Les relations entre collectivités territoriales
223 pages
Français

Vous pourrez modifier la taille du texte de cet ouvrage

Les relations entre collectivités territoriales

-

Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus
223 pages
Français

Vous pourrez modifier la taille du texte de cet ouvrage

Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

Dans le cadre de la "nouvelle décentralisation", les relations entre collectivités territoriales sont appelées à se développer. La consécration de la notion de collectivité "chef de file" conduira-t-elle à la résurgence d'une forme de tutelle ? Quels doivent être les supports juridiques des relations entre collectivités territoriales ? Quels sont les enjeux transnationaux, voire européens de la question ? Le développement de la coopération entre collectivités doit-il s'accompagner de nouvelles formes de relations financières ? Quel doit être le rôle de l'Etat dans les nouveaux rapports qui s'établissent entre les collectivités territoriales ?

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 novembre 2005
Nombre de lectures 559
EAN13 9782336278810
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Logiques Juridiques
Collection dirigée par Gérard Marcou

Le droit n’est pas seulement un savoir, il est d’abord un ensemble de rapports et pratiques que l’on rencontre dans presque toutes les formes de sociétés. C’est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes notamment
Parce que le domaine du droit s’étend sans cesse et rend de plus en plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n’avait jadis qu’une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l’édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. A l’inverse de cette tendance, la collection Logiques juridiques des Éditions L’Harmattan est ouverte à toutes les approches du droit Tout en publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe avant tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des recherches en droit, ainsi qu’au dialogue scientifique sur le droit. Comme son nom l’indique, elle se veut plurielle.
Déjà parus
M. LASCOMBE, Le droit constitutionnel de la Vème République, 2005.
G. MARCOU et F. MODERNE (sous la direction de), Droit de la régulation, service public et intégration régionale (2 tomes), 2005. André TARBY, Un nouveau droit de la formation, 2005.
Cristel COURNIL, Le statut interne de l’étranger et les normes supranationales , 2005.
Agnès RABAGNY, L’homme tel qu’en lui-même. Droit et individualité, 2005.
Guy Jean Clément MEBIAMA, Le régime politique de la République du Congo après le Constitution du 20 janvier 2002, 2005.
J.-Cl. BEGUIN, P. CHARLOT, Y. LAIDIÉ (textes réunis par), La solidarité en droit public, 2005.
Grégory BERKOVICZ, La place de la cour pénale internationale dans la société des Etats ; 2005.
Catherine SAMET, Naissance de l’escroquerie moderne, 2005.
R. ROMI, Thomas Patafume, juriste : une vie, une oeuvre , 2005.
Y. BAZOUNI, Le métier de diplomate, 2005.
A. AOUIJ-MRAD, M. H. DOUCHEZ, B. FEUILLET, Santé, argent et éthique : une indispensable conciliation ?, 2005.
Sommaire
Logiques Juridiques Déjà parus Page de titre Page de Copyright Avant-propos RAPPORT INTRODUCTIF LES RELATIONS ENTRE COLLECTIVITES TERRITORIALES : ASPECTS DE DROIT COMPARE LES PRINCIPES CONSTITUTIONNELS LES SUPPORTS ORGANIQUES DES RELATIONS ENTRE COLLECTIVITES TERRITORIALES LES SUPPORTS NORMATIFS LES RELATIONS TRANSFRONTALIERES LES TRANSFERTS DOMANIAUX LES RELATIONS FINANCIERES ENTRE COLLECTIVITES TERRITORIALES LE ROLE DE L’ETAT DANS LES RELATIONS ENTRE COLLECTIVITES TERRITORIALES RAPPORT DE SYNTHESE - Les relations entre collectivités territoriales dans une administration locale fragmentée : des régimes juridiques variés au service de finalités multiples
Les relations entre collectivités territoriales

Sylvie Caudal
François Robbe
www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan 1 @wanadoo.fr
9782747595384
EAN : 9782747595384
Sommaire
Logiques Juridiques Déjà parus Page de titre Page de Copyright Avant-propos RAPPORT INTRODUCTIF LES RELATIONS ENTRE COLLECTIVITES TERRITORIALES : ASPECTS DE DROIT COMPARE LES PRINCIPES CONSTITUTIONNELS LES SUPPORTS ORGANIQUES DES RELATIONS ENTRE COLLECTIVITES TERRITORIALES LES SUPPORTS NORMATIFS LES RELATIONS TRANSFRONTALIERES LES TRANSFERTS DOMANIAUX LES RELATIONS FINANCIERES ENTRE COLLECTIVITES TERRITORIALES LE ROLE DE L’ETAT DANS LES RELATIONS ENTRE COLLECTIVITES TERRITORIALES RAPPORT DE SYNTHESE - Les relations entre collectivités territoriales dans une administration locale fragmentée : des régimes juridiques variés au service de finalités multiples
Avant-propos
Le présent ouvrage est issu d’un colloque organisé le 28 janvier 2005 par l’Institut d’Etudes Administratives, avec le précieux parrainage du GRALE. Le bon déroulement de ce colloque a aussi été assuré grâce au soutien de l’Université Jean Moulin - Lyon 3, de la Faculté de Droit et du Département du Rhône, que nous tenons à remercier ici vivement. Par ailleurs, il nous est particulièrement agréable de remercier le Doyen Luc Saïdj, pour son accueil chaleureux et son ouverture du colloque, ainsi que nos collègues non lyonnais, Robert Hertzog, Michel Verpeaux et Gérard Marcou, qui nous ont fait l’amitié de se rendre à nouveau en nos contrées -pourtant particulièrement inhospitalières en ce jour de janvier- et de présider les demi-journées respectivement consacrées au cadre juridique et aux moyens juridiques et financiers, ainsi que la table-ronde. Les échanges auxquels celle-ci a pu donner lieu, tout comme les riches débats de la journée, faute de pouvoir être publiés, ont été intégrés dans les différentes contributions.

Nous remercions également le GRALE et son Directeur, Gérard Marcou, qui nous font l’honneur d’accueillir nos travaux dans cette collection Logiques juridiques.

Enfin, les recherches et réflexions ici conduites en appelleront d’autres, sans nul doute : elles trouvent d’ores et déjà un prolongement dans l’Observatoire de la décentralisation mis en place par le GRALE.

Sylvie CAUDAL Professeur à l’Université Jean Moulin - Lyon 3 Directrice de l’Institut d’Etudes Administratives
François ROBBE Maître de Conférences à l’Université Jean Moulin - Lyon 3
RAPPORT INTRODUCTIF
par Sylvie CAUDAL 1

Vaste sujet que celui des relations entre collectivités territoriales ! De telles relations sont aujourd’hui foisonnantes, omniprésentes, d’une grande diversité, et témoignent de toute la vitalité des collectivités territoriales...

De ces relations le droit, bien sûr, s’est saisi... y compris le droit constitutionnel avec la révision du 28 mars 2003 qui, tout en prohibant toute tutelle entre ces collectivités, admet que la loi organise des actions communes à celles-ci, en attribuant à une collectivité la fonction de chef de file (article 72, alinéa 5 de la Constitution).

Dans ces relations, l’Etat est loin d’être absent : pour en fixer le cadre, voire pour les encourager. Pourtant il n’en a pas toujours été ainsi, et en deux siècles, son attitude a fortement évolué, car elle se résumait au départ en une forte suspicion. En témoigne par exemple l’article 199 de la Constitution du 5 fructidor an III (22 août 1795) prescrivant aux administrations, soit de département soit de canton, de ne « correspondre entre elles que sur les affaires qui leur sont attribuées par la loi, et non sur les intérêts généraux de la République » : les révolutionnaires entendaient préserver l’unité et l’indivisibilité de la République qu’ils venaient de mettre en place, car ils redoutaient une dérive fédéraliste. Deux cents ans plus tard, le Code général des collectivités territoriales (CGCT) consacre entièrement sa cinquième et dernière partie à la coopération locale, laquelle ne comprend pas moins de neuf livres !

Entre-temps, l’évolution s’est faite à un rythme inégal, très lent au départ et s’accélérant peu à peu 2 . Au dix-neuvième siècle, les ententes, d’abord intercommunales (loi du 18 juillet 1837), puis aussi interdépartementales (loi du 10 août 1871) sont dépourvues de la personnalité juridique. Lorsqu’émergent les établissements publics — les syndicats de communes — ils sont limités à la gestion d’un seul service public (loi du 22 mars 1890), ce qui ne les empêche pas d’ailleurs de connaître un large succès. Et ce n’est qu’au milieu du siècle dernier qu’apparaissent les syndicats mixtes — permettant d’associer aux communes d’autres collectivités locales et des établissements publics consulaires — (décret n° 55-606 du 20 mai 1955) et surtout les syndicats de communes à vocation multiple (ordonnance n° 59-29 du 5 janvier 1959).

Le mouvement s’accélère alors, car l’Etat cherche à lutter contre le trop fort émiettement communal : une première diversification des établissement publics intercommunaux intervient, par la création des districts urbains (ordonnance n° 59-30 du 5 janvier 1959) et des communautés urbaines (loi n° 66-1069 du 31 du décembre 1966). Avec le lancement en 1982 d’une vaste réforme de décentralisation, le législateur admet pleinement ces relations, qu’il organise, y compris avec les collectivités territoriales étrangères (ce qui est étudié infra par Alexandre Nanchi). D’autres formes d’établissements publics de coopération intercommunales (EPCI) sont aussi imaginées : la loi n° 92-125 du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la République crée les communautés de villes et les communautés de communes ; ainsi que, en dehors de l’intercommunalité, les ententes interrégionales qui, dotées de la personnalité morale, consacrent l’émergence des relations entre régions. Et l’importance accordée par le législateur à ces questions culmine avec une loi entièrement consacrée à ce qui reste la forme majeure de ces relations, la coopération intercommunale : c’est la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de cette coopération qui institue notamment les EPCI à fiscalité propre.

Avec l’acte II de la décentralisation, la tendance ne s’est pas ralentie : la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 en témoigne, on l’a dit, et, plus récemment on observe que la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales consacre pas moins de 50 de ses 202 articles à l’intercommunalité (et ce, alors même qu’il n’y a pas de changement majeur).

Cependant, une telle prolifération des textes, un tel empilement des structures conduisent à un véritable foisonnement, voire à un enchevêtrement où le pragmatisme, du fait de la variété des solutions proposées, paraît l’emporter. Il est vrai que la relative confusion des domaines d’intervention, voire des rôles entre les autorités locales a contribué à énormément développer et complexifier les relations — en particulier contractuelles — entre autorités locales : à tel point que ces relations sont aussi porteuses de dysfonctionnements pour le système local. La rationalité cartésienne semble ici bien loin...
C’est pourquoi il a semblé intéressant, voire utile, de se pencher sur ce thème, d’autant que, si l’on met à part 3 la riche thèse de Laurent Tesoka, récemment publiée, sur Les rapports entre catégories de collectivités territoriales 4 , il reste à ce jour assez peu exploré. Les développement de cet ouvrage s’ouvrent par l’analyse très éclairante de droit comparé à laquelle se livre Gérard Marcou. Ils se poursuivent avec l’exploration du cadre juridique, et d’abord des principes constitutionnels, par Michel Verpeaux ; puis des divers supports empruntés, qu’il s’agisse des supports organiques, examinés par Jean-François Sestier, ou normatifs, étudiés par Michaël Karpenschif. Quant au rôle de l’Etat, lequel reste « le grand architecte » en la matière, il est l’objet de la contribution de François Robbe. Et pour clore — très provisoirement — la question, le registre de science administrative n’est pas oublié, grâce au rapport de synthèse de Robert Hertzog.

Encore doit-on apporter quelques précisions préalables. Tout d’abord le thème traité ne se limite pas à la coopération des collectivités territoriales, mais recouvre une vision plus large : celle-ci dépasse les cas où il y a travail en commun, concours à une œuvre réalisée à plusieurs pour inclure aussi les hypothèses très fréquentes de consultation d’une collectivité par une autre, ou de versement de contributions financières d’une collectivité à une autre (l’importance de ces relations financières justifiant qu’un rapport — celui de Cendrine Delivré-Gilg – y soit entièrement consacré) ou encore de transferts, de personnels, ou de biens (ce dernier point étant étudié par Caroline Chamard-Heim).

Ensuite ces relations, qui doivent concerner au moins deux collectivités territoriales, peuvent être entre collectivités de même niveau ou de niveau différent : elles sont qualifiées d’horizontales ou de verticales 5 . Faut-il aussi exclure toute présence de l’Etat, en tant que partenaire à part entière ? Jacques Moreau, dans un article sur la coopération verticale, posait déjà la question il y a une dizaine d’années, et concluait plutôt par la négative sous peine de mutiler, voire d’appauvrir le sujet au risque de le priver de tout intérêt réel 6  : nous reprendrons la même solution, dès lors que cette présence reste aujourd’hui fréquente, selon un degré d’intervention d’ailleurs très variable.

Enfin il faut indiquer que les collectivités territoriales ici prises en compte ne sont pas toutes celles qui sont énumérées à l’article 72 de la Constitution : elles se limitent aux collectivités présentes en métropole. Des considérations tenant à l’ampleur et à la diversité des spécificités expliquent — sinon justifient — que l’on écarte « les outre-mers » 7  !

Quant au présent rapport introductif, il se propose de tenter d’évaluer le rôle joué par le droit dans le foisonnement de ces relations : si le droit y contribue, incontestablement (§ I), il autorise également de nouveaux types de rapports, susceptibles de remédier à certains dysfonctionnements, mais qui posent d’autres difficultés (§ II).

§ I - LE DROIT CONTRIBUE AU FOISONNEMENT DE CES RELATIONS
Il y contribue pour deux raisons essentielles : il offre un cadre relativement souple (A) et il propose une grande variété de supports (B).

A) Un cadre juridique souple
Au niveau constitutionnel, ces relations sont pour la première fois envisagées — si l’on met à part la disposition précitée de la Constitution de l’an III — par la réforme du 28 mars 2003. Pour autant, les principes constitutionnels susceptibles de les régir sont, avant 2003, loin d’être absents, ainsi que le démontre ci-dessous Michel Verpeaux. Ajoutons simplement que le principe de libre administration des collectivités territoriales, apparu dans la Constitution du 27 octobre 1946 (article 87), et repris en 1958 (article 72), joue ici un rôle ambivalent : en ce qu’il fonde à la fois la possibilité pour une collectivité de développer ses relations avec d’autres, et la protège contre une immixtion trop poussée de la part des autres 8 .
Ce sont deux illustrations particulières de la souplesse du cadre juridique qui vont ici retenir notre attention : le caractère non exclusif de la compétence législative pour organiser ces relations (1) et le caractère très relatif des limites posées (2).

1) Une compétence législative non exclusive
Comme ces relations concernent la libre administration des collectivités, il revient au législateur de mettre en place les principes fondamentaux relatifs à ce cadre juridique (article 34 de la Constitution). D’ailleurs la loi n° 82-213 du 2 mars 1982, dès son article 1 er (2 ème alinéa) lui renvoie le soin de déterminer « les modalités de la coopération entre communes, départements et régions ». Dès la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 ces relations sont, au moins implicitement, favorisées, avec l’énoncé de l’article 1 er selon lequel les collectivités « concourent avec l’Etat, à l’administration et à l’aménagement du territoire, au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique, ainsi qu’à la protection de l’environnement et à l’amélioration du cadre de vie » 9 .

Plus explicitement, son article 6 (alinéas 2 et 3) pose des bases générales à ces relations et en envisage à la fois les formes institutionnelles et conventionnelles. Codifiées en tête de la cinquième partie du CGCT, ces dispositions énoncent d’abord que « les collectivités territoriales peuvent s’associer pour l’exercice de leurs compétences en créant des organismes publics de coopération dans les formes et conditions prévues par la législation en vigueur » (article L. 5111-1, 1 er alinéa). Elles prévoient ensuite que « les collectivités territoriales peuvent conclure entre elles des conventions par lesquelles l’une d’entre elles s’engage à mettre à la disposition d’une autre collectivité ses services et moyens afin de lui faciliter l’exercice de ses compétences » (article L. 5111-1, 2 ème alinéa).

Ces règles, à la fois très générales et restrictives, sont complétées par d’autres textes législatifs. C’est ainsi qu’une grande variété de supports a pu être prévue et adaptée aux collectivités territoriales : qu’il s’agisse, pour les institutions, de toutes les structures de droit public, avec les établissements publics — de types très divers — et les groupements d’intérêt public (article L. 1112-2 du CGCT), ou de structures de droit privé, avec les sociétés d’économie mixte locales (article L. 1521-1 et suivants du CGCT).
Or, malgré l’abondance de ces dispositions, il résulte de la jurisprudence actuelle que les collectivités ont la liberté de créer encore d’autres supports. Pour les supports conventionnels, ceci découle du principe général de liberté contractuelle 10  : il ne faut toutefois pas oublier que l’on retrouve les limites classiques restreignant la liberté contractuelle des personnes publiques, comme l’interdiction de conclure sur des matières intéressant l’ordre public.

Quant aux institutions, malgré la formule précitée de l’article L. 1511-1, 1 er alinéa, qui semble exclure toute possibilité d’association en dehors d’organismes publics, un arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille relatif à la constitution d’une association « loi 1901 » entre deux départements a admis l’inverse. Dans son arrêt du 21 janvier 1999, Département des Pyrénées - Orientales 11 , la cour — contrairement à ce qui avait été jugé en première instance, et à la position du commissaire du gouvernement — fait en effet prévaloir la liberté d’association sur les dispositions du CGCT : cette liberté constituant un principe fondamental reconnu par les lois de la République, l’article L. 1511-1, 1 er alinéa ne saurait interdire aux départements de créer une association « loi 1901 » et d’y adhérer. La solution est d’autant plus remarquable qu’une autre disposition, l’article L. 5421-1 du CGCT indique expressément que « les institutions ou organismes interdépartementaux sont des établissements publics ». Elle excepte néanmoins les cas où il s’agit de confier la gestion d’un service public administratif qui, par sa nature ou la volonté du législateur, ne peut être assuré que par les collectivités territoriales concernées, auquel cas ce sont les formes de coopération prévues par la loi qui doivent être choisies. Une telle jurisprudence, malgré les critiques émises à son encontre 12 , et les dérives auxquelles le recours aux associations administratives peut conduire 13 , semble généralisable dès lors qu’elle constitue un prolongement de certaines positions antérieures du Conseil d’Etat 14 .

Par conséquent la jurisprudence, par son libéralisme, diversifie encore l’éventail des supports offerts aux relations entre collectivités territoriales. Contribue également à l’impression de souplesse du cadre juridique le fait que les limites éventuelles, découlant d’interdictions ou de principes présentent un caractère relatif.

2) Des limites relatives
Deux d’entre elles méritent d’être ici plus spécialement soulignées : il s’agit d’une part de l’encadrement, voire de l’interdiction de la tutelle ; d’autre part du principe d’indisponibilité des compétences.

En matière de tutelle 15 entre collectivités territoriales, le législateur est intervenu à la faveur de la première vague de décentralisation, mais en ordre dispersé : chronologiquement, c’est la tutelle technique qui a été d’abord allégée 16 , puis a été posée l’interdiction de toute tutelle en général 17 et enfin c’est la tutelle financière qui a été explicitement prohibée 18 .
Or, le caractère relatif de ces encadrements ou prohibitions a été accentué par l’interprétation donnée, par le Conseil d’Etat, de la notion de tutelle financière. En effet, celui-ci a considéré qu’une telle tutelle n’existe que s’il y a procédure d’autorisation ou de contrôle — auxquelles on pourrait ajouter les pouvoirs d’annulation ou de substitution — ce qui réduit d’autant la portée de la prohibition législative de l’article L. 1111-4 : ainsi la seule incitation financière, même établie afin d’orienter l’action d’une autre collectivité territoriale, n’est pas pour la Haute assemblée constitutive d’une tutelle 19 . Autrement dit, n’est pas retenue, malgré les propositions de certains 20 , une définition élargie à « toute capacité d’orientation d’une collectivité par une autre ».

Sans s’étendre sur cet arrêt, abondamment commenté, on se bornera à observer qu’une telle interprétation, si elle ne fait pas l’unanimité —en particulier, les juges du fond 21 avaient eu, dans cette affaire, une position contraire — et si elle prive en grande partie d’effet la prohibition législative, doit être néanmoins approuvée car une conception plus large, outre les difficultés d’application qu’elle engendrerait, entraverait par trop la liberté des collectivités territoriales.

Quant à l’élévation constitutionnelle, par la réforme du 28 mars 2003, de l’interdiction de la tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, elle implique — c’est une évidence — que celle-ci s’impose désormais au législateur, sous le contrôle du Conseil constitutionnel. On peut donc se demander si la Haute juridiction retiendra la même interprétation que le Conseil d’Etat. Quoiqu’il en soit, la portée de l’interdiction doit être relativisée du fait de la possibilité explicitement prévue par le constituant de désigner une collectivité chef de file 22 .

Une autre limite aux relations entre collectivités territoriales réside, lorsqu’il y a dévolution de compétences, dans le principe d’indisponibilité de ces dernières : celui-ci signifie que les autorités publiques ne peuvent librement disposer de leurs pouvoirs ou y renoncer à leur guise 23 et constitue un principe directeur de l’action publique. Selon la formule de Duguit, les compétences sont des « pouvoirs-devoirs objectifs », et non des droits subjectifs dont les titulaires pourraient librement régler l’exercice : « lorsqu’une autorité publique est invertie d’une compétence ou d’une prérogative, il ne lui est pas loisible de s’en dépouiller et de renoncer à en faire usage » 24 . Un tel principe, s’il s’impose d’abord à l’Etat — et notamment au Parlement 25 — s’applique aussi naturellement aux collectivités territoriales : il implique que celles-ci ne peuvent déléguer ou transférer une ou des compétences dont elles sont investies, sauf si un texte l’autorise expressément. Plus précisément, la nature juridique de ce texte semble devoir être au moins égale à celle de la disposition attribuant initialement la compétence 26 . En toute hypothèse, l’existence même d’une possibilité de dérogation incite à admettre le caractère relatif du principe d’indisponibilité des compétences.

B) Une grande diversité de supports juridiques
Les supports de ces relations peuvent être répartis en supports institutionnels et en supports normatifs. Il ne saurait être question d’en faire ici l’inventaire. En revanche on voudrait montrer comment leur diversité tend à bousculer certaines classifications : ainsi de la distinction classique entre coopérations institutionnelle et contractuelle (1) et de classifications concernant les établissements publics (2).

1) Une distinction entre coopération institutionnelle et coopération contractuelle dépassée ?
Si la première a eu historiquement la préférence, la seconde s’est surtout développée au cours de ces trente dernières années et reste aujourd’hui en plein essor : pour prendre un seul exemple, la loi précitée du 13 août 2004 ne prévoit pas un transfert qui ne soit accompagné par un mécanisme conventionnel, tandis que son seul article 1 er se réfère à trois reprises à des conventions. Ces dernières doivent leur succès à leur particulière adéquation — parfois plus imaginaire que réelle — aux principes d’égalité et de liberté. Ceci étant, les supports institutionnels ne sont pas vraiment en voie de régression : pour reprendre la loi du 13 août 2004, celle-ci crée encore une nouvelle structure, la conférence des exécutifs, instance de concertation entre la région et les départements 27 .

Or de plus en plus, supports institutionnels et conventionnels, loin de s’exclure, se combinent et se complètent. Comme Jean-Marie Pontier l’a montré, « il n’est plus possible d’opposer le contrat, qui serait ponctuel et ne signifierait qu’un engagement limité dans le temps, à l’institution qui équivaudrait à une sorte de renonciation définitive et serait l’expression d’une volonté politique globale de coopération » 28 .

Tout d’abord, les deux modalités interviennent fréquemment successivement. Ainsi la conclusion de conventions suit souvent la mise en place d’une institution : par exemple, une convention est conclue, suite à une entente intercommunale ou interdépartementale (articles L. 5221-1 et L. 5411-1, 2 ème alinéa) ou encore, dans le cas des communautés urbaines, il y a superposition, par la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982, d’un régime conventionnel au système institutionnel 29 . Inversement, la conclusion par des communes de chartes intercommunales de développement et d’aménagement (article L. 5223-1 du CGCT), qui définissent leurs perspectives de développement économique social et culturel, aboutit souvent à la création de syndicats de communes.
A ce phénomène d’empilement s’ajoutent des cas d’interpénétration entre les deux types de supports 30 . Par exemple, l’origine de certaines institutions peut se trouver dans une convention, qu’il s’agisse d’institutions de droit privé, comme les associations ou les sociétés d’économie mixte locales, ou d’institutions de droit public, comme les groupements d’intérêt public (GIP), qui sont constitués par une convention 30 . On assiste donc à l’insertion d’éléments contractuels dans l’institution. Et inversement, on trouve parfois une tendance à l’institutionnalisation du contrat, comme pour les contrats de plan, dont les « générations » se succèdent 31 .

2) L’existence de spécificités, rétives à certaines classifications
Les éventuelles spécificités sont rien moins qu’évidentes. Presque tous les types de supports, plus ou moins structurés, sont employés, qu’il s’agisse des supports organiques ou normatifs, même si certaines prédilections sont affirmées : pour le recours à l’établissement public, dans le premier cas, pour le recours aux conventions 32 , dans le second. En outre, ils ne sont nullement réservés aux relations entre collectivités territoriales.

Pourtant les difficultés rencontrées quant à la qualification juridique de certains de ces supports par rapport aux classifications habituelles sont révélatrices de réelles spécificités. L’exemple institutionnel paraît ici le plus significatif, et plus spécialement le cas des établissements publics. Ainsi en est-il des établissements publics de coopération culturelle que peuvent créer, depuis la loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002, les collectivités territoriales et leurs groupements, avec ou sans l’Etat, et auquel ils vont confier la gestion d’un service public culturel 33 . De telles structures, qui permettent d’institutionnaliser les financements croisés, ne peuvent, dès lors que l’Etat est associé, s’intégrer dans la traditionnelle classification ternaire des établissements publics 34  : n’étant rattachées ni à l’Etat ni à une collectivité territoriale, la qualification d’établissements publics nationaux ou locaux ne saurait être retenue, tandis que la présence de l’Etat exclut celle d’établissements publics territoriaux. Ceci étant, l’originalité doit être relativisée dès lors que d’autres établissements publics — étrangers aux relations entre collectivités territoriales — étaient déjà réfractaires à cette classification ternaire 35 .

Finalement, l’illustration la plus convaincante de ces difficultés est bien connue et concerne le support institutionnel le plus fréquent en matière de relations entre collectivités territoriales : il s’agit des établissements publics territoriaux, et notamment des EPCI. En effet ces regroupements de collectivités préexistantes, s’ils sont qualifiés juridiquement d’établissements publics, s’en distinguent notablement du fait qu’ils sont plutôt une structure de regroupement, ayant une assise territoriale et servant de cadre élargi pour l’exercice de compétences de plus en plus variées. Ils correspondent donc de moins en moins à la définition traditionnelle de l’établissement public comme mode de gestion d’un service public : la fonction, inhérente à ces structures de regroupement des collectivités territoriales, semble bel et bien affecter la raison d’être des établissement publics, comme le démontraient déjà en 1988 Etienne Fatôme et Jacques Moreau 36 . Et le principe de spécialité, caractéristique première de ce type de personnes publiques, est singulièrement mis à mal. Quant au progressif rapprochement d’avec les collectivités territoriales, il paraît bien, même si la question relève du quasi-tabou politique, inexorable.

L’une des singularités des supports juridiques aux relations entre collectivités territoriales se révèle donc dans un certain mélange des genres auquel conduit la catégorie des établissements publics territoriaux. Il est d’ailleurs possible que d’autres se manifestent à l’avenir, à travers l’émergence de nouveaux supports, comme les actes collectifs 37 . En tout état de cause, ont déjà commencé à apparaître de nouvelles formes de relations susceptibles d’entraîner, si elles venaient à se développer, des modifications d’une autre ampleur.

§ II - LE DROIT AUTORISE DE NOUVELLES FORMES DE RELATIONS
Ces nouvelles formes de relations s’insèrent d’abord dans le système de la collectivité chef de file, introduit par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (A). On peut y ajouter, bien que le phénomène reste encore isolé — en tout cas pour les relations entre les seules collectivités territoriales — l’apparition de certains rapports de subordination au sein des actes de ces collectivités 38 (B). Dans les deux cas, ces nouveautés ne sont pas sans bousculer certains principes et règles que l’on croyait bien établis.

A) La prééminence du rôle confié à une collectivité territoriale
La fonction de chef de file était déjà présente au sein de l’administration d’Etat : qu’il s’agisse de l’administration centrale, avec la préparation des projets de code pour laquelle est choisi un service chef de file 39  ; ou de l’administration déconcentrée, avec la désignation par le préfet de chefs de projet pour animer et coordonner l’action de plusieurs services dans un domaine déterminé 40 , de pôles de compétence avec choix d’un responsable 41 , ou encore des délégations interservices, dont le responsable exerce une autorité fonctionnelle 42 . Il est vrai qu’elle ne pose alors guère de problème juridique. Il en va tout autrement de sa transposition aux collectivités territoriales : car cela conduit à s’interroger sur sa conciliation avec l’interdiction de la tutelle (1) comme sur ses manifestations juridiques (2).

1) La fonction de collectivité chef de file et l’interdiction de la tutelle
Dans les relations entre collectivités territoriales, l’attribution d’une telle fonction avait été censurée par le Conseil constitutionnel, sur le fondement d’une méconnaissance de l’article 34 de la Constitution, dans une décision du 26 janvier 1995 42 à propos d’une disposition de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire. Quelques années plus tard la Haute assemblée énonce, cette fois explicitement, l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, mais sans en donner le fondement juridique 43 .

Depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, le cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution commence par affirmer la prohibition d’une telle tutelle, et ajoute immédiatement : « cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». La genèse du texte montre que le projet de loi se bornait à prévoir qu’une collectivité territoriale pourrait se voir confier par le législateur le rôle de chef de file 44 . L’expression « chef de file » n’était d’ailleurs pas plus utilisée que dans le texte final, à la différence des travaux préparatoires 45 . C’est sur l’initiative de la commission des Lois du Sénat que fut inséré, en tête de l’alinéa, le principe de l’interdiction de la tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre. En effet, les parlementaires ont entendu prendre acte du caractère inévitable des compétences croisées ainsi que de la nécessité de rendre plus cohérentes les actions communes conduites sur cette base ; pour autant, ils voulaient empêcher que le rôle de chef de file ne se traduise par une tutelle sur les autres collectivités. C’est pourquoi la rédaction retenue doit garantir que ce rôle « se limitera à l’organisation des modalités, à l’animation et à la coordination des actions communes » 46 .
Pourtant l’adjonction de l’adverbe « cependant » incite plutôt à penser que la fonction de chef de file est conçue comme une exception, certes encadrée, à l’interdiction de la tutelle. Mais curieusement les parlementaires, bien qu’à l’origine d’une telle rédaction, ont en général réfuté une telle analyse.

Tout ceci traduit les réticences — voire résistances — politiques que suscite pour l’instant l’attribution concrète de cette fonction, dans tel ou tel domaine, à une catégorie de collectivité. Par conséquent, les traductions juridiques de la nouvelle fonction restent encore fort peu audacieuses, comme on va le montrer.

2) Les manifestations juridiques de la fonction de chef de file
La doctrine s’est déjà interrogée sur le point de savoir si cette fonction ne peut être mise en œuvre que par des procédés conventionnels ou si elle autorise le recours à d’autres techniques. On doit admettre que si la première option devait l’emporter, il n’était nul besoin de prévoir une telle possibilité dans la Constitution 47 .

Si l’on cherche dans le droit positif postérieur à la révision de 2003 48 des indices sur la façon dont le législateur organise les modalités d’une telle action commune, on relève d’abord que l’expression «chef de file» n’est nullement utilisée, ce qui ne signifie pas pour autant que la fonction n’est pas instituée 49 . Et une lecture de la loi du 13 août 2004 montre qu’à au moins deux reprises, une telle possibilité est admise 50  : au profit des régions, pour le développement économique, et au profit des départements, pour l’aide et l’action sociales. Par conséquent, il n’y a pas vraiment de bouleversement, mais plutôt le renforcement de spécialisations déjà bien ancrées. Comme l’observe Laure Milano, la collectivité désignée par le législateur doit disposer d’une légitimité forte, « sans quoi l’on peut aboutir à une situation de blocage contraire à l’objectif recherché qui est de déterminer les modalités d’une action commune » 51 . Un examen plus attentif des articles concernés donne quelques précisions sur ces modalités.

En matière de développement économique, c’est l’article 1 er qui confie à la région le soin de « coordonner sur son territoire les actions (...) des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous réserve des missions incombant l’Etat ». La région se voit donc confier un rôle très général de coordination. Plus précisément, le conseil régional établit un rapport relatif aux aides ou régimes d’aides mis en œuvre sur son territoire. En cas d’atteinte à l’équilibre économique de tout ou partie de la région, le président du conseil régional doit organiser une concertation et inscrire la question à l’ordre du jour de la prochaine réunion du conseil régional ou de la commission permanente 52 . Enfin, le conseil régional définit le régime et décide de l’octroi des aides aux entreprises qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d’intérêts, de prêts et avances remboursables ; les autres collectivités territoriales et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides dans le cadre d’une convention passée avec la région ou, en cas d’accord de celle-ci, mettre en œuvre le projet d’aide ou de régime d’aide 53 . En outre, on peut rattacher à cette fonction de chef de file la possibilité pour l’Etat de confier aux régions, à titre expérimental, après concertation et pour une durée de cinq ans, l’élaboration d’un schéma régional de développement économique 54  : le schéma adopté, la région est alors compétente, par délégation de l’Etat, pour attribuer les aides que celui-ci apporte aux entreprises (article 1-II de la loi).

En matière d’aide et d’action sociales, l’article 49 de la loi prévoit que « le département définit et met en œuvre la politique d’action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l’Etat, aux autres collectivités territoriales ainsi qu’aux organismes de sécurité sociale ». Il lui confie aussi une mission de coordination des actions et d’organisation de la participation des personnes morales 55 . Le département devient seul auteur des schémas départementaux qui recensent les divers besoins d’équipement et sont opposables à toute demande de création ou d’extension d’un établissement (article 50 de la loi). Enfin le même rôle de définition et de mise en œuvre de la politique, et de coordination des actions, lui est confié dans le domaine gérontologique (article 56-I de la loi).

En définitive, on assiste à un renforcement, dans les deux secteurs concernés, des missions de définition des politiques, d’organisation et de coordination. Quant aux moyens juridiques, ils sont fort divers. Le législateur renvoie par exemple à des conventions, sauf compétence de la collectivité chef de file, pour adopter unilatéralement un schéma opposable, mais dont le contenu sera éventuellement dépendant de conventions passées avec les autres collectivités territoriales : la loi du 13 août 2004 ne simplifie guère les choses. En outre, ces moyens peuvent consister en rapports de subordination institués au sein des actes des collectivités territoriales.

B) L’existence de rapports de subordination au sein des actes des collectivités territoriales
Le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales existe de longue date, même si ce n’est qu’à l’occasion de la réforme du 28 mars 2003 qu’il a été officiellement consacré au plus haut niveau 56 . Or l’une des difficultés est de l’insérer dans la hiérarchie des normes en droit français. Bertrand Faure a bien montré l’existence d’une hiérarchie entre règlements nationaux et règlements locaux 57 , fondée selon les cas sur des critères organique et fonctionnel, ou matériel, tandis que Laurent Tesoka a développé l’idée d’une hiérarchie normative entre catégories de collectivités territoriales 58 .

Or, si l’on s’accorde sur le constat de l’existence, qui reste ponctuelle, de certains rapports de subordination au sein de ces actes (1), ceux-ci se heurtent à un certain nombre de limites et de difficultés (2).

1) Des illustrations qui restent ponctuelles
Il faut d’abord rappeler qu’une telle subordination peut tout simplement résulter de la hiérarchie classique existant entre actes réglementaires et actes individuels : si elle conduit par exemple à faire prévaloir l’acte réglementaire émanant d’une collectivité locale sur l’acte individuel adopté par une autorité d’Etat, elle s’applique aussi dans les rapports entre actes des collectivités territoriales 59 .

Surtout, un phénomène plus original, et sur lequel on voudrait ici insister, est l’émergence de rapports de subordination entre actes réglementaires de ces collectivités. Le recensement ne saurait malheureusement être complet 60 . Une rapide analyse fait néanmoins apparaître un domaine d’élection — celui de la planification (aménagement du territoire, urbanisme, environnement — où les cas de superposition de documents élaborés au niveau local sont fréquents. De fait, les hypothèses où le législateur met en place une hiérarchie entre des documents, ou des plans, sont loin d’être isolées. Mais les actes en cause n’émanent pas toujours des collectivités territoriales à proprement parler : ils peuvent être adoptés par des établissements publics 61 , ou encore, bien qu’adoptés par une collectivité, ils sont ensuite approuvés par l’Etat 62 .

Par conséquent, cela restreint d’autant les cas de subordination concernant uniquement des actes adoptés par des collectivités territoriales. Tout de même, il est possible de trouver quelques exemples. Dans le cas de la Corse, le plan d’aménagement et de développement durable, adopté par la seule collectivité territoriale de Corse depuis la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 63 , s’impose, toujours dans un rapport de compatibilité, aux divers plans locaux d’urbanisme et cartes communales 64 . Plus récemment, et concernant l’ensemble du territoire cette fois, la loi du 13 août 2004 ajoute le cas des plans d’élimination des déchets ménagers. Ces documents, qui énoncent les priorités pour les installations nouvelles ainsi que pour la collecte, le tri et le traitement des déchets, sont désormais adoptés par le conseil général (ou le conseil régional d’Île-de-France) 65  ; or, l’étendue des prestations relatives aux services d’élimination des déchets ménagers doit être fixée par les communes — ou leurs groupements – « dans le cadre » de ces plans (article L. 2224-15 du CGCT) 66 . On peut d’ailleurs observer que cette réforme s’est accompagnée d’une plus grande intervention de l’Etat dans l’élaboration et le suivi de ces plans 67 .

Encore doit-on convenir que ces rapports de subordination se heurtent à certaines limites et difficultés.

2) Une application qui se heurte à certaines limites et difficultés
Il existe tout d’abord des limites juridiques au développement de ces rapports de subordination. La première d’entre elles découle d’un principe classique issu de la hiérarchie normative : l’application de cette dernière ne saurait en effet porter atteinte aux compétences légalement attribuées aux autorités qui y sont soumises. Ainsi le juge administratif protège-t-il traditionnellement l’exercice du pouvoir réglementaire d’une collectivité territoriale, par exemple vis-à-vis du pouvoir réglementaire national d’application de la loi, à condition que le premier ait été expressément consacré par une disposition législative 68 . Comme le souligne Laurent Tesoka, « au-delà des fondements législatifs, la limite répond clairement à la préservation de l’idée même de compétence » laquelle « postule la pleine capacité d’action et de décision dans le domaine considéré » 69 .

Une seconde limite réside dans le fait que le législateur qui instaure de tels rapports entre des actes de collectivités territoriales, doit lui-même ne pas excéder certaines bornes. Celles-ci découlent du respect du principe de libre administration. Elles ont été précisées par le Conseil constitutionnel à l’occasion de l’adoption de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Le Conseil était saisi, entre autres, de la question de la conformité à la Constitution de l’article L. 122-1 modifié du Code de l’urbanisme, prévoyant que des documents d’urbanisme tels que les PLU doivent être « compatibles avec les SCOT » : il considère qu’il n’y a pas atteinte au principe de libre administration des communes, dès lors que les SCOT déterminent des « orientations générales de développement », et que c’est « une simple obligation de compatibilité avec ces orientations générales » qui est imposée 70 . Il semble donc que deux critères sont pris en compte par le Conseil constitutionnel : celui de la généralité de la norme « supérieure » et celui d’un rapport de compatibilité, traditionnellement analysé comme un rapport de subordination plus souple que la conformité en ce qu’il augmente la marge d’interprétation.

Tout laisse à penser qu’une telle jurisprudence s’appliquerait aussi aux rapports de subordination établis entre les actes de différentes catégories de collectivités territoriales 71 . En revanche, la nouvelle fonction de collectivité chef de file pourrait permettre — si telle devait être la position du Conseil constitutionnel — au législateur de s’affranchir du respect de l’un au moins des deux critères précités 72 .

Au-delà de ces limites, on voudrait avant de conclure au moins esquisser les difficultés auxquelles se heurte l’analyse de ces rapports de subordination : sont-ils la traduction d’une hiérarchie normative, ou la manifestation du pluralisme juridique ?

La hiérarchie des normes en droit français, que l’on peut définir par référence à la pyramide kelsénienne 73 , est en général représentée sous forme linéaire, continue, ce qui paraît conforme à l’idée même de hiérarchie. Néanmoins cela n’est pas sans susciter des problèmes, notamment lorsque l’on se penche sur l’articulation entre normes étatiques et normes des collectivités territoriales, et surtout entre ces dernières. Car ce ne sont pas des rapports de verticalité unilatérale qui apparaissent, mais plutôt des alternances de rapports de subordination : ici, ce sera à la région de se conformer à ce qu’a édicté le département, et là, ce sera l’inverse. Tout dépend de ce qu’a prévu le législateur. L’idée de « hiérarchie » permet-elle de traduire correctement ces relations entre normes des collectivités territoriales ?

Pour Laurent Tesoka, la réponse est positive ; d’autres évoquent des phénomènes de hiérarchies discontinues, voire enchevêtrées ou encore alternatives 74 . Toutefois il nous semble que cette discontinuité, cette primauté alternative heurtent la logique hiérarchique elle-même. En revanche, la notion de pluralisme juridique, telle qu’elle émerge aujourd’hui, paraît plus propice à l’analyse d’un système où il y a décentralisation. L’un de ses plus célèbres défenseurs, Jean-Bernard Auby, vient justement de l’appliquer à ce type d’organisation de l’Etat 75  : l’analyse se révèle particulièrement convaincante. De fait, l’idée qu’« un même système juridique peut abriter des ordres juridiques distincts » convient à la diversité des relations au sein d’un Etat décentralisé ; et l’auteur de mentionner notamment « les rapports verticaux qui échappent aux relations d’emboîtement hiérarchique traditionnelles ».

Ce ne sont ici, répétons-le, que des pistes de réflexion : tout ceci mériterait une analyse beaucoup plus systématique et approfondie. Et, puisqu’il faut maintenant conclure, revenons sur l’importance, encore marginale somme toute, de ces nouvelles relations : font en effet figure d’exceptions tant les applications de la fonction de collectivité chef de file que les exemples de hiérarchie normative entre les actes de différentes catégories de collectivités territoriales, dans un paysage juridique qui reste dominé par les principes traditionnels et rassurants de libre administration et d’égalité. Pourtant, puisque l’essor des compétences croisées paraît inévitable, puisque la superposition d’actes juridiques émanant d’acteurs toujours plus variés semble suivre un développement exponentiel, les problèmes de conciliation de normes vont aller en se multipliant : dès lors, les exceptions d’aujourd’hui pourraient bien s’étendre et conduire, à terme, à une évolution substantielle de notre organisation territoriale.
LES RELATIONS ENTRE COLLECTIVITES TERRITORIALES : ASPECTS DE DROIT COMPARE
par Gérard MARCOU 76

Toute comparaison nécessite qu’on en fixe préalablement l’objet et les limites. Or les relations entre collectivités territoriales désignent l’objet possible de rapports juridiques, mais ce n’est pas, en soi, une notion juridique. C’est aux rapports juridiques auxquels ces relations donnent lieu que cette communication consacrée. On tiendra compte de la dimension administrative et financière de ces relations, mais on n’abordera pas les aspects relatifs à la dynamique politique, essentiels à une compréhension complète du phénomène. Enfin, on se limitera au cadre géographique de l’Union européenne, sans s’interdire quelques indications relatives à d’autres pays 77 .
Deux autres remarques préalables à la comparaison doivent être faites. Premièrement, l’Etat n’est pas considéré comme une collectivité territoriale. Le fait que la définition de l’Etat comporte un territoire et que les collectivités territoriales comportent des institutions exerçant un pouvoir sur leur territoire ne suffit pas pour justifier une telle assimilation. En effet, l’Etat se distingue par le fait qu’il est souverain dans l’ordre interne dans le cadre de la Constitution, et qu’il possède seul tous les attributs du sujet de droit international. C’est le pouvoir constituant ou le pouvoir législatif de l’Etat, selon les cas, qui détermine le statut et l’organisation des collectivités territoriales ; même les entités fédérées et les autonomies régionales tirent leur statut de la Constitution de l’Etat dont elles font partie. Deuxièmement, on ne traitera pas des conditions de la coopération entre collectivités territoriales d’Etats différents, qui mettent en jeu d’autres principes et nécessiterait de prendre en compte un certain nombre de conventions internationales et d’actes communautaires.

On considérera ici comme collectivités territoriales les unités territoriales d’un Etat dotées d’organes élus, pour autant qu’ils ne soient pas les représentants directs d’autres collectivités territoriales, de compétences propres et d’un budget. Cette notion de collectivité territoriale est donc beaucoup plus large que celle admise par le droit constitutionnel français, parce qu’elle doit être compatible avec la notion de collectivité territoriale propre à d’autres ordres juridiques. Elle inclut par conséquent des entités de nature juridique très différente, aussi bien des entités fédérées (Länder allemands, régions belges...) que les communes.

Les relations entre les collectivités territoriales sont conditionnées par le cadre constitutionnel de l’Etat, les compétences attribuées aux collectivités territoriales par la constitution ou par la loi, l’organisation administrative et l’organisation territoriale de l’Etat. Le cadre constitutionnel est en général le facteur le plus important et il existe des différences marquées entre Etats fédéraux ou à autonomies régionales d’une part, Etats unitaires d’autre part.

Ces relations peuvent être analysées sur la base de trois modèles : la tutelle, la concurrence et la coopération. Ces trois modèles ne sont pas exclusifs les uns des autres, mais ils se combinent différemment selon le type d’Etat et selon que l’on est en présence de relations verticales ou de relations horizontales. Ils comportent toujours une dimension institutionnelle et une dimension financière.

C’est cette dernière distinction, entre relations verticales (§-I) et relations horizontales (§-II), que l’on retiendra comme cadre de cette communication, car elle fait mieux ressortir les différences essentielles ; mais on retrouvera chemin faisant les autres critères de différenciation. On ne mentionnera ici que les Etats auxquels il sera fait référence.

§ I - LES RELATIONS VERTICALES
On entend par relations verticales celles qui s’établissent entre des collectivités territoriales dont les unes sont comprises dans le territoire des autres, plus vastes. Il existe ici des différences importantes entre les Etats fédéraux ou à autonomies régionales d’une part, et les Etats unitaires d’autre part.

A) Etats fédéraux ou à autonomies régionales (Allemagne, Belgique , Espagne, Italie, Royaume-Uni pour ce qui concerne l’Ecosse, le Pays de Galles et l’Irlande du Nord)
Le modèle dominant est celui de la tutelle. On entend par tutelle le pouvoir des entités fédérées et des autonomies régionales de déterminer l’organisation, le cadre d’action, voire les options des collectivités territoriales de leur territoire. Bien qu’on ait tendance à assimiler à des pouvoirs régionaux au sens large aussi bien les Länder allemands que les régions espagnoles ou italiennes, il existe de nombreuses caractéristiques qui justifient que l’on distingue les Etats fédéraux des Etats à autonomies régionales, même si des évolutions sont possibles. On ne peut les détailler ici, mais cette distinction a également certaines implications pour notre sujet.

Tout d’abord, les pouvoirs régionaux sont compétents pour légiférer sur l’organisation territoriale, les institutions et les compétences des collectivités territoriales. Mais une distinction apparaît ici entre les Etats fédéraux et les Etats à autonomies régionales. Dans les Etats fédéraux, c’est une matière de la compétence législative exclusive des entités fédérées, sous réserve du respect des dispositions de la constitution fédérale relatives à l’autonomie locale. C’est le cas en Allemagne, en Autriche (où cependant les dispositions législatives sont très détaillées : art. 115 à 119) ; en Belgique, la dernière révision de la loi spéciale de réforme institutionnelle 77 (13 juillet 2001), a transféré cette matière au législateur régional, en maintenant toutefois la compétence fédérale sur certaines questions (police communale, règles applicables aux consultations populaires, règles relatives à la création de districts dans les villes de plus de 100.000 habitants, services de lutte contre les incendies, notamment).

Dans les Etats fédéraux classiques, les constitutions fédérales ne contenaient d’ailleurs aucune disposition relative aux collectivités locales, considérées comme relevant de l’organisation administrative interne des Etats membres. Ainsi, c’est seulement avec la constitution fédérale de 1999 qu’a été introduit un article faisant référence à l’autonomie communale, d’ailleurs pour énoncer qu’elle s’exerce dans les limites fixées par la législation cantonale (art. 50). En revanche, les règles de base de l’organisation des communes et des provinces demeurent en Italie (art. 117, p) et en Espagne (art. 149.1, 18°) de la compétence du législateur national, les régions n’exerçant ici qu’un pouvoir législatif qui développe la législation nationale ou utilise les options qu’elle autorise.

Il existe cependant des situations qui échappent à cette distinction. Ainsi, au Royaume-Uni, la loi sur l’Ecosse laisse au parlement écossais une compétence entière pour légiférer sur les autorités locales, sans que l’on puisse dire que le Royaume-Uni est devenu un Etat fédéral ; d’ailleurs la loi sur l’Ecosse rappelle la souveraineté en dernier ressort du parlement de Westminster. A l’inverse, la constitution de la Fédération de Russie place le régime de l’autonomie locale parmi les compétences conjointes de la Fédération et des sujets de la Fédération (art. 72), et la loi fédérale (6 octobre 2003) règle l’essentiel du régime des collectivités locales.

En second lieu, dans tous les cas, les régions ou les entités fédérées exercent des pouvoirs de planification qui lient les communes dans l’exercice de leur propre compétence en matière d’urbanisme.

Ainsi, en Allemagne, la loi-cadre fédérale sur l’aménagement du territoire (18 août 1997) prévoit que les Länder adoptent un plan du Land et des plans régionaux, dont les objectifs et les principes s’imposent aux plans d’urbanisme communaux (les objectifs s’imposent, les principes doivent être pris en considération) ; bien que la Cour constitutionnelle fédérale veille au respect de la compétence communale en matière de planification urbaine (Planungshoheit), les prescriptions des plans des Länder peuvent être assez contraignantes sur certaines zones. En Belgique, les plans d’aménagement du territoire des régions s’imposent aussi aux communes. En Italie et en Espagne, il en va de même en théorie, mais les plans n’ont pas toujours été adoptés au niveau régional (en fait, aucun ne l’a été en Italie, sauf en matière de protection paysage sur la base de la loi de 1985, reprise aujourd’hui dans le code de l’environnement), mais cela ne fait pas obstacle à l’exercice d’un contrôle sur le contenu des plans. Au Royaume-Uni, l’Ecosse, le Pays de Galles et l’Irlande du Nord peuvent adopter des plans d’aménagement, mais de toute façon, les plans n’ont jamais valeur impérative ; ils tirent leur autorité des pouvoirs de contrôle de l’autorité supérieure sur les permis d’aménagement (planning permissions) délivrés par les autorités locales.

L’exercice des pouvoirs de contrôle est en effet le troisième élément de la tutelle, dans le sens retenu ici, des pouvoirs régionaux sur les collectivités territoriales. Ce contrôle est aujourd’hui, en règle générale, un contrôle de légalité sur les actes, mais ce contrôle s’étend à l’opportunité sur les matières de compétences déléguées, et des lois particulières imposent parfois un contrôle plus poussé.

Dans les Etats fédéraux, le contrôle sur les collectivités locales est toujours assuré par les autorités administratives des Etats membres. Tel est le cas en Allemagne et en Autriche, comme en Suisse et en Belgique aujourd’hui de manière générale, bien que dans les domaines qui demeurent régis par la loi fédérale (cf. supra ), le recours de l’autorité fédérale soit possible. Au Royaume-Uni, la devolution s’étend au contrôle sur les collectivités locales ; les pouvoirs de contrôle sont établis par les lois spéciales en fonction de leur objet, ou se rattachent aux pouvoirs des commissions d’audit de l’administration locale, dont la compétence ne se limite pas, toutefois, au contrôle de la légalité. En Espagne, le contrôle de légalité est organisé selon le modèle français, et peut être actionné par le représentant de l’Etat ou par l’autorité régionale, ce qui est le cas le plus fréquent. En Italie, en revanche, la révision constitutionnelle du 18 octobre 2001 s’est accompagnée de la suppression du contrôle de légalité sur les collectivités locales ; toutefois, l’Etat conserve un pouvoir de substitution dont le champ d’application est assez large et qui est défini dans les mêmes termes pour les régions et pour les autres collectivités territoriales (art. 120, et loi n° 131/2003, art. 9). De plus, les lois régionales peuvent établir elles-mêmes des contrôles, à condition que leurs modalités ne portent pas atteinte au principe constitutionnel de l’autonomie de communes et des provinces.

Enfin, la tutelle s’étend parfois au financement des collectivités locales de base. En Allemagne, chaque Land est compétent pour fixer le régime des transferts budgétaires nécessaires au financement des communes et des arrondissements. Il a seulement l’obligation constitutionnelle de rétrocéder aux collectivités locales une partie du produit des « impôts communs » 78 qui lui revient, mais le montant comme les modalités relèvent de la compétence de la loi du Land. Au Royaume-Uni, l’Etat transfère en bloc le montant des dotations destinées aux autorités locales au sein de la dotation globale destinée à la région. L’Ecosse et le Pays de Galles ont ensuite compétence exclusive pour en déterminer les modalités de redistribution, bien que, jusqu’à maintenant, on ne se soit pas écarté du système antérieur à la devolution . Dans les autres pays, des transferts budgétaires existent, sous la forme de subventions, des pouvoirs régionaux aux collectivités locales, mais ils ne forment pas une composante majeure et caractéristique du système des finances locales.

Si le modèle de la tutelle domine, cela n’exclut pas que l’on rencontre des relations qui s’analysent selon les autres modèles que l’on a présentés.

Le modèle de la coopération est présent par des institutions de coopération verticale. Un bon exemple en sont les consorcios espagnols, composés de collectivités territoriales de nature différente : communauté autonome et communes notamment. En Catalogne, la loi régionale sur le statut de Barcelone établit plusieurs consorcios pour l’existence de certaines compétences, notamment en matière d’urbanisme ; en réalité, cet arrangement étend les pouvoirs de la communauté autonome sur un domaine de compétence communale.

Les contrats de coopération sont aussi une autre manifestation des relations que l’on peut rattacher au modèle de la coopération ; ils sont fréquents en Italie et en Espagne, mais non en Allemagne, bien que la loi-cadre sur l’aménagement du territoire en prévoie la possibilité. En Espagne, on trouve dans les lois régionales des renvois à des conventions pouvant être passées entre la communauté autonome et les communes en matière d’aménagement du territoire. En Italie, les lois n° 142 et n° 241 de 1990 ont fait des accords et conventions un moyen général de l’action administrative ; la pratique leur a donné un développement considérable qui a conduit le législateur a essayé de mettre de l’ordre en introduisant une classification de ces accords en fonction de leur objet et des parties en cause (loi n° 662/1996, art. 2, par. 203).

Certains de ces instruments sont très utilisés dans les relations entre collectivités territoriales. Le contrat est également utilisé dans les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales, notamment les pouvoirs régionaux en Espagne, en Italie, en Belgique, également en Allemagne mais de manière plus limitée.

Le modèle de la concurrence se manifeste surtout dans une concurrence politique entre les grandes villes et le pouvoir régional. En Espagne, ce sont des lois régionales qui ont supprimé les aires métropolitaines, forme de groupement de communes adapté aux grandes agglomérations, qui existaient à Barcelone, Valence et Bilbao. Et c’est aujourd’hui le pouvoir central qui tente de mettre en place des institutions communes du développement des grandes agglomérations auxquelles l’Etat pourrait participer (Livre blanc du gouvernement espagnol sur la réforme de la loi de base sur les collectivités locales, janvier 2005). En Italie, la loi n° 142/1990 avait déjà tenté d’introduire la ville métropolitaine ( città metropolitana ) comme une institution supra-communale à l’échelle des grandes agglomérations devant concentrer les compétences stratégiques. Mais cette institution n’a jamais vu le jour, et il n’est pas sûr que son inscription dans la constitution lors de la révision constitutionnelle de 2001 change les choses. En fait, en Italie comme en Espagne, des pouvoirs urbains puissants sont vus comme des rivaux par les leaders régionaux. Au Royaume-Uni, la devolution a vite révélé un conflit d’intérêt entre les capitales régionales et les gouvernements régionaux (à Cardiff, la majorité avait été hostile à la devolution ), qui ont essayé de s’appuyer sur les autorités locales de l’intérieur et ont modifié en leur faveur les règles d’attribution des dotations financières. Ce type de conflit n’apparaît pas en Allemagne, ou plutôt il n’investit pas les institutions, peut-être parce que les représentants des collectivités locales dominent les parlements régionaux ( Landtag ).

La tutelle produit des mécanismes de compensation. En Italie, sont apparues les conférences régionales des collectivités locales, qui ont été consacrées par la révision constitutionnelle de 2001. En Allemagne, il existe de nombreuses formes délibératives tendant à garantir les pouvoirs propres des collectivités locales : notamment en matière d’aménagement du territoire, les communes et les arrondissements sont associés de cette manière à l’élaboration des plans d’aménagement qui s’imposent à elles, selon les modalités que prévoit la loi-cadre de 1997 ; dans les Länder où a été choisie la formule de l’union de communes pour l’élaboration des plans régionaux, cela signifie que celle-ci est en fait déléguée à l’union de communes.

B) Les Etats unitaires (Finlande, France, Grèce, Hongrie, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Slovaquie, Royaume-Uni pour l’Angleterre, Suède)
Parmi ces pays, seules la France et la Pologne ont des collectivités territoriales à trois niveaux de l’organisation territoriale. La mise en place des régions a été rejetée par référendum au Portugal (continental) en novembre 1998 et, en Angleterre, l’échec du référendum du 4 novembre 2004 dans la région du Nord-Est sur la mise en place d’assemblées régionales élues conduit à l’abandon de ce projet de réforme. En Finlande et au Portugal, la commune est la seule collectivité territoriale.

Deux traits communs caractérisent tous ces pays. D’une part, les collectivités territoriales sont toujours de même nature du point de vue constitutionnel : elles exercent les droits qui s’attachent à la libre administration (autonomie locale), qu’il s’agisse des communes, des provinces ou départements, ou des régions lorsqu’elles existent comme collectivités territoriales. D’autre part, la commune est le niveau essentiel de décentralisation et la constitution en fait parfois le titulaire de droit commun de ces droits, les autres collectivités territoriales n’exerçant que des compétences d’attribution ; c’est le cas en Hongrie, en Pologne, en République tchèque, en Slovaquie. Il y a là une régularité remarquable dans les réformes introduites dans ces pays après la chute des régimes communistes, qui s’explique par le fait que le niveau intermédiaire de l’organisation territoriale était perçu comme marqué par l’exercice de l’autorité sous le régime précédent, et par la valeur démocratique reconnue à la commune. Mais dans les Etats d’Europe occidentale également, même si les collectivités du niveau intermédiaire bénéficient parfois de la clause générale de compétence (comme en France), elles se caractérisent par une spécialisation fonctionnelle qui laisse à la commune la réalité de la compétence universelle.

Le modèle dominant de relations est ici celui de la concurrence, sauf dans le cas des Etats d’Europe de l’Est dont les constitutions et la législation consacrent la primauté de la commune. En revanche, la concurrence entre collectivités territoriales de niveaux différents est bien perceptible en France (entre région et département, entre département et villes, entre départements et grandes intercommunalités) et trop connue pour qu’on y insiste. En Grèce, elle s’est développée entre communes et départements à la suite de la réforme territoriale de 1997, qui a réduit le nombre de communes de près de 6000 à un peu plus de 1000, tandis que le nomos (département), de petite taille (au nombre de 54) était devenu en 1994 seulement une collectivité territoriale. La transformation des 13 régions ( peripheria ) en collectivités territoriales, alors qu’elles sont devenues le siège de l’administration déconcentrée de l’Etat, est discutée, mais se heurte à de forts obstacles politiques (menace pour les départements, incidence sur le découpage des circonscriptions pour les élections législatives, etc.). En Suède, l’avenir des comtés est régulièrement discuté : les communes peuvent absorber certaines de leurs compétences, tandis que certains comtés demandent une diminution de leurs nombres pour renforcer leurs pouvoirs. Mais les réformes et expérimentations qui ont eu lieu depuis 1996 semblent aboutir à un dénouement en faveur des communes, celles-ci ayant obtenu la mise en place au niveau des comtés d’un organe de coopération ( samverkansorgan ), qui est une instance représentative des communes du comté, pour accueillir de nouvelles compétences devant être exercées à ce niveau (loi n° 2002/34, 7 février 2002) 79 .
Le modèle de la tutelle se manifeste également dans certains pays. En France, on l’identifie dans les relations financières entre collectivités territoriales, notamment du département envers les communes. L’interprétation plus restrictive donnée par le Conseil d’Etat à l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre (CE, Ass., 12 décembre 2003, Département des Landes , req. n° 236442) devrait favoriser le développement de tutelles indirectes. Aux Pays-Bas, les provinces exercent des attributions qui correspondent au modèle de la tutelle : la députation des états provinciaux approuve les plans d’urbanisme communaux ; différentes politiques de l’Etat s’appuient sur les provinces comme relais envers les communes petites et moyennes, le gouvernement central n’entretenant de rapports directs qu’avec les grandes villes (par exemple, trente communes pour la mise en œuvre du budget d’investissement pour le renouvellement urbain). En Italie, les provinces évoluent aussi dans cette direction, servant alors de relais aux politiques régionales (notamment pour le contrôle et l’approbation des plans d’urbanisme), dans le cadre d’un autre modèle d’organisation étatique.

Le modèle de la coopération se distingue ici difficilement de celui de la tutelle, notamment au travers du recours à des instruments contractuels, car la coopération contractuelle peut aussi dissimuler une tutelle. Toutefois, on doit souligner que si le contrat est largement utilisé dans les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales dans les Etats unitaires, souvent sous l’influence de l’expérience française, on le rencontre beaucoup plus rarement dans les relations entre collectivités territoriales.

§ II — LES RELATIONS HORIZONTALES
On entend ici par relations horizontales des relations entre des collectivités territoriales de même niveau. On doit distinguer ici entre les aspects institutionnels et les aspects financiers. Au niveau communal, la distinction entre Etats unitaires et Etats fédéraux ou à autonomies régionales n’est plus pertinente, et les différences que l’on observe ont d’autres explications. Cela doit être rapporté à une observation plus générale : les structures communales sont, dans tous les pays européens, le produit d’une histoire de longue durée ; les changements qui ont affecté la structure de l’Etat n’ont eu, dans la plupart des cas qu’une influence superficielle sur le tissu communal.

A) Aspects institutionnels
On peut faire quatre observations essentielles : - La coopération entre pouvoirs régionaux est difficile et ne s’impose que par la nécessité ; - La coopération horizontale peut être à la base de l’institutionnalisation d’un niveau intermédiaire motivé par des considérations fonctionnelles ; - La concentration de l’organisation communale ne fait pas disparaître le besoin de coopération ; - La coopération ne suffit pas à surmonter la fragmentation communale.

1) La coopération entre les pouvoirs régionaux est difficile, et ne s’impose que par la nécessité.
C’est en Allemagne que cette coopération paraît la plus développée. Il existe des «traités d’Etat » entre Länder, pour régler des problèmes d’aménagement communs à plusieurs d’entre eux ou pour établir des institutions communes. On peut citer en particulier les traités entre les villes-Etats (Berlin, Brême, Hambourg) et les Länder voisins pour coordonner l’aménagement du territoire, le développement de l’agglomération centrale débordant sur le Land environnant, ainsi que les politiques de transports publics et de protection de l’environnement. Elle est plus réduite dans les autres pays, notamment dans les Etats à autonomies régionales.

Aux obstacles politiques d’ordre interne s’ajoutent les effets pervers des programmes INTERREG : il est plus valorisant, et financièrement plus avantageux, de coopérer avec n’importe quelle région étrangère. Il est facile d’observer en France que les régions recherchent bien davantage des coopérations avec des régions étrangères qu’avec la région voisine, quels que soient les besoins, et il en va de même dans les autres pays. Le programme INTERREG n’a plus, en vérité, aujourd’hui, de raison d’être en ce qui concerne les relations entre régions des Etats des Quinze, et il biaise les priorités de ces régions. Il ne devrait être maintenu que pour la coopération entre les nouveaux Etats membres et surtout aux nouvelles frontières de l’Union.

2) La coopération horizontale peut être la base de l’institutionnalisation d’un niveau intermédiaire justifié par des considérations fonctionnelles.
La régionalisation s’est développée en Finlande sur la base de la coopération intercommunale. La loi communale permet aux communes de s’associer pour exercer en commun certaines fonctions ; certaines lois spéciales l’imposent, ainsi en matière sanitaire et hospitalière. En 1996, ces syndicats de communes étaient au nombre de 262. C’est sur cette base qu’ont été institués les conseils régionaux, actuellement au nombre de 19, par la loi sur le développement régional de 1994, remplacée aujourd’hui par une loi de 1998. Leur fonction essentielle est le développement régional et la planification spatiale. Toutefois, une loi de 1996 règle la coopération entre les communes du Grand Helsinki, la région capitale (4 communes), qui exerce des compétences plus étendues. Ils sont créés par l’accord unanime des communes qui les composent, et couvrent aujourd’hui l’ensemble du territoire. Ils ne forment pas une nouvelle collectivité locale ; les régions finlandaises sont donc des syndicats de communes.

Aux Pays-Bas, la loi-cadre de 1994 (modifiée en dernier lieu en décembre 2004) prévoyait la création de régions urbaines intégrant les communes des sept principales agglomérations du pays. Cette réforme a échoué, mais la loi-cadre modifiée reste en vigueur comme base d’un cadre de coopération, notamment en matière d’urbanisme et de transports. Les communes forment un établissement public régional ( regional openbar lichaam ) doté d’un conseil composé de leurs représentants et de pouvoirs propres. La nouvelle loi prévoit de développer ce système, quelque peu modifié, à un plus grand nombre d’agglomérations.

En France, c’est le développement des intercommunalités depuis la loi du 12 juillet 1999 qui a conduit à établir un véritable second niveau d’administration communale, permettant de surmonter la fragmentation communale. Cette expérience inspire les réformes réalisées ou envisagées en Espagne (Livre blanc précité) et en Italie (les unions de communes, dont le nombre s’est accru de 50 à 251 depuis 2000).

3) La concentration de l’organisation communale ne fait pas disparaître le besoin de coopération.
Les structures communales des Etats européens se différencient notamment selon qu’elles ont donné lieu à une réforme territoriale, tendant à constituer de plus grandes unités (notamment : Allemagne, Belgique, Danemark, Suède, Royaume-Uni, Pays-Bas de manière très graduelle, mais aussi Pologne et Bulgarie — les réformes territoriales dans les autres pays ont été remises en cause après le changement de régime), ou qu’elles ont conservé au contraire la trame héritée du passé (Autriche, Espagne, France, Italie, Suisse), ou l’ont en quelque sorte reconstituée (Hongrie, République tchèque) 80 .

Dans les pays qui ont réalisé la concentration de leur organisation communale, la formation de grandes unités n’a pas fait disparaître le besoin de coopération.

D’une part, dans les zones urbanisées, même si on a pu établir une seule commune pour le centre de l’agglomération, la coopération avec les communes périphériques reste d’autant plus nécessaire que le développement urbain ne s’arrête pas aux limites administratives. C’est ainsi qu’en Allemagne des structures d’agglomération destinées à prendre en charge certaines fonctions ont été crées par la loi du Land pour les plus grandes villes (hormis celles qui ont le statut de Land) : Francfort, Munich, Stuttgart, Hanovre, Brunswick, selon des modalités différentes dans chaque cas. Ces unions d’agglomération sont administrées par un conseil formé de représentants des communes membres, sauf pour l’union régionale ( Regionalverband ) de Stuttgart, dont le conseil est élu au suffrage universel direct ; les compétences sont également variables, mais comporte la délégation par le Land de la planification régionale et des compétences en matière de politique foncière et de transports publics 81 .

D’autre part, il existe toujours des fonctions, de caractère local mais qui nécessite de définir un territoire plus vaste. On l’a bien vu au Royaume-Uni, lorsque la suppression des conseils de comté dans les zones métropolitaines (les grandes agglomérations urbaines du pays) a été suivie de la mise en place de joint authorities pour reprendre certaines des fonctions des conseils de comté, que les conseils de district (niveau communal élargi) ne pouvaient assurer.

De manière plus générale, on peut dire que la gestion des grandes agglomérations nécessite la mise en place d’une organisation complexe comportant des formes de coopération horizontale et verticale. En effet, la conception d’un seul niveau qui concentrerait toutes les fonctions et l’ensemble des moyens remettrait en cause les valeurs qui s’attachent à la commune comme foyer de vie sociale et politique et comme administration de proximité ; elle éloignerait le pouvoir des citoyens. La difficulté est donc de concilier les différentes échelles de gestion que comportent les fonctions devant être assurées dans une grande agglomération. C’est dans cet esprit qu’en Espagne, le Livre blanc sur la réforme de l’administration locale, propose, notamment, le contrat de métropole Etat-Région-Communes comme cadre de gouvernance à l’échelle de l’agglomération pour certaines grandes villes. Il reste à voir si le gouvernement sera suivi par le législateur. En France, le développement des communautés d’agglomération, après les communautés urbaines, que prolongent aujourd’hui, dans une logique d’aménagement du territoire, les projets d’agglomération et les contrats d’agglomération, s’inscrit dans cette logique.

4) La coopération ne suffit pas toujours à remédier à la fragmentation communale.
Si la coopération est un phénomène assez général au niveau communal, répondant à des nécessités fonctionnelles, l’expérience de nombreux pays montre que la coopération par contrat ou par la formation d’établissements communs spécialisés pour assurer des fonctions spéciales, ou même la mise en place d’administrations communes à plusieurs petites communes, ne suffisent pas à surmonter la fragmentation communale dans les pays caractérisés par l’existence d’un très grand nombre de communes. C’est bien ce constat qui a conduit en France au développement de ce qu’il est convenu d’appeler aujourd’hui l’intercommunalité, et qui va en réalité au-delà de la coopération sur laquelle elle repose.

Dans tous les pays, la loi prévoit et organise la coopération, notamment sur la base de contrats entre les communes ou par la formation d’institutions communes dotées de la personnalité juridique. Aujourd’hui, on recherche des formes plus avancées de coopération, aussi bien en Espagne et en Italie qu’en Hongrie ou en République tchèque. Toutefois, l’attachement à la commune traditionnelle rend parfois difficile la mise en place des formes très intégrées de coopération qui apparaissent comme le prélude à la fusion.

On a déjà signalé les résistances rencontrées en Italie à la formule de l’union de communes, qui était présentée dans la loi de 1990 comme devant conduire à la fusion. Mais il faut ajouter que depuis longtemps les «communautés de montagne » ont représenté une forme stable d’intégration des petites communes qui a fait ses preuves, sans faire disparaître les communes membres. Créées par une loi de 1971 (n°1102) elles constituent des collectivités locales de plein exercice depuis la loi n° 142/1990 ; elles sont dotées de compétences de droit par la loi, auxquelles s’ajoutent des compétences déléguées par les communes membres.
En Espagne, le Livre blanc propose de développer les « mancomunidades » (associations de communes) dans le sens de l’intercommunalité. En Hongrie, c’est également le modèle qui est suivi par la loi de novembre 2004, qui prévoit la formation d’union de communes dans le cadre de 166 micro-régions de développement, sur une base volontaire, pour prendre en charge des compétences déterminées.

B) Les aspects financiers
La coopération horizontale repose en règle générale sur trois sources de financement : - Des contributions récurrentes des communes membres en cas d’institutions permanentes, qui constituent la ressource essentielle, en dehors des redevances pour services rendus ; - Les produits liés aux activités exercées (notamment les redevances pour services rendus) ; - Des participations au financement d’un projet déterminé ; - Des subventions éventuelles de l’Etat ou du pouvoir régional.
Il en va en général de même pour le financement des coopérations horizontales, mais il est plus difficile de généraliser.

On voit que la France se distingue nettement par le pouvoir fiscal exercé par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Dans aucun des pays étudiés, les institutions de coopération prévues par la loi ne disposent d’un pouvoir fiscal propre. Le financement est basé sur les contributions des communes, qui constituent pour elles, certes, des contributions obligatoires, et sur les ressources qui proviennent, éventuellement, de l’exploitation de certains services.

Mais dans les autres pays, l’exercice d’un pouvoir fiscal sans une légitimité fondée sur l’élection directe paraît plus problématique qu’en France. Il reste à voir si les pays intéressés par le modèle de l’intercommunalité s’engageront aussi dans cette voie, ou si la France se résoudra à introduire l’élection au suffrage direct des conseils des intercommunalités.

Conclusion
Dans tous les Etats unitaires, la commune est la collectivité territoriale la plus importante du point de vue administratif comme du point de vue politique.

Dans les Etats fédéraux ou à autonomies régionales, les relations verticales reflètent les sujétions auxquelles les communes sont soumises.

La France se distingue des autres Etats européens par son système de coopération intercommunale, caractérisé par la grande liberté qu’il laisse aux communes de s’associer et par l’autonomie financière que la loi assure aux EPCI.
LES PRINCIPES CONSTITUTIONNELS
par Michel VERPEAUX 82

Il est toujours délicat de traiter des principes constitutionnels à propos d’une matière pour laquelle la Constitution est précisément muette. Du fait du laconisme constitutionnel français, ce constat peut être opéré pour de nombreux domaines. C’est notamment le cas, on n’en sera pas surpris, des « relations entre collectivités territoriales », thème du présent ouvrage.

Ces relations n’ont pas été directement évoquées, pendant longtemps, dans le texte constitutionnel. Le droit français n’organise pas de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, à la différence de ce qui peut exister dans d’autres pays 83 . Les seules relations alors envisageables sont des relations sur un pied d’égalité. Si on met à part la coopération locale, dont on pourrait se demander si elle constitue une relation « entre collectivités territoriales » dans la mesure où elle crée une nouvelle entité au-dessus ou à côté des collectivités, deux modes sont alors possibles : l’association et le contrat. D’un point de vue constitutionnel, l’une et l’autre n’ont pas la même notoriété. On n’insistera pas sur la première, consacrée solennellement depuis la décision n°71-44 DC du 16 juillet 1971, mais la liberté d’association n’a pas été envisagée, jusqu’à présent, au profit des personnes morales de droit public. Celle relative aux contrats, pour être moins médiatisée, est heureusement plus riche d’enseignements.

La référence à la notion de contrat cependant est très peu explicite dans la Constitution, même largement entendue, et le mot n’apparaît pas, sauf à propos de la répartition des compétences normatives, par la référence à l’article 34 qui confie à la loi la charge de déterminer « les principes fondamentaux (...) des obligations civiles et commerciales ». Le problème de savoir si cette disposition s’applique aux conventions « administratives », notamment conclues par les personnes publiques pourrait être résolu de manière positive, plus du fait de la jurisprudence que par une interprétation des documents préparatoires à la Constitution 84 . Mais cette question ne sera pas envisagée plus avant, en ce qu’elle n’intéresse que de manière lointaine le sujet.

Les lacunes de la Constitution doivent être nuancées car celle-ci envisage de manière parfois implicite les relations entre les personnes publiques, notamment entre les collectivités territoriales. Le mouvement de décentralisation a permis d’envisager ces relations sous un angle contractuel, et pas seulement sous l’aspect du contrôle de l’Etat. Sur ce point, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a apporté une innovation importante à l’alinéa 5 de l’article 72, en prévoyant que « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». Sans que le terme de « contrat » soit employé, on peut penser que celui-ci est l’un des modes possibles d’organisation de ces modalités.

La jurisprudence constitutionnelle relative à la contractualisation territoriale en la matière n’est guère plus riche. D’une part, les contrats passés pour la gestion des territoires ont été, pendant une époque, régi par des textes réglementaires sur la constitutionnalité desquels on aurait pu s’interroger. Avant même la décentralisation de 1982, l’Etat a très largement eu recours à la politique contractuelle dans ce domaine. Ainsi, en vertu du décret du 23 décembre 1970, des «contrats de plan» sont intervenus entre l’Etat et les communautés urbaines. Sur la base de simples circulaires, des « contrats de villes moyennes » (entre 20 000 et 100 000 habitants) et des « contrats de pays » ont été conclus. Il a fallu attendre, pour voir apparaître le premier texte législatif, la loi n°82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification et qui a fixé le cadre des contrats de plan. Ce n’est pas un hasard si ce texte voit le jour en même temps que les premières lois de décentralisation. La concomitance avec le développement du contrôle de constitutionnalité des lois a, en revanche, moins de lien direct.

D’autre part, lorsque des lois existent, le Conseil constitutionnel n’a pas toujours été saisi. Tel est le cas des lois de répartition de compétences n° 83-8 du 7 janvier 1983 et n° 83-663 du 22 juillet 1983, et des lois n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Lorsqu’il a été saisi, il ne l’a pas été directement des questions relatives aux contrats, comme à propos des lois n°82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, précitée, n°2003-590 du 2 juillet 2003 Urbanisme et habitat (décision n°2003-472 DC du 26 juin 2003) et n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. On trouve cependant un écho de certaines préoccupations en matière contractuelle à propos de la loi n°93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (décision n°92-316 DC du 20 janvier 1993) 85 et de la loi n°95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (décision n°94-358 DC du 26 janvier 1995) 86 . La seule jurisprudence un peu abondante en matière contractuelle concerne la reconnaissance de la liberté contractuelle en tant que norme constitutionnelle. Cette jurisprudence est surtout relative aux relations entre l’Etat et des collectivités territoriales, mais rien n’indique qu’elle ne s’applique pas à des relations entre collectivités territoriales.

Ainsi, si la question des contrats passés entre collectivités publiques est une question relativement neuve 86 , notamment en matière de politiques d’aménagement du territoire, la réflexion sur les fondements constitutionnels de cette matière est radicalement nouvelle, au moins en jurisprudence 87 .

S’il n’existe aucune règle constitutionnelle directe, il faut alors faire référence à d’autres règles ou principes constitutionnels qui peuvent servir d’encadrement pour le législateur, mais aussi pour les autorités détentrices du pouvoir réglementaire, sous réserve de l’application de la théorie dite de la « loi-écran ». Ces principes ne sont pas des moindres et on peut les regrouper autour de deux thèmes, celui de la liberté (§-I) et celui de l’égalité (§-II).

§ I - LA LIBERTE DANS LE CONTRAT
Les contrats entre personnes publiques et plus spécialement entre collectivités territoriales, obéissent aux règles habituelles des contrats administratifs en ce qu’ils constituent évidemment des contrats de cette nature, par application de la présomption d’administrativité des contrats passés entre deux personnes publiques. Mais ils restent des contrats, soumis aux règles générales de la matière contractuelle, notamment quant au respect de la liberté de contracter.

S’agissant de cette dernière, la libre administration reconnue à l’article 72 alinéa 3 aux collectivités territoriales peut, en outre, se concrétiser par le contrat au même titre que par l’acte unilatéral. La liberté d’agir par le contrat est renforcée, pour elles, par le principe constitutionnel de libre administration. C’est surtout à propos des contrats territoriaux que la jurisprudence constitutionnelle a été conduite à s’exprimer. Ces contrats sont conclus pour gérer un territoire, mais les principes dégagés peuvent être étendus à d’autres formes de contrats. En même temps, la libre administration peut être une manière d’encadrer la liberté de contracter.

  • Accueil Accueil
  • Univers Univers
  • Ebooks Ebooks
  • Livres audio Livres audio
  • Presse Presse
  • BD BD
  • Documents Documents