Bureaucratie et démocratie, un antagonisme ?
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Description

Elus et citoyens arrivent-ils à faire entendre leur voix ? Cet ouvrage cherche à montrer toute l'influence que l'organisation des administrations territoriales peut avoir sur la capacité de chacun à contribuer aux projets publics. Ainsi, au-delà de la question de représentativité des élus, le fait démocratique ne deviendrait-il pas aussi un problème de management et de ressources humaines auquel la fonction publique territoriale doit désormais s'attaquer ?

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 février 2015
Nombre de lectures 43
EAN13 9782336368849
Langue Français
Poids de l'ouvrage 1 Mo

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Couverture
4e de couverture
Titre
Stéphane WOJNAROWSKI






Bureaucratie et démocratie,
un antagonisme


L’Administration face à l’injonction participative
Copyright

© L’HARMATTAN, 2014
5-7, rue de l’École-Polytechnique, 75005 Paris

www.harmattan.fr
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

EAN Epub : 978-2-336-71895-8
Remerciements

Le présent ouvrage est issu d’une recherche effectuée dans le cadre du Master Sciences du travail et de la société – Ressources humaines et Sociologie du CNAM de Paris (École Management et Société), durant l’année scolaire 2010 – 2011.
Ce travail a obtenu le prix Master 2013 du Centre National de la Fonction Publique Territoriale dans la catégorie Management et gestion des ressources.
***
Je tiens à remercier tout d’abord ma Directrice de mémoire, Catherine Bourgeois, pour son encadrement, mais également l’équipe enseignante du Master pour ses précieux conseils. Je pense notamment à Antoine Bévort et Michel Lallement.
Merci aussi aux camarades de promo qui ont rendu cette année d’autant plus riche. Un grand merci à Claire Chaput, sans qui ce travail n’aurait pas été possible.
Merci à toutes les personnes qui ont bien voulu me recevoir , et me consacrer du temps.
Merci à mes collègues Marie-Louise et Jean-Marc.
Merci à Denys Lamarzelle pour ses encouragements.
Merci à Delphine Krust pour son éclairage juridique.
Merci à mon père et Thomas pour leurs suggestions et corrections.
Un grand merci enfin à mon épouse, soutien de tous les jours,
à ma fille Lucile, ainsi qu’à toute ma famille.
Dédicace

À mon épouse
À mes filles
Citation

« La jeunesse réclame des espaces existentiels
et on leur propose des espaces fonctionnels. »
UN SOCIOLOGUE, CITÉ PAR SM
Préambule

Dans un texte consacré à la ville durable et pour tous, Bernard Genin, Maire de Vaulx-en-Velin, et conseiller communautaire du Grand Lyon, écrivait :

« L’aménagement des villes ne doit pas être une science rigoureuse, malgré la volonté de certains théoriciens d’imposer des modèles figés non négociables. Personne aujourd’hui ne peut dire, et imposer, ce que sera la ville de demain. Ni le déterminisme architectural, ni la modélisation fonctionnelle ne doivent être l’alpha et l’oméga du développement d’une ville.

La technique qui résout tout, la science qui sait tout, et leurs adeptes qui usent de ce confort ont pris le dessus sur le dynamisme incessant de ceux qui y habitent. » 1

Avant d’ajouter : « la bureaucratie transforme la technique en technocratie. »

Il souhaitait ainsi montrer que le développement d’une urbanité plus en adéquation avec des valeurs humanistes et solidaires nécessite que le Politique et la Culture reprennent l’ascendant sur les affaires techniques, de plus en plus éloignées des Habitants. Bernard Génin critique en quelques sortes le pouvoir des experts, qui deviennent alors responsables d’un modèle sociétal dans nos villes en décalage avec les attentes de la population. La définition de nouvelles règles collaboratives entre sachant et profane constitue dès lors un enjeu primordial.

À ce titre, l’environnement des collectivités territoriales s’avère le premier concerné. Car, il est aujourd’hui du ressort de ces institutions publiques de construire la ville et de la gérer au quotidien. Depuis les lois de décentralisation de 1982, elles possèdent en effet de fortes responsabilités en matière d’aménagement du territoire. Par ailleurs, si leur gouvernance « bicéphale » favorise théoriquement la collaboration entre les Élus et les services, l’appel de Bernard Genin suggère qu’une paroi relativement hermétique sépare sur le terrain les univers politique et technique, et que cet idéal est encore loin d’être atteint.

Pourquoi un tel constat ? Comment offrir de nouveaux espaces de dialogue entre ces acteurs appartenant à des mondes différenciés ? Au-delà du Politique, l’Habitant contribue-t-il réellement à la construction de SA ville ? Lui offre-t-on les moyens de s’approprier les espaces publics qu’il utilise ? Telles sont les questions qui nous ont interpellés au démarrage de notre réflexion, et sur lesquelles la présent ouvrage s’est bâti. Exerçant au sein d’une Direction opérationnelle d’une collectivité, nous avons souhaité les examiner à partir du cœur de la « mécanique territoriale » . Notre idée étant d’interroger les leviers organisationnels de projets d’aménagement concret pour tenter de répondre aux problèmes démocratiques ainsi posés.

Notre travail s’appuie sur l’observation du cheminement de deux opérations urbaines, conduites dans des environnements distincts. Une première consiste à réaménager une place publique, située en première couronne de la région parisienne (La Courneuve). Elle est pilotée par la Direction de la Voirie et des Déplacements du Département, collectivité de 8 000 agents, qui, nous le développerons largement, présente toutes les caractéristiques d’une bureaucratie. L’autre opération, située également en proche banlieue de Paris (Saint-Denis), est menée par une Ville, et concerne la réhabilitation d’une friche en plein centre-ville. Plus concrètement, des logements et un square y sont envisagés. Sa mise en œuvre s’appuie sur une structure de projet beaucoup plus fluide qu’au Département. L’Élu et la Chef de projet collaborant directement, se trouvent, en quelques sortes, « embarqués dans le même bateau » . Mais encore, pour cette opération, des groupes de travail réunissant Habitants, Élus et Techniciens ont été mis en place et offrent aux Citoyens des opportunités participatives certaines.

Cette recherche vise à effectuer une analyse comparative des deux cas, de manière à identifier d’éventuelles relations entre le cadre organisationnel et l’ouverture démocratique des projets d’aménagement. Notre propos se structure autour de cinq chapitres. Il s’agit dans un premier temps d’en définir les contours théoriques. Le contexte d’émergence, une revue de littérature, l’explicitation des « concepts et notions clés » en seront notamment les piliers.

Nous présenterons ensuite, de manière détaillée, les projets constitutifs de notre terrain, en tentant de retranscrire leur cheminement historique. Nous nous attarderons plus particulièrement sur les événements d’origine diverse ayant influé leur trajectoire. Il s’agit autrement dit de « remonter le fil de vie » du projet afin d’en comprendre les états de fait observés, qui de prime abord peuvent parfois paraître surprenants.

Nous étudierons ensuite les jeux d’acteurs générés par les opérations de la Courneuve et de Saint-Denis au travers du prisme de l’analyse stratégique, et des théories développées par Michel Crozier et Erhard Friedberg. Nous essaierons ainsi d’évaluer les rapports de force, et de faire ressortir d’éventuels cercles vicieux trouvant leurs fondements dans le contexte organisationnel.

Dans une quatrième partie, nous chercherons en complément à examiner les deux projets, et les controverses qu’ils génèrent, au travers de la sociologie de la traduction, théorisée notamment par Michel Callon et Bruno Latour. Nous nous interrogerons plus spécifiquement sur les opportunités de dialogue dans chacun des deux cas étudiés, et sur le rôle que les acteurs techniques, traducteur de fait, peuvent jouer dans le processus démocratique. Une partie conclusive permettra d’exprimer les limites de nos investigations, tout en ouvrant des pistes de réflexions quant à l’ouverture des projets d’aménagement aux profanes.

La bureaucratie est-elle antagoniste à la démocratie ? Partant de cette question, cet ouvrage a pour objet de rechercher d’éventuelles corrélations entre les structures organisationnelles et le degré de participation citoyenne.
1 Bernard GENIN, « Le droit à la Ville pour tous » , in Paul ARIES (Livre coordonné par), Ralentir la ville… pour une ville solidaire , Éditions Golias, janvier 2010.
Chapitre 1 er – D’une pratique professionnelle à une problématique de recherche
Le présent chapitre vise à retranscrire la construction de notre recherche. Il s’agit de parcourir le cheminement ayant permis d’aboutir à notre problématique. Partant du contexte d’émergence, nous aborderons ensuite les différents objets que nous avons explorés, sur la base à la fois de notre vécu professionnel, de nos premiers pas sur le terrain, et de théories différenciées de sociologie des organisations.

Cette phase, rythmée par des ruptures et reconstructions, nous a conduits jusqu’à une clarification de notre objet de recherche, articulé autour des dimensions démocratiques et organisationnelles, dont nous détaillerons les concepts afférents. Sur cette base, ainsi que sur une description des théories supports de ce travail, nous présenterons notre méthodologie d’étude, étayée sur une dynamique d’échanges constants entre le terrain, les concepts et la théorie.


Figure 1 : « Schéma cadre » de notre recherche
Événement reconstitué à partir de notes personnelles 2
« Mais pourquoi donc ne recourt-on pas systématiquement à l’assainissement alternatif ? L’assainissement alternatif est une technique consistant à recueillir les eaux pluviales sur un terrain végétal en lieu et place des réseaux collectifs. Permettant simultanément de végétaliser la ville et d’être économe en constructions d’infrastructures publiques, elle représente également un moyen de lutter contre les risques d’inondations. A priori, l’assainissement alternatif paraît donc consensuel, et son recours systématique en termes d’aménagement ne devrait en première approche pas poser de problèmes. Pourtant, force est de constater qu’il s’agit encore d’une pratique minoritaire. Ce n’est qu’en pénétrant la sphère technique que l’on peut en comprendre les raisons. En effet, dans beaucoup de collectivités locales, la voirie et les espaces publics, les parcs et jardin, l’eau et l’assainissement sont des compétences réparties dans deux Directions distinctes et cloisonnées. Or la mise en place de l’assainissement alternatif implique une interpénétration des trois univers : dans les dispositifs usuels, l’eau rejoint très vite des tuyaux en sous-sol, le partage géographique des Directions est alors clair. Avec les techniques alternatives, les frontières deviennent caduques : l’eau reste en surface, pour être dirigée vers des espaces plantés. Un nouveau problème apparaît : le végétal, “propriété” des Parcs et jardin, doit désormais se déployer en masse sur l’emprise protégée de la voirie… Au-delà d’éventuelles querelles de clocher, viennent se poser des questions de gestion : qui sera demain légitime pour entretenir les bassins végétaux recueillant les eaux de pluie, l’égoutier, le cantonnier, ou le jardinier ? Ainsi, il y a bien un encastrement entre l’intention consensuelle, et sa mise en œuvre concrète qui bouleverse l’équilibre organisationnel des services d’une collectivité. En occultant la dimension managériale des débats publics sur la question, l’assainissement alternatif peut-il être autre chose qu’un vœu pieux ? »
2 Il s’agit d’éléments issus de notre expérience professionnelle notés pêle-mêle dans un carnet de bord.
L’émergence d’un sujet de recherche autour de la politique locale, du service public et de la démocratie
I. Un intérêt pour ces thématiques à plusieurs titres
1. Aspects professionnels
L’entreprise de cette recherche en sociologie et ressources humaines se situe dans la continuité d’un parcours professionnel dans le secteur de l’aménagement urbain. C’est en effet une pratique de quasiment neuf ans dans ce secteur d’activités, au sein des collectivités territoriales notamment, qui nous a amenés à un certain nombre de questionnements. Très vite, nous avons été confrontés dans l’exercice de notre métier à traiter des problèmes d’aménagement public dont l’espace de discussion dépassait largement la sphère professionnelle. Force est en effet de constater que la circulation et les transports sont un sujet largement abordé dans les apéritifs mondains, ou dans les débats des cafés du commerce. Or, la réorganisation des sens de circulation, la refonte de carrefours, le développement de pistes cyclables furent des tâches sur lesquelles nous nous sommes largement penchés au cours de ces dernières années. Ainsi, la pénétration des « non-sachant » – et jusqu’à quel point – dans notre univers professionnel nous a très tôt interpellés.

Mais encore, l’exercice au sein des collectivités territoriales met en interférence le professionnel et la politique locale. Car, une des spécificités de cet environnement de travail réside dans un système de gouvernance bicéphale – « l’Aigle à deux têtes » selon Denys Lamarzelle 3 , composé à la fois d’une Direction générale administrative, et d’un Exécutif d’Élus. De ce fait, pour tout agent territorial, les contraintes du métier dépassent le champ technique, et induisent une composition avec des éléments politiques. Cependant la relation à l’Élu apparaît comme un tabou. Si le Centre National de la Fonction Publique Territorial (CNFPT) propose de nombreuses formations dans des domaines d’activités précis et variés, ou encore sur la conduite de projet et le management, la manière de travailler avec l’Élu semble n’être abordée que sporadiquement, de même que nul ne vous explique en prise de poste quelle posture tenir devant celui-ci. En Direction technique, certains en sont jusqu’à exercer pendant de longues périodes, sans avoir une idée réellement claire de la manière dont fonctionne l’Exécutif politique. Volonté délibérée afin de maintenir un ordre où ceux qui sont à la jonction des deux Univers – le Chef de l’Exécutif et le Directeur général notamment – détiennent un fort pouvoir, ou résultat d’une culture professionnelle qui tend à séparer l’expert du profane, le rationnel de l’irrationnel, le scientifique du politique ? Telles sont les questions qui peuvent se poser au Chargé de projet, s’il se met en posture d’observation.

En outre, avec la décentralisation, la reprise en main de l’action locale par les collectivités répond à un souhait de développement démocratique : en effet, en transférant la décision des mains d’administratifs désignés par l’Autorité centrale étatique à celles d’Élus, il s’agit, indirectement de donner plus de pouvoir au peuple. Toutefois, si un écran se crée entre les mondes politique et technique, n’y aurait-il pas un effet contre-productif de mise en place d’une nouvelle forme de concentration des pouvoirs autour des rares privilégiés ayant la capacité de passer au travers ? C’est pourquoi l’organisation même des collectivités territoriales, la manière dont sont construites les décisions nous interpellent quant à l’idéal démocratique, qui était un (si ce n’est « le » ) fondement des lois Deferre de 1982.

D’autant que derrière des questions parfois « simples » sur le papier, se cachent des problèmes administratifs et techniques, difficilement compréhensibles pour les personnes hors du jeu. À ce titre, l’exemple de l’assainissement alternatif que nous avons exposé plus haut est fort éclairant : une orientation générale consensuelle achoppe dans sa mise en œuvre, car confrontée à un véritable nœud organisationnel, relatif à la répartition des tâches de gestion au sein des services de la collectivité. Dans une logique démocratique, faut-il dès lors que cette problématique managériale soit débattue au sein de l’espace public ? Le cas échéant, le citoyen, voire même l’Élu non-sachant, sont-ils en capacité de la traiter en toute connaissance de cause ?

En résumé , notre pratique professionnelle a fait émerger un certain nombre de questionnements quant aux limites techniques, politiques et citoyennes de l’action publique locale. Ainsi, nous avons souhaité les creuser au travers d’une recherche sociologique, qui nous permettrait parallèlement de prendre de la distance par rapport à notre propre activité.
2. Aspects de formation appliquée
Si le domaine de l’aménagement présente une forte dimension technique, il n’en demeure pas moins intrinsèquement soumis à incertitudes, et générateur de débats. Les discussions interminables entre professionnels autour de la manière de requalifier un espace public en sont une illustration. Ainsi, nous avons été rapidement convaincus que les sciences humaines représentaient un support essentiel dans la conduite d’un projet d’aménagement. D’où notre souhait, après un cursus d’Ingénieur, d’explorer ce type de démarche sous le prisme d’une recherche en sociologie.

Les sciences humaines ne sont pas absentes dans la formation de l’Ingénieur. Plus particulièrement, l’accès à la fonction publique territoriale s’accompagne de cycles de management où sont développées les théories de l’organisation. Dans celles que nous avons pu suivre, l’accent était mis sur le développement du « mode projet » , et des « organisations matricielles » en collectivités, pour faire face aux tendances historiques de cloisonnement entre services. Si – paraît-il – de telles organisations ont fait leurs preuves en terme d’efficacité, nous nous sommes surtout interrogés sur leur compatibilité avec les missions de service public.

Exerçant dans une collectivité aux caractéristiques bureaucratiques, il existe une distance entre les agents et les Élus, que nous avons toujours appréhendée comme problème quant au bon déroulement de nos missions. C’est pourquoi le « mode projet » nous a plus spécifiquement interpellés sur ses potentialités éventuelles en tant qu’outil parmi d’autres permettant de fluidifier les relations entre la sphère technique et les Élus, voire les Administrés.

Mais symétriquement, nous n’avons pas été insensibles aux nombreuses critiques émises ces dernières années sur ce type de fonctionnement. Autonomisation en trompe l’œil pour certains, car si le « mode projet » donne plus de responsabilités aux agents de terrain, ces derniers ne disposent pas d’outils managériaux, en termes d’autorité hiérarchique notamment, pour mener leurs missions dans de bonnes conditions. Ainsi, il constituerait une nouvelle forme de régulation permettant une subordination accrue des salariés, chez les cadres plus spécifiquement. De nombreux témoignages sont parus récemment à ce sujet 4 .

Le « mode projet » : solution ou problème ? C’est également cette tension que nous souhaitions a priori explorer dans le cadre de notre recherche.
3. Aspects contextuels
Il paraît opportun de citer deux thématiques sur le devant de la scène lors du démarrage de notre recherche, et qui n’ont sans aucun doute, pas été neutres dans sa définition problématique.
La réforme des collectivités territoriales
Début 2009, Edouard Balladur remettait un rapport sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales. En tant qu’agent territorial, la méthode consistant à débattre de ces questions – portant certes plus sur les aspects de sciences politiques que sur les problèmes managériaux, au sein d’un comité d’élites, nous a interrogés dans le sens où les forces de production des collectivités, qui, in fine auraient à appliquer le changement, ne semblaient pas être associées, ou dans tous les cas n’apparaissaient pas en première ligne.

Les travaux de Michel Crozier, que nous avions eu l’occasion d’étudier, nous ont amenés à être d’autant plus interrogatifs sur une telle approche. En effet, envisageant le changement comme un processus d’apprentissage collectif, il est vain, selon Michel Crozier, de le penser sans collaboration étroite avec ceux qui auront à l’appliquer :

« Une telle réflexion sur le changement comme problème nous oblige tout d’abord à écarter un modèle de changement qui sommeille en chacun de nous : celui du réformateur autoritaire, celui du despote éclairé, qu’il soit technocrate, compétent et soucieux du bien supérieur de la collectivité, agissant au nom de sa connaissance rationnelle des problèmes, ou qu’il soit commissaire du peuple investi de la mission de guide du prolétariat. » 5

D’où notre souhait de creuser la question du changement dans le système de gouvernance des collectivités territoriales.
La rationalisation de l’argent public
La tendance ces dernières années est à l’économie des dépenses publiques. Ce paradigme, au travers de la Réforme Générale des Politiques Publiques (RGPP), est devenu un objectif transcendantal dans la conduite des services de l’Etat, et de plus en plus au niveau des collectivités territoriales. Un des effets visibles est le développement de logiques gestionnaires issues du secteur privé, au sein des organisations publiques.

La collectivité dans laquelle nous exerçons, confrontée à de graves difficultés budgétaires catalysées par la crise de 2009, et ce concomitamment à l’arrivée d’un nouvel Exécutif en 2008, s’est elle-même engagée dans un nouveau modèle de management, plus gestionnaire. Nous n’avons, de fait, pu être insensible à ces transformations dans le paysage français, et surtout à leurs impacts en termes de service public. À ce titre, notre pratique nous a permis de constater que le dialogue avec la population demandait temps et pédagogie, et posait donc la question suivante : n’y aurait-il pas une contradiction majeure entre la rationalisation des collectivités territoriales, et une volonté affichée de développement démocratique ? Il s’agit d’un nœud fondamental que nous souhaitions étudier plus en détails.
II. Premières idées émergentes
Ces facteurs professionnels, biographiques et contextuels ont permis de dessiner les premiers contours de notre objet de recherche. Tout d’abord, il a été très vite question de s’inscrire dans le champ des collectivités territoriales en tant qu’environnement de travail. Plus concrètement, il est apparu opportun d’étudier l’influence de l’organisation bicéphale sur les pratiques des agents territoriaux. L’espace d’interaction entre mondes politique et technique, dans lequel Professionnels et Élus se retrouvent bon an mal an, constitue une spécificité qui nous semblait intéressante à examiner sous l’angle de la sociologie du travail.

Mais encore, avec cet arrière-plan, nous en sommes venus à nous interroger sur la pertinence des réformes en cours, et que nous avons évoquées plus haut, en nous plaçant dans le « cœur technique » de la mécanique territoriale. Car si médiatiquement, le rapport Balladur et le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux ont généré des débats sur la scène politique – et continuent de le faire d’ailleurs, l’idée était d’examiner les objets de consensus et de discordes dans un cadre opérationnel empirique. Prenons, par exemple, la proposition de modification du mode de scrutin des Conseillers généraux et de leur remplacement par des Conseillers territoriaux. Au-delà de la réorganisation des cantons et des assemblées, de la mise en œuvre d’une nouvelle forme de vote, il nous paraissait intéressant d’en étudier les conséquences sur les services des collectivités, et de fil en aiguille sur la pratique des agents. L’idée étant d’essayer de confronter des orientations exprimées aux niveaux étatique et politique, à des observations in situ, au cœur de la « machine territoriale » . Un tel sujet, vaste, s’est cependant vite avéré ardu à mener à terme, dans un temps raisonnable, et peut-être aussi, s’inscrivait dans une approche trop finalisée. C’est pourquoi nos réflexions, au fur et à mesure de nos investigations s’en sont relativement éloignées, sans toutefois couper totalement les liens…

Par ailleurs, centrer notre objet sur le phénomène démocratique, et non plus sur les réformes politiques, était une autre idée émergente. Il s’agissait ici d’observer la prise en compte de la parole des Citoyens et des Élus dans les projets conduits par les collectivités territoriales, et surtout son influence sur la sphère technique. Nous avions en tête de confronter la participation citoyenne à la réalité empirique des actions de la collectivité, ressortissant d’observations au sein des services. L’idée étant d’analyser la manière dont le « fait démocratique » est pris en charge dans les circuits de l’Administration.

Creuser l’environnement de travail des collectivités territoriales, examiner les réformes politiques en cours sous l’angle de la sociologie du travail, étudier l’immixtion du fait démocratique dans les services des collectivités territoriales, telles sont les premières idées qui ont pu nous mener jusqu’à notre objet de recherche. Nous pouvons relever que ces questionnements se situent à l’interface de plusieurs disciplines des sciences humaines, et notamment des sciences politiques et de la sociologie des organisations. C’est dans ce dernier domaine que nous allons ultérieurement centrer notre recherche, mais en gardant néanmoins des ouvertures sur les autres champs.
III. L’accès à des terrains différenciés
Compte tenu de notre pratique professionnelle, et des ouvertures empiriques que celle-ci a pu nous offrir, « l’aménagement urbain » s’est imposé comme champ d’étude. Deux types de terrains différenciés se sont alors ouverts à nous.
1. Au cœur d’une Direction technique du Département de la Seine-Saint-Denis
Exerçant depuis bientôt trois années au sein de la Direction de la Voirie et des Déplacements du Conseil général de la Seine-Saint-Denis, en tant que Chargé de projets, le cadre de notre propre pratique professionnelle coulait de source comme terrain de recherche. D’autant que la perspective d’effectuer des études sociologiques nous a amenés très tôt à consigner des informations, concrètes et abstraites, en vue d’une prise de distance.

Nous avons notamment eu l’occasion de travailler sur un projet d’aménagement de place publique (la place du 8 mai 1945 à la Courneuve) qui s’est avéré être l’objet de controverses techniques et politiques – sur lesquelles nous reviendrons bien entendu ! En tant qu’acteur au sein de l’équipe projet, nous disposions d’un poste d’observation privilégié pour une recherche en sociologie des organisations. La démarche serait même plutôt inductive, à savoir que la participation à la conduite de ce projet aurait impulsé notre souhait de mener une recherche dans cette thématique.

Néanmoins, le choix d’un tel terrain n’est pas sans poser de difficultés sur le plan méthodologique. En premier lieu, il apparaît peu propice à une prise de distance nécessaire à la posture de recherche, d’autant que notre pratique professionnelle a continué parallèlement à nos travaux sociologiques. Par ailleurs, si ce positionnement nous a certes permis d’obtenir une base de données conséquente, il nous a cependant fermé l’accès à certaines ressources. Notamment, la conduite d’entretiens personnalisés s’est avérée irréalisable : en tant que salarié de l’organisation départementale, fortement hiérarchisée, il nous était impossible d’interroger les Élus ou la Direction générale. Mais encore, la portée des entretiens avec les acteurs qui étaient accessibles reste limitée, dans la mesure où les amener sur des « terrains glissants » , inhérents à l’analyse stratégique, aurait pu nous installer dans une position bien inconfortable en tant que « collègue » .

Enfin, il convient de souligner le biais relatif à l’influence de l’observateur sur les faits, risque que les interactionnistes, et notamment Erving Goffmann, ont mis en évidence. En tant qu’acteur du projet, nous n’avons de toute évidence pas été neutres sur le cours des événements. Plus spécifiquement, ce n’est pas l’influence en tant que personne qui fait problème, mais celle de notre participation à l’action de la collectivité tout en ayant une posture de recherche 6 . En d’autres termes, il est possible que notre objet, en jouant sur notre comportement professionnel, ait pu impacter le cheminement du projet étudié – toutes proportions gardées bien entendu.

Pour ces différentes raisons, il nous est apparu souhaitable d’ouvrir notre recherche à un autre terrain, qui permettrait de conforter – ou infirmer, les éléments issus de nos observations au Conseil général de la Seine-Saint-Denis.
2. Ouverture des portes de la démarche « Condroyer » à Saint-Denis
L’îlot « Condroyer » est une friche située en plein centre-ville de Saint-Denis, en Seine-Saint-Denis, sur laquelle reposent des ruines d’un ancien cinéma. Dans un secteur en pleine mutation, sujet à densification, un tel site ne laisse insensible les acteurs locaux de l’aménagement – publics et privés – et fait par conséquent l’objet d’un projet de logements et de square public. Créer de la Ville dans un secteur où coexistent d’ores et déjà habitat, emploi et activités commerciales vient modifier les équilibres locaux. C’est pourquoi une telle opération génère des controverses entre différentes parties prenantes : Élus, Investisseurs, Riverains, Paysagistes, Commerçants,…

Nos contacts professionnels nous ont amenés, par hasard, jusqu’à la Chef de projet. Intéressée par notre recherche et une analyse de la démarche en œuvre sur cette opération du point de vue de la sociologie des organisations, elle nous a « ouvert les portes » de la Démarche « Condroyer » . Plus concrètement, ce contact nous a permis, outre l’accès aux documents techniques et/ou officiels, de participer aux réunions de groupe de travail « habitants » et de rencontrer différents acteurs du projet, qu’ils soient Citoyens, Élus ou Agents territoriaux.

Il s’est agi d’une opportunité certaine. Nous avons ainsi eu accès à un nouveau terrain, consistant en un projet d’aménagement piloté par une autre collectivité, la Ville de Saint-Denis, et avec lequel nous n’avions donc aucun lien professionnel. En outre, notre participation en tant qu’observateur passif est restée discrète si bien que nous avons à peine été identifiés lors des réunions de groupe de travail 7 . Seuls quelques membres de l’équipe technique avaient en effet réellement connaissance de notre recherche, et remarquaient notre présence. Ainsi, notre influence sur les événements s’est trouvé considérablement réduite, du moins relativement au terrain du Conseil général.

Par ailleurs, la démarche « Condroyer » , ouverte aux habitants, apparaissait fortement intéressante pour une recherche que nous souhaitions orienter vers la question démocratique. Et ce d’autant que le projet donnait lieu à un certain nombre de controverses politiques, suffisamment explicites pour que des citoyens puissent se mobiliser. Autre avantage : sur le plan organisationnel, la structure de projet en place, présentée comme souple par les acteurs techniques, contrastait fortement avec celle du projet de la Courneuve piloté par le Conseil général de la Seine-Saint-Denis.

C’est pourquoi l’accès à la démarche « Condroyer » s’est avéré décisive dans la construction de notre objet, et a fortement guidé nos choix méthodologiques.

En conclusion de cette partie sur le contexte d’émergence de notre recherche, notre « schéma – cadre » peut être précisé (cf « Figure 2 » , page 28).


Figure 2 : « Schéma cadre » de notre recherche, le contexte d’émergence
3 Denys LAMARZELLE, La face cachée de la territoriale , Éditions du Papyrus, septembre 2005.
4 Nous pouvons citer ici deux ouvrages présentant des monographies de cadres en entreprise :
– David COURPASSON, Jean-Claude THOENIG, Quand les cadres se rebellent , Vuibert, 2008.
– Alexandre DES ISNARDS, Thomas ZUBER, L’open space m’a tuer , Hachette Littératures, 2008.
5 Michel CROZIER, Erhard FRIEDBERG, L’acteur et le système , Éditions du seuil, 1977, p34.
6 Même si notre objet de recherche est resté largement confidentiel au sein de notre environnement professionnel. Peu de nos interlocuteurs avaient en effet connaissance de la conduite de cette recherche, bien qu’ils soient au courant de notre démarche de suivi d’un Master. Ainsi, si influence de l’observation il y a eu, elle s’est vraisemblablement concentrée sur notre propre pratique.
7 Les habitants que nous aurons l’occasion de rencontrer n’hésiteront pas à nous raconter des anecdotes issues des réunions des groupes de travail comme si nous n’y étions pas, bien que nous leur eussions clairement spécifié notre participation en début d’entretien.
Définition d’un objet de recherche, et d’une question centrale
Les aspects professionnels, biographiques et contextuels, ainsi que l’accès à des terrains différenciés ont permis de définir les premiers contours de notre recherche. Il convient désormais d’approfondir notre objet au travers d’une revue de littérature sur les thèmes gravitant autour des questions démocratiques et organisationnelles.
I. Des atermoiements dans la construction de l’objet
La présente partie aborde différents objets qui ont percolé au travers de nos recherches théoriques, mais que nous n’avons pas souhaité approfondir dans le cadre du présent ouvrage. Ils alimenteront néanmoins les réflexions ultérieures.
1. Le fait démocratique comme objet central
Le développement de la démocratie participative
Nos questionnements émergents renvoient directement au développement actuel de la démocratie participative. Nombreux sont les travaux ces dernières années – depuis la mise en place des budgets participatifs de Porto Alegre notamment – qui théorisent l’intervention du citoyen dans l’action publique, en sus des dispositifs classiques de représentation. En effet, le fait majoritaire, la professionnalisation du politique et l’omniscience des experts amènent à des questionnements sur la capacité de tout un chacun à influer sur la Vie de la cité.

Ainsi, Marie-Hélène Bacqué, Henri Rey et Yves Sintomer 8 , ou encore Loïc Blondiaux 9 mettent en évidence l’importance de la délibération collective comme complément des instances de représentation. Afin d’éviter les travers mentionnés plus haut, il est nécessaire d’instaurer un « Espace public » , lieu de débat accessible à tous. Thierry Paquot 10 , dans une recherche spécifique sur cette notion, relie sa dimension politique avec l’espace public dans son sens physique et urbanistique. Ainsi, places, rues, transports mais également les bâtiments ouverts à tous tels que les bibliothèques ou les cafés, représentent des lieux de construction de la société.

L’analyse des débats citoyens gravitant autour des projets urbains auxquels nous avions accès aurait pu constituer notre objet de recherche. Nous aurions alors focalisé nos observations sur les facteurs favorables, ou a contrario les freins, à la participation de la population dans la réalisation d’aménagements publics, qui par essence ont pour vocation de servir l’intérêt général. L’étude qualitative des échanges, et le recueil d’avis sur la prise en compte de la parole citoyenne aurait alors constitué un matériau pour creuser la question de l’espace délibératif, et de l’idéal démocratique.

Néanmoins, cette perspective mettait au second plan le facteur organisationnel, et s’éloignait donc de la sociologie du travail. C’est pourquoi nous n’avons pas souhaité retenir l’approche citoyenne des dispositifs de démocratie participative comme objet central de notre recherche, bien que cette thématique s’inscrive largement dans notre réflexion.
Sociologie critique des dispositifs démocratiques
Au-delà des dispositifs de participation, le fait démocratique, et la contribution de tous à la vie de la Cité, constituent pour certains un projet sociétal et émancipateur. Ainsi, Pierre Rosanvallon, en s’interrogeant sur la définition du terme écrit :

« Comment clarifier les choses ? Des textes fameux ont proposé de superposer l’idée de gouvernement du peuple, à celle de gouvernement par ou pour le peuple. Cela ne va pas très loin et n’a que les apparences d’une plus grande précision. [.…] Rapportée à une [.…] définition élargie, la démocratie dessine l’horizon d’une organisation d’une vie sociale en chantier, que nul ne peut prétendre avoir encore pleinement réalisé. L’opposition entre un occidentalo-centrisme arrogant et une rhétorique différentialiste suspecte ne peut être surmontée qu’à cette condition. La seule définition universelle possible de la démocratie est ainsi celle qui en radicalise les exigences. » 11

Jacques Rancière présente une approche plus subjective, renvoyant à une construction collective en perpétuel mouvement. Il insiste sur les tensions entre le politique et le démocratique : l’un ne pouvant exister sans l’autre tout en cherchant à s’en émanciper.

« La démocratie n’est ni une société à gouverner, ni un gouvernement de la société, elle est proprement cet ingouvernable sur quoi tout gouvernement doit se sentir fondé. » 12

Mais encore, Amartya Sen, dans une logique plus individualiste, perçoit dans la démocratie une source de progrès à la fois pour l’Homme et pour la Société. En effet, le débat démocratique s’avère bénéfique à triple titre. En premier lieu, il rend les décisions, objet des discussions meilleures, car appréhendés collectivement. Ensuite, il implique un apprentissage individuel contribuant à renforcer le niveau d’éducation de chacun, et à accroître ce qu’il appelle un capital de capabilité . Enfin, une société composée d’individus mieux éduqués, et ayant inscrit le débat au cœur de ses règles de fonctionnement est pour Amartya Sen une société meilleure.

Mettre en perspective les débats générés par les projets d’aménagement de la Courneuve et de Saint-Denis, avec les caractéristiques sociétales locales aurait pu constituer un autre objet de recherche. Auraient été ici en jeu les « règles » de fonctionnement collectives au regard de la teneur des débats menés dans le cadre du projet. Il aurait alors été intéressant de conduire une approche qualitative, fonction des outils de participation mis à disposition des citoyens par la collectivité pilotant l’opération d’aménagement. Néanmoins, pour les mêmes raisons que précédemment quant à l’éloignement de cette thématique du champ de la sociologie du travail, nous avons choisi de ne pas approfondir cette voie.

Dans le même esprit, une autre piste était tout aussi intéressante : le processus démocratique au sein des collectivités territoriales pose la question de la répartition du pouvoir entre citoyens élus et citoyens non élus. Dans la lignée de Jacques Rancière, Adrien Roux développe, dans un ouvrage récent, cette tension au travers d’une étude historique de la démocratie locale 13 . Nous le verrons, elle se retrouve également au cœur des débats générés par les cas étudiés. Limiter notre champ de recherche au conflit entre politique et citoyen occulte cependant l’intervention de la sphère technique, que nous souhaitions positionner comme fil conducteur de notre recherche.
Domination et reproduction au travers des objets démocratiques
Dans une logique bourdieusienne, la conduite de projets publics amène à s’interroger sur les processus de domination et reproduction qu’elle engendre. Ainsi, Michel Koebel dans son ouvrage Le pouvoir local ou la démocratie improbable 14 défend la thèse selon laquelle le système politique décentralisé aurait confié le pouvoir au sein d’une oligarchie locale, et de ce fait conforterait l’ordre établi. Il met plus particulièrement en évidence la marge de manœuvre importante dont disposent aujourd’hui les Élus, et parallèlement leur forte homogénéité sociale. Il constate en effet que parmi ces derniers, les catégories « socioprofessionnelles supérieures » y sont sur-représentées, au détriment des catégories populaires. Ainsi, le système politique local contribuerait à asseoir le pouvoir des classes dominantes.

Cette difficulté des milieux populaires à s’approprier les dispositifs démocratiques peut-être illustrée par la recherche de Cécile Blatrix sur les enquêtes publiques 15 . Elle démontre en effet l’instrumentalisation du dispositif par les Élus locaux – les Maires notamment. Elle met également en exergue la relative opacité des procédures réglementaires, celles-ci s’avérant, à l’aune de ses observations, peu accessibles à la participation du citoyen non averti. Cécile Blatrix s’attarde en outre sur le « profil commun » que l’on retrouve chez les commissaires enquêteurs, ce qui tend à privilégier un type de parole, considéré comme sérieuse – celle des Dominants, sur les autres.

Marion Carrel s’interroge, quant à elle, sur la participation des classes populaires aux démarches urbaines, au travers d’une étude sur des opérations de renouvellement urbain à Roubaix. Si elle constate une saisine de certains problèmes par des habitants de quartiers sensibles, et un investissement des espaces démocratiques en œuvre, elle met également en évidence certains mécanismes favorisant la parole les classes dominantes, et marginalisant les dominées 16 .

Les projets d’aménagement pilier de notre terrain sont au cœur de quartiers sensibles. Les dynamiques de domination et de reproduction à l’œuvre dans le processus d’urbanisation constituaient une clé d’entrée intéressante pour notre recherche. Notre matériau sur le projet de la Courneuve, sans entretiens personnalisés pour les raisons que nous avons explicitées plus haut, ne nous permettait pas toutefois d’accéder à un certain type d’informations concernant les personnes impliquées, biographiques notamment. C’est pourquoi nous n’avons pas approfondi cette voie d’étude.

Nous avions aussi envisagé un objet sur la base des théories bourdieusiennes, mais en nous restreignant à la sphère technique. Plus concrètement, il s’agissait d’étudier les caractéristiques sociologiques des agents territoriaux impliqués dans le service public, de manière à mesurer leur contribution à d’éventuels phénomènes sociétaux de reproduction. Ici encore, notre terrain, composé uniquement de deux cas, s’avérait peu adapté à une telle recherche. Il aurait dans cette logique était plus pertinent d’établir un échantillon plus étoffé d’agents territoriaux exerçant dans des environnements différenciés.

En tout état de cause, l’existence de phénomènes sociétaux potentiels de domination alimentera notre analyse des jeux de pouvoir gravitant autour des projets d’aménagement étudiés.
2. L’institution politique en tant qu’objet central
Dans son ouvrage historique sur la démocratie locale, Adrien Roux 17 met en avant l’importance du cadre institutionnel et législatif national pour le développement du fait démocratique en France. Sur la base d’expériences menées dans différentes municipalités au cours des années 1970, il démontre que l’expansion de l’autogestion communale a achoppé en raison d’un arsenal de lois réducteur quant à l’autonomie des collectivités. Il en vient même à critiquer les textes de décentralisation, de 1982 et ultérieurs, qui ne sauront créer des conditions favorables au déploiement démocratique. D’autant que selon lui, les lois Deferre se sont plus inscrites dans une logique gestionnaire visant à renforcer l’efficacité du service public, que dans une philosophie émancipatrice 18

La tension entre un cadre législatif discuté et appliqué au niveau national et une multiplicité de situations locales compte tenu de la diversité du territoire français, a fait l’objet de nombreux travaux tels que ceux de Patrick Le Lidec. Une des questions fondamentales en arrière-plan est celle de la mise en œuvre concrète des lois sur le terrain : l’esprit des réformes se retrouve-t-il dans l’action publique conduite par l’ensemble des collectivités de France et de Navarre, ou a contrario y a-t-il une interprétation locale des textes générant une diversité de situation ?

La mise en relation du cadre législatif avec la spécificité des projets étudiés aurait pu constituer un objet de recherche. Nous aurions alors observé les éventuels décalages entre la démarche de projet empirique et les prérogatives institutionnelles nationales. Il aurait aussi été opportun d’identifier les inflexions dans la trajectoire du projet générées par l’application des lois – ou de leur interprétation par certains acteurs !, voire de déterminer les limites qu’elles imposent au travers de cas concrets.

Un tel objet s’inscrit dans le champ des sciences politiques. Il met en avant l’analyse du contexte juridique, et positionne l’étude sociologique des jeux d’acteurs au second plan. Privilégiant cette dernière approche compte tenu du contexte d’émergence de notre recherche, ainsi que de notre terrain, nous n’avons pas souhaité nous engager dans cette thématique.
3. Le management public en tant qu’objet central
Le fonctionnement des services des collectivités territoriales
Nous avons jusqu’à présent examiné différents types d’objet gravitant autour de la notion démocratique. Nous allons désormais nous pencher sur la seconde dimension ressortissant de l’émergence de notre recherche, à savoir le volet organisationnel au sein des collectivités territoriales. Un tel champ d’étude renvoie en premier lieu à la question du management public. Dès les années soixante, Michel Crozier et le Centre de Sociologie des Organisations (CSO) ont conduit d’importantes recherches sur le fonctionnement des services de l’Etat. Ces travaux, s’articulant autour du concept de pouvoir et des théories de l’analyse stratégique, ont permis de mettre en évidence au sein de ces structures, le « Phénomène bureaucratique » 19 . Mais encore, les recherches du CSO ont pu pointer les régulations complexes qui s’opèrent dans le système administratif local, en raison de la multiplicité des acteurs, et qui en tout état de cause s’effectuent en dépit des règles de fonctionnement officielles. Ainsi, l’étude d’un phénomène nécessite de l’entrevoir au-delà des cloisonnements visibles de l’organigramme 20 .

Deux recherches semblent intéressantes à citer ici. Dans un article intitulé La régulation des systèmes organisés complexes 21 , Michel Crozier et Jean-Claude Thoenig ont mis en lumière les « régulations croisées » en place dans le système politique français local des années 1970. Comme l’explicite la « Figure 3 » , page 38, un réseau relationnel basé sur des liens à chaque échelon territorial entre un Élu et un représentant des services de l’Etat, en assurait le fonctionnement. Dans Le pouvoir périphérique 22 , Pierre Grémion démontrait que les fonctionnaires encadrant, Préfets, Directeurs départementaux et subdivisionnaires, se trouvaient alors plus proches des notables que de leurs agents d’exécution.

Etudier le fonctionnement actuel des collectivités territoriales – dans l’ère de « l’après décentralisation » , sous le prisme de ces travaux constituait une orientation envisagée pour la présente recherche. Néanmoins, nous ne souhaitions pas restreindre notre champ d’investigation à un focus interne des services des administrations locales, qui mettaient mécaniquement de côté l’intervention de la population, et en conséquence le fait démocratique. C’est pourquoi l’analyse stratégique fera l’objet d’une exploration approfondie ultérieurement, mais nous utiliserons des apports théoriques complémentaires préalablement, afin de mieux définir les contours de notre objet.
La conduite du changement
Le problème du changement dans les organisations publiques a également fait l’objet de travaux de la part du CSO. L’analyse stratégique constitue en effet un prisme pertinent afin d’examiner la conduite de réorganisations. Plus spécifiquement, les chercheurs du CSO ont montré que toute transformation bouleverse les régulations en place, et n’est par conséquent jamais acquise à l’avance. Ils insistent plus spécifiquement sur la dynamique des systèmes, qui conduit bien souvent les acteurs impliqués dans un changement à redéfinir leurs enjeux en cours de route. En résumé, il est rare, voire improbable, qu’une transformation aboutisse à la situation telle que les initiateurs l’avaient imaginée au départ 23 .

Dans une perspective également heuristique, François Dupuy démontre que tout acteur dispose de ressources qui lui sont propres. Par conséquent, il est, selon lui, important d’impliquer en amont l’ensemble des personnes concernées par un changement, et plus spécifiquement les « gens du bas » sur lesquels celui-ci s’appliquera. Sur la base d’une restructuration à Air France, il met en évidence qu’un changement ne peut être réussi que s’il s’étaie sur une analyse des enjeux de chacun des acteurs impliqués 24 .

Alain Rondeau, sur la base de recherches en gestion, propose des grilles de lecture sur le changement en administration publique (cf « Figure 4 » , page 39 et « Tableau 1 » , page 39). Ces outils s’appuient sur une analyse croisée des enjeux et des logiques d’action déployées. Ils s’inscrivent, ici encore, dans une logique contextualiste et stratégique 25 .


Figure 3 : Schéma du modèle de régulation croisée
(source : Michel CROZIER, jean-Claude THOENIG « La régulation des systèmes organisés complexe.
Le cas du système de décision politico-asministratif local en France. » ,
Revue française de sociologie, 1975, Vol. 16, n° 1, p. 10.)


Figure 4 : Les types de transformation


Tableau 1 : Les enjeux du changement selon les logiques de l’action organisée
(source : Alain RONDEAU, « L’évolution de la pensée en gestion du changement : leçons pour la mise en œuvre de changements complexes » , Télescope , Vol. 14 n° 3, automne 2008.)
La conduite de changement au sein des collectivités territoriales, sur la base des théories exposées ci-avant, représentait un autre champ d’analyse potentiel, d’autant que les administrations support de notre terrain ont été sujettes à profondes transformations ces dernières années. Tandis que le Conseil général de la Seine-Saint-Denis connaît une restructuration depuis 2008 avec l’arrivée d’une nouvelle majorité à sa tête, la création de la Communauté d’agglomération de Plaine Commune a impliqué une refonte des services de la Ville de Saint-Denis dans le début des années 2000. Ainsi, compte tenu de la mutualisation des services, le personnel affecté aux projets de la Ville fait désormais partie, dans la plupart des cas, de la structure intercommunale.

Un objet bâti sur la problématique du changement de l’administration publique repositionnait toutefois l’axe de notre recherche au sein même des services de la collectivité. De ce fait, les opportunités offertes par notre terrain, qui nous permettait de nous situer au cœur d’opérations d’aménagement, devenaient caduques. En outre, l’attention portée à la sphère citoyenne était moindre dans une telle perspective. C’est pourquoi, nous avons souhaité conserver l’organisation du projet en tant que telle comme pilier de nos réflexions, et non l’organisation générale de la structure administrative.
La mise en œuvre du « Mode projet »
Nous l’avons évoqué plus haut, le « mode projet » constitue une nouvelle tendance managériale, largement répandue dans le milieu des collectivités territoriales. Il s’agit, pour chaque projet, de mettre en œuvre une organisation spécifique et transversale permettant de « surpasser » les cloisonnements de l’organigramme classique. Nombreux sont les ouvrages de gestion qui fournissent des méthodes clés en main pour « manager par projet » 26 .

Au-delà de cette approche utilitariste, Christophe Midler, sur la base d’un travail de recherche sur la mise en œuvre du projet Twingo chez Renault, a pu conceptualiser la notion de « mode projet » . Il a notamment mis en évidence les facteurs favorables à la réussite d’un tel fonctionnement, parmi lesquels on trouve notamment l’investissement des personnes, selon qu’elles jouent ou non le jeu de la transversalité. Il insiste plus spécifiquement sur le rôle majeur du Chef de projet.

Outre les bénéfices que peut apporter le management par projet en termes d’efficacité, Christophe Midler pointe aussi les opportunités qu’offre ce mode d’organisation en termes de construction collective. Car l’instauration d’une équipe projet transversale implique un échange entre protagonistes dans la durée, alors que dans un système classique, les problèmes remontent la voie hiérarchique pour être « tranchés » . Négociations et recherches de consensus s’en trouvent alors limitées, d’autant que le cloisonnement traditionnel institue une méconnaissance des services entre eux, et n’est guère propice à la prise d’engagements sur le long terme 27 .

Dans cette logique, Denys Lamarzelle, dans son ouvrage Stratégie et démocratie territoriales , en vient à présenter le développement du « mode projet » dans les collectivités territoriales comme une réponse à l’enjeu démocratique. Ce fonctionnement offre en effet la possibilité d’associer Élus et Citoyens à l’équipe technique pour la conduite des projets publics. Il prône également pour un management transversal et matriciel, qu’il appelle « intégratif » , dans le but d’inscrire l’action de la collectivité dans une orientation de projet sans en affecter la gestion quotidienne 28 . Il s’agit ainsi de mettre fin au cloisonnement très fort dans les administrations territoriales entre les concepteurs de projet, et les services gestionnaires.

Dans la lignée des travaux de Denys Lamarzelle, le management par projet en collectivités représente une des solutions largement avancée pour faire face aux enjeux actuels. Etudier ce type de fonctionnement au travers des projets de La Courneuve et de Saint-Denis aurait pu constituer notre objet central. Notre recherche se serait, le cas échéant, inscrite dans le champ de la gestion. Nous reviendrons certes ultérieurement sur les travaux de Denys Lamarzelle et de Christophe Midler pour alimenter nos réflexions. Néanmoins, nous n’avons pas souhaité positionner le management par projet comme « fin » de notre travail, mais plutôt comme « moyen » et « outil potentiel » pour répondre au fait démocratique. C’est donc dans cette logique que nous l’appréhenderons dans la suite de cet ouvrage.
4. Un objet autour des représentations et de la légitimité
Nous l’avons pointé plus haut, un projet d’aménagement ne peut se résumer à un problème technique ; de par son caractère « public » , il devient également un objet politique et citoyen. Notre cas introductif sur l’assainissement alternatif en est une illustration. Ainsi, les controverses qu’il génère donnent lieu à des discussions entre plusieurs « mondes » , au sens de l’Economie des grandeurs. À ce titre, Luc Boltanski et Laurent Thévenot, dans De la justification , illustrent le compromis entre Mondes civique et industriel par la relation spécifique entre un Maire et un Chef de service de son administration 29 .

Ainsi, le recours aux théories des Conventions et au modèle des Cités afin d’analyser les échanges entre Élus, Techniciens et Citoyens autour des projets de la Courneuve et de Saint-Denis constituait une piste de recherche intéressante, qui aurait alors axé notre travail sur les représentations. Dans cette perspective, nous aurions pu également nous appuyer sur le modèle de la Cité par projets développé plus récemment dans Le nouvel esprit du capitalisme par Luc Boltanski et Eve Chiapello 30 , afin de décrypter les « disputes » observées sur notre terrain d’étude.

Les représentations, ainsi que le concept de légitimité, ont été le support d’une recherche de Philippe Corcuff et Claudette Lafaye au sein du Ministère de l’équipement dans les années 1980. Cette base théorique leur a permis de mettre en exergue les tensions d’alors entre Élus locaux et les Agents représentants de l’Etat, ainsi que l’ambiguïté des rôles dans la période de « post-décentralisation » 31 . La légitimité se situe en outre au cœur d’un travail de recherche mené par Jean-Michel Belorgey sur les liens entre Élu, fonctionnaires et associations. Il y démontre les conflits et complicités existants dans ce système relationnel, alimenté parfois par une confusion des rôles 32 .

Ces problématiques se retrouvent certainement aujourd’hui dans l’univers des collectivités territoriales. L’exploration des controverses et compromis ressortissant des discussions gravitant autour des projets de La Courneuve et de Saint-Denis, aurait été susceptible de nous en donner des éléments d’éclairages. Toutefois, s’inscrire dans la théorie des conventions impliquait de concentrer nos recherches de terrain sur les échanges entre parties prenantes des projets étudiés. Compte tenu du matériau auquel nous avions accès, notamment en termes d’émergence des opérations et de contexte, une telle approche nous est apparue relativement restrictive, par rapport au spectre de questions que nous nous posions au démarrage de notre démarche. De ce fait, nous n’avons pas souhaité bâtir notre objet dans le champ des Economies des grandeurs, bien que nous eussions été fortement interpellés par cette théorie. Une telle analyse pourrait être intéressante à effectuer dans une recherche ultérieure.
5. La question identitaire
Du point de vue de la sphère technique, le projet participe à la construction identitaire des agents des collectivités en charge de leur mise en œuvre. Dans un cadre participatif, l’originalité des démarches d’aménagement urbain réside dans la confrontation de leur savoir-faire avec des « non-sachant » , qu’ils soient Élus ou Citoyens. Dans les discussions transverses, le Technicien, au-delà du projet en tant que tel, met également en jeu son identité professionnelle. Bien plus qu’un affront ponctuel, la contestation au cours de réunion publique de ses analyses d’expert ne représente-t-elle pas en quelque sorte une attaque de sa légitimité professionnelle ?

Les modèles d’identité au travail développés par Renaud Sainsaulieu, auraient pu constituer un support théorique intéressant afin d’étudier cette tension générée par un environnement de travail ouvert sur la démocratie participative 33 . Si nous n’avons pas souhaité construire notre objet central autour du fait identitaire, les travaux de l’équipe Sainsaulieu permettront d’apporter des éclairages précieux tout au long de la démarche.
6. La gouvernance du projet urbain comme objet central
La structure organisationnelle des projets d’aménagement peut également être identifiée à un problème urbanistique. Ainsi, certains tels que Gilles Pinson préconisent une « gouvernance de la Ville par projet » 34 . Inspirée du « mode projet » que nous avons abordé plus haut, il s’agit d’approches consistant à définir pour chaque opération urbaine des instances de pilotage spécifiques. Ce mode de fonctionnement s’avère propice à la prise en compte des caractéristiques propres à chaque territoire.

Philippe Estèbe, dans son ouvrage Gouverner la ville mobile , se penche également sur la gouvernance des mégalopoles, et s’interroge plus particulièrement sur les deux alternatives possibles : soit une approche locale, mais vouée à être communautariste ; soit une approche républicaine plus centralisée, mais qui vient fortement privilégier les Villes centres. Il y met également en évidence les effets pervers inhérents à chaque solution. Il montre par exemple que l’intercommunalité au lieu d’apporter une mutualisation plus juste des moyens, tend parfois à conforter, voire à creuser, les inégalités territoriales 35 .

Jacques Donzelot, quant à lui s’interroge sur les différents niveaux auxquels se construit la Ville, et les possibilités d’accès que peut en avoir le citoyen. Ses recherches l’amènent à présenter une Ville à trois vitesses, sur laquelle la population, des milieux populaires notamment, n’a que peu de prise 36 .

Ainsi, notre terrain aurait pu nous amener sur un objet central à composantes urbanistiques. Souhaitant nous inscrire prioritairement dans le champ de la sociologie du travail, nous positionnerons ces réflexions relatives au champ de l’aménagement du territoire au second plan, sans toutefois les écarter totalement.
II. Comment articuler aménagement, démocratie et organisation ?
Nous avons, dans la partie précédente balayé les différents champs théoriques dans lesquels nos centres d’intérêt émergents pouvaient s’inscrire. Nos tergiversations nous ont amenés à nous interroger tantôt sur un objet questionnant le fait démocratique, tantôt sur un objet managérial, ou encore sur une thématique sociologique faisant appel aux théories des organisations, ainsi qu’à celles de la reproduction. Ce cheminement a permis de bâtir les fondations de notre recherche, dont nous allons désormais clarifier les contours.
1. La conduite de projet : un objet éminemment politique ?
Bruno Latour et Michel Callon, au travers de la sociologie de la traduction, mettent en exergue le caractère politique de toute entreprise scientifique, quelle que soit son domaine d’application. Pour cela, ils s’appuient sur une reconstitution historique de découvertes scientifiques. Ils démontrent par ce biais que leur contexte d’émergence s’avère décisif quant à leur succès, et le serait même plus que leur objet stricto sensu . Ils mettent en évidence par exemple, sur la base de la controverse sur la génération spontanée datant du milieu du XIX e siècle, le rôle majeur que jouera l’Eglise dans le parcours de Louis Pasteur. En effet, Félix Pouchet, scientifique reconnu par ses pairs, soutient à cette époque la thèse selon laquelle la vie peut naître de la décomposition de la matière. Louis Pasteur, jeune praticien d’alors, s’y oppose sur le plan scientifique. L’Eglise, quant à elle, ne peut accepter sur le plan philosophique une telle thèse. C’est ainsi que ces deux acteurs trouveront des convergences : par l’intervention de l’Eglise, les travaux de Louis Pasteur ne resteront plus confidentiels, et pourront être discutés sur le devant de la scène, ce qui contribuera fortement à sa renommée. Il est intéressant de noter ici l’articulation entre problèmes scientifiques et sociétaux 37 .

La lecture de la sociologie de la traduction a modifié notre regard sur la conduite de projet au sein des collectivités territoriales. En effet, le partage des tâches institutionnel voudrait qu’il y ait d’un côté les Élus, en charge des questions politiques, et de l’autre les Fonctionnaires, experts exécutants. Or, Bruno Latour et Michel Callon soutiennent que les frontières entre sciences et politiques sont caduques. À la lumière de ces éclairages théoriques, ce serait plutôt la convergence d’intérêts différenciés chez chacun des protagonistes qui permettrait aux projets d’être mis en œuvre. D’une vision de mouvement unilatéral « orientation c :> exécution » , nous basculons dans le champ de la discussion politique entre Élus et Fonctionnaires, où chaque partie devient acteur.
2. Entre démocratie participative et management territorial
Ainsi, interpellés par cette grille de lecture, nous avons souhaité positionner l’ambiguïté institutionnelle entre les acteurs des projets urbains au cœur de notre problématique. D’où la recherche d’un objet transversal, qui interroge d’une part l’ouverture démocratique de l’action menée par les collectivités territoriales, d’autre part les aspects organisationnels de telles structures, en tant qu’environnement de travail.

Notre revue de littérature a permis de pointer un certain nombre de travaux portant sur les tensions générées par la démocratie représentative, à savoir sur le processus de domination inhérent au fait électif. Nous souhaitons ici déplacer le curseur vers la filière technique : nous cherchons au travers de notre terrain à explorer les procès de pouvoir, en positionnant au cœur de nos observations non plus l’unique opposition entre décideurs institutionnels et citoyens, mais plutôt l’action du fonctionnaire en charge du projet public.

Ainsi, au travers de cet ouvrage, il s’agit d’étudier les jeux d’acteurs gravitant autour des projets d’aménagement, et de repérer par ce biais la manière dont participe tout individu concerné, qu’il soit dans la sphère technique, Élu ou Citoyen. Quels sont, dans ce contexte, les facteurs qui vont favoriser l’ouverture démocratique des projets d’aménagement conduits par les collectivités territoriales ? Telle est la question centrale que nous avons retenu pour guider notre recherche.

La mise à plat du contexte d’émergence, la revue de littérature et nos premiers pas sur le terrain ont permis de mieux cerner notre objet. À l’issue de cette phase exploratoire, nous pouvons approfondir notre « schéma – cadre » de la manière suivante :


Figure 5 : « Schéma – cadre » de notre recherche, une fois l’objet cerné
Sur cette base, il convient désormais d’expliciter les concepts et notions clés ressortissant, avant d’aborder l’ancrage de notre recherche dans le champ théorique.
8 Marie-Hélène BACQUE, Henry REY, Y. SINTOMER, « La démocratie participative, un nouveau paradigme de l’action publique ? » , in M.-H BACQUE, H. REY, Y. SINTOMER, Gestion de proximité et démocratie participative , Paris, La Découverte, coll. Recherches , 2005, pp. 34-37.
9 Loïc BLONDIAUX, Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative , Seuil, coll. La République des Idées , 2008, pp 39-44.
10 Thierry PAQUOT, L’espace public , La Découverte, coll. Repères , 2009.
11 Pierre ROSANVALLON, La légitimité démocratique , Seuil, 2008, pp 358-359.
12 Jacques RANCIERE, La haine de la démocratie , La Fabrique, 2005, p55.
13 Adrien ROUX, 50 ans de démocratie locale. Comment la participation citoyenne s’est laissée endormir, pourquoi elle doit reprendre le combat , Éditions Yves Michel, 2011.
14 Michel KOEBEL, Le pouvoir local ou la démocratie improbable , Editions du Croquant, coll. de l’association RAISONS, janvier 2006.
15 Cécile BLATRIX, « Le Maire, le Commissaire enquêteur et leur “public”. La pratique politique de l’enquête publique » , in. CURAPPS/CRAPS. La démocratie locale. Représentations, participation et espace public , PUF, 1999.
16 Intervention de Marion CARREL au 4 e colloque international sur la démocratie participative, organisé par la région Poitou-Charentes, mai 2008.
17 Adrien ROUX, 50 ans de démocratie locale. Comment la participation citoyenne s’est laissée endormir, pourquoi elle doit reprendre le combat , Éditions Yves Michel, 2011.
18 Adrien Roux, en évoquant le terme de « technocratie participative » montre entre autre comment la sphère technique, en contribuant à l’élaboration des lois de décentralisation, a infléchi le texte dans une logique « moderniste » .
19 Michel CROZIER, Le Phénomène bureaucratique , Paris, Seuil, 1971.
20 Erhard FRIEDBERG, Le pouvoir et la règle. Dynamiques de l’action organisée , Seuil, avril 1993 et février 1997.
21 Michel CROZIER, Jean-Claude THOENIG. « La régulation des systèmes organisés complexes. Le cas du système de décision politico-administratif local en France » , Revue française de sociologie, 1975, vol. 16, n° 1.
22 Pierre GRÉMION. Le pouvoir périphérique . Paris, Seuil, 1973.
23 Michel CROZIER (sous la Direction de), « L’administration face aux problèmes du changement » , Sociologie du travail, 1966, n° 3.
24 François DUPUY, Sociologie du changement. Pourquoi et comment changer les organisations , Dunod, 2004.
25 Alain RONDEAU, « L’évolution de la pensée en gestion du changement : leçons pour la mise en œuvre de changements complexes » , Télescope, Vol. 14 n° 3, automne 2008.
26 À titre illustratif, nous pouvons citer : Valentine CHAPUS-GILBERT (sous la direction de), Marine COUSIN-BERNARD, Elizabeth GAUTHIER, Manager par projet , Nathan, 2010.
27 Christophe MIDLER, L’Auto qui n’existait pas , Dunod, 2004.
28 Denys LAMARZELLE, Stratégie et démocratie territoriales , Éditions du Papyrus, février 2001.
29 Luc BOLTANSKI, Laurent THEVENOT, De la justification. Les économies de la grandeur , Gallimard, 1991.
30 Luc BOLTANSKI, Eve CHIAPELLO, Le nouvel esprit du capitalisme , Gallimard, 1999.
31 Philippe CORCUFF, Claudette LAFAYE, « Une relecture critique du Pouvoir périphérique » , Politix, Vol. 2, no 7-8, Octobre décembre 1989, pp. 35-45.

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