Du SGCI au SGAE
209 pages
Français

Vous pourrez modifier la taille du texte de cet ouvrage

Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Du SGCI au SGAE

-

Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus
209 pages
Français

Vous pourrez modifier la taille du texte de cet ouvrage

Description

Le processus décisionnel de l'UE nécessite la coopération des institutions européennes et des administrations nationales. En France, cette mission a été confiée au Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) créé en 1948 et devenu Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) en 2005, placé sous l'autorité directe du Premier ministre. Le SGAE est chargé de rapprocher les positions des administrations françaises sur les dossiers européens en cours et, en cas de divergences, rendre les arbitrages techniques nécessaires.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 février 2007
Nombre de lectures 133
EAN13 9782336276151
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr
© L’Harmattan, 2007
9782296025431
EAN : 9782296025431
Du SGCI au SGAE
Évolution d’une administration de coordination au coeur de la politique européenne de la France

Virginie Lanceron
Sommaire
Page de Copyright Page de titre Dedicace PRÉFACE LISTE DES ABRÉVIATIONS INTRODUCTION GÉNÉRALE PREMIÈRE PARTIE - UNE « ADMINISTRATION DE MISSION » AU SERVICE D’UNE COORDINATION INTERMINISTÉRIELLE DES QUESTIONS EUROPEENNES
Chapitre 1 - UN SERVICE INDISPENSABLE SOUS L’AUTORITÉ DU PREMIER MINISTRE Chapitre 2 - UNE STRUCTURE INÉDITE POUR L’EXERCICE DE FONCTIONS STRATÉGIQUES
DEUXIÈME PARTIE - UNE « ADMINISTRATION D’ÉTAT-MAJOR » AU CŒUR DU SYSTÈME INSTITUTIONNEL NATIONAL
Chapitre 1 - UN ACTEUR INCONTOURNABLE AU CENTRE DE LA MACHINE GOUVERNEMENTALE Chapitre 2 - UN INTERMÉDIAIRE ESSENTIEL ENTRE LE GOUVERNEMENT ET LES PARLEMENTAIRES
TROISIÈME PARTIE - UNE « ADMINISTRATION STRATÉGIQUE » AU CENTRE DU SYSTÈME RELATIONNEL PARIS-BRUXELLES
Chapitre 1 - L’INTERFACE INCONTOURNABLE POUR LES RELATIONS OFFICIELLES AVEC L’UNION EUROPÉENNE Chapitre 2 - VERS UNE POSITION RENFORCÉE D’UNE ADMINISTRATION DÉSORMAIS EXPLICITEMENT CONSACRÉE AUX AFFAIRES EUROPÉENNES ?
CONCLUSION GÉNÉRALE ANNEXES BIBLIOGRAPHIE
À ma famille, Serge et Nicole
PRÉFACE
La restructuration du dispositif en charge des relations entre la France et les instances communautaires opérée par le décret du 17 octobre 2005 ne peut manquer de retenir l’attention, compte tenu de l’importance même de ces relations, qui pèsent désormais sur la quasi-totalité des politiques nationales : la création d’un « Comité interministériel pour l’Europe » et surtout d’un « Secrétariat général aux affaires européennes » (SGAE), qui se substitue à l’ancien « Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne » (SGCI), est tout sauf indifférente dans la mesure où elle concerne un élément-clé de ce dispositif. L’ouvrage de Virginie Lanceron est donc né d’une interrogation portant sur les causes et sur les effets de cette restructuration. La réponse apportée, à partir des entretiens effectués, est à première vue décevante : l’objectif aurait été pour l’essentiel de mettre le droit en conformité avec le fait, les fonctions exercées par le SGCI ayant peu à voir avec celles pour lesquelles il avait été institué en 1948, dans le cadre de l’application du plan Marshall, mais aussi très largement débordé le domaine économique, au fil de l’extension progressive des compétences communautaires ; le changement d’appellation et la nouvelle énumération des missions figurant dans le décret précité ne feraient ainsi qu’officialiser une inflexion depuis longtemps effectuée. Il convient cependant de ne jamais sous-estimer les effets d’objectivation résultant du transit par la forme juridique : même si le statut du SGAE reste inchangé, la consécration explicite du rôle qu’il joue dans la gestion des affaires européennes est de nature à conforter sa position institutionnelle ; paradoxalement, elle conduit aussi à mettre en évidence certaines ambiguïtés du système existant et à se poser, comme Virginie Lanceron le fait dans le dernier chapitre, la question d’une éventuelle clarification.
L’analyse du processus de création du SGAE conduisait ainsi à revenir sur la configuration de ce dispositif singulier qui, à partir d’une ambition de départ différente, a été conduit à gérer les implications de la construction européenne. Sans doute, le rôle essentiel joué par le SGCI avait-il été depuis longtemps souligné, notamment par Christian Lequesne (Paris-Bruxelles. Comment se fait la politique européenne de la France, Presses FNSP, 1993) pour qui il s’agissait de l’un des principaux lieux « où se fait la politique européenne de la France » : on pouvait dès lors se demander s’il était possible d’apporter un éclairage original sur la question. Virginie Lanceron y parvient grâce à un exceptionnel travail d’enquête, reposant sur de très nombreux entretiens (une soixantaine, effectués aussi bien au sein du SGAE qu’avec les interlocuteurs et partenaires de celui-ci) mais aussi sur un questionnaire largement diffusé et sur une observation participante rendue possible par une présence directe à un certain nombre de réunions internes. On trouvera ainsi, au fil des développements, un ensemble d’informations inédites ou mal connues, comme par exemple sur l’organisation du SGAE (la structure en vingt-trois secteurs, dont dix-neuf opérationnels, est calquée sur les formations du Conseil de l’Union européenne), les profils de carrière de ses membres (s’ils restent peu de temps au SGAE ils continuent souvent à suivre dans leur administration les dossiers européens) ou encore la manière dont il négocie des compromis avec les différents ministères pour tenter de parvenir à une position commune (efforts couronnés de succès puisque 90 % des arbitrages sont négociés à son niveau, sans qu’il soit nécessaire de recourir au Cabinet du Premier ministre ou à celui-ci) : on plonge ici au cœur de l’activité concrète du SGAE, l’ouvrage évoquant les conditions de déroulement des réunions internes et la nature des relations avec les ministères ; mais des aspects moins connus, tels que l’activité de « lobbying », qui conduit le SGAE à s’efforcer de sensibiliser les parlementaires français élus au Parlement européen (via le secteur PARL) ou encore à assurer un suivi de la présence française dans les institutions européennes, en maintenant le contact avec les ressortissants français qui y travaillent (via le secteur PF), sont également évoqués. Sur tous ces points, et sur bien d’autres encore, le matériau d’enquête collecté permet d’apporter des éclairages nouveaux.
De ces observations résulte le constat de la position réellement centrale occupée par le SGAE au cœur de la machine gouvernementale : le SGAE n’est en effet pas seulement une « administration de mission », investie, sous l’autorité eu Premier ministre, d’une fonction de coordination administrative (1 ère partie) ; au-delà de cette fonction transversale, en fin de compte assez classique, il se présente comme une véritable « administration d’état-major », suivant la formule proposée par Jean-Louis Quermonne (L’appareil administratif de l’État, Seuil, 1991, pp. 129 sq.) et que reprend Virginie Lanceron — ou encore une « administration du sommet de l’Exécutif », selon celle qu’avançait Vincent Wright (Revue française (Revue française d’administration publique, n° 83, 1997) —, qui s’appuie sur sa proximité avec Matignon voire avec l’Élysée (le secrétaire général est traditionnellement en même temps conseiller du Premier ministre ou, plus rarement, du Président de la République), pour arbitrer entre les différents ministères et établir des rapports directs avec les parlementaires (2 ème partie) ; enfin, le SGAE est aussi une « administration stratégique », dans la mesure où il occupe une position d’interface entre la France et l’Union européenne, à la fois en participant en amont à l’expression de la position française sur la scène européenne, grâce à une collaboration quotidienne avec la représentation permanente de la France à Bruxelles, et en assurant en aval la diffusion de l’information en provenance de l’Union européenne — ainsi qu’en gérant (via le secteur JUR), en collaboration avec la Direction des affaires juridiques du Ministère des Affaires étrangères, le contentieux devant les juridictions communautaires (3 ème partie). Ce cumul d’attributions et surtout cette position institutionnelle privilégiée à l’intersection d’un double système de relations, interne (entre les ministères), externe (entre Paris et Bruxelles), le font apparaître comme une véritable tour de contrôle, un instrument de médiation, un lieu d’intégration, qui assure aussi bien la mise en cohérence des différentes branches de l’appareil d’État que l’ articulation entre un niveau national et un niveau communautaire devenus indissociables ; et, comme pour toute administration de ce type, les aspects administratifs et politiques sont inextricablement mêlés dans une action fondamentalement marquée du sceau de l’ambivalence, ce qui témoigne assez de la relativité de la distinction canonique de l’administration et du politique.
Cette ambivalence soulève cependant la question des conditions d’insertion du SGAE dans l’appareil d’État ; et, à cet égard, un certain nombre d’équivoques persistent. Le rattachement du SGAE au Premier ministre ne saurait être sérieusement contesté, dès l’instant où les questions européennes ne sont plus des affaires seulement « extérieures », relevant à ce titre du Ministère des Affaires étrangères : l’action publique tout entière est désormais encadrée par les règles définies au niveau européen ; c’est donc au chef du Gouvernement qu’incombe plus que jamais (le SGCI avait été d’emblée rattaché au Président du Conseil) la responsabilité de coordination interministérielle en ce domaine et le SGAE constitue dans cette perspective un outil indispensable. Cette logique subit cependant deux entorses : d’une part le fait que les moyens du SGAE proviennent pour l’essentiel de Bercy ; d’autre part le fait qu’un « Ministère délégué aux Affaires européennes » (MDAE) soit placé auprès au Ministère des Affaires étrangères. La coexistence du SGAE et du MDAE pose évidemment de nombreux problèmes : le partage officiel des tâches entre le premier, auquel incombe le traitement « technique » des affaires européennes, et le second, qui serait en charge des aspects plus « politiques », est illusoire, si tant est que, ainsi que le relève Virginie Lanceron, le travail de coordination interministériel effectué par le SGAE comporte bien évidemment une dimension politique ; ce « système dual », compromis boiteux entre les formules alternatives d’une structure de coordination interministérielle ou d’une coordination interministérielle menée par un ministère qu’on rencontre dans les autres pays européens, suscite inévitablement tiraillements et tensions. La solution d’un rattachement du MDAE à Matignon soulèverait d’autres problèmes, l’intégration du SGAE en son sein remettant en cause la position charnière qu’il occupe actuellement.
La création du SGAE met ainsi paradoxalement en évidence les équivoques d’un statut qui étaient occultées dans le cadre, plus modeste, du SGCI. Le grand mérite de Virginie Lanceron est d’avoir montré, à partir d’un travail d’investigation en profondeur, que, si elle conforte l’existence d’une institution singulière, la réforme conduit nécessairement à s’interroger sur la cohérence d’un dispositif qui n’est pas exempt de certaines contradictions.
Jacques CHEVALLIER Professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris 2) Directeur du CERSA-CNRS
LISTE DES ABRÉVIATIONS
CECA Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier CEE Communauté économique européenne CEEA Communauté européenne de l’énergie atomique CIG Conférence intergouvernementale CJCE Cour de justice des Communautés européennes COREPER Comité des représentants permanents COSAC Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires DAJ Direction des affaires juridiques DCE Direction de la Coopération européenne MDAE Ministre délégué aux Affaires européennes MAE Ministère des affaires étrangères MINEFI Ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie OCDE Organisation de Coopération et de Développement Économiques OECE Organisation Européenne de Coopération Économique PE Parlement européen PESC Politique Étrangère et de Sécurité Commune RP Représentation permanente SGAE Secrétariat général des affaires européennes SGCI Secrétariat Général du Comité Interministériel pour les questions de coopération économique européenne SGDN Secrétariat Général de la Défense Nationale SGA Secrétaire général adjoint SGG Secrétariat Général du Gouvernement
INTRODUCTION GÉNÉRALE
L’État, forme d’organisation politique apparue en Europe avant de s’imposer comme modèle dominant au niveau mondial, doit aujourd’hui composer avec un double phénomène qui s’est accéléré ces trente dernières années : la décentralisation et la mondialisation. Cette confrontation entre deux logiques opposées, l’une territoriale, l’autre supra-nationale, n’est pas sans conséquence sur l’organisation administrative : ces évolutions contradictoires, que la notion de « glocalisation » traduit bien, nécessitent une adaptation constante des institutions publiques. Il en résulte un État tout autant « territorial », qui administre au plus près des citoyens, qu’« englobé » 1 dans un réseau de relations internationales toujours plus denses. En ce qui concerne la France, ce phénomène dual se traduit en premier lieu par un mouvement décentralisateur qui s’est accéléré avec la loi du 2 mars 1982 et la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003. Quant à la logique supra-nationale, elle prend la forme d’une intégration croissante au sein de l’Union européenne
Cependant, alors que l’évolution de l’organisation étatique consécutive au phénomène de territorialisation a fait l’objet de nombreuses études, le thème de l’adaptation des administrations à l’intégration européenne n’a commencé à être analysé de manière approfondie qu’il y a peu. Comme a pu le faire remarquer Christian Lequesne, la plupart des études relatives aux relations entre les États membres et l’Union européenne ont été réalisées selon une approche « eurocentrée » qui se focalise « sur le rôle joué par les acteurs – institutions et groupes d’intérêt – au niveau communautaire » 2 . Celle-ci relève des théories des relations internationales telle que l’approche « néo-réaliste » portée notamment par Stanley Hoffmann et Andy Moravscik 3 pour qui l’Union européenne est une coopération d’États rationnels qui décident de mettre en commun des intérêts mais qui restent maîtres du niveau et de la vitesse d’intégration européenne. De même, la théorie néofonctionnaliste, construite à partir des travaux de David Mitrany 4 , privilégie-t-elle l’analyse des transferts d’allégeance d’intérêts et d’activités effectués par les États membres au détriment d’une étude sur la manière dont les États ont dû s’adapter à l’intégration européenne 5 .
Il est vrai que, comme l’a souligné Didier Maus, l’Union européenne constitue probablement « l’institution politique et juridique la plus originale imaginée par l’esprit humain depuis la Seconde guerre mondiale » 6 . La structure et le fonctionnement de celle-ci présentent sans aucun conteste une originalité telle qu’il n’est pas possible de la classer selon les typologies traditionnelles : ce n’est juridiquement ni une confédération, ni une fédération d’États, ni une organisation internationale classique 7 . « Objet politique non identifié » 8 , l’Union européenne comporte des « caractéristiques singulières qui conduisent à (l’) envisager comme une forme d’organisation politique originale, congruente avec l’idée de post-modernité » 9 . L’une de ces particularités réside en l’existence d’un ordre juridique communautaire autonome caractérisé par le principe d’applicabilité directe et immédiate dans les États membres (effet direct du droit communautaire) 10 ainsi que celui de primauté sur le droit national 11 .
Ce qui est probablement le plus singulier s’agissant de l’Union européenne réside précisément dans le processus décisionnel communautaire à la base de cet ordre juridique supérieur : « un style décisionnel qui a peu à voir avec les méthodes de « gouvernement » classique, mais bien davantage avec la logique de la « gouvernance ». De multiples acteurs économiques, sociaux, politico-administratifs ont en effet accès au processus décisionnel » 12 . Ce dernier repose sur une « communauté administrative en réseau » qui comprend deux niveaux : d’une part l’échelon étatique, que l’on retrouve tant au niveau de la préparation de la décision que lors de sa mise en œuvre ; d’autre part l’échelon communautaire caractérisé par le triangle institutionnel Commission européenne-Conseil de l’Union européenne-Parlement européen au cœur du processus décisionnel. Cette absence de réseau administratif unique de préparation et de mise en œuvre de la décision communautaire s’explique par « le faible développement quantitatif de l’administration communautaire au sens strict (services des institutions, organes et agences communautaires) (qui) est le résultat d’un choix à la fois clair et implicite des rédacteurs des traités pour un modèle reposant essentiellement sur « l’administration indirecte » des politiques communes par les services des États membres » 13 . Les administrations nationales sont ainsi appelées à coopérer avec les instances communautaires et les administrations des autres États membres pour assurer la préparation et l’exécution des règles définies à Bruxelles. Il en résulte une « nouvelle dimension qui fait de chaque fonctionnaire français un fonctionnaire communautaire » 14 , l’administration française tendant ainsi à se transformer en « service extérieur » 15 de l’Union européenne.
La spécificité de l’Union européenne, et plus particulièrement son processus décisionnel, nécessite désormais une adaptation constante des administrations nationales à l’émergence d’un « agenda européen » 16  : à l’instar des autres États membres, la France contribue « à l’émergence d’un nouveau système politique et, par la même occasion doit s’y adapter » 17 . L’originalité du système communautaire a ainsi obligé « l’administration française à opérer des modifications importantes dans son organisation. participant de façon active au processus d’intégration européenne depuis 1952, l’administration centrale a dû s’adapter aux nouvelles missions issues du travail communautaire » 18 . Le Conseil européen d’Helsinki des 10 et 11 décembre 1999 a rappelé aux États membres de procéder « régulièrement au réexamen de [leur] modalités de coordination interne des questions relevant de l’Union européenne et de les [ajuster] de manière à assurer un fonctionnement optimal des rouages du Conseil ».
Cette adaptation est devenue de plus en plus indispensable au fur et à mesure que l’intégration communautaire s’est étendue au-delà du domaine économique originaire, vers des champs d’actions relevant du domaine régalien 19 . Avec ce développement de la « dimension multisectorielle de la Communauté, l’imprégnation des structures étatiques va en se renforçant. Ces structures vont évoluer, se transformer pour prendre en compte les exigences liées à l’appartenance à la Communauté européenne : en cela il y a européanisation » 20 .
L’on doit cette notion à S.S. Andersen et K.A. Eliassen qui, dans un ouvrage paru en 1993, ont analysé les effets de l’intégration européenne sur le système décisionnel national 21 . Le terme d’ « europeification » qu’il propose évoluera « europeanization » 22 tantôt des politiques publiques, tantôt des administrations. Pour Jacques Ziller : « L’européanisation des administrations pourrait être définie comme la somme des changements internes à l’administration qui peuvent être considérés comme la conséquence directe ou indirecte de la participation d’un État aux Communautés et à l’Union européenne : dans la structure institutionnelle et les organigrammes des administrations, dans leurs procédures et routines, dans leur culture organisationnelle et leur manière d’envisager leur rôle . » 23
Au-delà de l’idée d’adaptation des institutions nationales à une intégration européenne sans cesse renforcée, le concept d’européanisation recouvre une notion plus profonde d’imbrication, c’est-à-dire « un certain enchevêtrement entre les administrations nationales et celles de la Communauté » 24 . En effet, l’Union européenne peut être considérée comme une « forme complexe de gouvernance transnationale » 25 constituée tout autant par l’administration bruxelloise que par les administrations nationales, ces dernières représentant alors la « face nationale de la gouvernance communautaire » 26 . Dans ce cadre, la décision communautaire est le fruit d’une collaboration entre le niveau communautaire et le niveau national, l’un ne pouvant agir sans l’autre, d’aucuns y voyant les prémisses d’une éventuelle « fusion institutionnelle » 27 qui n’est cependant guère crédible à l’heure actuelle : il s’agit davantage aujourd’hui d’un système politique « d’interpénétration » qui se caractérise par une « mise en commun » ( pooling ) et un « partage » ( mixing ) des compétences nationales et communautaires 28 , le passage par les deux niveaux étant indispensable à l’élaboration de la norme communautaire.
L’État est donc loin d’être un récepteur passif des politiques communautaires auquel s’imposeraient des normes communautaires, comme on le présente parfois. C’est un acteur à part entière du processus décisionnel de l’Union européenne qui passe par des relations dynamiques entre l’ échelon national et le niveau supranational : « la réalité européenne n’est donc pas extérieure aux États. Elle est devenue au contraire une composante interne majeure » 29 . Au fur et à mesure de l’approfondissement de l’intégration européenne, les affaires communautaires ne relèvent plus seulement du domaine traditionnel de la politique étrangère : transposées dans le droit national, les règles communautaires deviennent une question de politique intérieure 30 . Dès lors, « il n’existe plus aucun secteur de la vie gouvernementale et administrative dont l’Europe soit absente. Il n’est plus nécessaire de poser la question de savoir si les affaires européennes sont des affaires extérieures ou intérieures, elles sont les deux à la fois » 31
Ainsi, même si l’on constate qu’il existe des degrés différents dans l’ adaptation des autorités nationales au phénomène d’intégration européenne, « les institutions étatiques (demeurant) des objets fortement différenciés » 32 , cette interaction nécessite la mise en place de structures permettant un dialogue décisionnel incontournable parce qu’à la base du fonctionnement même de l’Union européenne.
Tous les États membres ont donc du se doter en premier lieu d’une Représentation permanente auprès de l’Union européenne qui, basée à Bruxelles, est chargée de contribuer à la préparation des normes communautaires et de défendre les intérêts du pays qu’elle représente au sein des institutions européennes. Par ailleurs, les départements ministériels ont été contraints d’adapter leur organisation, la plupart ayant créé des cellules spécialisées affectées au traitement des affaires européennes, bien souvent rattachées aux affaires internationales 33 . En outre, des Parlements nationaux ont mis en place un organe chargé de suivre les questions européennes et parfois donner un avis sur un projet ou une proposition d’acte communautaire, comme c’est le cas en France 34 . D’autre part, la majorité des États membres ont institué un ministre chargé des affaires européennes qui occupe une place plus ou moins importante dans la machine gouvernementale selon les traditions administratives propres à chacun 35 . Enfin, il est nécessaire que les autorités publiques mettent en place des mécanismes et procédures de coordination interministérielle pour pouvoir définir précisément et de manière cohérente l’intérêt national qui sera défendu à Bruxelles.
En raison de leur caractère incontournable, ces « structures créées pour assurer la coordination en matière européenne sont le signe le plus évident de l’européanisation des institutions au sein du pouvoir exécutif » 36  : le système décisionnel de l’Union européenne, qui reste aujourd’hui un régime intergouvernemental « plus avancé » 37 , oblige chaque État membre à parler d’une seule voix. Une position commune doit donc être définie à partir de l’ensemble des contributions ministérielles ce qui nécessite de rapprocher les différents points de vue de manière cohérente et en accord avec les positions nationales antérieurement émises mais également, le cas échéant, rendre des arbitrages au niveau technique 38 . Telle est la fonction essentielle qu’une structure de coordination interministérielle doit remplir pour un fonctionnement efficace du système décisionnel communautaire donc de l’Union européenne dont la singularité repose principalement sur ce dernier.
En France, cette mission a été confiée au Secrétariat Général du Comité Interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) créé en 1948 pour préparer les décisions du Gouvernement français relatives au « programme de relèvement européen » dans le cadre de l’Organisation Européenne de Coopération Économique (OECE) ; sa mission s’est adaptée au moment de la création de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA) en 1951 puis des Communautés européennes en 1957. Placé sous l’autorité du Premier ministre, il est chargé de « l’élaboration des positions de la France sur les questions communautaires et de la coordination entre les institutions publiques françaises et les instances européennes » 39 . Son rôle s’est renforcé au fur et à mesure de l’approfondissement de l’intégration européenne et ses fonctions se sont élargies au fil de l’apparition de nouvelles compétences communautaires 40 au point qu’il est devenu incontournable pour le traitement des affaires européennes : c’est sans aucun conteste aujourd’hui un des principaux lieux où « se fait la politique européenne de la France » 41 . Aussi existait-il une totale inadéquation entre la réalité de l’action d’une administration omniprésente sur l’ensemble des dossiers européens et une dénomination suggérant des compétences limitées aux seules questions économiques, hiatus qui n’a été résorbé que récemment.
En effet, le décret n° 2005-1283 du 17 octobre 2005 42 met en place un « comité interministériel pour l’Europe » mais consacre également dans un article 2 la création d’ « un Secrétariat général des affaires européennes » (SGAE) avant d’abroger, dans un article 5, les décrets du 25 juin 1948 et du 3 avril 1958 : le SGCI, « officine administrative au rôle inconnu et à l’importance considérable » 43 bénéficie ainsi d’une reconnaissance en devenant le SGAE dont le rôle indispensable en ce qui concerne les questions européennes est désormais explicitement consacré. Aussi, même si l’on peut regretter que cette évolution n’ait fait l’objet en définitive que de peu de communication et de publicité dans les médias, le changement de dénomination d’une administration placée sous l’autorité du Premier ministre, dont les compétences en matière européenne sont maintenant clairement exposées, ne peut laisser indifférent.
Cette remarque est d’autant plus justifiée que cette nouvelle dénomination a été décidée dans un contexte post-référendaire 44 particulièrement délicat pour la France : pays fondateur de l’Europe, celle-ci a refusé par la voix de ses citoyens, à l’instar des Pays-Bas, l’idée d’une « constitution » pour l’Union européenne. Suite à ce résultat négatif largement inattendu et qui a provoqué un changement de gouvernement 45 , les questions européennes ont fait l’objet d’une attention toute particulière, ou du moins affichée comme telle, au plus haut niveau de la sphère politique : une série d’initiatives 46 ont été prises pour démontrer que ce « non » au traité constitutionnel n’était aucunement un « non » à l’Union européenne de la part de Français attachés aux questions communautaires. Ainsi, alors que le Président de la République assurait au soir du référendum « à nos partenaires européens et à tous les peuples de l’Europe que la France continuera à y tenir toute sa place, dans le respect de ses engagements » 47 , le nouveau Premier ministre Dominique de Villepin s’est quant à lui montré soucieux de « changer la place des affaires européennes dans le fonctionnement politique de notre pays » 48 .
Le changement de dénomination intervient donc au cours d’une période de remise en question du traitement des affaires européennes en France après le « choc du 29 mai » 49 . Aussi est-il apparu particulièrement opportun de bénéficier de cette situation et d’un stage effectué au sein du secteur juridique du SGAE au lendemain du changement de dénomination 50 pour étudier cette administration au positionnement institutionnel exceptionnel, source de réflexions intéressantes en matière de science administrative. Peu connu du grand public, mais également de l’administration à l’exception des spécialistes en affaires communautaires, le SGAE est pourtant un organe qui dispose d’une place centrale au sein des institutions : placé au coeur de la machine gouvernementale, c’est une interface incontournable en ce qui concerne les relations officielles entre la France et Bruxelles en même temps qu’une administration située à l’articulation du politique de part sa proximité avec Matignon. Cette position particulière, qui lui vaut parfois d’être comparé au Secrétariat Général du Gouvernement (SGG) 51 , est bien résumée par l’idée que : le SGAE « combine à un rôle d’intercesseur en « franco-français » un rôle de passeur entre la sphère politico-administrative nationale et la sphère supranationale des institutions européennes » 52 .

Quelle est la portée de ce changement de dénomination ? Telle est la question principale que pose cette étude. Il s’agit d’analyser l’organisation, les fonctions, la position institutionnelle du SGAE tel qu’il existe aujourd’hui, résultat d’une mutation constante depuis sa création, afin de mettre en évidence ses atouts et ses points faibles au regard de son évolution future.

L’hypothèse générale de cette étude peut s’énoncer ainsi : la naissance du SGAE consacre l’évolution du SGCI dont la dénomination ne correspondait plus aux fonctions effectivement exercées mais également, au-delà de l’aspect symbolique, rend possible une mutation institutionnelle future d’un organe devenu incontournable. Elle est étayée par trois constats : l’organisation sectorisée, la composition interministérielle et la proximité avec le Premier ministre a permis une adaptation constante des fonctions du SGCI aux évolutions de l’Union européenne, mutation que la nouvelle dénomination SGAE permet de prendre en compte ; par ailleurs, le SGAE garde pour fonctions principales la coordination interministérielle indispensable à la définition d’une position française et le suivi de la procédure de transmission des documents communautaires au Parlement par le Gouvernement, activités qui le placent au centre du système institutionnel français avec une légitimité particulière qu’il doit à sa proximité avec Matignon et qui le positionne à l’articulation de la sphère politique ; enfin, le SGAE apparaît désormais explicitement comme l’intermédiaire pour l’ensemble des relations officielles entre Paris et Bruxelles, ce qui pose la question d’une évolution possible vers une position renforcée.

La bibliographie, les entretiens et la recherche documentaire
Pour mener à bien la recherche, il était nécessaire en tout premier lieu de consulter des auteurs de référence dans le domaine des relations entre l’administration nationale et l’Union européenne : les lectures se sont appuyées sur les travaux de J.-L. Sauron, C. Lequesne, R. Dehousse, J. Ziller, J. Boulouis ou encore S.S. Andersen et K.A. Eliassen ; elles ont été complétées par la consultation d’ouvrages portant sur le système politico-administratif français que l’on doit à des auteurs tels que J.-L. Quermonne, J. Fournier, J. Chevallier et P. Muller 53 . Par ailleurs, certains travaux de chercheurs spécialisés dans l’étude comparée des différents systèmes de coordination interministérielle mis en place par les États membres ont été mis à profit, notamment ceux de C. Debbasch et J. Rideau.
Cependant, en raison du caractère inédit de cette étude qui prend pour point de départ le changement de dénomination du SGCI qui devient SGAE et d’un fonds documentaire récent relativement limité, il est apparu indispensable de compléter ces lectures par une approche pragmatique qui a été rendue possible par le stage effectué au sein du SGAE. Celui-ci a permis la réalisation de nombreux entretiens rendant compte des réflexions et sentiments des acteurs du processus de coordination interministérielle au centre de l’activité du SGAE, notamment quant à l’impact d’une telle modification de dénomination : ont été interrogées soixante personnes dont vingt-cinq du SGAE, trente de ministères et organismes publics interlocuteurs de ce dernier 54 , deux de la Représentation permanente, un administrateur et un conseiller de l’Assemblée nationale et enfin un administrateur du Sénat. Certaines personnes ont préféré répondre par écrit au questionnaire envoyé par voie électronique en pièce jointe à la demande d’entretien : ont ainsi été reçues trois réponses en provenance du SGAE, trois réponses de la part de ministères et quatre issues de la Représentation permanente ; certains interlocuteurs n’ont pas hésité à compléter leur réponse de documents forts intéressants. L’étude repose ainsi essentiellement sur les comptes-rendus de ces entretiens qui ont permis de récolter une manne d’informations très intéressantes en ce qu’elles cernent au plus près de la réalité la situation actuelle d’une administration incontournable pour le traitement des affaires européennes.
Afin de récolter le maximum d’informations, réflexions, sentiments ou critiques, la technique de l’entretien semi-directif a été préférée. Forme intermédiaire entre la conversation libre et l’entretien structuré, elle permet de rompre avec une approche trop formelle de l’exercice en créant un climat de confiance propice aux échanges instructifs et aux confidences : les questionnaires ne constituent qu’une base de réflexions afin de privilégier les réflexions personnelles. C’est ainsi qu’ont été interrogés, au sein du SGAE, la quasi-totalité des chefs de secteur les trois Secrétaires généraux, la Secrétaire générale et certains adjoints et stagiaires : le stage aidant, tous les entretiens se sont déroulés au contact direct des personnes. Quant aux correspondants ministériels, contactés par message électronique à l’aide des listes de diffusion du SGAE, ils ont été entendus pour moitié lors d’un entretien direct dans le cadre d’un rendez-vous au ministère, les autres ayant fait l’objet d’un entretien téléphonique : dans certains cas, les personnes interrogées par téléphone ont fait preuve de moins de réserve dans leurs propos rendant d’autant plus intéressant l’échange d’informations. C’est pourquoi, cet outil a été utilisé pour l’ensemble des entretiens effectués auprès de la Représentation permanente, les conditions matérielles rendant difficile toute rencontre directe : l’usage du téléphone s’est révélé en l’occurrence très pratique et ne compromettant aucunement la qualité des propos recueillis.
Par ailleurs, malgré des demandes envoyées par voie électronique à l’ensemble des membres des deux délégations pour l’Union européenne, seuls trois entretiens ont été réalisés : l’un avec un administrateur du Sénat, l’autre avec un administrateur de l’Assemblée Nationale, le dernier avec un assistant du président de la délégation de l’Assemblée nationale. Toutefois, en raison de leur spécialisation sur les questions européennes et leurs contacts quotidiens avec les parlementaires membres des délégations, leurs réflexions se sont révélées précieuses à l’étude.
D’autre part, le stage effectué au SGAE a facilité la présence à des réunions de transposition ou coordination interministérielle, aussi bien en matière de préparation de groupes de travail, de COREPER ou de Conseil de l’Union européenne, que sur des questions contentieuses. Cette place privilégiée a également permis d’assister à des réunions de service dont l’intérêt, en ce qu’elles révèlent l’organisation et le fonctionnement quotidien du SGAE, est loin d’être négligeable. L’analyse est ainsi été étayée par les comptes-rendus de ces diverses réunions mais également par des documents internes provenant de différents secteurs, illustrations indispensables à une étude pragmatique de l’ organisation et du fonctionnement de l’organe.
Tous ces éléments ont également été complétés par une consultation de sites Internet de référence, notamment celui des délégations pour l’Union européenne dans les assemblées qui regorgent de rapports très pertinents et de liens vers des sites spécialisés en affaires européennes.
Aucune difficulté particulière n’est apparue lors de ce long travail de collecte d’informations, notamment s’agissant des entretiens qui sont pourtant souvent considérés comme un exercice délicat : sur la centaine de personnes contactées par voie électronique, plus de la moitié ont répondu de manière favorable à la demande d’entretien ou ont renvoyé le questionnaire dûment rempli, parfois même en s’excusant de la tardiveté des réponses, celles-ci ayant été reçues jusqu’à la mi-juillet. Ce bon accueil est en partie le fruit du choix d’utiliser la voie électronique pour contacter rapidement le plus de personnes possibles, de ne pas les relancer, et attendre les réponses positives : cette stratégie a permis de prendre contact avec les personnes les plus intéressées par l’étude, contribuant à la qualité des entretiens réalisés, agréables et fructueux, d’une durée moyenne de cinquante minutes, certains approchant même les deux heures, qui ont permis de compléter de manière fort utile la littérature sur le sujet en la complétant d’éléments nouveaux et probablement plus empiriques.
On constate ainsi qu’une étude sur le SGAE intéresse les acteurs du système de coordination interministérielle, certains faisant remarquer que l’entretien leur a permis de « prendre de la hauteur » sur un travail quotidien, souvent tributaire de délais très stricts, qui ne permettent pas, ou bien peu, d’avoir une vision globale des questions. Aussi, n’est-il pas surprenant que nombre d’entre eux se soient montrés intéressés par l’étude une fois achevée.
Après avoir présenté l’ensemble des sources d’informations utiles à l’analyse, il convient désormais de s’attarder sur les outils méthodologiques auxquels il a été recouru afin de les utiliser au mieux dans le cadre de la recherche qui a suivi le triptyque : « observation » ; « hypothèses » ; « expérimentation » 55 .

Les outils méthodologiques
Afin de mener à bien la recherche, trois analyses différentes mais complémentaires ont été utilisées : l’analyse fonctionnelle appuyée par l’analyse organisationnelle puis consolidée en terme de « système d’action concret » 56 .

L’analyse fonctionnelle
Cet outil d’analyse repose sur le principe d’ « intégration fonctionnelle » selon lequel « tout élément quelconque fait partie d’un ensemble plus large qui le dépasse et l’intègre ». Il en résulte que « cet élément n’a pas de signification pris isolément mais seulement dans et par les relations avec les autres éléments de l’ensemble » 57 . Ainsi, tout élément peut être étudié selon la fonction qu’il remplit au sein d’un ensemble plus large qui le comprend et le dépasse. Créé spécialement au service d’une coordination interministérielle dans le cadre de l’application du plan de redressement européen, cette analyse convient bien à l’étude du SGCI qui se définit avant tout par cette fonction essentielle. Par ailleurs, au fur et à mesure d’une intégration européenne toujours plus avancée, ses fonctions ont évolué à tel point qu’aujourd’hui l’ensemble des questions européennes passe par celui-ci. La nouvelle dénomination SGAE traduit bien cette évolution cependant, cette analyse ne suffit pas à une étude complète, quand bien même seraient étudiées non seulement ses fonctions « manifestes » mais également « latentes » 58  : il est également nécessaire d’adopter un point de vue interne qui se préoccupe de l’objet lui-même. En cela, l’analyse organisationnelle complète l’analyse fonctionnelle, selon une logique empruntée à R.K. Merton 59 .

L’analyse organisationnelle
L’analyse organisationnelle permet d’étudier pour elle-même « une construction sociale formellement constituée dans le but de parvenir à des fins déterminées », selon la définition de l’organisation que l’on doit à Stefano Zan et Massimo Ferrante 60 . Il s’agit, au-delà des fonctions attribuées à une « entité collective structurée », non seulement d’adopter un point de vue intrinsèque en analysant ses variables internes, organisation formelle tout autant que relations informelles, mais également d’ avoir une vision extrinsèque de la situation en étudiant les interactions avec son environnement et leur impact 61 . Un travail pragmatique est alors nécessaire pour rendre compte de la réalité du fonctionnement de l’objet étudié.
Cette analyse est indispensable pour l’étude du SGAE, d’une part parce que son agencement en secteurs et sa composition particulière qui privilégie la mise à disposition d’agents mérite attention, d’autre part parce qu’il est placé au centre de la machine gouvernementale en raison de sa fonction première de coordination interministérielle, le SGAE se trouve en interaction constante avec les ministères. « La décision apparaît comme le produit hypothétique et sans cesse remis en chantier d’un jeu complexe d’interactions entre les différents acteurs qui sont associés à son élaboration » 62 . Or tel est bien là le rôle du SGAE : arrêter une position commune qui deviendra décision du gouvernement.
Cependant, la particularité du SGAE face aux structures traditionnelles de coordination interministérielle, telles que le Secrétariat Général du Gouvernement (SGG) ou le Secrétariat Général de la Défense Nationale (SGDN) 63 réside dans son positionnement à l’articulation de deux systèmes politico-administratifs : français d’une part, européen de l’autre. Une approche centrée sur l’étude d’entités structurées composées de rationalités individuelles 64 ne peut suffire à rendre compte de relations qui reposent essentiellement sur des dispositifs souples de coopération proche du modèle de l’idée de réseau, concept qui n’a cessé de se développer depuis l’analyse de Pierre Grémion 65 . Aussi apparaît-il nécessaire de compléter l’approche strictement organisationnelle par une de ses variantes qui tend vers l’analyse systémique.

L’analyse en terme de « système d’action concret »
Cette notion, que l’on doit à Michel Crozier et Erhard Friedberg, permet une approche dynamique de l’organisation conçue comme une construction sociale qui évolue et se transforme en s’appuyant sur les jeux et stratégies de ses acteurs. Pour mener à bien une telle analyse, « il s’agira de découvrir les caractéristiques, la nature et les règles des jeux qui structurent les relations entre les acteurs concernés et, partant, conditionnent leurs stratégies, et de remonter ensuite aux modes de régulation par lesquels ces jeux s’articulent les uns aux autres et sont maintenus en opération dans un système d’action “ 66 . Dès lors, il est possible de considérer le SGAE comme un « système d’action concret » à l’interface de deux environnements, français et communautaire, qui nécessite la recherche permanente d’une cohérence dans les relations Paris-Bruxelles. L’étude d’une telle administration de coordination au positionnement si particulier, nécessite ainsi tant une approche interne essentielle à la compréhension de son fonctionnement, qu’une vision globale mettant l’accent sur les nombreuses relations entretenues au sein de deux sphères politico-administratives en interaction.
Dès lors, suivant une logique dynamique et évolutive à partir d’une interrogation quant à la portée d’un changement de dénomination, l’analyse s’ordonnera autour de trois axes.

En premier lieu, on s’intéressera au SGCI en tant qu’ « administration de mission » placée sous l’autorité du Premier ministre, dont l’organisation et la composition dominées par une logique transversale ont rendu possible une adaptation de ses fonctions à une intégration européenne toujours plus forte : cela a permis sa pérennisation puis sa consécration avec la naissance du SGAE.

En second lieu, on analysera le SGAE en tant qu’ « administration d’état-major » que ses fonctions essentielles de coordination interministérielle et de suivi des relations entre le Gouvernement et le Parlement en matière communautaire ont rendu incontournable pour toutes les questions européennes : place renforcée par la légitimité qu’il tire de sa proximité avec Matignon qui le positionne à la frontière de la sphère politique.

Enfin, on étudiera le SGAE en tant qu’ « administration stratégique » parce qu’interface incontournable pour les relations officielles Paris-Bruxelles désormais explicitement reconnu : affichage nouveau qui conduira à s’interroger sur un rôle renforcé en matière européenne selon une logique évolutive présente depuis l’ origine.
PREMIÈRE PARTIE
UNE « ADMINISTRATION DE MISSION » AU SERVICE D’UNE COORDINATION INTERMINISTÉRIELLE DES QUESTIONS EUROPEENNES
Le Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne et son secrétariat (SGCI) ont été créé en 1948 pour répondre à une nécessité nouvelle : coordonner les ministères dans le cadre de l’application du « programme de relèvement européen », tant en amont lors la préparation des instructions nécessaires aux négociations concernant la participation de la France au programme, qu’en aval en veillant à l’ exécution des décisions relatives à la répartition des fonds. Mission aux enjeux aussi bien économiques que diplomatiques essentiels, le SGCI a été placé sous l’autorité du président du Conseil au détriment du ministère des Finances et du Ministère des Affaires étrangères, tous deux prétendants pour superviser la coordination interministérielle.
En cela, le système français se distingue des modèles que l’on peut trouver parmi les États européens qui ont dû également mettre en place un mécanisme de coordination dans le cadre du plan de redressement européen. Lorsque ce dernier toucha à sa fin, le SGCI, qui avait fait la preuve de son efficacité, n’a pas pour autant disparu. Sa mission s’en trouva ainsi renouvelée en 1951 avec la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) puis en 1957 avec la création de la Communauté économique européenne (CEE) et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA) (chapitre 1).
Pour répondre à cette mission de coordination, une organisation particulière est nécessaire transcendant les découpages ministériels ; cette transversalité suppose par ailleurs nécessité des agents dotés à la fois d’une compétence technique et d’une vision d’ensemble des dossiers qui intègre la dimension européenne. Cette organisation a permis au SGCI d’évoluer au fil de l’approfondissement de l’intégration européenne : son champ de compétences s’est étendu avec l’apparition de nouvelles fonctions et sa vocation interministérielle s’est amplifiée au fur et à mesure des progrès de la communautarisation.
Il en est résulté une totale incohérence entre la dénomination même de SGCI, qui sous-entend une aptitude à intervenir sur les seules questions économiques, et la réalité d’une administration devenue incontournable pour l’ensemble des questions européennes. Le récent changement d’appellation qui a substitué le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) au SGCI était devenu indispensable pour traduire cette évolution : désormais, il existe un organe explicitement dédié aux affaires européennes sous l’autorité du Premier ministre. Le changement n’est pas seulement symbolique, il touche à l’organisation et au fonctionnement de celle administration (chapitre 2).
Chapitre 1
UN SERVICE INDISPENSABLE SOUS L’AUTORITÉ DU PREMIER MINISTRE
Le SGCI a été créé pour une mission particulière de coordination interministérielle dans le cadre de l’application du « Plan Marshall » conçu pour la reconstruction du continent européen ruiné après la Seconde guerre mondiale.
Cependant, une fois cette mission sur le point d’être remplie, le SGCI n’a pas pour autant disparu : il s’est adapté pour répondre à un nouveau besoin de coordination dans le cadre de la Communauté européenne du charbon et de l’acier en 1951 puis des Communautés européennes en 1957 (section 1).
Cette pérennisation a sans doute été favorisée par le positionnement du SGCI qui, placé sous l’autorité directe du Premier ministre, constitue un modèle à part (section 2).

Section 1 - La pérennisation d’une administration de mission
Parce qu’il était nécessaire d’avoir une structure capable de gérer l’application forcément interministérielle du programme de redressement européen, le SGCI a été mis en œuvre au lendemain de la Seconde guerre mondiale (A).
Or, alors que cette mission, fondement de son existence, allait s’achever, cette dernière a été renouvelée lorsque de nouveaux besoins de coordination interministérielle sont apparus dans les années 1950 avec la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier puis des Communautés européennes. La pérennisation d’un SGCI, ayant fait la preuve de son efficacité, a été préférée à la création d’une nouvelle structure.
Depuis lors, et notamment lors de la création de l’Union européenne en 1992, l’histoire du SGCI n’a été qu’une suite d’évolutions en vue d’une adaptation constante de sa mission (B).

A/ Une réponse au défi de la reconstruction économique en Europe
Au lendemain de la Seconde guerre mondiale, l’Europe était exsangue et c’est avec l’aide des États-Unis qu’elle a pu amorcer une reconstruction indispensable. Le 5 juin 1947, le Secrétaire d’État américain George C. Marshall propose un plan d’aide économique coordonné aux pays européens qui souhaitaient retrouver une « stabilité politique » et une « paix assurée ». Convaincu par cette initiative, le président Harry Truman signe le 3 avril 1948 un « programme de relèvement européen » ou « plan Marshall » qui prévoit plus de treize milliards de dollars d’aides en vue du rétablissement de 17 pays européens. Compte tenu de l’importance des sommes en jeu (près de 100 milliards de dollars actuels), une des conditions posées par les États-Unis est la création d’une organisation européenne permettant aux États de gérer eux-mêmes les fonds versés : l’Organisation Européenne de Coopération Économique (OECE), devenue par la suite l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE), sera créée en conséquence par la convention du 16 avril 1948 signée à l’issue de la Conférence de Paris.
Membre de l’OCDE, la France doit s’organiser pour optimiser l’utilisation des fonds distribués dans le cadre du programme : se pose alors la question du département ministériel compétent pour coordonner la position de la délégation française et gérer la répartition administrative des sommes versées dans le cadre de l’Organisation.
Tout naturellement, « deux ministères posèrent leur candidature » 67  : le Ministère des Affaires étrangères, arguant du caractère international de la convention et le Ministère des Finances, en raison de la vocation essentiellement économique de celle-ci. À cette querelle ministérielle commune à l’ensemble des États signataires qui l’ ont réglée chacun selon leurs propres cultures administratives et organisation institutionnelle, Robert Schuman, alors président du Conseil, répond par la mise en place d’une entité nouvelle : le décret du 25 juin 1948 portant « organisation des services français en ce qui concerne la participation de la France au programme de relèvement européen » signé avec Georges Bidault, ministre des Affaires étrangères, et René Mayer, ministre des Finances et des affaires économiques, créé ainsi le Comité Interministériel pour les Questions de Coopération Économique Européenne 68 .
Placé sous l’autorité du président du Conseil, (aujourd’hui le Premier ministre), composé de membres permanents (le ministre des Finances et le ministre des Affaires étrangères), et de membres tournants (le ou les ministres dont les dossiers sont évoqués), ce Comité est chargé, selon l’article 2 du décret du 25 juin 1948, « d’élaborer les instructions nécessaires pour les négociations concernant la participation de la France au programme de relèvement européen, de préparer les décisions du Conseil des ministres relatives à cette participation, et de prescrire les mesures d’exécution nécessaires ».
Parallèlement est créé un Secrétariat général permanent qui, aux termes de l’article 3 du décret précité, « assuré par un fonctionnaire du ministère des Finances et des affaires économiques » (de fait un inspecteur des Finances), avait pour fonction « en liaison avec l’ensemble des administrations intéressées, de préparer les délibérations et les décisions du Comité interministériel et de veiller à leur exécution », réunissant à cet effet « les représentants des ministères et services intéressés ». Ainsi est né le Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne, plus couramment appelé SGCI, spécialement chargé d’assurer une coordination interministérielle préparatoire aux décisions du Gouvernement français relatives à l’aide reçue dans le cadre du plan Marshall.
En ce sens, le SGCI, avec le Commissariat au Plan aujourd’hui disparu, peut-être considéré comme l’une des premières « administrations de mission » d’après la définition qu’en a donné Edgard Pisani 69 , père de la notion. En effet, à la place de l’« administration de gestion » traditionnelle beaucoup trop bureaucratique, inerte et rigide selon lui pour répondre aux tâches nouvelles auxquelles les pouvoirs publics devaient faire face au lendemain de la Seconde guerre mondiale, ce dernier prônait la création « d’administrations spécialisées, dynamiques, créatrices : l’ « administration de mission » est ainsi conçue comme « adaptée à un problème » et « directement dépendante du gouvernement de qui lui viennent des moyens et une autorité exorbitante du droit commun ». Structure horizontale placée sous la responsabilité du président du Conseil et spécifiquement créée pour répondre aux besoins nouveaux de coordination dans le cadre de l’application du plan de redressement européen, le SGCIsemble répondre à ces critères.

Peut toutefois se poser la question de la pérennité de cette administration à l’heure actuelle alors que cela fait bien longtemps que la question du programme de relèvement européen, « problème » justifiant sa création, a été réglée. Cependant, pour Edgar Pisani, « l’une des caractéristiques de l’administration de mission était sa limitation dans le temps. Sans être impératif, ce critère doit se vérifier dans la plupart des cas. (…) Il faut que soit affirmé et sans cesse réaffirmé le principe de dissolution de l’administration au terme de sa mission . »
Or, créé spécifiquement dans le cadre du Plan Marshall, le SGCI y a survécu : lorsque de nouvelles nécessités de coordination interministérielle sont apparues avec la création de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier en 1951, plutôt que de créer à nouveau une structure, la mission du SGCI a été renouvelée, élargie et adaptée, ce qu’elle n’a cessé d’être jusqu’à nos jours. Sa pérennité en tant qu’administration de mission s’en trouve ainsi légitimée 70 .

B/ L’élaboration de la position française sur les questions européennes
Si la nécessité d’un organisme interministériel s’est imposée dès 1948 aux yeux de Robert Schuman, c’est qu’il est probablement apparu à l’un des pères fondateurs de l’Europe qu’au-delà des aspects purement économiques et financiers de la reconstruction de la France, c’était en réalité toute la problématique de la construction de l’Europe qui se trouvait engagée ainsi que celle de son rapport avec les États-Unis.
Aussi n’est-il pas surprenant que le SGCI, alors que sa mission dans le cadre de la gestion du « programme de relèvement européen » arrivait à son terme, ait vu son rôle évoluer lorsque fut créée la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier par le traité signé à Paris le 18 avril 1951, première grande étape de la construction européenne. Membre aux côtés de la Belgique, la République fédérale d’Allemagne, l’Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas, la France a ainsi traité le problème de l’élaboration et de coordination de ses positions au sein de la nouvelle organisation internationale en élargissant les attributions du Comité interministériel créé en 1948 et de son Secrétariat permanent. Selon l’article 2 d’un décret du 3 septembre 1952 71 , le Comité est en effet « chargé d’étudier toutes les questions relatives aux relations entre le Gouvernement français et les organismes de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier » ; par le même article prévoit que le Comité « élabore les directives fixant la position française au sein du Conseil des Ministres de la Communauté, prépare les décisions du Gouvernement concernant l’application du traité et en assure l’exécution ». Afin de réaliser cette mission, le Secrétariat Général du Comité est, d’après l’article 6 du texte précité, « assisté dans cette tâche par les services du ministère de l’Industrie et du Commerce chargés des questions concernant la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier ». On retrouve ainsi peu ou prou la même logique que celle qui avait caractérisé la mise en place du Comité interministériel dans le cadre de l’application du plan Marshall, logique que l’on retrouvera lors de la création de la Communauté Économique Européenne (CEE) quelques années plus tard ; il n’est dès lors guère étonnant qu’à nouveau le SGCI ait été sollicité à cette occasion.
En effet, lors de la création de la CEE et de la Communauté Européenne de l’Énergie Atomique (CEEA) par la signature des six membres de la CECA du traité de Rome le 25 mars 1957, le SGCI voit encore une fois ses attributions étendues par le décret « portant attribution de compétences pour l’application des traités instituant les Communautés européennes » adopté le 3 avril 1958 72 . Il s’agit de répondre aux exigences d’une intégration européenne plus ambitieuse, les traités ne prévoyant pas de manière précise les politiques publiques qui devaient être élaborées : les intérêts en jeu sont beaucoup plus importants que ceux de la CECA ce qui justifie d’autant plus le recours, conformément à une logique « de jacobinisme et de verticalité hiérarchique » 73 , caractéristiques majeures de l’administration française, à une entité placée sous l’égide du président du Conseil.
Selon l’article 1 de ce décret, le Comité est désormais « chargé d’étudier toutes les questions relatives aux relations entre le Gouvernement français et les organes de la Communauté Économique Européenne, de la Communauté Européenne de l’Énergie Atomique et de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier » , il est toujours présidé par le président du Conseil et comprend « le ministre des Affaires étrangères, le ministre des Finances, des Affaires économiques et du plan, le ministre de l’Industrie et du Commerce, le membre du Gouvernement chargé des affaires européennes et tous les ministères intéressés » (article 1). Ce même article précise d’autre part que le Comité « élabore notamment les directives fixant la position française au sein des Conseils des ministres, des Communautés et des divers organismes communs prévus par les traités, prépare les décisions du Gouvernement concernant l’application de ces traités eux-mêmes et les décisions émanant des organes communs qu’ils prévoient et en assure l’exécution ». Le décret de 1958 créé également deux Comités Techniques interministériels, l’un pour les questions relatives à l’application des traités instituant la CEE et le CECA, l’autre pour les questions concernant l’application du traité créant l’EURATOM (ou CEEA) (article 2 et 3). Cependant, ces deux comités n’ont jamais tenu de réunions régulières et c’est bien le SGCI qui depuis la création des Communautés européennes a été le coordonnateur, sous l’autorité du président du Conseil puis du Premier ministre, de la politique communautaire puis européenne de la France : chaque nouvelle étape de la construction européenne s’est traduite par une extension des compétences du SGCI. Lors de la signature du traité de Rome, celui-ci a été chargé de l’élaboration des positions de la France sur les questions communautaires et de la coordination entre les institutions publiques françaises et les institutions européennes ; au fur et à mesure de la réforme des traités tendant vers une intégration européenne toujours plus renforcée, il a été amené à couvrir l’ensemble des domaines définis par le traité sur l’Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992, à l’exception notable de la Politique Étrangère et de Sécurité Commune (PESC) qui reste de la compétence du Ministère des Affaires étrangères.
Ainsi, le changement de sigle, consacré par le décret du 17 octobre 2005 modifiant le décret du 3 avril 1958 jusqu’alors inchangé, reflète mieux la réalité de ses attributions qui couvrent depuis bien longtemps des questions autres qu’économiques et de plus en plus politiques. Le Secrétariat Général des Affaires Européennes (SGAE) est en effet plus lisible et compréhensible que l’obsolète Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne. Néanmoins, ce décret ne consacre formellement aucun changement de position institutionnelle. Le SGAE est toujours un service du Premier ministre dont le budget est géré, depuis un décret du 10 juillet 1954, par le Ministère de l’Économie et des Finances. Le choix qui a été fait en 1958 de conserver cette configuration au détriment d’un rattachement au Ministère des Affaires étrangères ou au Ministère des Finances, voire même de la création d’un « Ministère de l’Europe », se trouve à nouveau confirmé. Les intérêts en jeu sont en effet tellement importants que le Premier ministre a souhaité garder le contrôle sur les questions européennes, ce qui facilite également la mission de coordination au sein d’un univers gouvernemental caractérisé par une pluralité de ministères ayant une influence inégale. Le rattachement au Premier ministre permet ainsi, dans un jeu interministériel parfois conflictuel, d’arbitrer en faveur d’une position commune qui s’impose à tous une fois avalisée par le chef du Gouvernement. En effet, selon l’article 21 de la Constitution du 4 octobre 1958, « le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement » ; il est donc juridiquement capable d’imposer ses vues en cas de désaccords persistants entre ministères.
Ainsi, comme a pu le remarquer Alexandre Carnuletti, « l’organisation du traitement des affaires communautaires est fondée, en France, sur deux principes : celui de la compétence de chaque administration pour les affaires qui la concernent et celui de la coordination centralisée assurée par un organe relevant du Premier ministre, le Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne » 74 . Cette remarque intéressante sous-entend que les États membres des Communautés européennes, puis de l’Union européenne à partir de 1992, ont opté pour des structures plus ou moins proches de celle du SGCI afin de répondre à un besoin inévitable de coordination interministérielle pour les questions européennes.

Section 2 - Un positionnement institutionnel spécifique à la France
Le système institutionnel de l’Union européenne est caractérisé par un processus décisionnel original et complexe qui implique les trois principales institutions communautaires : la Commission européenne, le Conseil de l’Union européenne et le Parlement Européen. Cependant, l’Union européenne n’ayant pas un réseau administratif propre suffisant pour préparer et mettre en œuvre les décisions communautaires, ces tâches reposent essentiellement sur les administrations nationales ce qui a contraint tous les États membres à imaginer des mécanismes de coordination interministérielle dont le positionnement institutionnel varie selon leur culture administrative.
Parmi la multitude de configurations, il est néanmoins possible de distinguer deux grands modèles dominants : une structure de coordination interministérielle (A) ; une coordination interministérielle menée par un ministère (B).
L’étude de quelques exemples particulièrement illustratifs permet de prendre la mesure de l’originalité du système de coordination interministérielle français qui intéresse de plus en plus d’États, notamment les nouveaux membres entrés dans l’Union européenne le 1 er mai 2004 75 .

A/ Le modèle d’une structure de coordination interministérielle
En vue de dresser un panorama intéressant des États ayant opté pour une structure chargée spécifiquement de la coordination interministérielle pour les questions européennes, il convient d’étudier trois États qui sont entrés à des dates différentes dans l’Union européenne mais qui ont adapté leur système administratif en prenant pour base le même modèle : le Royaume-Uni, la Suède, la Pologne.
1°) S’agissant en premier lieu du Royaume-Uni, le fonctionnement du système repose sur une idée directrice : pour chaque dossier relevant de l’Union européenne, la responsabilité pour formuler la ligne officielle du Royaume-Uni, pour rencontrer des officiels à la Représentation permanente, pour consulter les parties intéressées, pour rendre compte au Parlement ou encore pour appliquer la législation communautaire une fois adoptée, est assumée par le « lead Whitehall Departement », c’est-à-dire le ministère compétent sur la question traitée qui reçoit alors directement des informations de la Représentation permanente.
La consultation des autres ministères éventuellement intéressés peut s’effectuer par correspondance ou lors de réunions officielles organisées, soit par le ministère chef de file, soit par le Cabinet Office , état-major politique du Premier ministre, lorsqu’il s’avère nécessaire d’arbitrer un conflit inter-ministériel sur une question particulière : le Secrétariat Européen du Cabinet Office est en effet responsable de la coordination des affaires européennes entre les ministères ; ainsi, il doit s’assurer que les positions officielles sont définies à temps, de manière efficace et bien transmises à tous les ministères intéressés. Dans cette tâche, il coopère étroitement avec le Ministre des Affaires étrangères qui prend la tête des négociations interministérielles sur certains dossiers transversaux contribuant à formuler une position intégrant une vision globale des questions européennes. La Représentation permanente (RP) est également un collaborateur important : la présence de ses agents à toutes les réunions présidées par le Secrétariat Européen du Cabinet Office , constitue en effet une source essentielle d’informations permettant d’avoir une vision réaliste des négociations en cours.
Le système britannique de coordination interministérielle pour les questions européennes est ainsi différent du cas français, bien qu’il existe dans les deux cas une structure rattachée au Premier ministre. Contrairement au Secrétariat Européen, le SGAE intervient davantage en amont en matière de coordination et sur des questions plus techniques que politiques : c’est lui qui reçoit les textes à négocier de la RP pour ensuite les faire circuler entre les ministères concernés en vue de définir une position commune. Au Royaume-Uni cette tâche revient au ministère compétent sur la question traitée, le Secrétariat Européen n’intervenant que pour superviser l’ensemble et éventuellement arbitrer en cas de conflits inter-ministériels, rôle dévolu au cabinet du Premier ministre en France ; il n’existe donc pas de structure de coordination à vocation technique comme peut l’être le SGAE.
2°) Le cas de la Suède est particulièrement intéressant. En effet, ce pays n’a opté pour une structure de coordination interministérielle qu’en 2004 : auparavant, c’était le Ministère des Affaires étrangères qui était en charge de la coordination interministérielle pour les questions européennes. Dans l’ancienne organisation, le ministère compétent devait organiser la coordination avec les autres ministères concernés puis préparer un projet de position soumis au département des affaires européennes du Ministère des Affaires étrangères pour agrément : la responsabilité de la coordination était assumée par un Comité de l’Union européenne composé par tous les Secrétaires d’État et présidé par le Secrétaire d’État pour les Affaires européennes sous la responsabilité du Ministère des Affaires étrangères ; la petite cellule pour les questions européennes rattachée au cabinet du Premier ministre n’intervenait qu’à la fin du processus pour prendre la décision finale, situation relativement similaire à celle du Cabinet office britannique.
Or, cette situation s’est révélée insatisfaisante tant pour le Ministère des Affaires étrangères qui manquait d’analyse technique pour s’imposer, que pour le Premier ministre qui souhaitait être davantage impliqué dans le processus décisionnel européen, et non seulement lors de la dernière étape en tant qu’arbitre. Par conséquent, le Gouvernement suédois a décidé d’une réforme entrée en vigueur en avril 2004 qui a eu pour effet de transférer la responsabilité de la coordination interministérielle sur les questions européennes du Ministère des Affaires étrangères au Premier ministre.
Désormais, le ou les ministères « pilotes » sur un sujet sont chargés de préparer un projet d’instructions qu’ils soumettent à un Secrétariat de coordination pour l’Union européenne composée de vingt-cinq agents et présidé par un Secrétaire d’État sous la responsabilité du Premier ministre. Cette structure, épaulée par une équipe de 12 personnes appartenant au cabinet du Premier ministre, est responsable du suivi des réunions à Bruxelles du Conseil des ministres, du COREPER et des groupes de travail : à cet effet, sont organisées des réunions de coordination tous les mardi et mercredi afin de préparer les instructions pour le COREPER selon les orientations données par le Secrétariat. De manière générale, ces réunions s’achèvent sur un compromis autour d’instructions envoyées à la RP qui est également consultée par les ministres lors de la phase de préparation de projet d’instructions ; néanmoins, lorsqu’un arbitrage est nécessaire, ce qui est rare, il revient au secrétaire d’État, arbitre politique, ou au Premier ministre lui-même, de trancher sur les sujets les plus sensibles.
Il est par ailleurs intéressant de remarquer que la Hongrie a connu la même évolution en passant, le 1 er janvier 2005, d’une coordination menée par le Ministre des Affaires étrangères à un « Bureau pour l’intégration européenne » rattaché au Premier ministre. Cette organisation est plus proche du cas français que ne pouvait l’être le modèle britannique.
3°) La Pologne dispose actuellement d’un système dont la logique est probablement la plus proche de celle du SGCI dont elle s’est inspirée. Dès 1996, un « Comité pour l’intégration européenne » ( UKIE ) a été chargé, avant l’entrée de la Pologne dans l’Union européenne le 1 er mai 2004, de coordonner les travaux de tous les ministères et institutions directement engagées dans le processus d’intégration du pays à l’organisation. Depuis l’accession, les principales tâches du Bureau consistent à préparer les positions officielles de la Pologne dans le cadre des travaux du Conseil de l’Union européenne, à s’assurer que les politiques poursuivies par le Gouvernement polonais s’accordent avec les engagements pris à l’égard des autres États membres, à participer à la création et à la mise en œuvre de la réglementation européenne ou encore à informer et collaborer avec le Parlement national sur les questions européennes.
En outre, depuis 2004, un « Comité du Conseil des ministres pour les affaires européennes » a été établi en vue de mettre en place un lieu de discussion et d’adoption des positions officielles du Gouvernement polonais sur les questions européennes ; il est également chargé de résoudre les conflits interministériels qui peuvent survenir durant la préparation des positions polonaises pour le Conseil de l’Union européenne et les réunions du COREPER. Si les ministères ne réussissent pas à s’accorder sur une position commune, ou lorsqu’un sujet relève exclusivement du Conseil des ministres, le Comité se tourne vers ce dernier qui prend la décision finale.
Le changement de majorité qui s’est produit lors des élections législatives du 25 septembre 2005, au bénéfice du parti conservateur Droit et Justice plutôt eurosceptique, a quelque peu ébranlé ce système de coordination : les responsabilités du « Comité pour l’intégration européenne », qui est progressivement démantelé, sont transférées peu à peu au Ministère des Affaires étrangères.
À ce jour, l’organisation définitive du processus de coordination polonais n’est donc toujours pas fixé et semble connaître une évolution contraire à ce qui a pu se produire en Suède : un ministère deviendrait coordonnateur, situation cependant la plus répandue au sein de l’Union.

B/ Le modèle du ministère coordonnateur
La configuration du ministère coordonnateur, bien souvent le Ministère des Affaires étrangères et/ou le Ministère de l’Économie, est la plus répandue dans l’Union, malgré ses limites en terme de compétence technique et de légitimité à s’imposer vis-à-vis des autres ministères, comme en témoignent les expériences de la Hongrie et de la Suède. Quelques exemples méritent cependant attention : les modèles allemands, autrichiens et espagnols.
1°) Le système mis en place en Allemagne est intéressant à double égard : d’une part la coordination se réalise au niveau fédéral et non des États fédérés ; d’autre part elle met en jeu deux principaux ministères coordonnateurs, le Ministère des Affaires étrangères et le Ministère de l’Économie, qui se partagent la responsabilité de la coordination interministérielle.
La RP allemande transmet au Bureau de coordination du Ministère fédéral de l’Économie d

  • Accueil Accueil
  • Univers Univers
  • Ebooks Ebooks
  • Livres audio Livres audio
  • Presse Presse
  • BD BD
  • Documents Documents