parti culiers… » .
Si cette vision se réalise, il sera beaucoup plus facile pour les administrateurs publics et les politiciens d’imaginer ou de concevoir des stratégies et de les mettre en œuvre.



Table des matières
Préface
Jean-Marie Toulouse
Liste des figures et tableaux
Introd uction
Un regard extérieur et synoptique sur la stratégie dans le secteur public
Alain Charles Martinet
1. La managérialisation et la stratégisation des organisations publiques
2. Les grands problèmes de la stratégisation des organisations publiques
2.1. Les limites
2.2. La durée
2.3. Les coopérations et les hybridations
2.4. Les processus
2.5. Les instruments et les leviers
Références sélectives
Partie 1
Contexte d’analyse stratégique
Chapit re 1
De l’analyse… à la mise en œuvre des stratégies des organisations de l’État
« The Dimension of P ublicness »
Bachir Mazouz
1. L’arrivée de la stratégie au sein des systèmes nationaux de gouvernance publique
1.1. L’instrumentation de la stratégie
1.2. La stratégie, un outil des systèmes nationaux de gouvernance publique
2. La stratégie et la « dimension of publicness »
3. Les leviers du changement stratégique dans les administrations publiques
Références sélectives
Chapit re 2
Diriger stratégiquement dans le secteur public
La quadrature du cercle résolue
Taïeb Hafsi
1. La nature du secteur public
2. Les caractéristiques du secteur public et leurs effets sur la gouvernance
2.1. L’intervention de la politique dans le processus managérial
2.2. L’importance des traditions et des dirigeants : la gouvernance comme produit social dans le management d’Hydro-Québec
3. L’illustration pratique et l’enseignement pour les stratèges publics : le cas de JPB
3.1. Est-ce une exception ?
3.2. Que retenir de ce chapitre ?
Références sélectives
Chapit re 3
Les tors et travers de l’exercice stratégique dans la sphère publique
Sabine Urban
1. La stratégie, les processus stratégiques et la stratégisation : quelques précisions conceptuelles
1.1. Les torsions et travers dans l’exercice stratégique appliqué à la sphère publique
1.2. Des travers mineurs ou majeurs des processus stratégiques
2. Comment remédier à ces tors et tr avers ?
3. Quels enseignements tirer pour les stratèges de la sphère publique ?
Références sélectives
Chapit re 4
La planification stratégique à l’épreuve de la culture
Denis Proulx
1. De la culture et de la planification stratégique dans le secteur public
1.1. La planification stratégique dans notre compréhension du monde ?
1.2. La planification stratégique et la liberté d’agir
1.3. La planification stratégique et la participation des niveaux hiérarchiques de l’organisation
2. Les considérations pratiques des processus stratégiques vus sous l’angle de la culture
3. Les renseignements pour les stratèges publics
Références sélectives
Chapit re 5
Le management stratégique ou stratégie de contrôle ?
Des éléments d’analyse du secteur hospitalier suisse
David Giauque
1. La gouvernance à distance : quelques considérations empiriques et conceptuelles
1.1. Le pilotage à distance
1.2. Quand le contrôle se substitue à la stratégie
2. Une étude de cas suisse : l’exemple du pilotage du secteur hospitalier
3. Quand la stratégie devient contrôle
Références sélectives
Partie 2
Paramètres de décision stratégique
Chapit re 6
Le jeu infini de l’agir stratégique
Une écologie des parties prenantes
Lilly Lemay
Richard Riopel
1. Le management stratégique
1.1. Trois approches pour la gestion des parties prenantes
2. Une illustration pratique des outils de gestion des parties prenantes
3. Quels enseignements tirer du cas étudié ?
Références sélectives
Chapit re 7
La prise de décision stratégique dans les organisations publiques collégiales
Le cas des universités françaises
Stéphanie Chatelain-Ponroy
Christine Musselin
Stéphanie Mignot-Gérard
Samuel Sponem
1. Les modèles de prise de décision dans des organisations collégiales
2. Un cas d’ étude : l’ émergence de la décision stratégique dans les universités fran çaises
2.1. La lente affirmation de l’autonomie institutionnelle et de la capacité décisionnelle stratégique des universités françaises
2.2. La prise de décision dans les universités françaises quatre ans après la loi LRU
3. Autonomisation des agences et prise de décision dans les organisations collégiales : quels enseignements ?
Références sélectives
Chapit re 8
Quels paramètres pour quels choix stratégiques ?
Le cas d’une composante de l’université française
Michel Boyer
Philippe Jean-Pierre
Pascal Picard
1. Les choix stratégiques et la structuration
1.1. Le contexte institutionnel de l’IAE, les choix entrepris et les résultats obtenus
1.2. Le contexte et les choix stratégiques : quelques considérations conceptuelles
2. La description du cas et l’identification des options possibles
2.1. La description du processus décisionnel à l’IAE de La Réunion
2.2. L’identification et la formulation des options possibles
3. Quelles options et quels paramètres pour conditionner l’avenir de l’IAE de La Réunion ?
Références sélectives
Chapit re 9
Une stratégie caméléon ancrée aux couleurs de la bureaucratie
Le cas de la gestion de la qualité dans les hôpitaux publics au Canada
Daniel Lozeau
Karine Hébert
André Gergès
Claudine Gingras
1. Quelques repères conceptuels et empiriques
1.1. Les éléments de la GQ
1.2. La dynamique des CHP
1.3. Les écrits empiriques
1.4. Des considérations méthodologiques
2. Les résultats de l’enquête – La gestion de la qualité dans les hôpitaux canadiens : démarche stratégique ou conformité bureaucratique ?
2.1. Les r épondants et le taux de réponse
2.2. Les origines de la démarche qualité dans les CHP
2.3. Le responsable de la gestion de la qualité (RGQ)
2.4. L’implication des divers groupes d’acteurs
2.5. La documentation de la GQ
2.6. L’enracinement et la mise en œuvre de la GQ
2.7. Les soutiens et les obstacles à la GQ
2.8. L’avenir de la GQ
3. L’enseignement pour le stratège public
Références sélectives
Chapit re 10
La coopération comme mode de développement stratégique
Son application par les directeurs des établissements publics de santé en France
Pascal Gaudron
1. Le dispositif stratégique et le choix des modes de développement
1.1. Le système hospitalier français : un environnement institutionnel contraint
1.2. Le directeur d’hôpital, la stratégie, les objectifs et la mission de santé publique
1.3. La coopération, pour agir stratégiquement
2. Une illustration : un PPP entre un CHU et une clinique privée et la mise en place d’une communauté hospitalière de territoire
2.1. Quelques exemples de coopération hospitalière
2.2. Le CHU Amiens Picardie et la Clinique Victor-Bauchet : une coopération stratégique
2.3. La mise en œuvre de la stratégie des acteurs : création de la Communauté hospitalière de territoire du Limousin
3. Les enseignements d’ étape pour les stratèges publics : affrontement, évitement ou coopération ?
Annexe
Présentation du système de santé français
Références sélectives
Partie 3
Gestion du changement stratégique
Chapit re 11
La mise en œuvre collaborative d’un plan stratégique de collectivité
Les enjeux et pratiques à partir d’un cas montréalais
Gérard Divay
1. La mise en œuvre collaborative d’un plan stratégique de collectivité : les éclairages des littératures connexes
1.1. La constitution de parties vraiment prenantes
1.2. Une production collective assurée par une dynamique démocratique
1.3. Un soutien à la confection de l’œuvre commune
2. La mise en œuvre du plan de développement durable de la collectivité montréalaise (PDDCM)
2.1. Une présentation générale
2.2. La constitution de parties vraiment prenantes
2.3. La production collective dans une dynamique démocratique
2.4. Le processus stratégique
3. Quels enseignements retenir de cas PDDCM ? L’apprivoisement de nouvelles compétences par l’administration publique
Références sélectives
Chapit re 12
La mise en œuvre de stratégies publiques collaboratives
Le cas d’une charte sociale multiacteurs
Christophe Favoreu
David Carassus
Christophe Maurel
Laurent Pujol
1. La gouvernance et le management stratégique collaboratifs : des concepts novateurs
1.1. La définition et les origines théoriques
1.2. Les facteurs explicatifs du développement du management collaboratif
1.3. Le réseau : concept clé du management collaboratif
1.4. Les composantes processuelles, managériales et méthodologiques du management stratégique collaboratif et de la gouvernance de réseau
2. Une illustration pratique : la formulation et la mise en œuvre stratégiques d’une charte sociale
2.1. Le contexte et les caractéristiques générales de la démarche
2.2. Les principales phases de la démarche
2.3. Les différentes dimensions conceptuelles du management stratégique collaboratif
3. Les enseignements pour le stratège public
Références sélectives
Chapit re 13
La déclinaison et le pilotage d’une stratégie publique dans un contexte de crise
Le cas d’une collectivité territoriale française
Nicolas Berland
Marcel Guenoun
Vassili Joannidès
1. La déclinaison et le pilotage d’une stratégie dans le secteur public : contexte et positionnement conceptuel
1.1. La segmentation des activités en domaines homogènes
1.2. La description des systèmes de mesure
1.3. La description des procédures de dialogue et de pilotage
1.4. La production des références et de référentiels
1.5. La gestion de la circulation de l’information
2. Une illustration pratique : le pilotage transversal du projet d’administration de la Ville de Yapudsou
3. L’enseignement pour le pilotage stratégique dans les organisations de l’État
Références sélectives
Chapit re 14
L’appropriation des changements stratégiques
Quand la persistance d’anciens arrangements facilite l’appropriation du changement : le cas de la MDPH
Corinne Grenier
1. L’appropriation du changement institutionnel dans l’organisation publique ambidextre
1.1. L’appropriation d’une forme organisationnelle
1.2. L’organisation ambidextre
2. L’appropriation d’une nouvelle forme d’organisation publique par une MDPH d’un département de taille moyenne
2.1. Les éléments méthodologiques
2.2. L’appropriation de la MDPH à travers quatre arrangements structuraux
3. Quelques enseignements tirés du cas MDPH
3.1. La persistance d’une ambidextrie structurelle de différenciation permet l’appropriation du changement stratégique
3.2. Un processus d’appropriation s’interrogeant sur l’accompagnement au changement des organisations publiques
Annexe
L’appropriation d’une nouvelle organisation publique à travers une succession de quatre arrangements structuraux
Références sélectives
Chapit re 15
Le leadership professionnel
Un levier des changements stratégiques dans les milieux pluralistes et contextes interorganisationnels ?
Nassera Touati
Danièle Roberge
Jean-Louis Denis
1. Les difficultés d’implantation des changements stratégiques
1.1. Les éléments théoriques d’une perspective organisationnelle
1.2. Le changement dans les contextes interorganisationnels et les enjeux de leadership : la portée de différentes sources et tactiques d’influence
2. Un cas illustratif : la mise en place d’un réseau virtuel de services intégr és en onc ologie
2.1. Le contexte du changement
2.2. Le changement planifié
2.3. La gestion du changement
2.4. La mise en œuvre du changement
3. Quels enseignements tirer en matière de gestion des processus stratégiques ?
Références sélectives
Chapit re 16
La GRH, un levier stratégique
Le cas de la police de proximité en Suisse
Yves Emery
Julien Niklaus
1. Les considérations conceptuelles de la GRH comme levier stratégique
1.1. L’ambition stratégique de la GRH
1.2. La gestion stratégique des RH dans les corps de police
2. Le contexte helvétique de la police de proximité
2.1. La police de proximité
2.2. La GRH au sein des corps de police en Suisse
2.3. Les défis de la police de proximité
2.4. Les « dossiers stratégiques de RH » au sein des polices de proximité
3. Quels enseignements retenir de l’étude sur la GRH comme levier stratégique ?
Références sélectives
Chapit re 17
L’inattendu, une ressource pour le stratège dans l’organisation résiliente
Le cas d’un service d’incendie et de secours
Claude Rochet
Anaïs Saint
1. L’organisation hautement fiable
1.1. La fiabilité organisationnelle et la sécurité : comment considérer les accidents et les erreurs dans l’organisation ?
1.2. L’historique de la théorie des HRO
1.3. Qu’est-ce que le High Reliability Organi zing ?
1.4. Les principes du High Reliability Orga nizing
2. Le devoir de fiabilité dans les organisations publiques
2.1. Les organisations à devoir de fiabilité
2.2. Une illustration : le cas d’un service d’incendie et de secours
3. Les enseignements de la HRO pour les stratèges publics
Références sélectives
Chapit re 18
L’intégration de la durabilité et de la responsabilité sociale aux processus stratégiques publics
Michèle Charbonneau
1. Le DD et la RSE comme facteurs stratégiques
1.1. Le DD et la RSE
1.2. Le DD, la RSE et la stratégie
2. Des illustrations issues du secteur public québécois
2.1. La stratégie du gouvernement du Québec
2.2. Quelques éléments de la stratégie de DD d’Hydro-Québec
3. Les enseignements pour les stratèges publics
3.1. Les outils et les défis
3.2. Le partage des domaines stratégiques
Références sélectives
Concl usion
Une décennie de politique publique pour un État-Stratège
Rémy Trudel
1. Une nouvelle poussée épistémologique pour les concepts liés aux processus stratégiques en administration publique
2. Les processus stratégiques pour reconstruire l’intelligence des organisations de l’État
3. Le rôle moteur de la planification stratégique
Notices biographiques


Liste des figures et tableaux


Figure 1.1 – Tensions de gouvernance publique
Figure 1.2 – Triptyque de la gestion par résultats
Figure 3.1 – Interrelations d’un système
Figure 6.1 – Management stratégique : garder le cap stratégique pour arriver à bon port
Figure 6.2 – Carte de positionnement stratégique des parties prenantes
Figure 10.1 – Typologie de la coopération
Figure 10.2 – La coopération dans le cadre du lien cible médicale et capacité de l’EPS
Figure 11.1 – Positionnement des expériences de planification stratégique locale
Tableau 6.1 – Position stratégique des parties prenantes
Tableau 6.2 – Grille d’analyse stratégique de Crozier et Friedberg
Tableau 6.3 – Portrait du comportement stratégique de l’organisme
Tableau 7.1 – Niveau d’influence des différents acteurs
Tableau 7.2 – Établissement des priorités
Tableau 7.3 – Attibution de postes d’enseignants-chercheurs
Tableau 8.1 – Réponses stratégiques vis-à-vis des processus institutionnels
Tableau 8.2 – Degré d’importance du paramètre selon l’option
Tableau 9.1 – Répondants et taux de réponse
Tableau 13.1 – Évaluation de l’avancement du projet MAPPY
Tableau 13.2 – Contre-évaluation de MAPPY
Tableau 13.3 – Matrice des contrats
Tableau 13.4 – Suivi de projet pour l’action « associer les agents au recrutement »
Tableau 15.1 – Degré de mise en œuvre de l’intégration normative* : résultats pour les 5 cas
Tableau 15.2 – Degré de mise en œuvre de l’intégration fonctionnelle : r ésultats pour les ٥ cas ٣٢٢
Tableau 15.3 – Degré de mise en œuvre de l’intégration clinique : r ésultats pour les ٥ cas ٣٢٣
Tableau 15.4 – Analyse du processus d’exercice du leadership
Figure 16.1 – Modèle de création de valeur ajoutée de la GRH, à trois niveaux
Tableau 16.1 – Fréquences dominantes pour la participation citoyenne aux activités de proximité (données agrégées)
Tableau 16.2 – Perception de la police dans les trois villes retenues pour l’enquête
Tableau 16.3 – Analyse de correspondance entre les dossiers RH stratégiques et les valeurs ajoutées RH attendues
Tableau 18.1 – Principes de DD adoptés par le gouvernement du Québec
Tableau 18.2 – Vision et priorités en matière de DD du gouvernement du Québec
Tableau 18.3 – Actions inscrites au rapport de DD 2012 d’Hydro-Québec
Tableau 18.4 – Dix actions inscrites au PADD 2013-2016 d’Hydro-Québec
Tableau 18.5 – Quelques liens entre les actions de DD et les orientations stratégiques d’Hydro-Québec
Tableau 18.6 – Typologie des domaines d’actions stratégiques en matière de DD


J’ai appris que tout le monde voulait vivre dans le sommet de la montagne, sans savoir que le vrai bonheur est dans la façon d ’escalader .
— Gabriel Garcia Marquez (mars 1927-avril 2014), prix Nobel de la littérature, 1982


introduction

Un regard extérieur et synoptique sur la stratégie dans le secteur public
Alain Charles Martinet
Professeur émérite
Université Jean-Moulin de Lyon (France)
C e n’est qu’au cours des trois dernières décennies que l’idée de stratégie a gagné peu ou prou les organisations publiques et, à un degré moindre, les administrations régaliennes (police, justice…) .
Si la notion de plan et la pratique de la planification leur étaient familières depuis longtemps – le gosplan soviétique, le plan incitatif français, le PPBS américain… – celles-ci présentaient plutôt un caractère centralisé et hiérarchique et se traduisaient avant tout par des programmes d’allocation de ressources, sortes de budgets étirés, imposés aux entités constitutives de l’État. Peu, sinon aucun, degré de liberté accordé à ces dernières pour construire leur futur de façon quelque peu autonome, envisager des trajectoires d’ évolution différenciées les unes par rapport aux autres. C ’est ainsi que les universités et les hôpitaux publics français ont longtemps vu leurs marges de manœuvre stratégiques réduites à néant et devaient se contenter d’ administrer leur fonctionnement opérationnel dans des cadres législatifs et réglementaires très contraignants et des dotations budgétaires accordées par leurs ministères de tutelle de façon discrétionnaire au gré des changements politiques .
Bien sûr les sociologues des organisations avaient montré que le fonctionnement réel des bureaucraties, en particulier publiques, exigeait des agents qu’ils se débrouillent pour introduire du mou ( slack ) et prennent quelque peu leurs distances par rapport à la rigidité des plans, programmes, budgets, lois, règlements et normes auxquels ils devraient théoriquement obéir. Mais ces « stratégies d’acteurs » – pour reprendre le vocable de Crozier – n’ étaient tolérées par les autorités de tutelle, que dans la mesure où elles restaient cachées, parcellaires, locales, voire individuelles et sans effets notables sur les missions, les orientations, les voies et moyens de ces org anisations .
Mais les années 1980 ont lancé à peu près partout dans le monde, une vague appelée aujourd’hui néolibérale, multipliant les règles favorables au marché et à l’entreprise privée et poussant à ce qu’un éminent politiste américain a appelé le « démantèlement de l’É tat démocratique » (Sulei man, 2003) .
Au cours des seules années 1990, les pays de l’OCDE ont ainsi privatisé jusqu’ à 12 % ( Royaume-Uni) voire 14 % (Nouvelle-Zélande) de leur PIB. Mais c’est de façon plus constante, structurelle et finalement plus discrète sinon invisible que s’est diffusée la rhétorique de la nouvelle gestion publique ( new public management ) invitant ou pressant toutes les organisations et administrations publiques à adopter des méthodes managériales conçues pour et jusqu’ici utilisées par les seules entrepris es privées .
1. La managérialisation et la stratégisation des organisations publiques
Cette managérialisation des institutions publiques (Martinet, 2008) s’opère via le vocabulaire, les outils et instruments de gestion, les démarches de changement successives (qualité, certification, développement durable, etc.), la psychologisation et l’individualisation de la gestion des ressources humaines ( coaching , leadership , développement personnel, teambuilding , etc.). Elles sont fortement véhiculées par les cabinets de conseil qui ont trouvé là un marché important et lucratif. Mais elle est orientée, enveloppée et légitimée par l’idée que désormais les organisations et administrations publiques peuvent et doivent concevoir elles-mêmes certaines stratégies de développement ou de changement qui leur soient propres, leur permettent de se différencier et de s’adapter à leurs environnements particuliers, notamment territoriaux, puisqu’elles sont souvent distribuées dans l’espac e national .
Administrateurs et fonctionnaires se sont ainsi vu parer des vocables de gestionnaires et de stratèges, invités à mettre en forme le destin des organisations dont ils ont la charge, mission jusque-là réservée à la seule tutelle. Universités, hôpitaux, mais aussi collectivités locales (municipalités, communautés urbaines, régions…) voire administrations déconcentrées des fonctions régaliennes sont ainsi revêtues des habits, et peut-être des vices et vertus, des entités stratégiques ou autres unités actives, réputées capables de façonner, voire de choisir pour partie leurs environnements à l’instar des entreprises privées. Ces dernières n’ont évidemment pas l’exclusivité de la stratégie que l’origine militaire renvoie d’ailleurs à l’État et à sa défense. Toutefois une entité, quels que soient son statut et sa mission, ne peut prétendre « faire de la stratégie » que si des conditions minimales sont réunies. Une certaine latitude dans le choix de ses missions, de ses objectifs et de ses cheminements, c’est-à-dire la capacité à se choisir une politique générale ; une relative liberté pour moduler ses offres, produits, services, prestations et segmenter ses clients ou usagers, en préférer certains, en délaisser d’autres, se positionner donc dans son environnement, agir et réagir à l’ égard des compétitions et coopérations possibles avec les acteurs pertinents de cet environnement… bref, jouir d ’une certaine autonomie pour peser sur son destin .
On comprend dès lors immédiatement pourquoi ne vont pas de soi l’appropriation de l’idée de stratégie, la mise en place des processus organisationnels par lesquels se forment les stratégies, le fait de leur donner une vraie substance, au-delà des mots et des illusions de la communication que favorisent les connotations prestigieuses de la notion. Peu ou prou, sont associés à la stratégie et à celui qui a ou se donne l’autorisation d’en parler les attributs de pouvoir, position hiérarchique, largeur et hauteur de vue, imagination… dont les dirigeants publics comme privés aiment à se prévaloir. Dans les organisations publiques longtemps sommées de se contenter de fonctionner sans chercher à se différencier, cette volonté stratégique doit, pour devenir capacité effective, composer non seulement avec les tutelles, les contraintes qu’elles continuent obligatoirement d’imposer ou au moins de négocier, mais aussi avec l’histoire, les structures, la culture des entités elles-mêmes, avec les statuts, les représentations, les comportements des agents publics qu’il ne suffit pas de convier à devenir managers et stratèges pour qu’ils le deviennent instantanément. Bref, plus encore que dans les entreprises privées, les évolutions possibles des organisations publiques restent fortement contraintes par le cheminement qu’elles ont historique ment suivi .
La complexité des sociétés contemporaines, la différenciation des territoires, la décentralisation, la technicité croissante des activités publiques, l’obligation qui leur est faite de trouver des ressources… et d’assurer leur viabilité…, mais aussi le fait qu’elles se doivent d’assurer des services publics, participer au bien commun, respecter des cahiers des charges comme l’ égalité de traitement des citoyen s ou la prestation universelle interdit deux extrêmes : le retour au fonctionnement purement administratif d’un côté, l’alignement pur et simple sur l’entreprise privée de l’autre, sauf à adhérer à la nouvelle gestion publique radicale et à sa philosophie lib ertarienne .
Dès lors deux types de recherche doivent être simultanément poursuivis : d’un côté un travail sur les présupposés et la philosophie politique que véhiculent implicitement les concepts, outils et instruments stratégiques et de management qu’on essaye d’insérer dans les organisations publiques ; de l’autre, la multiplication des travaux empiriques qui s’efforcent de repérer et d’ évaluer les avancées , mais aussi les limites, voire les régressions qui accompagnent ces nouveaux d ispositifs .
Dans la lignée de contributions antérieures (Mazouz, 2008), le présent ouvrage poursuit cet effort en présentant de tels résultats sur des contextes divers : français, québécois, suisses, universitaires, sanitaires, municipaux. Dix-huit chapitres couvrent ces contextes en traitant de problèmes majeurs inhérents à la gouvernance et au management stratégique des organisations publiques relevant de ces contextes .
2. Les grands problèmes de la stratégisation des organisations publiques
2.1. Les limites
Si l’on peut ainsi reconnaître la nécessité d’une certaine stratégisation des organisations et administrations publiques, l’on pressent de suite que celle-ci ne peut s’opérer sans conséquences fâcheuses que dans un cadre relativement ferme et clair, au demeurant plus ou moins étroit selon la mission de l’organisation. Deux écueils opposés sont dommageables : le simulacre, délibéré ou non et une excessive liberté. Le premier écueil se manifeste souvent lorsque l’emportent la rhétorique et la communication, sans réelle volonté de la tutelle ou de l’entité de dégager de véritables voies et moyens stratégiques. L’usage peu rigoureux du vocabulaire stratégique peut masquer un temps le « plus ça change, plus c’est la même chose » , tout en contraignant les agents à procéder à de coûteuses analyses, réunions…qui, après la première vague d’implication sincère sinon enthousiaste, ne peut que provoquer scepticisme, désenchantement et prise de distance, rendus possibles par l’impunité que confère, par exemple, le statut de fonctionnaire. Le second écueil, par insuffisance du cadre tracé par la tutelle ou sa versatilité sous l’effet des changements politiques, aboutit à dénaturer l’action publique, pousse les organisations concernées à en oublier les exigences, à promouvoir des prestations excessivement choisies qui de facto ne relèvent plus vraiment du service public ou du service à tous les publics. C’est pourquoi nous avions argumenté l’impérative nécessité de fixer clairement et de protéger sans concession les éléments jugés sanctuarisés dans la politique générale de ces organisations (Martinet, 2008). Les chapitres 1, 2, 3, 5, 8, 10 et 14 en particulier analysent cett e question .
2.2. La durée
Parce qu’elles sont censées servir des institutions généralement inscrites dans l’histoire, les structures, la culture, voire le génie propre des peuples, les organisations publiques devraient nécessairement être plus attentives que d’autres à concevoir leurs activités dans la durée et le long terme, malgré leur dépendance à l’ égard du court-termisme excessif qui affecte souvent le politique aujourd ’hui. Raison de plus pour insister sur le caractère fondamentalement bipolaire de la stratégie : construire de façon cohérente une trajectoire et un potentiel dans la durée tout en opérant les changements tactiques nécessaires pour assurer la viabilité et l’efficacité de l’action dans des environnements changeants. Composer les logiques de facteurs et les logiques d’acteurs (Martinet, 1984). Les chapitres 2, 6, 9, 14, 17 et 18 nourrissent plus particulièrement cett e question .
2.3. Les coopérations et les hybridations
Si les sphères publique et privée ont été longtemps nettement séparées sinon opposées, chacun sait que les partenariats public-privé se sont considérablement développés à peu près partout ces dernières années. Les organisations de ces deux sphères, auxquelles s’ajoute d’ailleurs souvent le tiers secteur composé des organisations privées sans but lucratif, des ONG…sont ainsi amenées à des projets et souvent des activités récurrentes de type coopératif ou hybride dont la gouvernance, le pilotage et l’ évaluation ne vont pas de soi. Des cultures, des philosophies, des objectifs et critères de décision, des routines et des schémas mentaux toujours différents, parfois divergents, se confrontent non sans frottements et difficultés, mais sont aussi potentiellement porteurs d ’apprentissages en double boucle et d’une rationalité résultante élargie. Les chapitres 6, 10, 11 et 12 éclairent particulièrement les coopérations- compétitions avec diverses parties prenantes qu’il faut savoir gérer dan s la durée .
2.4. Les processus
On sait que le champ du management stratégique s’est structuré en deux volets, d’ailleurs excessivement disjoints alors que la réalité les fait interagir : les contenus et les processus stratégiques. La littérature scientifique a tout de même le mérite d’avoir analysé sur toutes les coutures les modalités structurelles, les conditions culturelles et les modes d’exercice du pouvoir qui facilitent ou entravent la formulation et la mise en œuvre des stratégies organisationnelles. Les écueils de la surpolitisation, de la dégradation des stratégies en petites tactiques, de la bureaucratisation ont aussi été mis en évidence. Les chapitres 4, 5, 7, 9, 11 et 13 participent de ces questionnements et apportent des éclairages pa rticuliers .
2.5. Les instruments et les leviers
D’évidence, la managérialisation de nos sociétés et particulièrement de la sphère publique se fait en bonne partie, et souvent de façon rampante, par le truchement des dispositifs et des outils de gestion dont on sait définitivement qu’ils ne sauraient être considérés comme de pures techniques puisqu’ils véhiculent toujours des philosophies morale, politique, économique plus ou moins affirmées ou cohérentes. On sait aussi que « le gouvernement par les instruments » peut se substituer totalement à des stratégies explicites, surtout si le leadership joue habilement de certains leviers comme les structures, la gestion des ressources humaines, le contrôle budgétaire ou l’animation des personnels hautement qualifiés, comme dans les bureaucraties professionnelles auxquelles peuvent ressembler hôpitaux ou universités. Les chapitres 1, 7, 9, 10, 13, 15, 16 et 17 reviennent à des titres et des degrés divers sur ces instruments et leviers et en analysent les effets vou lus ou non .
Au total, cet ouvrage examine, analyse et présente avec un grand souci de clarté des réflexions et des travaux marqués au sceau de la contingence et de la diversité des contextes, mais qui autorisent à formuler des propositions et des résultats génériques sinon généraux. Il illustre la nécessité de nourrir constamment les textes à vocation principalement pédagogique d’une activité soutenue et longue de recherche et d’expertise, comme le manifestent ici les auteurs de cet ense mble dense .
Réf érences sélectives
Martinet, A.C. (1984). Management stratégique : organisation et politique , Paris, McGraw-Hill.
Martinet, A.C. (2008). « Le gestionnaire public à l’ère de l’institutionnalisation des entreprises et de la managérialisation des institutions publiques », dans B. Mazouz (dir.), Le métier de gestionnaire public à l’aube de la gestion par résultats , Québec, Presses de l’Université du Québec, p. 49-72.
Mazouz, B. (2008). Le métier de gestionnaire public à l’aube de la gestion par résultats , Québec, Presses de l’Université du Québec.
Suleiman, E. (2003). Dismantling Democratic States , Princeton, Princeton University Press.
Suleiman, E. (2005). Le démantèlement de l’État démocratique , Paris, Seuil.



Partie 1

Contexte d’analyse stratégique




De l’analyse… à la mise en œuvre des stratégies des organisations de l’État 1
« The Dimension of Publicness »
Bachir Mazouz
Professeur titulaire
École nationale d’administration publique – ENAP
En hommage à Jean-Pierre Debourse,Homme de science, d’action et d’honneur.Né à Hazebrouck sous les bombardements en 1940.Décédé à Lille en plein développement régional en 2013.


Résumé
L es États agissent stratégiquement, mais différemment des firmes. L’institutionnalisation de la stratégie et son instrumentalisation par les administrations et organismes publics datent des années 1980. La percée des idées néolibérales et la multiplication des pratiques du nouveau management public en sont les catalyseurs. Cependant, les quelques tentatives de management stratégique dans les organisations de l’État sont encore marquées par une procrastination des dirigeants publics. Les causes avancées sont intrinsèques aux contextes institutionnels, structures organisationnelles, cadres officiels de gestion et instruments de l’action publique. Ce chapitre conclut alors par la nécessité de repenser l’exercice stratégique partant de quatre spécificités majeures publiques .
P our survivre dans un monde où plus rien n’est acquis à jamais, les Administrations publiques et certaines entreprises d’ État qui ont pu se soustraire à la concurrence subissent ou entreprennent des transformations majeures. Pour l ’essentiel, ces dernières sont provoquées par des évolutions accélérées. Elles sont d’ordre démographique, énergétique, environnemental, culturel et migratoire. Leurs répercussions géostratégiques, géopolitiques, militaires, économiques et budgétaires se sont fait d’abord sentir, dès 1973, en Nouvelle-Zélande et vite propagées, ensuite, au Royaume-Uni. En 2014, aucun État démocratique ni aucune organisation internationale ne semblent rester indifférents face aux déficits budgétaires cumulés, au gaspillage des deniers publics, aux sureffectifs dans les fonctions publiques, à la lenteur des bureaucraties et au statu quo qui caractérise les organisations du bien commun , l’ intérêt général et les services publics . Ce faisant, des mouvements de réformes très peu adossées à des recherches universitaires, mais appuyées par de nombreuses expérimentations menées à travers les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), ont donné naissance au nouveau management pu blic (NMP) .
Multipliant les réformes sous l’égide des organisations internationales financières et non financières favorables à la puissante rhétorique néolibérale des promoteurs du NMP (Mazouz et Comeau, 2009), les États et leurs gouvernements ont été amenés à revoir leurs programmes publics, à s’intéresser aux processus administratifs, à l’organisation du travail, à la responsabilisation des fonctionnaires, à la professionnalisation des agents publics et à l’amélioration des services aux usagers (Pettigrew, 1997b).
Aujourd’hui encore, les réformateurs pressent « toute la classe politique à faire preuve de moins de prétention et d’un peu plus de flexibilité, d’efficacité, d’efficience et d’ économie dans son approche à l ’Administration publique » (Mazouz et Leclerc, 2008, p. 1). L’accent progressivement mis sur la capacité de management des agents publics révèle l’importance de la vision et de l’auto nomie décisionnelle auxquelles ils aspirent – ou doivent – jouir au sein des organisations qui leur été confiées par les dirigeants politiques. Aux yeux des promoteurs institutionnels des préceptes du NMP, la stratégie est devenue synonyme de pérennité de l’action publique et des organisations de l’ État. Elle doit être conçue, élaborée, déployée et évaluée en référence à l ’imputabilité des dirigeants publics et en tenant compte des principes d’alternance du pouvoir qu’impose l’exercice des valeurs démocratiques. Certes, ces principes institutionnels affectent les choix stratégiques en matière de politiques, programmes et projets publics. Cependant, ce sont les procédés opératoires – relatifs au cadre officiel de gestion et aux instruments appropriés à chaque système national de gouvernance publique – qui affectent l’efficacité et l’efficience des systèmes d’ offre en services publics , du bien commun et de l’ intérêt général . Dès lors, les effets de « the dimension of publicness » sur l’exercice stratégique des – ou dans les – organisations de l’ État peuvent être saisis à travers quatre niveaux d ’analyse : les valeurs institutionnelles, les structures organisationnelles, les cadres officiels de management et les outils (Mazouz, Garzon et Picard, 2012). La connaissance qui en résulte permettra de contextualiser l’applicabilité de l’exercice stratégique dans les administrations publiques .
En se référant à un important travail de recherche mené sur les défis de la planification stratégique dans les organisations publiques (Bernier, Bourgault, Mazouz et Gracia, 2014), ce chapitre examinera l’applicabilité de la stratégie dans les organisations de l’ État. Il fournira, dans sa première section, des éléments d ’analyse contextualisée (Pettigrew, 1997b) qui permet de saisir pourquoi toutes les réformes administratives à l’œuvre dans les pays de l’OCDE insistent sur le management stratégique malgré des bilans mitigés . Dans une deuxième section, nous exposerons en particulier des éléments d’analyse portant sur la « dimension of publicness » que l’exercice stratégique en contexte public doit impérativement intégrer. Dans sa troisième section, nous retiendrons quatre défis conceptuels et empiriques majeurs que les dirigeants publics doivent relever pour faire de la stratégie et du management stratégique des leviers du changement stratégique dans les organisations de l’ État .
1. L’arrivée de la stratégie au sein des systèmes nationaux de gouvernance publique
Propulsée par Ansoff (1965), la stratégie a d’abord été considérée sous l’angle des grilles analytiques développées dans le but de prendre des décisions qui, elles, sont censées garantir aux entreprises la pérennité. Grâce à des efforts de planification stratégique qui tentent d’intégrer des objectifs, des ressources et des façons de faire, les directions d’entreprises s’efforcent d’atteindre une performance supérieure durable. Procédant par essai-erreur, elles l’ont progressivement adopté dans le but de développer des contenus stratégiques et d’effectuer des choix concurrentiels (Porter, 1985) qui balisent leurs plans annuels d’action et affectent leur performance à moyen et l ong termes .
La stratégie est aussi institutionnalisée à l’ échelle des administrations publiques des pays de l ’OCDE et d’autres organisations internationales et supranationales. En effet, malgré le fait que « ce n’est qu’au cours des trois dernières décennies que l’idée de stratégie a gagné peu ou prou les organisations publiques et, à un degré moindre, les administrations régaliennes » (introduction), les évolutions majeures qui se sont produites tant au niveau des systèmes nationaux de gouvernance publique qu’ à celui du développement des connaissances scientifiques portant sur la stratégie ont suscité un regain d’intérêt pour le management et le changement stratégiques (Bryson et al. , 2010). Autrement dit, la fin annoncée des outils de stratégie (Mintzberg, 1994) n’a fait que précipiter le développement des pratiques entrepreneuriales (Declerck et al. , 1997) dans les secteurs publics et privés . Dès 1984, les travaux d ’Alain-Charles Martinet, puis ceux d’Andrew Pettigrew, sont venus enrichir le modèle harvardien en révélant l’importance du contexte et des processus stratégiques dans la quête d’une performance supérieu re durable .
1.1. L’instrumentation de la stratégie
L’intérêt des gestionnaires et des consultants de firmes était essentiellement concentré sur les grilles et autres matrices d’analyse qui permettent d’ élaborer des choix de positionnement concurrentiel et de mettre en œuvre des projets dont les résultats peuvent être pilotés à moyen et long termes. Or, les crises économiques et budgétaires qui s’encha î nent depuis le début des années 1970 révèlent la complexité croissante des organisations et des environnements dans lesquels les « stratèges » opèrent. L’incertitude qui s’est amplifiée, notamment celle des marchés, des actions gouvernementales, des technologies, des clients, des fournisseurs, des acteurs sociaux, des investisseurs, des revendications syndicales, a remis en cause l’utilité de la stratégie . Ce constat dressé, des chercheurs continuent d’ élargir leurs champs d ’investigation à des formes d’organisation, des contextes et des processus qui se sont avérés plus pertinents et porteurs de nouvelles connaissances sur la stratégie. Leurs travaux servent aujourd’hui à mieux comprendre l’applicabilité de la stratégie à des organisations – publiques, parapubliques, non gouvernementales, d’ économie mixte (PPP), d ’ économie sociale, de portée nationale, de juridiction supranationale … – opérant selon des valeurs, des structures, des cadres de gestion et des outils différents. Ces recherches et les modèles qui en résultent mettent l’accent sur des particularités contextuelles, des spécificités organi sationnelles, des variétés de situations et des limites de toute nature, dont il faut tenir compte pour que la stratégie et le management stratégique puissent être considérés comme des outils pertinents de gestion de la performance supérieure .
Martinet (1984) puis Pettigrew (1987) ont été les premiers à révéler l’importance du contexte d’ élaboration et des processus de mise en œuvre de la stratégie . S’il était largement admis que les entreprises utilisaient la stratégie à la fois pour faire valoir leurs forces , saisir des occasions de l’environnement (externe) et consacrer les préférences de leurs dirigeants, c’est parce que l’exercice de la stratégie était censé donner des résultats « only where there is competition » (Egan, 1995). Considérée donc essentiellement sous l’angle de l’ intensité concurrentielle (Porter, 1985), la stratégie tarde à trouver écho auprès des dirigeants et employées des Administrations publiques. Certes, il arrive que des directions d’organismes publics et d’entreprises d’ État se livrent à des exercices de planification stratégique. Mais, de manière générale , les principaux acteurs publics sont dubitatifs eu égard au management et au changement stratégique (Jacob et al ., 2008) et cela même si certaines organisations de l’ État le font pour des raisons bureaucratiques (chapitre 9), pour dégager une marge de manœuvre budgétaire qui dépasse rarement l ’horizon annuel (chapitre 10) ou encore pour satisfaire à des exigences législatives (Côté et Mazouz, 2005). Pour la quasi- totalité des organisations de l’ État, y compris les administrations publiques, les difficultés relatives à l ’appropriation de « l ’idée de stratégie […] d’une certaine autonomie pour peser sur son destin » (introduction) renvoient de manière substantive à des spécificités de contexte relevant à la fois : 1) de l’évolution des institutions ; 2) des structures organisationnelles ; 3) des cadres officiels de gestion ; et 4) des instruments de l’action publique, elle-même (f igure 1.1) .
Au fil des réformes administratives soutenues depuis 1970, les variables institutionnelles, notamment les valeurs publiques à la base des systèmes d’offre en services publics ont été mises à rude épreuve. Les difficultés budgétaires, financières et socioéconomiques qui persistent et auxquelles doivent faire face les ministères et les organismes publics pour optimiser l’allocation des ressources publiques, responsabiliser les agents publics situés à tous les niveaux hiérarchiques des structures publiques et continuer d’assurer, en nombre et en valeur, des biens et des services publics, ont fini par susciter un regain d’intérêt envers la stratégie et le management stratégique dans la sphère publique (Pettigr ew, 1997b) .
Empiriquement, les cadres officiels de gestion par résultats qui se sont imposés aux réformateurs ont progressivement introduit des notions d’imputabilité en établissant des liens logiques entre les choix exprimés par les dirigeants politiques, les missions confiées aux structures organisationnelles de l’ État (ministères et organismes publics, notamment), les modalités administratives qui facilitent l ’atteinte des objectifs sectoriels visés par l’action publique et la responsabilisation des agents publics. L’articulation conceptuelle de ces cadres officiels de gestion axée sur les résultats est quasiment identique (figure 1.2) (Mazouz et Leclerc, 2008), indépendamment des architectures des systèmes nationaux de gouvernance publique (Mazouz et Com eau, 2009) .
Figure 1.1 – Tensions de gouvernance publique

Légende : T = tensions de gouvernance publique.
Source : Adapté de Mazouz et Leclerc (2008, p. 11).
Figure 1.2 – Triptyque de la gestion par résultats

Source : Mazouz et Leclerc (2008, p.142).
Historiquement, la direction par objectifs a donné naissance à des cadres conceptuels et à des pratiques qui permettent l’alignement des objetctifs- activités- ressources- r ésultats. Mais, la tendance inflationniste des objectifs et son corollaire , les déficits budgétaires cumulés, se sont rapidement révélés dangereux pour les États, leurs économies et leurs sociétés. Dans un tel contexte, la gestion axée sur les résultats a surtout servi à adopter des textes législatifs misant sur la capacité des agents publics à « penser et agir stratégiquement » au sein des structures organisationnelles de l’ État (ministères et organismes publics) et sur le respect des valeurs à la base de l’action publique. Le but est de légitimer tout système national de gouvernance publique (Mazouz et Tremblay, 2006 ; Mazouz et Leclerc, 2008) animé par des « ambitions de performance publique » (Mazouz et Tardif, 2010). Par conséquent, des tensions organisationnelles de gouvernance publique sont apparues, d’abord au Royaume-Uni, puis un peu partout, dès lors que des dirigeants d’ agences ont souhaité bénéficier d ’une plus grande autonomie de gestion et de décision (McHugh, 1997) pour justifier des niveaux de performance exigée par les gou vernements .
Sur le plan institutionnel donc, constatant que les valeurs publiques sont fortement enracinées et puissamment défendues par les employés et les usagers des services publics, il était devenu plus judicieux de canaliser les efforts de transformation d’abord sur l’efficacité des outils d’ élaboration, de mise en œuvre et de pilotage des choix qui visent à pérenniser en particulier la finalité et les structures organisationnelles de l’action publique (Serge, 2003 ; Bryson et al. , 2010 ; Hutchinson, 2001 ; Paquin, 1992 ; Mintzberg et Jorgensen, 1987). En effet, des soucis de « bonne gouvernance publique » qui se sont progressivement cristallisés autour de la notion de résultats ont poussé les praticiens et les théoriciens de l’action publique et des organisations de l’ État à réorienter leurs efforts vers l ’autonomie managériale des agents publics et leur imputabilité. D’un côté, un constat de lenteur des changements à opérer sur le plan des valeurs et de la culture dominante au sein des Administrations publiques a été dressé par les praticiens et documenté par les chercheurs (Brooks et Bate, 1994). D’un autre côté, les difficultés méthodologiques et opératoires persistantes, relatives à la mesure des résultats dans le secteur public (Parenteau, 1979) ainsi que le très peu d’enthousiasme suscité par les bilans des deux premières générations de réformes administratives (Meier et al. , 2006) ont fini par ralentir la cadence des réformes en suggérant aux réformateurs de faire preuve de prudence dans leur prétention de réformer l’ État. Autrement dit, les blocages institutionnels qui ont caractérisé les initiatives mitigées des années 19٧0-1990 ont conduit à une posture réformatrice de modernisation de la gestion publique. Ainsi, la deuxième génération des réformes semble prioriser l’idée selon laquelle la capacité managériale des agents publics à ma î triser des outils (artefacts) appropriés à un cadre officiel de gestion (p. ex. LAP et LOLF) permet de produire des résultats mesurables selon des démarches d’amélioration continue entreprises dans le cadre des missions publiques. Ainsi, il est possible de donner un sens ( sense-making ) à l’action publique par l’ évaluation des résultats obtenus en lien avec l’implication des agents publics. L’imputabilité des dirigeants publics, vue comme outils et processus de gestion, permet de gérer les tensions de gouvernance publique qui opposent les valeurs/finalités aux autres composantes des systèmes nationaux de gouvernance publique (voir la figure 1.1). Par conséquent, l’ évaluation périodique et systématique des résultats d ’orientation (à moyen et long termes) et des résultats de prestation de services et de gestion des opérations (à court terme) permet de concevoir, de mettre en œuvre et d’améliorer des stratégies des organisations de l’ État .
1.2. La stratégie, un outil des systèmes nationaux de gouvernance publique
Conséquence logique des réformes orientées vers la modernisation des structures et des cadres officiels de gestion publique, l’institutionnalisation et l’instrumentation de la stratégie , comme outils de gestion du changement, sont aujourd’hui un fait organisationnel. En effet, qu’il s’agisse du Next Steps (Royaume-Uni), du Government and Performance Results Act ( GPRA , États-Unis), de Fonction publique 2000 (Canada), de la Loi sur l’administration publique (LAP, Québec) ou de la Loi organique sur les lois de finance (LOLF, France), la planification stratégique est dorénavant prescrite aux organisations de l’ État (par la loi). Des avancées considérables réalisées par des organismes et des ministères dans ces cinq pays ont progressivement permis d ’institutionnaliser les engagements de réalisation (p. ex. contrats de performance). Ce faisant, ils dotent les gestionnaires publics d’une certaine auto nomie qui leur est nécessaire si on veut que les processus d’imputabilité politique, administrative et managériale (Facal et Mazouz, 2014) aie nt un sens .
Au Royaume - Uni , les conditions entourant la prolifération des agences gouvernementales dans la foulée du Next Steps « created a need for public sector organizations to engage in strategic management activities, designing a programme of significant change… with the formulation of ambitious strategic plans outlining the future direction of usually leaner, meaner and fitter organizations » (McHugh, 1997, p. 434). Si la première génération des plans stratégiques élaborés par les agences britanniques était plutôt marquée par une portée essentiellement descriptive et une rhétorique libérale (Hutchinson, 2001), la diversité des contenus stratégiques, leur consistance analytique et leur utilité managériale sont en évolution permanente (Wechsler et Backoff, 1987). Les organisations publiques opérant dans les secteurs du développement local (Worrall et al. , 1998), de la recherche scientifique et des universités, de la santé publique et des hôpitaux, de l’emploi, et même de l’action sociale ou policière (Drummond et al. , 2000) développent systématiquement des documents et des démarches qui laissent penser à l’applicabilité de la stratégie et du management stratégique dans le sect eur public .
Aux États-Unis, dès l’adoption du GPRA la prise d’« initiative stratégique » a été formellement introduite pour justifier la nécessité d’ établir des liens logiques entre les objectifs, les activités, l ’allocation des ressources budgétaires et la structure. Les études réalisées démontrent qu’un management stratégique était possible notamment dans les agences gouvernementales américaines si leurs gestionnaires étaient capables de faire preuve d’une « responsiveness to a variety of internal and external stakeholders while considering the constraints of agency resources and capacity » (Long et Franklin, 200 4, p. 311) .
Au Canada, les ministères et organismes publics qui relèvent de l’administration fédérale se sont intéressés dès 19٦9, d’abord de manière éparse à la planification, puis à sa « pratique généralisée » avant de tomber « en relative désuétude pour réapparaître plus récemment » (Bernier, Bourgault, Mazouz et Gracia, 2014, p. 898). En effet, l’utilisation du planning-programming- budge ting-syste m
fut mitigée, car l’ évaluation de programme et la mesure de la performance n ’ont pu être pratiquées comme prévu ; à défaut de pouvoir (ou vouloir) l’associer aux pratiques systématiques de planification et de gestion des programmes, ni à la prise de décision des ministères et des agences centrales, le PPBS était devenu bureaucratique, sa mise en œuvre dépendait de nombreuses règles administratives et répondait à un contrôle trop centralisé (Bernier, Bourgault, Mazouz et Gracia, 201 4, p. 898) .
Au Québec, malgré la création du Conseil d’orientation économique (COEQ) en 1961 et de l’Office de planification en 1968, l’institutionnalisation de la planification stratégique n’a eu véritablement lieu qu’avec l’adoption et la mise en œuvre de la LAP en 2000. Le cadre officiel de gestion axée sur les résultats, que la LAP instrumente, s’articule sur des conventions, de contrats et/ou d’ententes de gestion qui, d’une manière ou d’une autre, balisent leur (NDLR : les gestionnaires publics) autonomie de gestion et imputabilité man agérielle.
Les marges de manœuvre accordées par l’administration centrale aux équipes de gestion au niveau des organismes publics ne pouvaient se concrétiser sans que ces derniers ne puissent développer une vision à moyen ou long terme, participer à la prise décision au sommet des ministères et des organismes et pouvoir réorganiser les structures d’offre et de prestation de service (Bernier, Bourgault, Mazouz et Gracia, 2014, p . 899-900) .
En France, la LOLF institutionnalise le recours à la stratégie dans la mesure où le législateur français opte pour un cadre de gestion par ré sultats qu i
mise sur la possibilité de décentraliser la prise de décision aux agents publics les plus proches des opérations, et permet ainsi une meilleure qualité de l’information et une plus grande réactivité dans la prise de décision, mais confie également à la direction générale la responsabilité des décisions plus stratégiques qu’opérationnelles (Bernier, Bourgault, Mazouz et Gracia, 201 4, p. 897) .
Ce cadre officiel de gestion est destiné aussi bien à l’Administration centrale qu’aux universités, établissements publics de santé et collectivités territoriales (Mazouz et Rocher, 2005). « Par exemple, en pratique les directions générales des organisations appartenant à ses trois secteurs de l’action publique ont renforcé leurs capacités stratégiques à mesure qu’elles réorganisaient leurs structures et adaptaient leurs moyens » (Bernier, Bourgault, Mazouz et Gracia, 201 4, p. 897) .
En résumé, d’un point de vue conceptuel, les administrations publiques ont toujours évolué dans des contextes caractérisés par la primauté des institutions (valeurs, règles et normes, culture) sur le marché. Selon les tenants de cet argument (Egan, 1995), toute démarche stratégique inspirée ou transposée de l’entreprise serait limitée quant à ses résultats parce que les acteurs publics pensent encore que « where there is no competition, there is no need for strategy » (Hutchinson, 2001, p. 267). Or, des recherches plus récentes menées selon l’approche sociopolitique inspirée des travaux de Martinet (1984) et développée par Pettigrew (1987) révèlent que des démarches stratégiques sont nécessaires aux secteurs publics si on considère des variables contextuelles (chapitre 2) et des processus qui permettent de saisir l’importance des interactions (chapitre 5) entre les instances décisionnelles et les acteurs opérationnels (Hutchinson, 2001), la pluralité des acteurs (chapitres 15 et 18), leur degré de collaboration (chapitre 10) (Bryson et al. , 2010), les démarches collectives (chapitres 11 et 12) et les réseaux de coopération (chapitres 9 et 10) qui s’inscrivent dans la durabilité (chapitres 17 et 18) produisent la performanc e publique .
2. La stratégie et la « dimension of publicness »
Les variables évoquées ci-dessous rendent compte de la complexité des organisations de l’ État et aident à mieux saisir l’influence des institutions publiques (valeurs, systèmes de croyances, cultures…). À ces variables s’ajoute la façon dont les acteurs publics perçoivent, interprètent, réagissent et intègrent la complexité des changements causés par la volatilité des enjeux électoraux, la fragilité des consensus politiques, les tendances évolutives des missions publiques et la rigidité administrative des organisations bureaucratiques (McHugh, 1997). Toutes ces variables affectent à la fois les contenus, les paramètres décisionnels, la gestion du changement et les résultats des stratégies des organisations publiques « sans qu ’il y ait confusion des genres entre la sphère politique et la sphère civile » (chapitre 3). Si les méthodes d’ élaboration des stratégies et leur mise en œuvre ne sont pas appropriées à la logique d’action et aux structures publiques, expliqueraient les résultats peu convaincants enregistrés à la suite des efforts considérables de planification stratégique dans les organisations publiques .
En effet, la transposition hâtive visant des pratiques et outils stratégiques du privé vers le public (McHugh, 1997), encouragée par des mouvements précipités de réforme de la gouvernance publique (introduction) (Martinet, 2008) et un sentiment d’urgence sans doute attribuable aux difficultés budgétaires, financières et socioéconomiques graves que traversent certains pays de l’OCDE, conjugués à l’absence de toute perspective d’amélioration à court et moyen termes, relancent la réflexion savante autour des déterminants de la pérennité de l’action et des structures organisationnelles publiques (Pettigrew, 1977, 1992 et 1997a ; Mintzberg et Quinn, 1998). Des travaux récents tendent à démontrer comment les spécificités des missions étatiques déterminent les stratégies des organisations en précisant les façons dont les principaux acteurs tentent de s’approprier (chapitres 13 et 14), influencer (chapitre 6) et pérenniser les finalités, structures, objectifs, moyens, ressources et résultats de leur action (chapitr es 1 et 7) .
Dans de nombreux pays de l’OCDE, les ministères, organismes et entreprises d’ État produisent et publient périodiquement des plans stratégiques. On y trouve des éléments d ’analyse et de choix stratégiques relevant des orientations politiques, des tendances lourdes dans chaque secteur d’activité, des capacités organisationnelles et même des préférences des membres influents des partis au pouvoir. Entre cette affirmation et celle qui nie totalement l’applicabilité de la stratégie et du management stratégique aux organisations de l’ État, il y a deux faits organisationnels qui prêtent à réflexion. Le premier en est un que nous qualifions de stratégie bureaucratique : des dirigeants publics qui se livrent à des activités documentaires visant à produire différents plans exigés formellement par les autorités ministérielles (tutelles) dans le cadre des besoins de planification à moyen et long termes. Le deuxième fait en est un que nous qualifions de stratégie calquée : la transposition littérale vers la sphère publique, des méthodes, processus et outils ayant donné des résultats dans la sphère privée (Charih et Paquin, 1993). Dans les deux cas de figure et malgré des avancés non négligeables des réformes administratives, malgré des innovations managériales et organisationnelles nombreuses introduites ici et là et en dépit des efforts soutenus de transposition d’outils et d’instruments sophistiqués de gestion stratégique des entreprises privées vers les Administrations publiques, l’exercice stratégique reste, au mieux, trop théorique ou sous optimisé (Lanoue et Hafsi, 2010) et, au pire, hasardeux aux yeux des dirigeants et employés du secteur public (Jacob et al. , 2008). Pourquoi la « strategy does not seem to be applicable in the public sector in the same way as in the private sector » (Charih, 20 00 , p. 1) ?
« The dimension of publicness » évoquée par Charih (2000) empêcherait les dirigeants du secteur public d’instrumenter pleinement la stratégie dans les organisations de l’ État pour deux raisons organisationnelles majeures (relatives aux structures d’orga nisation) : Dans le cas des sociétés d’État, comparativement aux entreprises du secteur privé, les effets des pressions concurrentielles sur leur processus stratégique sont contrecarrés par des dispositifs réglementaires (interventionnismes). Les effets de concurrence ne sont ressentis que très rarement à court terme. Par contre, leur fonctionnement est exposé à des interventions plus ou moins fréquentes des dirigeants politiques et administratifs. Par conséquent, selon Lanoue et Hafsi (cité dans Bernier, Bourgault, Mazouz et Gracia, 2014, p. 896), la pleine imputabilité de leurs équipes de direction pourrait n’être que de principe :
Les plans stratégiques développés par les sociétés d’État, la plupart du temps en mode entrepreneurial, ne reflétaient pas les réalités économique et industrielle, et servaient d’abord à légitimer des structures économiques, dont des entreprises qui acceptent de fonctionner au sein des appareils publics et selon des processus étatiques . Dans le cas des ministères et des administrations centrales, il a été démontré que le contexte politique et socioéconomique dans lequel émergent des enjeux et jeux et prennent place des acteurs politiques, organisationnels et administratifs importants est aussi déterminant des contenus que des processus d’élaboration et de mise en œuvre de la stratégie des organisations de l’État :
la production du document officiel portant sur la planification stratégique se fait moins utile que son processus d’émergence […] Par conséquent, la stratégie développée par les organisations publiques permet surtout de donner une orientation [un sens] et une option [un contenu] qui facilitent la prise de décision dans des configurations institutionnelles complexes (Bernier, Bourgault, Mazouz et Gracia, 201 4, p. 896) .
Considérées sous la perspective des processus stratégiques proposée par Pettigrew (1977 et 1997a), ces deux illustrations empiriques semblent plutôt mettre l’accent sur les « façons de penser » et « façons de faire » dans et des organisations publiques. Vu sous l’angle des processus, l’exercice stratégique est limité par les effets contraignants des dispositifs normatifs et juridico- administratifs (Bryson et al ., 2010) qui caractérisent et affectent à la fois la pensée (chapitre 4) et l’action qui se déroulent au sein et dans le périmètre des organisations étatiques. Au-delà du contenu stratégique mis en œuvre pour répondre à des exigences normatives, somme toute prévisibles, les façons dont les agents de l’ État conçoivent, élaborent et déploient des stratégies – allant des analyses portant sur les enjeux institutionnels aux déclinaisons opérationnelles des choix stratégiques opérés – ne doivent pas faire oublier la complexité des stratégies p ubliques 2 : La dynamique des périmètres et modalités de l’action publique à l’ échelle mondiale ainsi que le rôle des États et de leur intervention sont sensibles à des logiques géostratégiques et géopolitiques qui se situent à très long terme. Cette dynamique place les organisations de l ’ État et leurs actions au cœur des batailles idéologiques des États puissants, des regroupements internationaux et supranationaux, des jeux et enjeux concurrentiels des grandes entreprises, conglomérats industriels et holdings financiers. La performance des administrations publiques ne peut aujourd’hui se soustraire à ces dynamiques (Wechsler et Backoff, 1987). Elles sont toujours censées servir avec efficacité/efficience les intérêts supérieurs des nations et des économies qui soutiennent leurs entreprises, territoires, communautés, sociétés et citoyens. En effet, dans un contexte dominé par la rhétorique néolibérale, le rôle des États dans la gestion des temporalités sociales semble assujetti à des mécanismes de réactivité accélérée et de performance accrue de nouvelles règles de gouvernance supranationale. Quels sont les enjeux stratégiques propres à chaque entité publique et comment les analyser en lien avec l’hyperpolitisation de l’administration publique qui impose de plus en plus sa « temporalité politique » (voir les travaux d’Isabelle Fortier) et la perte concomitante d’autonomie et d’indépendance si ce n’est l’expertise et la crédibilité qui y sont liées et qui permettent à l’administration publique d’aborder des problématiques d’intérêt général et de bien commun dans une temporalité longue (chapitre 3) ? Sur le plan des territoires et milieux de vie, comment peut-on mesurer l’efficacité des exercices stratégiques ? Comment amène-t-on les parties prenantes à se projeter dans le long terme ? Comment la vision stratégique, à long terme, est-elle conciliable avec la compétition politique des mandats électoraux locaux et régionaux ? Le poids des facteurs institutionnels qui pèse sur l’action publique, située dans un système national de gouvernance, rend l’exercice stratégique « plus complexe et son contenu plus éphémère » (Bernier, Bourgault, Mazouz et Gracia, 2014). Les enjeux et jeux des groupes d’intérêt, la prépotence des dirigeants politiques et les priorités gouvernementales, la rigidité des dispositifs juridico-administratifs qui encadrent les structures d’offre ainsi que la multiplicité des centres de décision, d’autorité et de contrôles centraux (Bernier, Bourgault, Mazouz et Gracia, 2014) rendent les options stratégiques, en termes de priorisation et d’objectivation de l’action publique, plus laborieuses à actionner. Jusqu’ici les organisations publiques ne disposent pas ou peu d’une force de choix. Elles n’ont jamais été contraintes à choisir, non plus. Pourtant, dans l’esprit des lois à la base de la deuxième génération de réformes administratives, celle à l’ œuvre dans les pays de l ’OCDE, la transition de la force de choix vers les gestionnaires publics semble inéluctable dans un contexte administratif dominé encore par la force de loi (Facal et Mazouz, 2014). Par conséquent, les modalités du choix stratégique, en termes d’articulation des priorités et du sens donné à l’action publique, et opérationnel, relativement au choix des moyens, renvoient à des questionnements sur le « comment » de l’exercice stratégique (voir les travaux de David Carassus, de Christophe Favoreu et de Dami en Gardey) . La transposition croissante des démarches et des outils stratégiques vers les administrations publiques remet à l’ordre du jour un canevas de recherche sur les effets d’une « stratégisation » (Martinet, 2008) qui, pour le moins qu’on puisse dire, reste problématique et questionnable. En particulier, les processus d’apprentissage- adaptation déclenchés par des initiatives-transpositions « stratégisantes » vers l’administration publique amènent à se questionner sur les expériences d’adaptation, les formes de recomposition, et les conditions mêmes de transférabilité (Favoreu, 2008) en lien avec les fondements de l’action publique, ses raisons d’ être et les cadres officiels de gestion. Il convient alors de se livrer à un sérieux effort afin de mieux saisir la stratégie sous l’angle des mécanismes de fabrique, de pilotage et de pérennisation de l ’ action publique (voir les travaux de Frédéric Kletz et de Christoph e Favoreu) . Des caractéristiques communes à toutes les bureaucraties occidentales, telle la dualité des exigences juridico-administratives et politiques auxquelles sont soumises les administrations publiques, laissent penser que les processus stratégiques contribuent à des apprentissages particuliers des agents et employés des organisations publiques : le niveau de mobilisation que requiert le dépôt d’un plan stratégique, par exemple, pourrait mobiliser et raffiner des apprentissages non négligeables en termes de capacités professionnelles permettant l’atteinte d’objectifs stratégiques et des compétences nouvelles (Maltais et Mazouz, 2004). Autrement dit, il devient intéressant de savoir si les stratégies publiques résultent de l’application d’une vision réglementaire (somme des compétences exercées et définies par la loi) ou d’une vision organisationnelle et territoriale (nécessitant un diagnostic interne et externe préalable). Dans les deux cas de figure, ces apprentissages ne se font pas complètement en abstraction de l’exercice stratégique (McHugh, 1997 ; Mintzberg et Jorgensen, 1987). Ils permettent aux agents et employés de l’ État de donner un sens à leurs mandats (Fabbri et Gallais, 2010) et une contribution individuelle et collective à la performance globale du secteur public dans le cadre des lois et règlements qui encadrent leurs activités et actions (voir les travaux de David Carassus et de Ré mi Fabbri) . Vu sous l’angle des outils de la gestion de la performance publique, évoquer les concepts et méthodes de gestion par objectifs ou par résultats amène les administrations et les organisations non marchandes, notamment leurs dirigeants, à réfléchir autant sur la définition et sur la formulation de leurs processus stratégiques que sur les modalités et outils de leurs déclinaisons opérationnelles . Ce dernier point confère à ces organisations l’usage d’outils de pilotage qui sous-tend une réflexion sur le management de « nouvelles compétences » et sur la participation des acteurs à ce changement organisationnel (voir les travaux de Guy Solle, d’Yves Emery [chapitre 16] et de David Crassus). Dès lors, ces organisations publiques, considérées parfois comme des « centres de performance » (chapitre ٥) , sont amenées à redéfinir leur structure d’offre de service et à se questionner sur la conduite de leur changement organisationnel. De manière plus précise, il s’agit là des outils de gestion de la chaîne de valeur ajoutée produite par les processus de gestion des ressources humaines, contribuant à rehausser la performance organisationnelle en relevant le défi de lier les objectifs, activités appropriées et motivations individuelles d’un côté, aux ressources allouées et cibles de résultats stratégiques de l’organisation publique de l’autre. Il serait donc intéressant de comprendre comment les processus de création stratégique sont influencés par les outils de pilotage/contrôle/évaluation des politiques publiques. Ou encore, en quoi la rationalité managériale influence la régénération s tratégique . Du point de vue des concepteurs de cadres officiels de gestion, il semble que dans l’esprit de plusieurs, la stratégie s’arrête aux « objectifs- programmes-évaluation des résultats ». À ces concepteurs, en comparaison des budgets annuels automatiquement reconduits, souvent sans aucune évaluation, l’exercice stratégique peut sans doute fournir quelques pistes pour amplifier des conduites stratégiques véritables ; pour reprendre une expression consacrée par Lovas et Ghoshal, « la stratégie comme évolution guidée » peut donner une image plus réaliste et plus efficace que la conception « objectifs- programmes- résultats » . Cela éviterait aussi les effets préoccupants d’une stratégisation parfois excessive des organisations publiques qui permet à leurs dirigeants de s’affranchir de certains principes, sinon de certaines missions de service public (égalité de traitement, par exemple). En d’autres termes, la question fondamentale reste bien celle-ci : « Jusqu’où ne pas aller trop loin dans l’autonomisation stratégique des organisations et dirigeants publics, sauf à ce que ces organisations ne servent plus les institutions fondamentales (justice, police, éducation, santé, administration de l’ État …) ? » (Axe de réflexion retenu par Alain-Charles Martinet, pour le Symposium international de Luxembo urg, 2013) . Quant aux rôles des acteurs de l’exercice stratégique, ils sont configurés par et à l’intérieur des balises définies par les politiques publiques. Ces dernières sont produites par des acteurs politiques ou administratifs, dans une logique à la fois endogène et fermée, ouverte et démocratique, en coproduction avec les citoyens/usagers/contribuables et selon les structures d ’offre en services publics uni latéralement décidées par les Administrations (voir les travaux de David Carassus et de Christophe Favoreu). En effet, les besoins légitimes et solvables d’une société démocratique sont appréhendés de manière indirecte par les élus, en tant que représentants des citoyens, ou de manière plus directe par la société elle-même et opérés par les fonctionnaires. Donc, les répercussions des contenus et processus des politiques publiques sur la gestion stratégique du bien commun et des services publics sont extrêmement complexes à cerner et à évaluer (voir les travaux publiés dans le présent ouvrage, notamment ceux de Favoreu et al. [cha pitre 14]) .
3. Les leviers du changement stratégique dans les administrations publiques
Malgré des efforts de transformation considérables, les organisations de l’ État se réfèrent encore, d ’un point de vue institutionnel , à des valeurs et des croyances imprégnées d’une culture de stabilité, de suffisance, de consolidation, de routine, de répartition des tâches et de distinctions départementales en silos ministériels ou sectoriels. Elles sont également moins sensibles aux valeurs marchandes, mais plus exposées aux changements des valeurs sociétales, à l’alternance politique et à la rhétorique idéologique. Toutefois, l’accent mis sur la gestion des résultats de l’action publique par les gouvernements des pays de l’OCDE et des institutions internationales dénote une tendance transformatrice lourde qui mènera, tôt au tard, à une plus grande responsabilisation managériale des fonctionnaires, à la reddition de comptes et à une véritable imputabilité des dirigeants publics (Facal et Mazouz, 2014). À terme, l’exercice stratégique dans la sphère publique ne sera plus impossible .
Il n’est pas insensé de voir dans la multiplication des nouvelles formes d’ouverture et de rapprochement public-privé , dont les PPP font partie, un terrain plus fertile au développement de méthodes d’analyse, de planification, de pilotage, de contrôle et de suivi des stratégies des organisations de l’ État (Mazouz, 2009). Chemin faisant avec les entreprises privées, les efforts d’analyse et les paramètres décisionnels des administrations publiques se multiplieront et se r affineront .
En attendant, les difficultés continueront, sans doute des décennies durant, à susciter des prises d’initiatives empiriques et des travaux de recherche dans l’espoir de voir les dirigeants publics « capables » de prendre en main la destinée des organisations qui leur ont été confiées par l’ État. Quatre défis conceptuels et empiriques majeurs doivent être relevés si on veut que l ’exercice stratégique soit pérennisant pour les organisations de l’ État : Si les « façons de faire » et les « façons de penser » des administrations publiques en particulier sont fortement caractérisées par le « respect des normes » (Bourgault et Marsolais, 2002), il revient aux stratèges des organisations de l’ État de repenser les mécanismes d’imputabilité des dirigeants publics : aux risques de générer des comportements déviants (Mazouz, Garzon et Picard, 2012), la stratégie , comme outil et processus de gestion des choix qui s’offrent à une organisation publique donnée, doit intégrer la réalité normative des bureaucraties tout en misant sur l’autonomie de leurs dirigeants. Les mécanismes d’imputabilité des dirigeants publics doivent alors baliser leur marge de manœuvre en misant sur un équilibre relatif entre les forces de choix (des élus politiques), force s de loi (fonctionnaires) et forces de voies et moyens (gestionnaires de première ligne) (Facal et Mazouz, 2014). Cet équilibre doit être établi tout au long des processus stratégiques (de l’ élaboration des contenus à la mise en œuvre des stratégies, en passant par les paramètres déc isionnels) . Le formalisme qui caractérise les administrations publiques et le monopole dont elles jouissent doit être considéré sous l’angle de la capacité d’innovation organisationnelle et de la gestion de la créativité : au-delà de la capacité d’analyse que requiert la stratégie , toutes options et tous changements stratégiques qui se veulent mobilisateurs doivent reposer sur l’art et la manière dont font preuve les dirigeants et les employés de l’ État pour trouver des solutions nouvelles à des problèmes p ersistants . La systématisation des processus budgétaires pluriannuels permettrait d’atténuer la rigidité des processus budgétaires : la budgétisation sur une base annuelle rend quasi impossible tout processus itératif permettant de concevoir et mett re en œuvr e
des stratégies flexibles, susceptibles d’être modifiées advenant des circonstances qui le commandent. Cette caractéristique, pourtant, est loin de qualifier les exercices stratégiques des organisations publiques qui donnent souvent lieu à des analyses très sophistiquées ainsi qu’à des plans dits stratégiques qui étonnent par leur niveau de détails et de rigidité (Mazouz et Maltais, 200 4, p. 87). L’ ambivalence des rôles et des fonctions confiées aux différents acteurs de l’action publique est encore manifeste, bien qu’ à des degrés différents, dans tous les systèmes nationaux de gouvernance publique : l’ambivalence en question conduit à des actes d’ingérence politique dans des dossiers administratifs ou des domaines de compétence managériale. Elle se traduit par des nominations statutaires fréquentes, des réorientations imprévisibles ou des ruptures brutales (effet du souverain), tels des objectifs qui changent avec un ministre, un haut fonctionnaire ou un dirigeant d’organisme, marquant les processus stratégiques publics. Dans de telles situations, il devient quasiment impossible de gérer strat égiquement .
En résumé, d’un point de vue instrumental la concurrence ne peut être avancée, à elle seule, pour justifier, entreprendre ou développer les choix stratégiques des organisations de l’ État, baliser les comportements de leurs dirigeants ou encore expliquer leurs résultats à moyen et long termes. Toutefois, comme structures organisationnelles, les ministères et organismes publics sont de plus en plus animés par des cadres officiels de gestion qui institutionnalisent une culture d’amélioration continue, d’ équipe de gestion, de transversalité, de pilotage des changements, d ’excellence et d’intrapreneuriat. À terme, les recherches mobilisées dans le cadre de cet ouvrage nous laissent croire à l’applicabilité de la stratégie dans les administrations publiques si la « dimension of publicness » est intégrée pleinement à l’exercice stratégique dans la sphère publique . Autrement dit, un management stratégique des organisations de l’ État en général et des administrations publiques, en particulier, est possible s ’il considère les effets structurants de la pression croisée des groupes d’intérêt, la responsabilité des politiciens, la pérennité des structures administratives, la sécurité d’emploi, la complexité des processus décisionnels, la multiplicité des sources d’autorité, la formalisation des contrôles centraux, les défis de leadership (Bernier, Bourgault, Mazouz et Gracia, 2014) sous contrainte de résultat s probants .
Réf érences sélectives
Ansoff, I.H. (1965). Corporate Strategy , New York, McGraw-Hill, 241 p.
Bernier, L., Bourgault, J., Mazouz, B. et Gracia, C. (2014). « Les défis de la planification stratégique dans les organisations publiques », dans F. Tannery, T. Hafsi et A.C. Martinet (dir.), Encyclopédie de la stratégie , Paris, Vuibert, p. 885-908.
Berry, F.S. et Wechsler, B. (1995). « State agencies’ experience with strategic planning : Findings from a national survey », Public Administration Re view , 55 (2), p. 159.
Bourgault, J. et Marsolais, I. (2002). « Le suivi de la performance, de l’incantatoire au passage à l’acte : une étude du suivi de performance de six programmes d’aide aux entreprises » , Administration publique du Canada , 45 (3), p. 364-388.
Brooks, I. et Bate, P. (1994). « The problems of effecting change within the British Civil Service : A cultural perspective » , British Journal of Management , 5 (3), p. 177-190.
Bryson, J.M., Berry, F.S. et Keifeng, K. (2010). « The state of public strategic management research : A selective literature review and set of future directions » , American Review of Public Administration , 40 , p. 495-521.
Charih, M. (2000). « Government departmental strategies : A taxonomy of strategic behaviour in the Canadian Government », Management International , 5 ( 1), p. 1-9.
Charih, M. et Paquin, M. (1993). « La planification stratégique à Ottawa et à Québec : une comparaison de quelques ministères » , Administration publique du Canada , 36 (2), p. 175-189.
Côté, L. et Mazouz, B. (2005). Les effets de la Loi sur l’ administration publique sur la qualité des services et sur la gestion dans les ministères et les organismes , Québec, École nationale d’administration publique, 34 pages.
Declerck, R., Debourse, J.P. et Declerck, J.C. (1997). Le management stratégique. Contrôle de l’irréversibilité , Lille, École supérieure de commerce.
Drummond, G. et al. (2000). « Market orientation applied to police service strategies » , The International Journal of Public Sector Management , 13 (7), p. 571-587.
Duffy, K. et Hutchinson, J. (1997). « Urban policy and the turn to community » , Town Planning Review , 68 (3), p. 347-362.
Egan, C. (1995). Creating Organizational Advantage , Oxford, Butterworth Heinemann.
Fabbri, R. et Gallais, M. (2010). « Sensemaking and commitment to action : Proposal of reading improvement projects Luxembourg public organizations », dans Actes de la conférence EURAM , Rome, 19-22 mai 2005, p. 1-22.
Facal, J. et Mazouz, B. (2014). « L’imputabilité des dirigeants publics », Revue française de gestion , (237), p. 117-132.
Favoreu, C. (2008). « L’application d’outils de gestion stratégique aux organisations publiques : le cas du Centre national d’ études spatiales (CNES) », Politiques et ma nagement public , 26 (1), octobre, p. 2-30.
Hutchinson, J. (2001). « The meaning of “strategy” for area regeneration : A review » , In ternational Journal of Public Sector Management ; 14 (3), p. 265-276.
Jacob, R., Rondeau, A. et Normandin, F. (2008). « La gestion du changement stratégique dans les organisations des secteurs public et parapublic : le point de vue des praticiens » , Télescope , 14 (3), automne, p. 107-113.
Johnson, G. (1995). « Managing strategic change – strategy, culture and action » , dans P. Sadler (dir.), Strategic Change : Building a High Performance Organization , The Best of Long Rang Planning , Oxford, Pergamon, p. 1-15.
Lanoue, R. et Hafsi, T. (2010). Société d’ État ? Pourquoi pas ? Concilier politique et perfor mance : les secrets de la réussite d’Hydro-Québec , Québec, Presses de l’Université du Québec, 194 p.
Long, E. et Franklin, A.L. (2004). « The paradox of implementing the government performance and results act » , Public Administration Review , 64 (3), p. 309-319.
Martinet, A.-C. (1984). Management stratégique : organisation et politique , New York, McGraw-Hill.
Martinet, A.-C. (2008), « Le gestionnaire public à l’ère de l’institutionnalisation des entreprises et de la managérialisation des institutions publiques », dans B. Mazouz, Le métier de gestionnaire public à l’aube de la gestion par résultats , Québec, Presses de l’Université du Québec, p. 49-72.
Mazouz, B. (2009). « La gestion des partenariats public-privé », Revue française d’administration publique , (130), p. 215-407.
Mazouz, B. et Comeau, P.A. (2009). « L’ émergence de la fonction conseil-intervention au sein des organisations internationales. Cas de la diffusion des valeurs et pratiques dites de bonne gouvernance publique », Télescope , 15 (2), été-printemps, p. 1-11.
Mazouz, B., Garzon, C. et Picard, P. (2012). « Les déviances dans les organisations publiques en quête de performance. Vers une gestion prophylactique des risques de déviance », Mangement International , 16 (3), p. 92-100.
Mazouz, B. et Leclerc, J. (2008). La gestion intégrée par résultats : concevoir et gérer autrement la perfor mance dans l’administration publique , Québec, Presses de l’Université du Québec, 440 p.
Mazouz, B. et Maltais, D. (2004). « À nouvelle gouvernance, nouvelles compétences : les compétences clés des gestionnaires de demain » , Revue internationale de gestion , 29 (3), p. 82-92.
Mazouz, B. et Rochet, C. (2005). « De la gestion par résultats et de son institutionnalisation : quelques enseignements préliminaires tirés des expériences françaises et québécoises » , Revue Télescope , automne, p. 69-85.
Mazouz, B. et Tardif, M.J.B. (2010). « À propos de la performance : l’arlésienne de la sphère publique », dans D. Proulx, Management des organisations publiques (2 e éd.), Québec, Presses de l’Université du Québec, p. 31-58.
Mazouz, B. et Tremblay, B. (2006). « Toward a post-bureaucratic model of governance : How the institutional commitment is challenging Quebec’s administration », Pu blic Administration Review , 66 (2), mars-avril, p. 263-273.
McHugh, M. (1997). « Trouble in paradise. Disintegrated strategic chang e within a government agency », International Journal of Public Sector Management , 10 (6), p. 433-443.
Meier, K.J., O’Toole, L.J., Boyne, G.A. et Walker, R.M. (2006). « Strategic management and the performance of public organizations : Testing venerable ideas against recent theories » , Journal of Public Administration Research and Theory , novembre, p. 357-377, <http://jpart.oxfordjournals.org/content/17/3/357.full.pdf+html>, consulté le 25 mars 2014.
Mintzberg, H. (1994). The Rise and Fall of Strategic Planning , Boston, Harvard Business School Press.
Mintzberg, H. et Jorgensen, J. (1987). « Emergent strategy for public policy » , Administration publique du Canada , 30 (2), p. 214-229.
Mintzberg, H. et Quinn, J.B. (1998). Readings in the Strategy Process (3 e éd.), Upper Saddle River, Prentice Hall, 429 p.
Nath, D. et Suharshan, D. (1994). « Measuring strategy coherence through patterns of strategic choices » , Strategic Management Journal , 15 , p. 43-61.
Paquin, M. (1992). « La planification stratégique dans le secteur public », dans R. Parenteau (dir.), Management public : comprendre et gérer les institutions de l’ État , Québec, Presses de l’Université du Québec, p. 389-402.
Parenteau, R. (1979). « Pourquoi les bons résultats sont si difficiles à réaliser dans le secteur public ? » , Revue internationale de gestion , 4 (4), novembre, p. 17.
Pettigrew, A. (1987). « What is a processual analysis ? » , Journal of Management Studies , 24 (6), p. 649-670.
Pettigrew, A. (1992). « The character and significance of strategy process research » , Stra tegic Management Journal , 13 (numéro spécial), p. 5-16.
Pettigrew, A. (1997a). « What is a processual analysis ? » , Scandinavian Journal of Man agement , 13 (4), p. 337-348.
Pettigrew, A. (1997b). « Le new public management conduit à un nouveau modèle hybride public-privé » , Revue française de gestion , septembre-octobre, p. 113-120.
Pettigrew, A.M. (1977). « Strategy formulation as a political process » , International Studies in Management and Organization » , 7 (2), p. 78-87.
Porter, M.E. (1985). Competitive Advantage : Creating and Sustaining Superior Performance , New York, The Free Press.
Serge, A. (2003). « L’impact de la LOLF : questions clés du pilotage stratégique des opérateurs de l’État » (table ronde organisée à l’ENA le 30 septembre), Revue française d’administration publique , 1 (109), p. 129-155.
Wechsler, B. et Backoff, R.W. (1987). « The dynamics of strategy in public organizations » , Journal of the American Planning Association , 53 (1), p. 34-43.
Worrall, L., Collinge, C. et Bill, T. (1998). « Managing strategy in local government », In ternational Journal of Public Sector Management , 11(6), p. 472-483.


1. Des éléments importants de ce chapitre ont été repris d’un autre texte que nous avons publié sur Les défis de la planification stratégique dans les organisations publiques (voir Bernier, Bourgault, Mazouz et Gracia, 2014). Je remercie M me Marie-Pierre Vaslet, responsable éditoriale chez Vuibert, Luc Bernier, Jacques Bourgault, Cédric Gracia ainsi que les directeurs de l’ Encyclopédie de la stratégie de m’avoir exprimé leur accord. C’est la portée pédagogique du présent texte qui justifie les nombreux et précieux emprunts à notre chapitre encyclopédique.

2. Nous reprenons ci-après les axes de réflexion que nous avons élaborés dans le cadre du Symposium international « Regards croisés sur la transformation de la gestion et des organisations publiques » sur le thème de la gestion stratégique des administrations publiques à l’aune des objectifs et résultats de performance publique, CRP Tudor, à Luxemburg, 21-22 novembre 2013.




Diriger stratégiquement dans le secteur public
La quadrature du cercle résolue
Taïeb Hafsi
Professeur
HEC Montréal


Résumé
L e secteur d’État est serti de valeurs. Fortement institutionnalisé, il n’évolue pas par décret, mais un système institutionnel dense constitue l’enjeu principal des luttes sociales les plus importantes. Ce chapitre décrit les caractéristiques du fonctionnement de l’État en focalisant sur les entreprises d’État. Il révèle ainsi les défis auxquels font face ses dirigeants. Le chapitre suggère qu’une attention particulière doit être portée à la gouvernance. Celle-ci n’est pas le résultat d’une ingénierie, mais là aussi le résultat de l’histoire des rapports sociaux. Elle devient alors un élément de patrimoine qu’il faut protéger. Ce chapitre conclut alors que l’État est important pour la société et mérite des dirigeants de qualité .
L e secteur public est multiforme. On peut y trouver des organisations très contraintes par le cadre institutionnel, comme le sont les départements gouvernementaux et les ministères. On y trouve aussi des organisations relativement autonomes, comme les entreprises d’ État , et des organisations qui se situent entre les deux, comme les organisations quasi autonomes ( quangos en anglais 1 ) .
Les théoriciens, de Weber à Crozier, et plus récemment ceux du nouveau management public (voir Hafsi et Bernier, 2005), ont insisté sur le fait qu’ étant obligé es de traiter les citoyens de manière équitable, voire égale, les organisations publiques sont naturellement portées à accorder une importance considérable à l’application de règles, plutôt qu’au management tel qu’on l’entend dans le secteur privé. Ainsi, c’est plutôt l’application de la règle que la résolution des problèmes qui domine le comportement des responsables du secteur d’ État, à court, moyen ou long terme . Mais ce n’est pas aussi simpl e que cela .
En matière de stratégie , il est préférable de mieux conceptualiser les contraintes pour comprendre les comportements qui affectent la performance des organisations. Nous proposons que les organisations du secteur public, quand vient le moment de prendre des décisions stratégiques, font toutes face à des défis considérables de management parce qu’elles se trouvent à une interface critique entre le management et la politique. Le manager public doit constamment prendre en compte des facteurs traditionnels de management, mais aussi respecter des exigences de nature politique. Comme l’interface politico- managériale est relativement large, certaines organisations sont plus ou moins affectées par les exigences politiques. Ainsi, le département ministériel est totalement soumis aux exigences politiques, tandis que l’entreprise d’ État ne l ’est que par tiellement .
De plus, les organisations du secteur public sont « sur-socialisées ». Elles ne peuvent échapper à l’histoire des rapports qu’elles ont entretenus avec les politiciens, avec la population, avec les médias. Cette histoire donne forme à la gouvernance publique et constitue un patrimoine social incontournable. Les dirigeants sont alors soumis à ce patrimoine. Par exemple, Hydro-Québec (HQ) a une gouvernance très particulière, qui a justement pris forme avec le temps et qui lui donne des marges de manœuvre et des obligations de comportement que les dirigeants ne peuve nt ignorer .
Ainsi donc, les dirigeants du secteur public se retrouvent dans un champ social très dense, où les contraintes institutionnelles, règles, normes et modes de comportement, sont considérables. Ils doivent faire preuve de beaucoup de créativité pour générer les marges de manœuvre qui leur permettent de concevoir, déployer et réaliser les objectifs de l’organisation. Parfois les défis que cela implique sont décrits comme « tenter de résoudre la quadrature du cercle » ou réaliser l’impossible. Nous verrons que ce n’est qu’une apparence et que les bons dirigeants du secteur public comprennent suffisamment le territoire dans lequel ils agissent pour trouver les chemins de la p erformance .
Dans ce chapitre, en mettant l’accent sur les entreprises d’ État, nous décrirons rapidement (section 1 ) la nature du management stratégique dans le secteur public et discuterons du cadre institutionnel qui en résulte en insistant sur l’importance de l’histoire des rapports entre État et organisation publique et ses effets sur le management. Dans la section 2, nous discuterons des modes de gouvernance les plus appropriés, compte tenu de cette nature particulière du secteur public. Nous illustrerons cela, avec l’exemple d’HQ, ce qui permettra d’affirmer que la gouvernance est le résultat de luttes sociales et devient de ce fait un vrai patrimoine. Nous aborderons le rôle des dirigeants à la troisième section et, en prenant un exemple révélateur, argumenterons sur leur importance. Qui ils sont et ce qu’ils font peut faire la différence entre une organisation vivante et capable d’adaptation ou une machine bureaucratique, répondant simplement aux stimuli et incapable de s’adapter. Nous argumenterons que la meilleure stratégie est celle dont la démarche et le contenu permettent aux dirigeants du secteur public une réconciliation constante des exigences sociétales de stabilité et d’ équité et des exigences managériales d ’utilisation judicieuse des ressources disponibles. En conclusion, nous rappellerons les caractéristiques du management stratégique dans le secteur public pour insister sur son importance pour le bien- être de la société .
1. La nature du secteur public
En fait, c’est la théorie du bon pasteur ( stewardship theory ) qui a dominé le développement du secteur public. Le service au public a constitué la philosophie dominante de la fondation de l’ État moderne. C ’est ce qui explique et justifie que les personnes qui se mettent au service des autres ne soient pas rémunérées aux taux du marché. L’intérêt personnel est subordonné aux intérêts de la communauté qu’on veut servir. Il en résulte alors des comportements différents qui valorisent plutôt la reconnaissance communautaire et l’ équilibre de la société dans son ensemble. Mais l ’ État n ’a pas non plus échappé à l’ évolution vers la philosophie « managérialiste », qui valorise la contribution et la créativité personnelles, même si cela peut entrer en conflit avec le service à la communauté. C’est ainsi que les salaires dans le secteur public ont évolué dans le même sens que ceux du secteur privé, même si c’est de manière moins ostensible. Cette évolution a tout de même un mérite, celui de mettre l’accent sur l’importance du fonctionnement organisationnel pour la réalisation efficiente des services que l’ État produit et rend à la communauté. C ’est cette perspective organisationnelle que nous adoptons pour apprécier les différences entre le public e t le privé .
Tous les théoriciens du management des sociétés d’ État admettent que la question des relations entre l ’ État et l ’entreprise dont il a la propriété détermine largement le comportement de cette entreprise. On peut affirmer que l’ État constitue le premier environnement pertinent de l ’entreprise d’ État. Les recherches montrent que ces relations passent par tr ois grand es phases : Une phase de coopération, qui suit la création de l’entreprise, où les deux entités sont tellement intégrées qu’on ne les distingue pas très bien. Dans cette phase, les gestionnaires de l’ État et de l ’entreprise partagent les mêmes objectifs, les mêmes valeurs et parfois sont les mêmes personnes. À titre d’exemple, les premiers dirigeants de l’Union générale du pétrole (UGP), qui a donné en France Elf Aquitaine par la suite, étaient tous des dirigeants de la Direction des carburants du ministère français de l’Énergie . La deuxième phase est une phase de confrontation , lorsque l’entreprise a un noyau technologique bien établi et qu’elle tente de le protéger des interventions, généralement instables et perturbatrices, des dirigeants politiques. Cette phase est la plus commune. Elle est aussi la plus difficile pour le fonctionnement de l’entreprise d’ État. Chaque fois que les relations entre État et entreprise d ’ État sont décrites, on y retrouve des conflits d ’intensité variable. Anastassopoulos (voir Hafsi, 1989), qui avait un regard de connaisseur sur les entreprises d’ État françaises, a été l ’un des premiers théoriciens à décrire les rapports comme étant toujours marqués par le conflit ce qui nous laisse supposer qu’il avait surtout observé la phase de con frontation . Parfois une troisième phase ( phase d’ autonomie ) apparaît lorsque le gouvernement-propriétaire se détache de l’entreprise et la laisse fonctionner sans intervention autre que celle liée à la distribution des profits, considérée comme normale pour un propriétaire. Cette phase suggère la privatisation si aucun mandat social ne justifie plus le maintien ou la légitimité de la propriété de l’ État, ou encore si l ’intérêt public initial peut être géré autrement ou devient caduque. Air Canada (transport aérien), Elf Aquitaine (pétrole), Hachette (médias), le Canadien National (chemin de fer), avant leur privatisation, étaient des entreprises autonomes. Aujourd’hui, avec l’ évolution de la philosophie de gestion par l ’ État (voir les travaux de la commission Blanc 2 ), et la croyance que l’entreprise d’ État ne peut être efficace sans autonomie, les entreprises prennent beaucoup de décisions de manière plus autonome. On pourrait penser que pour la plupart d ’entre elles, il s’agit de la phase terminale dans les rapports a vec l’ État .
C’est dans la phase de confrontation que la politisation prend ses formes les plus dommageables. Les interventions des politiciens peuvent alors réduire considérablement la capacité d’action de l’entreprise. La situation des entreprises d’ État en Europe dans les années 1970 et 1980, ainsi que celle qu’on rencontre aujourd’hui dans les pays en développement troublés, comme l’ont été les pays du Maghreb, est typique. L’entreprise est prise au piège de la politique et est souvent paralysée ou du moins fortement affaiblie. C’est surtout pour prévenir une telle situation que les questions de gouvernance publique prennent tout leur sens. Comme l’ont argumenté Hafsi et Koenig (1988) et Bernier (1989), la phase d’autonomie est souvent instable et il y a, sous la pression des év é nements et de l’opinion publique, des retours à la confrontation. Cela s’est produit en particulier pour Hydro-Québec, comme l’a défendu Bern ier (1989) .
L’ État étant l ’environnement de l’entreprise et déterminant ainsi son comportement stratégique, on peut prédire que la confrontation est la situation la plus commune et on devrait veiller à gérer cette confrontation qui met en scène à la fois les aspects de management de l’entreprise face à ses obligations socioéconomiques et face à ses concurrents, et les aspects politiques portés par les acteurs de l’ État. La gestion de cette interface management-politique est au cœur de la bonne gouvernance des entreprises d’ État. Examinons cela de manière plu s générale .
2. Les caractéristiques du secteur public et leurs effets sur la gouvernance
2.1. L’intervention de la politique dans le processus managérial
L’ État démocratique est le représentant de la population et le gouvernement élu par cette population doit développer sa capacité à bien la représenter. L’opinion publique a donc une influence considérable sur la volonté de l’ État à intervenir dans le fonctionnement de l ’entreprise d’ État. Parmi les facteurs considérés comme cruciaux du comportement de l’ État , on retrouve la gestion des fonds publics. L’argent dont dispose l’ État n ’est pas le sien. C’est celui de la population et l’ État est garant de son utilisation selon des normes raisonnables. Toute la philosophie de fonctionnement de l ’ État tourne autour des méthodes utilisées pour garantir la meille ure utilisation des ressources d isponibles .
Dans le fonctionnement de l’ État, les représentants de la population sont obligés de confier les activités à des agents , fonctionnaires de ministères, cadres d’organismes publics et gestionnaires d’entreprises d’ État en leur laissant des marges de manœuvre qui permettent l’utilisation du savoir-faire et de l’expertise dans la prise de décision. On doit au même moment mettre en place des mécanismes de contrôle qui assurent de maintenir les agents honnêtes. Pour garantir la bonne utilisation des ressources, on devrait, selon Simon (1990), influencer les décisions des agents de manière à ce qu’ils servent les intérêts des principaux (la population représentée par le gouvernement). Cette influence est surtout indirecte et elle se fait de manière similaire dans le secteur public et dans le secteur privé. En général, on considère que les grands instrum ents sont : la définition des objectifs (y compris leur déclinaison par la planification aux multiples niveaux de la hiérarchie et la communication de l’objectif aux niveaux c oncernés) ; la structure organisationnelle et les systèmes de gestion qui y sont liés (mesure, évaluation, contrôle) ; les stimulants matériels ; et les stimulan ts idéels 3 .
Mais le système d’ État est serti de valeurs , notamment de l’importance du service au public et de l’intégrité dans l’utilisation des ressources. Ces valeurs , des idéaux, ont traditionnellement eu plus d’importance que l’utilisation efficace et efficiente des ressources. Ainsi, les objectifs se sont mués en mandats, ce qui est bien, au risque de devenir relativement rigides, non discutables par l’ agent , ce qui est beaucoup moins bien. Il a fallu trente ans de débats en France et autant ailleurs en Europe et au Canada pour que le principe d’un contrat négocié entre gestionnaires et État soit considéré comme acceptable (Koenig, 1997). De même, la structure a aussi mué vers une formule encore plus rigide, fonctionnelle, centralisée et bureaucratique, basée sur l’importance de la règle et de son application. La règle a ainsi pris plus d’importance que l’efficacité du fonctionnement. Les stimulants matériels ont été considérés comme une dérive par rapport à la philosophie du secteur public. Le fonctionnaire travaillait pour l’ État comme on travaille pour une É glise, sans chercher son intérêt personnel. En retour, l’ État garantissait la sécurité de l ’emploi. Ce modèle est vieux comme le monde. Les empereurs chinois ont en fait le cœur de leur système. Ce n’est que récemment qu’il est apparu raisonnable d’admettre des méthodes d’ évaluation et de récompense similaires à celles pratiquées dans le secteur privé, à condition que l ’importance des récompenses ne remette pas en cause les valeu rs de base .
Les rapports entre représentants de l’ État et entreprises d ’ État ont toujours soulevé plusieurs difficultés lorsqu’il s’agit de l’interprétation des normes de fonctionnement. En effet, les dirigeants des entreprises, plus proches de la réalisation, ont souvent défendu l’idée d’un fonctionnement efficace (voir Hafsi, 1984 et 1989), alors que les représentants de l’ État, plus proches de la norme de fonctionnement, ont souvent opté pour l’importance de l’intégrité. Dans le système parlementaire britannique de Whitehall, les hauts fonctionnaires et les hauts dirigeants d’entreprises d’ État ne sont même pas autorisés à prendre des initiatives entrepreneuriales. Seuls les politiciens sont légitimé s en la matière .
L’ évolution récente a accordé plus d’autonomie aux dirigeants d’entreprises et d’organismes relevant du secteur public, mais a aussi laissé aux politiciens la légitimité de l’intervention. Cette évolution a aussi posé de manière plus difficile les problèmes de gouvernance publique. Le principal , représenté par le politicien, s’il intervient sans retenue pour influencer l’agent , crée une situation difficile à gérer sur le plan de leurs rapports. L’ agent ne se sent plus responsable du résultat. Le représentant du principal étant là pour une courte période ne sera plus en poste lorsque les résultats de l’action publique appara î tront. Le représentant du principal suivant sera contraint d’entériner les interventions de son prédécesseur et pour se rattraper fera la même chose. Les expédients prennent le dessus sur le management des organisations publiques à moyen et long termes. Dans ce cas, l’interface entre le politique et le managérial est dominée par le politique .
Les débats qui ont suivi, dans les années 1970, le rapport de lord Morrison en Grande-Bretagne, puis de Nora en France et du Privy Council au Canada, parmi d’autres, ont mis en évidence le problème et suggéré que les rapports soient mieux structurés, basés sur un contrat négocié au départ et en fonction duquel les responsables des organisations étatiques seraient jugés. Ceci fut accepté, en principe. En réalité , la lutte a pris des formes différentes, plus subtiles, et comme nous le verrons, c’est aussi vrai dans l e cas d’HQ .
Les rapports, entre les dirigeants d’organisations de l’ État et les politiciens ou leurs représentants, sont, d ’abord et avant tout, des rapports de pouvoir. Les dirigeants d’entreprises d’ État, par exemple, sont nommés, évalués et récompensés ou révoqués par les politiciens. La réussite des politiciens est aussi dépendante de la qualité du travail réalisé par les dirigeants d ’entreprises. Il en résulte donc une négociation permanente, inconfortable, à l’interface entre le politique et l’administratif ; mais c’est aussi cette négociation qui peut mener à une meilleure performance sociétale .
L’expérience des entreprises publiques montre que la meilleure des gouvernances ne peut être décrétée. La gouvernance est un effort d’ajustement à l’interface entre des intérêts et des sensibilités qui sont tous légitimes. D’un côté, il est légitime pour les représentants de l’ État de veiller à l a meilleure utilisation des ressources pour mieux servir le public. De l’autre, il est tout aussi légitime pour les managers des entreprises et organismes de l’ État d ’exiger plus d’autonomie pour pouvoir prendre les décisions les plus appropriées, justement pour assurer une meilleure performance, en matière d’utilisation des ressources et de qualité des services rendus. La réconciliation entre ces exigences légitimes est le résultat d’un effort constant pour maintenir un équilibre par natur e instable .
2.2. L’importance des traditions et des dirigeants : la gouvernance comme produit social dans le management d’Hydro-Québec
2.2.1. Les traditions de gouvernance
En se réconciliant autour de sujets précis, les citoyens et leurs représentants apprennent aussi à vivre ensemble, à transiger ensemble, à la fois sur les plans économique et politique. Ils apprennent ce qui est acceptable pour les autres et ce qui ne l’est pas, ce qui est négociable avec les autres et ce qui ne l’est pas. En fait, ils apprennent à vivre avec les autres pour que tout le monde y gagne. La réconciliation n’est pas toujours possible. Elle n’est jam ais facile .
Au Québec, la gouvernance d’Hydro-Québec (Lanoue et Hafsi, 2010) a fait l’objet de changements réglementaires nombreux. La loi d’Hydro-Québec a été modifiée à plusieurs reprises. Les amendements ont permis de mettre en évidence des besoins importants pour la société, qui ne pouvaient être ignorés par les acteurs concernés. Plus tard, le processus a continué et la loi a été profondément modelée pour reconnaître la nécessité d’un système réglementaire moderne avec des équilibres de pouvoir indépendants des rapports qui pouvaient exister entre les instances et les personnes concernées .
En fait, l’histoire d’Hydro-Québec montre que les lois ne suffisent pas. C’est la manière dont les acteurs trouvent leur chemin, à l’intérieur des règles établies par la loi, qui fait le succès ou l’ échec des actions entreprises. En d ’autres termes, les lois et règlements sont nécessaires et constituent l’armature sans laquelle on ne peut développer de rapports sains de gouvernance et de management. Mais ils ne sont pas suffisants. Les personnes en agissant donnent un sens à la loi et trouvent des modalités d’application qui sont mutuellement acceptables. C’est pour cela que cette expérience est précieuse pour comprendre les processus stratégiques dans les organisations publiques .
La construction sociale est très importante dans la compréhension des lois et règlements. Par exemple, la qualité du fonctionnement d’Hydro-Québec est directement liée à cette constructi on sociale .
2.2.2. L’importance des dirigeants
La gouvernance que les dirigeants d’HQ, les politiciens et leurs collaborateurs ont construite au fil du temps, des expériences et des résultats obtenus, est précieuse. Elle constitue un patrimoine au même titre que la construction des barrages et la maîtrise technologique. En fait, la théorie des ressources nous fait dire qu’elle fait partie des plus importantes ressources de l’entreprise parce qu’elle ne peut être imit é e, tout en étant très fonctionnelle. La gouvernance est à la source de ce qu’HQ fait le mieux et c’est ce qui lui procure un avantage concurrentiel à l’international. Aussi, lorsqu’on doit faire un choix entre propriété publique ou privée, donc en matière de privatisation, on ne peut ignorer que ce patrimoine ne peut être facilemen t valorisé .
Le secteur public a fait partie des organisations les moins bien étudiées, notamment en matière de management stratégique. Mis à part le travail considérable de Michel Crozier et de ses collègues au Laboratoire de sociologie des organisations, peu d’ études ont été consacrées au fonctionnement du secteur public. Le mouvement le plus important en la matière a été le nouveau management public (NMP). En fait, comme l’exprimaient Bernier et Angers (2010), le NMP encourage l’utilisation de techniques développées dans le secteur privé et appliquées pour améliorer le fonctionnement du secteur public, comme si le secteur public était une organisation privée. En fait, le NMP constitue une forme de négation du secteur public. Son application procède du même comportement idéologique que celui de la soviétisation de l’ État, mais à l ’aut re extrême .
Comme cette organisation qu’est l’État n’est jamais la même d’un contex

  • Accueil Accueil
  • Univers Univers
  • Ebooks Ebooks
  • Livres audio Livres audio
  • Presse Presse
  • BD BD
  • Documents Documents