Financer la décentralisation
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Description

Plusieurs pays africains tentent d'appliquer depuis très longtemps les principes de base d'une politique de décentralisation dans la gestion de leur économie. Mais la plupart d'entre eux butent encore sur la détermination et la répartition correctes des ressources budgétaires destinées à sa mise en oeuvre. Ce livre, après une analyse de l'approche utilisée pour évaluer ces ressources, propose des méthodes de calcul devant permettre à ces derniers de surmonter cet obstacle.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 février 2010
Nombre de lectures 220
EAN13 9782296686328
Langue Français
Poids de l'ouvrage 14 Mo

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Financer la décentralisation
Abdoul Malick SOW


Financer la décentralisation

Étude du Fonds de Dotation du Sénégal


L’Harmattan
© L’H ARMATTAN, 2010
5-7, me de l’École-Polytechnique ; 75005 Paris

http:// www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-296-10256-9
EAN : 9782296102569

Fabrication numérique : Socprest, 2012
Ouvrage numérisé avec le soutien du Centre National du Livre
DEDICACE

À Feu Omar Souleymane Thiaw Ingénieur Statisticien économiste avec qui j’ai œuvré pendant près de quatre décennies au développement économique et social du Sénégal et de l’Afrique ;
À Ma femme pour sa compréhension et son appui moral ;
À Mes enfants et mon beau fils qui m’ont apporté une assistance appréciable dans la confection de l’ouvrage.
PREFACE
L’adoption et la mise en œuvre adéquate d’une politique de décentralisation sont désormais reconnues comme étant des étapes incontournables dans la lutte contre la pauvreté, l’instauration d’une politique de bonne gouvernance dans un pays en développement et plus généralement dans l’exécution efficace de toute politique de développement économique, social et culturel durable.
En effet, la politique de décentralisation peut constituer, si elle est bien menée, la voie la plus indiquée pour faire participer effectivement les populations locales ainsi que les organisations de base à toute action de développement local et, en fin de compte à s’approprier toute action de cette nature initiée au niveau de leurs localités respectives.
En outre, la conjoncture économico-financière que traverse le monde depuis déjà plusieurs décennies et qui touche, certes, les pays développés mais plus durement encore les pays en développement surtout africains, a contraint l’État central de ces derniers pays, confronté à des difficultés financières de plus en plus aigües, à déléguer certaines responsabilités de gestion et d’administration qu’il exerçait jusqu’à récemment, à des institutions et organisations locales plus particulièrement aux collectivités locales (régions, départements, communes urbaines, communes d’arrondissement, communes rurales, communautés rurales etc..).
Ces nouvelles orientations dans la politique économique de ces pays ont procuré à la politique de décentralisation un regain d’intérêt de la part des décideurs car, faudrait-il le rappeler cette politique n’y est pas récente. Elle est apparue dans les pays développés et, aussi, dans certains des pays en développement il y a déjà plus d’un siècle.
Au Sénégal, par exemple, les prémisses de la décentralisation datent de 1872, soit un an après l’instauration de la Commune de Paris (1871), avec la création progressive des quatre communes de Gorée, Saint-Louis, Rufisque et Dakar.
Cette politique qui, au début, a évolué très lentement dans ce pays, n’a véritablement commencé à connaître un essor réel qu’un siècle plus tard ; essor marqué principalement par les deux étapes suivantes :
La première étape est celle de 1972 avec l’adoption des lois N° 72-02 du 1 er Février 1972 créant les circonscriptions administratives régionales et N° 72-25 du 25 Avril 1972 portant création des communautés rurales ;
La seconde, a eu lieu en 1996 avec la mise en vigueur de la loi N°96-06 qui confère à la région la qualité de collectivité locale et de la loi N°96-07 du 22 Mars 1996 qui a permis à l’État sénégalais de transférer aux collectivités locales neuf nouvelles compétences.
Cette seconde série de lois complétées par des textes réglementaires a permis à la politique sénégalaise de décentralisation de prendre un tournant décisif en matière d’orientation devenant ainsi un pilier important du développement économique, social et culturel du Sénégal.
Cependant, la mise en œuvre efficace d’une telle politique dans ce pays comme dans d’autres ayant des caractéristiques économiques similaires requiert la satisfaction de façon quasi simultanée d’un certain nombre de conditions de nature juridique, institutionnelle, organisationnelle, financière et humaine.
Généralement, dans les pays africains au sud du Sahara qui ont opté pour la décentralisation, les trois premières conditions citées ci-dessus sont remplies dans des délais assez acceptables. Mais les deux dernières qui, compte tenu de la situation économico–financière de ces pays, peuvent être considérées comme des contraintes structurelles, n’ont encore fait l’objet d’un traitement véritablement satisfaisant dans aucun d’eux. En ce qui concerne plus particulièrement la contrainte liée au financement interne de la décentralisation, objet du présent ouvrage, sa prise en compte réelle devrait au moins entrainer une modification significative de la structure du budget public du pays. Ce qui n’est pas encore le cas jusqu’ici notamment au Sénégal.
Aussi, découle t-il de toutes ces considérations que seules, d’une part, une volonté politique affirmée doublée d’une application rigoureuse de méthodes appropriées d’estimation et de répartition du montant adéquat des ressources financières à allouer par l’État aux institutions ou collectivités locales et, d’autre part, la dotation de celles – ci en ressources humaines compétentes, sont de nature à permettre une mise en œuvre efficace d’une politique de décentralisation.
Seul, le premier volet de ce diptyque sera traité dans cet ouvrage.
Ainsi, le présent ouvrage intitulé « Méthodes d’évaluation du financement sur ressources internes de la Décentralisation dans les Pays développés et dans ceux d’Afrique : Étude du cas du Fonds de Dotation de la Décentralisation du Sénégal ». propose, en s’appuyant sur les indications contenues dans les lois en vigueur, en matière de décentralisation au Sénégal, une série de méthodes d’estimation et de répartition des ressources financières internes à allouer à la mise en œuvre de cette politique aussi bien du point de vue de l’État que de celui des collectivités locales.
Compte tenu de la nomenclature budgétaire en vigueur dans ce pays, l’ouvrage propose aussi une méthode d’imputation des charges générées par les activités relatives à l’application, en matière budgétaire, des nouvelles orientations assignées à la politique de décentralisation au Sénégal. Ainsi, ce livre met à la disposition des acteurs de la décentralisation et plus particulièrement des responsables des services publics nationaux et régionaux compétents et de ceux des institutions locales, un outil de calcul, de répartition et d’imputation dans le budget de l’État, des moyens financiers destinés à l’exécution correcte des différentes activités découlant de la mise en œuvre d’une politique de décentralisation dans les pays africains notamment ceux au sud du Sahara.
Nous espérons que cet ouvrage sera d’un apport utile pour le déblocage de la situation que connaît actuellement la politique de décentralisation dans ces pays ; situation causée en très grande partie par la non résolution de manière adéquate des deux contraintes structurelles signalées plus haut. Car, comme le dit si bien Shabbir Cheema {1} : « une décentralisation politique sans capacité administrative et financière ou une décentralisation financière sans autonomie politique et administrative conduit à la frustration ».
INTRODUCTION GENERALE
La politique de la décentralisation a été expérimentée depuis plusieurs décennies aussi bien dans les pays développés que dans ceux en développement.
Cependant, la plupart de ces pays ne lui ont pas toujours, dans le passé, conféré la place qui aurait du être la sienne dans leur politique de développement. Ils se sont limité le plus souvent à lui assigner des objectifs juridiques (élaboration, pour adoption par les autorités compétentes, de textes d’application y afférents) ou institutionnels (mise en place de collectivités locales) laissant de côté les fonctions de développement économique et social qu’elle est normalement appelée à jouer.
C’est seulement, à partir de ces deux dernières décennies que ces pays ont commencé à accorder une priorité de plus en plus marquée aux activités de décentralisation comme l’attestent, par exemple en France, et, dans une moindre mesure en République Fédérale d’Allemagne, les différentes lois qui y ont été adoptées et relatives au transfert de compétences accompagnées de dotations de financement.
Par ailleurs, qu’ils soient de tradition fédéraliste ou centraliste, les pays européens mènent en général des activités de décentralisation dont ils assurent la totalité du financement avec leurs propres ressources financières.
Il est évident que l’expérience acquise dans ce domaine, notamment au plan du financement des nouvelles attributions des collectivités territoriales, par ces pays pourrait bien aider à analyser le financement, sur ressources internes, des activités de décentralisation dans les pays en développement en particulier dans les pays africains où les objectifs assignés à ces activités revêtent progressivement un caractère plus structurel que conjoncturel.
En effet, les objectifs de la décentralisation dans les pays africains sont, maintenant, nettement orientées vers le développement économique, social et culturel de ces pays.
Une telle orientation résulte notamment des conséquences des multiples dysfonctionnements constatés dans l’évolution du système économique international marquée, durant ces trois décennies, par des crises diverses qui ont affaibli les économies nationales particulièrement celles des pays en développement dont les pays africains.
Ces crises sont causées aussi bien par les effets négatifs générés par des facteurs conjoncturels tels que les diverses hausses des prix du pétrole que par ceux de facteurs de nature structurelle comme, par exemple, le dérèglement du système monétaire international et l’endettement chronique des pays en développement notamment africains.
Cette situation a conduit, à l’échelon international comme national, à s’orienter vers un système économique libéral qui s’est concrètement traduit, au niveau des pays, par un transfert de responsabilités économiques et sociales du niveau central vers des entités décentralisées plus ou moins autonomes et placées sous l’autorité des populations locales.
La politique de décentralisation ainsi instituée a connu sa véritable propension dans les pays en développement, au cours de la décennie quatre vingt dix et a, tout en parachevant ses objectifs spécifiques juridico-institutionnels antérieurs, très nettement infléchi son objectif global vers le développement économique, social et culturel local.
Au Sénégal, un tel objectif de politique de décentralisation figure en bonne place dans le dispositif législatif de l’État puisque, dans son premier alinéa, l’article n°3 de la loi n° 96-06 du 22 Mars 1996 portant " Code des Collectivités locales " dispose : « les collectivités locales ont pour mission la conception, la programmation et la mise en œuvre des actions de développement économique, éducatif, social et culturel d’intérêt régional, communal ou rural ».
La réalisation performante d’un tel objectif exige que, non seulement des mesures d’ordre juridique, institutionnel et organisationnel soient prises, mais aussi que des ressources humaines et surtout financières adéquates soient disponibles afin de mener efficacement les activités et programmes de développement susceptibles de permettre d’y arriver.
Autrement dit, les ressources financières internes d’un pays devraient jouer un rôle primordial dans le financement de la mise en œuvre de sa politique de décentralisation si l’on veut, qu’au moins, les opérations se déroulent selon la programmation établie et donc dans le respect des délais prévus.
Signalons que, dans les pays en développement où la mise en œuvre d’activités telles que celles relatives à une politique de décentralisation s’est toujours heurtée à une insuffisance de ressources financières dont la disponibilité conditionne la réalisation correcte de tous les autres aspects de cette politique, l’étude des moyens de financement de son application constitue un préalable à respecter si l’on désire parvenir à des résultats acceptables.
Pour cela, il est nécessaire de procéder à une analyse approfondie des différents processus permettant d’une part, d’identifier la provenance des ressources internes destinées à financer ces activités et, d’autre part, de proposer des méthodes objectives d’évaluation et de répartition rationnelle de ces ressources pour une réalisation efficace des objectifs poursuivis par la politique de décentralisation notamment dans les pays africains.
Ainsi, cet ouvrage débutera par l’analyse des différentes expériences du fédéralisme en Allemagne et du système de décentralisation adopté par la France, pays dont le modèle de décentralisation est le plus proche de celui que l’on rencontre, en général, dans les pays africains de tradition francophone tels que le Maroc et le Sénégal.
Précisons que le financement interne de la décentralisation dans ce dernier pays a été choisi pour servir de cas d’étude.
Ainsi, le présent ouvrage comprendra trois titres :
Le Titre I traitera de la décentralisation et de son financement dans les pays développés.
Le Titre II analysera l’expérience du financement de la décentralisation, sur ressources internes, dans les pays africains.
Le Titre III traitera du cas du Sénégal en matière de financement, sur ressources internes de la décentralisation.
TITRE I LA DECENTRALISATION ET SON FINANCEMENT DANS LES PAYS DEVELOPPES
INTRODUCTION

Le partage des responsabilités au sein de l’administration d’un pays ou d’un ensemble de pays conduit généralement à l’utilisation de formes d’organisations institutionnelles et politiques appropriées. Le système fédéral ou celui de la décentralisation sont les plus utilisés dans ce domaine.
Rappelons que le système fédéral consiste en un regroupement d’Etats, a priori indépendants, qui ont librement décidé de céder une portion de leurs prérogatives gouvernementales à une entité centrale créée par eux-mêmes et dénommée le plus souvent gouvernement fédéral à laquelle ils confient le rôle d’harmonisation et de coordination de certaines activités qui concourent à l’instauration de meilleures relations politiques voire économiques et sociales entre eux. De nos jours, cette forme d’organisation existe dans certains pays développés d’Europe tels que la République Fédérale d’Allemagne, la Suisse et d’Amérique comme les États-Unis ou le Canada.
De même de grands ensembles d’Etats tels que l’Union Européenne fonctionne sous une forme d’organisation similaire à celle d’un système fédéral.
Signalons au passage qu’en Afrique, l’Union africaine tend vers un tel mode d’organisation institutionnelle et politique.
En ce qui concerne plus particulièrement l’Union Européenne, plusieurs penseurs de ce continent ont préconisé, au cours des années passées, l’adoption du système fédéral comme mode de gouvernement de cette organisation. Car, ils considèrent qu’il s’agit là de l’unique système permettant d’une part, de trouver les solutions les plus adéquates aux problèmes économiques politiques et sociaux auxquels cette organisation est confrontée, tout en préservant d’autre part, les particularités intellectuelles, culturelles sociales et politiques des différents peuples qui la composent. {2}
Comme signalé plus haut, certains États européens ont adopté, depuis déjà plusieurs décennies le fédéralisme comme système de gouvernement. Parmi ceux-ci figure la République Fédérale d’Allemagne dont certains aspects du système institutionnel et politique, examinés plus loin, serviront à illustrer ce mode de gouvernement, plus particulièrement, en ce qui concerne son mode de financement interne qui sera comparé à celui pratiqué dans le cadre de la mise en œuvre d’un système de décentralisation.
Ce second système d’organisation institutionnelle et politique a aussi ses adeptes parmi les penseurs européens. Ceux-ci justifient leur position essentiellement par l’importance qu’accordent à ce système certaines collectivités locales européennes et plus particulièrement les communes. Ainsi, M Jacques Santer ancien ministre président du PPE disait que : « Les faits semblent montrer que dans la plupart des pays européens, la tendance est à la décentralisation. Même si l’accent est souvent mis sur la régionalisation, il n’en demeure pas moins que les communes sont également parties prenantes dans ce processus ». {3} La décentralisation est aussi considérée comme une voie qui permet de réduire la dépendance des collectivités territoriales vis-à-vis de l’État central d’un pays. En effet, elle promeut l’autonomie de ces collectivités et constitue ainsi un facteur non négligeable dans la réalisation de la croissance et au développement économique national. Elle contribue aussi à la préservation de la physionomie culturelle et à l’équilibre des populations locales.
Mais, quel que soit le système organisationnel mis en place pour assurer une bonne gouvernance d’un pays ou d’un ensemble de pays regroupés en une union d’intérêt économique, politique ou social, tout le monde s’accorde sur le fait que l’autonomie financière des collectivités locales, largement conditionnée par une base financière saine, constitue le garant le plus sûr de l’efficacité d’un tel système. En d’autres termes, comme l’a si bien exprimé Otto Bardong : « l’avenir de l’autonomie des collectivités territoriales dépend surtout de la garantie de leur base financière ». {4} Ce qui incite à procéder à l’étude du mode de financement appliqué respectivement au système fédéral et à la décentralisation dans les pays européens.
L’analyse des informations fournies par une telle étude servira de référence à l’évaluation des modes de financement adoptés, dans ce domaine, par les pays africains qui appliquent l’un ou l’autre de ces deux systèmes d’organisation institutionnelle et politique.
Dans ce cadre, seront tour à tour analysés, ci-dessous, les systèmes d’organisation institutionnelle, politique et de financement de l’Allemagne et de la France.
CHAPITRE I Le système fédéral allemand et son financement
Les cadres institutionnel et financier du système fédéral allemand seront analysés notamment dans leurs aspects les plus proches du système de décentralisation.
1. Cadrage institutionnel
L’étude de l’histoire constitutionnelle allemande permet de constater qu’à l’exception d’une courte période correspondant à l’avènement du National Socialisme dans ce pays, un système de décentralisation y a toujours été en vigueur.
En effet, un pouvoir central apte à prendre des décisions applicables aux provinces éloignées n’a presque jamais existé en Allemagne puisque l’État allemand est issu de la volonté de plusieurs entités territoriales, les "Länder", de s’unir pour constituer une fédération.
L’État Fédéral ainsi formé a une mission principale de coordination et d’harmonisation des politiques et de relais entre les différents Länder.
En outre, un Conseil parlementaire, organe dont les membres sont élus par les parlements des Länder, est venu, à partir de 1949, consolider la tradition fédérale solidement ancrée en Allemagne.
En 1989, les deux États allemands qui existaient alors, c’est-à-dire la République Fédérale d’Allemagne (RFA) et la République Démocratique Allemande (RDA), ont été réunifiés en un seul État qui a conservé la dénomination de République Fédérale Allemande. Dans ce contexte, le statut de Länder a été conféré aux cinq régions de l’ancienne Allemagne de l’Est qui avaient été, en 1952, scindées en quatorze districts {5} .
À noter, enfin, que le niveau communal figure dans la Constitution allemande comme le troisième niveau du système fédéral de décentralisation. D’ailleurs, le nouvel ordre politique mis en place en République Fédérale d’Allemagne après la seconde guerre mondiale repose sur les communes.
Il est donc permis de dire que la décentralisation allemande est de type "fédératif". C’est-à-dire que ce sont des régions ou Länder autonomes qui ont décidé de se constituer en une Fédération et qui se sont partagé les tâches et les responsabilités avec l’entité fédérale.
Le partage des tâches et des responsabilités a été effectué comme il sera décrit ci-dessous. Mais il s’agit, auparavant, d’examiner la nature des pouvoirs qui existent actuellement en Allemagne et comment ils sont répartis entre l’État fédéral et les divers niveaux de collectivités territoriales.
En Allemagne, il existe une double division des pouvoirs entre l’État fédéral et les Länder. En effet, à la division horizontale classique des pouvoirs que sont le législatif, l’exécutif et le judiciaire, est venue se greffer une division dite verticale entre l’État central et les États fédérés.
Dans ce cadre, les tâches ne sont plus scindées en blocs selon seulement les domaines mais plutôt divisées selon à la fois les fonctions et les domaines. Ainsi, pour ce qui concerne la fonction "Législation", cette compétence est dévolue dans la plupart des domaines, à l’État fédéral alors que la fonction "Administration" relève, par principe, de la compétence des Länder.
L’administration fédérale n’est compétente que dans les quelques secteurs que sont les Affaires Etrangères, les Chemins de fer fédéraux, la Poste fédérale et l’Administration fédérale des Finances. Les autres tâches administratives sont assurées, pour la plupart, par les Länder et leurs démembrements c’est-à-dire les communes, districts et cercles.
En outre, la grande majorité des lois fédérales sont exécutées par les Länder ; le contrôle de l’ätat fédéral s’exerçant uniquement sur la légitimité des décisions prises à cet effet et non sur leur utilité. Dans ce cadre, les Länder ont l’exclusivité du choix entre plusieurs possibilités d’exécution jugées toutes légitimes. Ainsi donc les Länder ne sont pas seulement des agents d’exécution des lois fédérales mais sont habilités à prendre aussi, dans certains cas, des décisions.
C’est le cas, par exemple, en matière de construction d’écoles, d’universités, de théâtres, de musées etc. Dans la mise en œuvre de ces activités, les Länder s’appuient sur leurs ministres concernés membres de leur gouvernement ainsi que sur leurs propres structures administratives.
Il ne faut, cependant, pas perdre de vue que l’exercice de toutes ces responsabilités comporte des coûts. Par ailleurs, il faut noter le rôle dévolu aux communes qui, comme signalé plus haut, constituent le troisième niveau du système allemand de décentralisation.
En plus de leurs propres attributions en matière d’administration, les communes assurent aussi toutes les autres attributions dévolues à l’Administration publique locale et relatives notamment à l’exécution d’une grande partie des lois fédérales et des Länder.
C’est pour cela que la réforme administrative qui a suivi, après la seconde guerre mondiale, la mise en place du nouvel ordre politique tout en renforçant l’autonomie des collectivités territoriales, a procédé à des fusions et des regroupements de communes afin de rendre celles-ci plus aptes à faire face, avec efficacité, aux importantes missions, notamment en matière de politique sociale, qui leur ont été dévolues.
Comme indiqué au point 1.2 ci-dessous la prise en charge financière de ces coûts est du ressort, à la fois, de l’État fédéral et des Länder. En Allemagne, comme partout ailleurs, l’avenir de l’autonomie des collectivités territoriales dépend dans une large mesure de la garantie de leur base financière.
2. Le régime financier du système fédéral allemand
Les finances constituent la pierre angulaire de la structure fédérative de l’État allemand en même temps qu’elles représentent le premier facteur. Comme on le sait, l’application efficace de la plupart des principes et règles qui régissent la répartition des compétences en matière de décentralisation dépend en grande partie d’une dotation financière adéquate.
Dans ce domaine, le régime financier du système fédéral allemand s’appuie sur une répartition précise des charges principalement entre l’État fédéral et les Länder. Cette répartition des coûts est consacrée, en Allemagne, par la Loi fondamentale de la République en ces termes :
« Les coûts de fonctionnement et d’entretien de l’appareil d’État sont à la charge de l’institution considérée c’est-à-dire l’État fédéral en ce qui concerne ses services et les land en ce qui concerne les leurs. Celui à qui incombe l’administration d’une tâche donnée supporte les dépenses qu’elle entraîne »
En d’autres termes, si l’administration d’une tâche incombe exclusivement à l’État fédéral, celui-ci doit en assumer entièrement les coûts. Il en est de même s’il s’agit des Länder.
Mais si l’on se trouve dans le cas où les Länder exécutent des lois fédérales sur la demande de l’État fédéral, celui-ci est tenu d’assumer les dépenses de fonctionnement de cette compétence transférée. Il en est ainsi, par exemple, de la construction d’autoroutes fédérales par les Länder. Les coûts de construction d’une telle infrastructure sont supportés par l’État fédéral.
Par contre, s’il s’agit de construction de bâtiments scolaires, leurs coûts seront à la charge des Länder concernés puisque cette responsabilité est de leur ressort. Il en est de même aussi pour certaines lois fédérales dont l’exécution est de la responsabilité des Länder. C’est le cas, par exemple, des lois fédérales en matière d’assistance sociale, de protection de l’environnement.
Aussi, est-il intéressant d’examiner le mode de répartition des ressources financières disponibles entre l’État fédéral d’une part, les Länder et les autres collectivités territoriales notamment les communes d’autre part.
Il faut, auparavant, préciser que ces ressources financières sont principalement de trois ordres :
Les ressources fiscales c’est-à-dire les impôts et taxes ;
Les compensations financières servant à combler les disparités financières entre Länder pauvres et Länder riches ;
Les mesures financières exceptionnelles destinées à appuyer les nouveaux Länder.
Il s’agit donc d’exposer brièvement les caractéristiques de chacune de ces composantes des ressources financières allemandes.
2.1- La répartition des impôts et taxes
Conformément aux dispositions de la Constitution allemande, l’adoption des lois fiscales est du ressort de l’État fédéral.
L’avantage d’une telle démarche est d’éviter des distorsions entre régions et des évasions fiscales à l’intérieur de la Fédération. Mais celle-ci et les Länder ont les mêmes droits sur les recettes fiscales. Par conséquent, leurs besoins de couverture des dépenses devront faire l’objet d’une coordination et d’un arbitrage afin d’aboutir à un juste équilibre dans le partage de ces recettes.
En général, deux modes de répartition sont habituellement utilisés. Le premier est appelé " système de séparation " qui consiste à affecter exclusivement certaines catégories d’impôts soit à l’État fédéral soit aux Länder. Le second mode de répartition est dit " système d’interconnexion " entre l’État fédéral et les Länder.
Ce second mode de répartition couvre habituellement environ 70% du revenu fiscal et concerne essentiellement l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les bénéfices des sociétés et la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA). Pour les deux premiers, la Constitution allemande fixe des quotes-parts respectivement pour l’État fédéral et les Länder. Tandis qu’en ce qui concerne la TVA, il n’existe pas de quotes-parts fixes mais des quotes-parts adaptables périodiquement.
De tels modes de répartition ont permis d’allouer à l’ensemble des Länder, en 1989, une dotation financière avoisinant 96% de l’allocation de l’État fédéral qui s’élevait alors 292 milliards de Deustch Marks (soit environ 87.600 milliards de FCFA) non comprise la quote-part dévolue aux villes, communes et cercles dont le montant arrivait à un peu plus de 66% de l’enveloppe fédérale et provenait de l’impôt sur le revenu, des recettes propres de ces collectivités locales et occasionnellement, de subventions accordées par le Länder où se situe la collectivité locale concernée.
2.2- Les compensations financières
Le second volet des ressources financières concerne les compensations financières que la Constitution allemande a prescrites, de manière contraignante, pour gommer les disparités de ressources financières existant entre Länder riches et pauvres.
2.3- Les règlementations financières spéciales
La troisième et dernière composante des ressources financières se rapporte aux règlementations financières destinées au renforcement des moyens financiers des nouveaux Länder à l’occasion de la réunification des deux Allemagnes. Elles se présentent sous la forme d’un fonds de dotation intitulé "Unité allemande". Ce fonds est mis en œuvre pour appuyer la conversion des économies des nouveaux Länder à l’économie de marché notamment dans les domaines des infrastructures de renforcement des structures économiques et de l’agriculture. Ce fonds qui, en quelque sorte, a une fonction de péréquation est réparti selon les critères suivants :
75% en fonction du niveau de la population ;
25% en fonction de l’exécution de tâches publiques fédérales réalisées sur le territoire d’un Länder.
Notons qu’en général, le système de péréquation appliqué en République Fédérale d’Allemagne comporte un volet relatif aux États fédérés dans lequel il existe pour chacun de ces États, un système de péréquation communale dont la finalité est d’assurer aux communes des subventions non affectées destinées à accroître leur pouvoir décisionnel et à leur garantir des impôts ou parts d’impôts qui leur sont propres.
Conclusion
La qualité d’État fédéral de l’Allemagne explique naturellement que la plupart des compétences législatives et administratives s’exercent au niveau des États fédérés membres qui étaient déjà autonomes au moment où ils adhéraient à la Fédération.
Les quelques similitudes avec le système de décentralisation n’apparaissent réellement que dans les domaines législatifs où l’État fédéral est compétent et dont il délègue l’exécution aux Länder ou aux communes. La même situation prévaut aussi entre les Länder et les autres collectivités territoriales.
Le financement d’une activité quelconque d’administration ou de gestion est assuré par la structure à laquelle la Constitution a confié la responsabilité de sa mise en œuvre même si elle délègue une autre structure pour l’exécuter. Ainsi, le système financier fédéral allemand repose sur les trois volets que sont : la répartition des impôts et taxes qui comporte deux modes ou systèmes de répartition. Un système dit de "séparation" dans lequel un impôt est affecté en exclusivité à une et une seule catégorie d’institution et un système dit "d’interconnexion" qui concerne les impôts importants sur lesquels chaque catégorie d’institution a une quote-part.
Le second volet est constitué des compensations financières qui ont pour rôle de faire disparaître les disparités financières entre länder.
Le troisième et dernier volet concerne les réglementations financières spéciales qui se présentent sous la forme d’un fonds de dotation destiné, entre autres, à appuyer la conversion à l’économie de marché des Länder créés après la Réunification.
Quoiqu’il en soit le système français de décentralisation, notamment dans ses aspects de financement sur ressources internes, est plus proche de celui mis en vigueur dans les pays en développement africains comme le Sénégal.
CHAPITRE II Le système français de décentralisation et ses modes de financement sur ressources internes
Il s’agit ici d’une part, d’examiner brièvement le cadre institutionnel du système français de décentralisation et les diverses compétences transférées aux collectivités territoriales durant les trois dernières décennies et d’autre part, d’analyser les différentes formes de ressources internes allouées à ces entités durant cette période pour l’exécution des charges entraînées par ces transferts.
1. Le cadre institutionnel de la politique française de décentralisation
L’évolution du cadre institutionnel de la décentralisation en France, durant la période considérée, s’est accompagnée de transferts de compétences aux collectivités territoriales qui se sont progressivement accélérés à partir de 1982.
1.1-Catégories de collectivités territoriales françaises
L’article 59 de la loi du 02/03/ 1982 a conféré à la région le statut de collectivité territoriale avec comme organe de décision, le conseil régional. Les décisions dudit conseil sont préparées et exécutées par son président choisi parmi ses membres. Les régions sont au nombre de 26 y compris les départements d’Outre – Mer.
La région, collectivité territoriale française, venait ainsi s’ajouter aux deux niveaux de collectivités qui existaient déjà : le département et la commune.
Le département a acquis la qualité de personnalité juridique de droit public, avec un conseil de département élu, depuis la première moitié du 19 éme siècle. Jusqu’au cours de la décennie 80, le pouvoir exécutif départemental était exercé par un Préfet. En France métropolitaine les départements sont au nombre de 95.
Les communes, collectivités territoriales plus anciennes encore que les départements, sont plus de 36.000 dont 90% ont moins de 2.000 habitants.
À côté de ces trois catégories de collectivités territoriales existent 325 arrondissements qui sont demeurés des structures publiques.
Diverses compétences ont été progressivement transférées par l’État français à ces trois niveaux de collectivités territoriales.
1.2-Différentes compétences transférées aux collectivités territoriales françaises
L’étude des transferts de compétences opérés en direction des collectivités territoriales françaises de 1982 à nos jours, en application de dispositions législatives et règlementaires prises préalablement, permet de distinguer deux phases de réformes : celles de 1982-1999 et celles de 2000-2006.
1 ère Phase 1982-1999
Plusieurs mesures relatives à la décentralisation ont successivement été prises en France durant cette période en application des lois Deferre de 1982-1983 en matière de décentralisation. Il s’agit notamment des mesures suivantes :
*1983 :
a) attribution aux régions de la compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage ;
b) dévolution aux communes de la charge d’élaboration des documents d’urbanisme (POS) et de la délivrance des autorisations d’utilisation des sols (permis de construire) ;
*1984 : attribution aux départements d’une compétence générale en matière de prestation d’aide sociale et en matière de préventions sanitaires et de services sociaux (aide médicale, aide sociale à l’enfance, aux familles et aux personnes âgées, lutte contre les fléaux sociaux, vaccination notamment) ;
*1986 : nouvelle répartition des compétences en matière d’enseignement public. Dans ce cadre :
▪ Les locaux de l’enseignement élémentaire et préélémentaire sont désormais à la charge des communes ;
▪ Les collèges sont à celle des départements ;
▪ Les lycées et certains établissements sont maintenant du ressort des régions.
À partir de 2000, le processus des transferts de compétences aux collectivités territoriales s’est visiblement accéléré. Cependant, ces transferts n’ont concerné presque que les régions et les départements.
2 ème Phase : 2000-2006
a) S’agissant des régions, elles reçoivent successivement les nouvelles compétences suivantes :
*2002 : organisation et financement des services ferroviaires, de transport collectif d’intérêt général en application de la loi intitulée "Solidarité et Renouvellement urbains" (SRU) du 13 Décembre 2000 {6} .
Dans ce cadre, les régions sont chargées, compte tenu des compétences dévolues à d’autres autorités et organismes dans ce domaine, de définir le contenu du service public de transport régional "Voyageurs" en particulier, les dessertes, la tarification, la qualité du service et l’information de l’usager ;
*2003 : prise en charge, par les régions, du versement de l’indemnité compensatrice forfaitaire dite « prime d’apprentissage » versée à l’employeur en vertu de la loi du 27 Février 2002 relative à la démocratie de proximité ;
*2004 : prise en charge de la formation des travailleurs sociaux en application de la loi du 13 Août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Ainsi, outre la programmation des actions, les régions ont désormais la responsabilité de l’agrément et du financement des établissements dispensant des formations sociales initiales (dépenses administratives et des dépenses relatives aux activités pédagogiques). Ce transfert inclut la prise en charge, par les régions, du fonctionnement et de l’équipement des écoles, instituts de formation et centres de formation des préparateurs en pharmacie.
Conformément aux dispositions de la dite loi, elles reçoivent d’autres nouvelles compétences parmi lesquelles figurent :
La gestion de l’attribution des aides aux étudiants inscrits dans les établissements de formation sociale et formation sanitaire ;
L’organisation et le fonctionnement des réseaux de transport à la suite de la transformation du Syndicat des transports d’île de France en établissement public ;
La formation qualifiante des demandeurs d’emplois adultes pour les régions ;
L’organisation du réseau des centres d’information sur la validation des acquis de l’expérience (V.A.E.).
2. Concernant les départements, ils reçoivent à partir de Pan 2000 les nouvelles compétences suivantes :
Le revenu minimum d’insertion (R.M.I.) dont la gestion et comme celle du Contrat d’insertion – Revenu minimum d’activité sont maintenant de la compétence des départements conformément aux dispositions de la loi du 18 Décembre 2003 ;
L’allocation des aides aux jeunes en difficulté et la mise en place d’un nouveau fonds départemental d’aide aux jeunes ;
Les crédits de fonctionnement afférents au financement des centres locaux d’information et de coordination (C.L.I.C.) et des comités départementaux des retraités et des personnes âgées (C.O.D.E.R.P.A.) ;
La gestion du Fonds de Solidarité pour le Logement (F.S.L.) ;
Les conventions de restauration c’est-à-dire, l’accueil, la restauration, l’hébergement ainsi que l’entretien général et technique, à l’exception des missions d’encadrement et de surveillance des élèves dans les collèges dont les départements ont la charge ;
Les crédits d’intervention dédiés à la conservation du patrimoine rural non protégé ;
Le transfert, au plus tard le 1 er Janvier 2008, d’une partie de la voirie nationale ;
La nouvelle prestation des personnes handicapées (P.C.H.) et la création, dans chaque département, d’une maison départementale des personnes handicapées (M.D.P.H) ayant le statut de groupement d’intérêt public (G.I.P.).
L’allocation personnalisée d’autonomie dont la stabilisation et la pérennisation du financement sont assurées par la Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie (C.N.S.A.) créée par la loi du 30 Juin 2004 ; En outre, les régions et les départements reçoivent en commun la compétence suivante :
Le recrutement et la gestion, conformément aux dispositions de la loi du 13 Août 2004, des personnels techniciens et ouvriers de service (T.O.S.) relevant du ministère de l’Éducation Nationale et exerçant dans les collèges et dans les lycées {7} .
Il s’agit, dans le paragraphe qui suit, d’examiner comment seront financées ces différentes activités transférées aux collectivités territoriales.
3. Le système de financement interne des collectivités territoriales françaises
Les ressources financières des collectivités territoriales françaises sont principalement constituées de leurs ressources propres provenant, pour la plus grande partie, des recettes fiscales locales et des concours financiers de l’État français destinés le plus souvent, ces derniers temps, à compenser les charges des compétences que celui-ci a transférées à ces collectivités.
3.1- Les ressources propres des collectivités territoriales
Ces ressources proviennent :
Du produit des impôts dont la loi autorise les collectivités locales à fixer l’assiette, le taux ou le tarif ou dont elle détermine, par collectivité locale, le taux ou une part locale de l’assiette ;
Des redevances pour service rendu ;
Des produits du domaine ;
Des participations d’urbanisme ;
Des dons et legs ;
Des produits financiers.
À ces ressources financières des collectivités territoriales provenant essentiellement d’impôts et taxes locaux et de différents produits vient s’ajouter, comme souligné plus haut, l’apport de l’Etat français sous forme concours financiers divers.
3.2- Les concours financiers de l’État
L’article 72-2 de la loi constitutionnelle du 28 Mars 2003 dispose que :
« Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi.
Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine.
Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre.
Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée des ressources déterminées par la loi.
La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ».
La loi organique promulguée le 29 Juillet 2004 apporte les précisions nécessaires à une mise en œuvre correcte des dispositions contenues dans l’article 72-2 précité en disposant que : « les recettes fiscales et les autres recettes propres des collectivités ne peuvent être inférieures au niveau constaté au titre de l’année 2003 ».
C’est donc sur la base des dispositions de cet article et sur les précisions apportées par la loi organique citée ci-dessus qu’ont été définis les différents modes de compensation des charges générées par les transferts de compétences opérés en France depuis 2003 ainsi que leurs divers mécanismes d’évaluation.
3.3- La nature des compensations des charges liées aux compétences transférées aux collectivités territoriales
Les compensations que l’État français accorde à ses collectivités territoriales sont principalement de deux natures :
D’une part, elles sont de nature fiscale telle que la Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (T.I.P.P.), la Taxe Spéciale sur les Conventions d’Assurances (T.S.C.A.). La première, est une taxe plutôt régionale et couvre aussi bien les régions métropolitaines que celles d’Outre – Mer. Tandis que la seconde, la TSCA, s’applique uniquement aux Départements et finance principalement les compensations des charges de compétences liées notamment à la cohésion sociale, à la Santé et à l’Éducation ;
D’autre part, elles se présentent sous forme de crédits budgétaires ou de dotations allouées à des fonds spécifiques. En général, les crédits budgétaires financent, pour les trois catégories de collectivités locales, le développement des infrastructures, les fonds structurels et la protection de l’Environnement. Ils ont ainsi servi à financer entre 2005 et 2006 l’équipement relatif à la gestion des routes nationales en métropole ainsi que celle des aérodromes civils. Alors que l’équipement de la voirie de Paris a été pris en charge par la Dotation Générale de Décentralisation.
Il faut, ici, noter qu’il existait en France, avant la loi du 13 Août 2004 un nombre assez important de fonds de dotation spécifiques à des opérations liées à la décentralisation en vigueur dans ce pays. Mais cette loi a permis d’en réduire le nombre en intégrant un certain nombre d’entre eux dans un seul et même fonds quitte à les spécialiser ensuite, le cas échéant, par catégorie de collectivités locales.
Ainsi, les dotations accordées par l’État français à ses collectivités territoriales comprennent, désormais, principalement les trois volets suivants :
Une Dotation Globale de Fonctionnement (D.G.F.) ;
Une Dotation forfaitaire des Communes ;
Une Dotation des Départements.
a) La Dotation Globale de Fonctionnement
La loi de finances 2004 a procédé à une simplification du panorama des dotations et compensations financières de l’Etat français à ses collectivités territoriales qui existaient auparavant en intégrant un certain nombre d’entre elles dans la DGF.
Il en a été ainsi des dotations et compensations suivantes :
La compensation de la suppression de la "part salaires" de la taxe professionnelle ;
La compensation des allègements de fiscalité régionale ;
Le fonds de correction des déséquilibres régionaux ;
Le fonds national de péréquation ;
La compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle ;
La quasi-totalité de la dotation générale de décentralisation (95%).
Cette loi a aussi permis de procéder à la réorganisation des masses internes de la DGF grâce, d’une part, à la création d’une quote-part régionale de la DGF et, d’autre part, à la structuration des parts attribuées à chaque niveau de collectivités territoriales (communes et groupements de communes, départements, régions) selon le principe suivant :
Une dotation forfaitaire destinée à préserver les ressources des collectivités territoriales d’une année à l’autre ;
Une dotation de péréquation au profit des collectivités locales les plus défavorisées au plan fiscal ;
Pour les départements, une "dotation de compensation" visant les composantes qui paraissent échapper à la distinction entre "part forfaitaire" et "part péréquation".
b) La Dotation forfaitaire des Communes
La loi de finances 2004 a permis d’opérer une répartition de cette dotation, mise en place depuis 1993, à partir de critères objectifs. Elle comprend désormais :
Une dotation de base variant, depuis 2005, entre 60 et 120 euros par habitant au prorata de la population des communes ;
Une dotation proportionnelle à la superficie de la commune à raison de 3 euros/ha ;
Une dotation de péréquation communale dont la répartition repose d’une part, sur un critère fondé désormais sur un indicateur de potentiel financier {8} qui intègre l’ensemble des ressources financières stables et récurrentes concourant à l’équilibre budgétaire des collectivités territoriales et incluant donc les dotations que leur accorde l’État et, d’autre part, sur des critères de charges qui obligent la péréquation communale à tenir désormais compte du classement en zone de revitalisation rurale (Z.R.R) pour la répartition de la fraction « bourgscentres » de la dotation de solidarité rurale (D.S.R.) et de la proportion de population située en zone urbaine sensible (Z.U.S) ainsi que d’une zone franche urbaine (Z.F.U) pour la répartition de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (D.S.U.).
À noter que la loi de finances 2006 a étendu les coefficients fonctions de la population pour les ZUS et les ZFU aux communes de plus de 200.000 habitants.
Dans le même cadre, la loi de programmation du 18 Janvier 2005 relative à la cohésion sociale a renforcé l’effort financier entrepris au profit des communes éligibles à la DSU par une mesure de bonification de cette DSU de 120 millions d’euros pour, au moins, cinq ans (2005-2009). Un effort similaire a été aussi entrepris en ce qui concerne la DSR.
Enfin, la part de la dotation d’aménagement en faveur des communes d’Outre-Mer est très sensiblement renforcée par une majoration appliquée à leur population dont le coefficient de pondération passe de 10% à 33%.
Des mesures sont aussi prises en faveur des groupements de communes. Elles tendent d’une part, à soutenir l’intercommunalité aussi bien en milieu rural qu’urbain et, d’autre part, à améliorer la prévisibilité de la dotation d’intercommunalité. Dans ce cadre, le taux de croissance de la DGF par habitant des groupements des communes se situe désormais entre 130% et 160% du taux retenu pour les communautés d’agglomération ; taux qui, lui-même, évolue, au moins, au même niveau que celui de la croissance de l’inflation. Dans le même ordre d’idée, il est procédé à la simplification du coefficient d’intégration fiscale (C.I.F.) {9} qui est le principal critère de répartition de la dotation d’intercommunalité.
Enfin, la loi des finances a procédé au rééquilibrage de la pondération entre dotation de base et dotation de péréquation dont les rapports deviennent respectivement 30%et 70% contre 15% et 85% auparavant.
c) La dotation des Départements
Les mesures suivantes ont été prises, dans ce domaine, au profit de ce niveau de collectivités territoriales :
a- Création, en 2005, d’une dotation de péréquation urbaine dont la répartition s’appuie sur des critères liés aux charges propres au milieu urbain telles que les charges relatives aux bénéficiaires du RMI, d’aides au logement et au revenu moyen ;
b- Élargissement, à quarante nouveaux bénéficiaires, de la dotation de fonctionnement minimale en faveur des départements ruraux.
Les concours financiers de l’État français en faveur de ses collectivités locales s’élevaient en 2005 et 2006 respectivement à 61,425 et 64,842 milliards d’euros ; soit une progression de +5,6% d’un exercice budgétaire à l’autre.
En 2006, la DGF s’est accrue de 1,036 milliard d’euros en valeur absolue soit 2,73% en valeur relative et son enveloppe globale se situait à, environ, 38,985 d’euros contre 37,949 milliards d’euros un an auparavant.
Compte tenu de ce qui précède, on constate que des pays développés comme l’Allemagne et la France accordent à leurs entités territoriales des ressources financières substantielles susceptibles de permettre à celles-ci de remplir les missions qui leur sont assignées en matière de décentralisation.
À présent, il s’agit de voir ce qu’il en est, dans ce domaine, du côté des pays en développement notamment des pays africains.
TITRE II L’EXPERIENCE DU FINANCEMENT INTERNE DE LA DECENTRALISATION DANS LES PAYS AFRICAINS
Dans ce Titre II de l’ouvrage sera analysée l’expérience des pays africains principalement francophones en matière de financement interne de la décentralisation sans pour autant ignorer totalement des pays anglophones tel que le Ghana dont le système de décentralisation a beaucoup de points communs avec celui développé au Sénégal.
À cet effet, les expériences actuelles en matière de décentralisation en cours qui seront analysées ici sont celles du Maroc, du Ghana et du Sénégal.
Le choix ainsi opéré tient compte du fait que ces pays ont tous adopté, en matière de décentralisation, des approches similaires à celle en vigueur en France.
Le Maroc, le Sénégal et le Ghana sont parmi les premiers pays africains ayant mis en œuvre des politiques de décentralisation il y a plus de deux décennies.
Compte tenu de ce qui vient d’être dit dans les chapitres I et II relatifs, respectivement aux systèmes allemand et français de financement sur ressources internes de la décentralisation, il s’agira d’analyser l’évolution du financement interne de la décentralisation dans chacun de ces pays africains afin de pouvoir dégager les grandes orientations retenues dans ce domaine par les pays africains en général.
L’analyse préalable du cadre institutionnel de la politique de décentralisation développée par chacun des trois pays africains étudiés aidera à mieux faire ressortir les fondements du financement interne de la décentralisation qui y est mis en œuvre.
Le financement du développement local est fortement lié, dans les pays africains, notamment en Afrique de l’Ouest, à des transferts financiers de l’État.

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