Histoire du Conseil de l Europe
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Description

Créé en 1949, le Conseil de l’Europe, première organisation européenne, avait pour objectif l’unification du continent dans son entier. Le choix de Strasbourg pour y établir son siège symbolisait d’ailleurs la volonté de réconciliation entre les peuples. Le Conseil de l’Europe s’est doté dès le départ d’une structure institutionnelle comportant un Comité des ministres et une Assemblée parlementaire – la première en Europe. Cet ouvrage retrace l’histoire de cette organisation.



Constitué au départ par des Etats d’Europe occidentale, le Conseil de l’Europe avait vocation à intégrer tous les pays du continent, mais cet élargissement a été retardé par la guerre froide. Ce n’est qu’à partir de 1989 que le Conseil de l’Europe est devenu une véritable organisation paneuropéenne qui compte désormais 47 Etats membres.



Sa mission est centrée sur trois objectifs majeurs: protéger les droits de l’homme, promouvoir les valeurs démocratiques et garantir l’Etat de droit. Mais le Conseil de l’Europe développe également une activité intense pour favoriser la coopération dans tous les domaines de la vie sociale : éducation, sport, culture, etc. A partir de 1959, la Cour européenne des droits de l’homme devient l’institution phare du Conseil : ses arrêts s’imposent aux Etats membres.



Organisation intergouvernementale, le Conseil de l’Europe est confronté à l’évolution de l’Union européenne et cherche constamment à redéfinir sa place dans les relations internationales. A l’aube du XXIe siècle, parviendra-t-il à occuper une position clé dans l’architecture européenne ?

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 avril 2013
Nombre de lectures 22
EAN13 9789287178435
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0150€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Mentions légales
Version anglaise :
History of the Council of Europe
ISBN : 978-92-871-7633-2
Les vues exprimées dans cet ouvrage sont de la responsabilité de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement la ligne officielle du Conseil de l’Europe.
Tous droits réservés. Aucun extrait de cette publication ne peut être traduit, reproduit, enregistré ou transmis, sous quelque forme et par quelque moyen que ce soit – électronique (CD-Rom, internet, etc.), mécanique, photocopie, enregistrement ou de toute autre manière – sans l’autorisation préalable écrite de la Direction de la communication (F-67075 Strasbourg Cedex ou publishing@coe.int ).
Copyrights
Couverture : SPDP, Conseil de l’Europe
Photo : Conseil de l’Europe
Édition des versions numériques : IS Edition , Marseille
Editions du Conseil de l’Europe F-67075 Strasbourg Cedex http://book.coe.int
ISBN (version papier) : 978-92-871-7604-2
ISBN (version ePub) : 978-92-871-7843-5
ISBN (version Mobi) : 978-92-871-7844-2
© Conseil de l’Europe, mars 2013
Table des matières
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Tableau des sigles et abréviations
ADL Agences de la démocratie locale
AELE Association européenne de libre-échange
APES Accord partiel élargi sur le sport
ARE Assemblée des régions d’Europe
BICE Bureau d’information du Conseil de l’Europe
CCC/CDCC Conseil de la coopération culturelle
CCE Conseil des communes d’Europe
CCRE Conseil des communes et régions d’Europe
CDDS Comité directeur pour le développement du sport
CEB Banque de développement du Conseil de l’Europe
CECA Communauté européenne du charbon et de l’acier
CED Communauté européenne de défense
Convention Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (intitulé complet) ou Convention européenne des droits de l’homme
CEE Communauté économique européenne
CEJ Centre européen de la jeunesse
CEJB Centre européen de la jeunesse de Budapest
CEPEJ Commission européenne pour l’efficacité de la justice CICMUE Comité international de coordination des mouvements pour l’unité européenne
CIJ Commission internationale de juristes
CISC Confédération internationale des syndicats chrétiens
CNS Centre Nord-Sud
Cour Cour européenne des droits de l’homme
CPLRE Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe
CPT Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants
CSCE Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe DPS Demokratische Partei Saar
ECRI Commission européenne contre le racisme et l’intolérance FAO Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture
FEJ Fonds européen pour la jeunesse
FIDH Fédération internationale des ligues des droits de l’homme
GMT Groupe multidisciplinaire sur l’action internationale contre le terrorisme
GRECO Groupe d’Etats contre la corruption
GRETA Groupe d’experts sur la lutte contre la traite des êtres humains
IRA Armée républicaine irlandaise
NALAS Network of Associations of Local Authorities of South-East Europe
OCDE Organisation de coopération et de développement économiques
ŒCE Organisation européenne de coopération économique
OING Organisation internationale non gouvernementale
OIT Organisation internationale du travail
OLP Organisation de libération de la Palestine
OMS Organisation mondiale de la santé
ONG Organisation non gouvernementale
Onu Organisation des Nations Unies
OSCE Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe
Otan Organisation du Traité de l’Atlantique Nord
PAC Politique agricole commune
PESC Politique étrangère et de sécurité commune
PEV Politique européenne de voisinage
RAF Rote Armee Fraktion
RFA République fédérale d’Allemagne
SALT Strategic Arms Limitations Talks
SDN Société des Nations
STCE Série des traités du Conseil de l’Europe (à partir du n° 194)
STE Série des traités européens (du n°1 au n°193 inclus)
UEO Union de l’Europe Occidentale
RDA République démocratique allemande
RFA République fédérale d’Allemagne
UE Union européenne
UEF Union européenne des fédéralistes
Unesco Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture
URSS Union des républiques socialistes soviétiques
Préface
Marie-Thérèse Bitsch : Professeur émérite à l’université de Strasbourg
Plus de soixante ans après sa naissance, le Conseil de l’Europe trouve enfin son historien, une jeune enseignante, maître de conférences à l’université de Strasbourg. Ecrire son histoire était, depuis les années 1980, un souhait récurrent de cette Organisation. Le projet, abandonné à plusieurs reprises, se réalise avec ce livre, version abrégée d’une thèse qui a été soutenue en 2011 et dont la version intégrale vient de paraître chez un éditeur spécialisé dans la publication d’ouvrages sur les questions européennes {1} . Plus synthétique que le travail universitaire original, cette publication offre une excellente mise en perspective au lecteur soucieux d’aller rapidement à l’essentiel. Curieux destin que celui du Conseil de l’Europe ! Créé au lendemain de la seconde guerre mondiale pour unir étroitement les Européens, « par l’adoption d’une action commune dans les domaines économique, social, culturel, scientifique, juridique et administratif ainsi que par la sauvegarde et le développement des droits de l’homme et des libertés fondamentales » {2} , le Conseil de l’Europe se voit supplanté rapidement par la Communauté économique européenne dont l’évolution aboutit à l’actuelle Union européenne. Installé à Strasbourg qui est le siège de l’ensemble de ses institutions (Comité des Ministres, Assemblée parlementaire, Secrétariat Général, Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, Cour européenne des droits de l’homme, Commissaire aux droits de l’homme, etc.), le Conseil de l’Europe est souvent confondu par l’opinion publique avec le Parlement européen, organe de l’Union européenne (UE), qui a longtemps tenu ses sessions dans l’hémicycle du Conseil de l’Europe. De plus, l’institutionnalisation des sommets de chefs d’Etat ou de gouvernement des Etats membres de l’UE, sous le nom de Conseil européen, introduit une source de confusion supplémentaire. Sans parler des traductions, souvent fantaisistes {3} .
Si l’image du Conseil de l’Europe semble un peu floue, elle est aussi très paradoxale. Constitué comme une organisation intergouvernementale classique, où le Comité des Ministres prend les décisions importantes à l’unanimité tandis que l’Assemblée parlementaire est purement consultative, le Conseil de l’Europe doit cependant sa plus grande renommée au système de protection des droits de l’homme, dont le levier principal, la Cour européenne des droits de l’homme, devient en fait une instance supranationale dès lors que les Etats membres acceptent sa compétence et le droit de recours individuel. Perçu au départ comme un avatar de la guerre froide, à l’instar de toutes les organisations créées en Europe avant la détente des années 1970, il apparaît, après la chute du mur de Berlin, comme la structure la mieux adaptée pour accueillir rapidement les pays anciennement communistes. Né en 1949 avec seulement 10 Etats membres, élargi très progressivement à l’ensemble des Etats européens situés à l’ouest du rideau de fer, il incarne après 1989 la Grande Europe, étendue à l’ensemble du continent, de l’Atlantique à l’Oural. Inventé par ses fondateurs pour défendre les valeurs démocratiques : paix, liberté, solidarité, droits de l’homme, etc., il est mal connu et mal aimé des citoyens chez qui domine l’indifférence à son égard.
Le livre de Birte Wassenberg rend justice au Conseil de l’Europe. En analysant ses activités, année après année, il montre l’ampleur des coopérations engagées. D’abord, dans son domaine de prédilection, la promotion des droits de l’homme : non seulement la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, adoptée dès 1950, a été périodiquement amendée par des protocoles, pour mieux garantir ces droits, mais elle a été complétée par de nombreuses autres conventions. Ainsi, la Charte sociale européenne s’efforce de protéger les droits économiques et sociaux. D’autres accords concernent la prévention de la torture ou du terrorisme, les droits des minorités, la lutte contre la violence ou contre la criminalité organisée, la biomédecine, etc. Très vite aussi, d’autres champs d’intervention ont été investis : les échanges culturels, l’harmonisation dans l’enseignement, la protection du patrimoine et celle de l’environnement, le bien-être des animaux, etc.
Si l’action du Conseil de l’Europe se développe sur de nombreux fronts, c’est la méthode adoptée qui rend cette coopération peu lisible aux yeux de certains observateurs. Elle passe, en effet, par des arrangements intergouvernementaux compliqués à élaborer, lents à faire adopter et difficiles à mettre en œuvre. Préparés en interaction par des experts du Comité des Ministres, des parlementaires de l’Assemblée, des fonctionnaires du Secrétariat Général et des organisations non gouvernementales (ONG) qui représentent la société civile, ces accords ne sont pas forcément acceptés par tous les Etats membres mais peuvent parfois être signés par des Etats non membres, et les signataires ne sont pas toujours obligés de souscrire à l’ensemble des articles. Une fois adoptés, ces traités entrent en vigueur après leur ratification par un nombre minimal d’Etats, fixé au cas par cas, créant ainsi une Europe à la carte et à géométrie variable. Ce phénomène est encore accentué depuis les élargissements les plus récents qui font adhérer au Conseil de l’Europe des Etats qui ont une culture politique différente de celle des fondateurs. Le Conseil de l’Europe a beau être une « école de démocratie », il est plus hétérogène à 47 qu’à 10 ou à 23.
Préface
L’Organisation de Strasbourg est donc condamnée à trouver d’autres voies pour affirmer son identité. L’Assemblée, surtout, a compris cette nécessité, dès les toutes premières sessions. Elle a commencé par conquérir la maîtrise de son ordre du jour. Elle s’est octroyée le droit de discuter des aspects politiques des questions de sécurité et de défense qui ne font pas officiellement partie de son domaine de compétence. Elle a pris l’habitude de débattre de tous les problèmes qui émergent sur la scène internationale, avec l’intention de devenir un vrai laboratoire de l’unification européenne. Elle a modifié son nom, de sa propre autorité, en s’intitulant dès 1974 Assemblée « parlementaire », et non plus « consultative », comme le prévoyait le Statut. Plus important encore : elle a cherché pendant des décennies à faire du Conseil de l’Europe le cadre général de la construction européenne, en englobant les autres organisations. Dans un premier temps, dans les années 1950, elle a pu compter sur le Royaume-Uni, qui souhaitait contrôler de l’extérieur la Communauté européenne dont il n’était pas encore membre. Quand Londres demande l’adhésion à la Communauté, cet espoir s’évanouit pour un temps. Il renaît en 1989. Sous l’impulsion de son Secrétaire Général, le Conseil de l’Europe, qui s’ouvre rapidement à l’Est, incarne alors la Grande Europe. Mais, dès 1993-1994, il doit affronter, à nouveau, la concurrence de l’Union européenne, qui élargit ses compétences et repousse ses frontières vers l’Est, ainsi que celle de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), qui se transforme en « Organisation » pour la sécurité et la coopération en Europe et poursuit presque les mêmes objectifs que le Conseil de l’Europe.
Birte Wassenberg décrit avec beaucoup de précision les efforts, les espoirs, les déceptions qui rythment l’histoire du Conseil de l’Europe. Elle analyse de façon nuancée les relations interinstitutionnelles, notamment au sein du couple que forment le Comité des Ministres et l’Assemblée parlementaire, où l’un est plus prudent, par la force des choses – c’est-à-dire la nécessité de trouver un consensus entre les Etats membres –, et où l’autre semble plus audacieuse et essaie d’être une locomotive. Birte Wassenberg évoque la montée en puissance du Secrétaire Général, qui profite des circonstances exceptionnelles du début de l’ère postcommuniste pour impulser une nouvelle dynamique. Elle souligne l’originalité du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, qui contribue à la démocratisation des pays du continent. Elle évoque le rôle de la Cour européenne des droits de l’homme, non pas en juriste mais en historienne, en mettant l’accent à la fois sur son prestige et son autorité croissante, et sur ses difficultés à faire face aux recours de plus en plus nombreux – au point qu’elle semble parfois victime de son succès et condamnée à réformer sans cesse ses méthodes de fonctionnement.
Ce livre esquisse aussi une étude comparative entre l’histoire du Conseil de l’Europe et celle des autres organisations, Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et surtout Union européenne (UE). Cette dernière apparaît à la fois comme un modèle, en termes de notoriété et d’efficacité, un contre-modèle, trop préoccupé d’économie et pas assez soucieux de promouvoir la culture et la démocratie, un concurrent, plus médiatisé et mieux doté en moyens financiers, un partenaire incontournable, mais qui souvent joue son propre jeu. Pourtant, 27 Etats européens sont membres à la fois de l’UE et du Conseil de l’Europe, qui compte en plus quelques Etats successeurs de l’URSS et de la Yougoslavie, quelques micro-Etats et deux grands, la Turquie et la Fédération de Russie, qui ne simplifient pas toujours la vie de l’Organisation de Strasbourg.
Replacée à chaque étape dans son environnement européen et international, l’histoire du Conseil de l’Europe, telle qu’elle est présentée ici, apparaît comme une aventure surprenante. Si le récit, d’une grande densité, exige une certaine attention de la part du lecteur, il lui apporte la satisfaction de découvrir à chaque page des éléments peu connus de la vie de cette Organisation. Chacun devrait trouver du plaisir à consulter cet ouvrage appelé à devenir un livre de référence.
Introduction générale
« Il nous faut créer la famille européenne en la dotant d’une structure régionale placée sous [l’Onu], et cette famille pourra alors s’appeler les Etats-Unis d’Europe. Le premier pas pratique dans cette voie est la constitution d’un Conseil de l’Europe. » {4}
Par son discours célèbre, prononcé le 19 septembre 1946 à l’université de Zurich, Winston Churchill lance un appel à l’unification de l’Europe. A l’issue de la seconde guerre mondiale, il plaide pour la réconciliation de la famille européenne et la constitution d’un « conseil de l’Europe ».
Ce discours est l’une des impulsions qui permettra d’organiser en 1948 le Congrès de La Haye, où se rassemblent les partisans d’une unité européenne d’une vingtaine de pays qui s’engagent en faveur de la création d’une organisation européenne dont l’objectif sera, selon son Statut, « de réaliser une union plus étroite entre ses membres ». Le Conseil de l’Europe, qui a son siège à Strasbourg, est créé par un traité signé le 5 mai 1949, à Londres, par 10 Etats fondateurs (Belgique, Danemark, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède). Il est composé d’un Comité des Ministres, l’organe décisionnel, où siègent les délégués des gouvernements, et d’une Assemblée « délibérante » composée de parlementaires nationaux des Etats membres. Le champ d’action du Conseil de l’Europe est très vaste, mais son Statut exclut la défense, qui relève du Pacte de l’Atlantique Nord signé à peine un mois avant, le 4 avril 1949. Le Conseil de l’Europe est aussi créateur de droit : il élabore des conventions européennes, adoptées par le Comité des Ministres puis signées et ratifiées par les Etats membres.
A première vue, l’Organisation semble donc tout à fait correspondre aux vœux exprimés par Winston Churchill en 1946 : créer une organisation européenne réunissant la famille européenne et permettant aux Etats membres de coopérer dans de nombreux domaines. Mais, en réalité, le Conseil de l’Europe ne peut pas être interprété comme la simple mise en œuvre d’un projet imaginé par Winston Churchill. Par son architecture institutionnelle, son fonctionnement et ses membres, le Conseil de l’Europe est plutôt le résultat d’un compromis entre différentes visions de l’Europe : la vision britannique d’une Europe intergouvernementale ou une vision plus fédéraliste, majoritairement française et italienne ; la vision d’une Europe politique réalisée dans le cadre d’une organisation européenne ou celle d’une Europe économique au sein d’un grand marché commun ; enfin, la vision d’une Europe fondée sur une culture et sur des valeurs fondamentales communes ou celle d’une Europe définie selon le seul critère géographique.
Le Conseil de l’Europe concrétise l’idée européenne qui existe sous de multiples formes et qui a donné lieu à de nombreux projets depuis le XIXe siècle {5} . Ainsi, l’expression « Etats-Unis d’Europe » que Winston Churchill utilise en 1946 est lancée pour la première fois lors du Printemps des peuples, en 1848, et employée ensuite par de nombreux intellectuels et écrivains. Le plus connu parmi eux est sans doute Victor Hugo qui, le 21 août 1849, dans son discours au Congrès de la paix, s’imagine qu’« un jour viendra où l’on verra ces deux groupes immenses, les Etats-Unis d’Amérique et les Etats-Unis d’Europe, placés face à face l’un de l’autre, se tendant la main par­dessus les mers […] » {6} . Par la suite, dans la période de l’entre-deux-guerres, de nombreux courants d’« européistes » se forment pour proposer des projets d’Europe unie. Ces projets ne sont pas identiques. Certains d’entre eux privilégient l’Europe culturelle, d’autres l’Europe économique, d’autres encore l’Europe politique. Certains souhaitent une grande Europe fédérale, d’autres plusieurs organisations régionales ou une Europe qui fonctionne dans le cadre des organisations internationales existantes, notamment de la Société des Nations (SDN). Pour les uns, l’Europe se fait avec la Russie et le Royaume-Uni, voire en associant l’Afrique ; pour les autres, il faut se limiter à une Europe continentale autour d’un noyau franco-allemand.
La création du Conseil de l’Europe marque donc à la fois l’aboutissement d’une histoire – celle de l’idée européenne – et le début d’une autre histoire, celle de la réalisation de l’idée européenne après 1945, généralement connue comme l’histoire de la construction européenne {7} . Une analyse de l’origine du Conseil de l’Europe et de son évolution de 1949 à 2009 ne peut faire abstraction de cette position charnière entre ces deux « histoires ».
La mise en place du Conseil de l’Europe s’intègre en effet dans un processus de construction européenne qui commence rapidement après 1945 dans un contexte de guerre froide. Ce sont les projets d’organisation économique européenne qui aboutissent en premier. En juin 1947, les Etats-Unis lancent le plan Marshall pour la reconstruction économique de l’Europe. A la suite de cette proposition, la première organisation européenne, l’Organisation européenne de coopération économique (OECE), est créée le 16 avril 1948. L’objectif est d’assurer que les Européens coopèrent pour la répartition et la gestion de l’aide américaine. Parallèlement, l’Europe « militaire » se met en place après le « coup de Prague » de février 1948, qui permet aux communistes de prendre le pouvoir en Tchécoslovaquie. La division de l’Europe est réalisée et, pour se protéger, cinq Etats d’Europe de l’Ouest {8} signent le Traité de Bruxelles, le 17 mars 1948. Un an plus tard, le 4 avril 1949, l’Europe occidentale se lie militairement aux Etats-Unis : l’Alliance atlantique constitue la base de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (Otan), mise en place en 1950. La création du Conseil de l’Europe n’intervient qu’un mois après la constitution de cette Europe « atlantique », le 5 mai 1949. Puis, le 9 mai 1950, à peine un an après la mise en place du Conseil de l’Europe à Strasbourg, Robert Schuman propose la création d’un marché commun du charbon et de l’acier, qui se concrétisera avec le Traité de Paris instaurant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) le 18 avril 1951. L’histoire du Conseil de l’Europe s’insère donc dans l’histoire d’un certain nombre d’autres organisations européennes et atlantiques – OECE, Otan, CECA – se mettant en place rapidement entre 1948 et 1951. Cette histoire sera surtout marquée par la relation qui s’établira entre le Conseil de l’Europe – la Grande Europe, avec ses 10 Etats membres fondateurs – et la CECA, la Petite Europe des Six, constituée sur la base d’une intégration autour du noyau franco-allemand {9} . Car la Petite Europe que forme la Communauté économique européenne (CEE) en 1957 et qui se transforme en Union européenne (UE) en 1992 prendra de plus en plus d’ampleur, si bien que le Conseil de l’Europe sera largement relégué au second plan, voire oublié, tant par les spécialistes de la construction européenne que par l’opinion publique. Qui sait encore qu’en 2009 il existe toujours une Petite Europe, à savoir l’UE avec ses 27 Etats membres, et une Grande Europe, à savoir le Conseil de l’Europe avec 47 Etats membres ?
Pourquoi alors s’intéresser plus particulièrement à l’histoire du Conseil de l’Europe si l’essentiel de la construction européenne semble s’être réalisé dans le cadre de la CEE et, ensuite, de l’UE ? C’est parce que le Conseil de l’Europe incarne peut-être une autre Europe, une Europe qui représente moins un marché économique qu’une communauté de valeurs fondamentales, fondée sur les droits de l’homme, la démocratie et l’Etat de droit. Une Europe dont le périmètre géographique dépasse largement celui de l’UE et qui inclut à la fois la Russie et la Turquie, deux Etats qui, pour des raisons différentes, prêtent à discussion lorsqu’il s’agit de déterminer les limites de l’Europe « communautaire ». Retracer l’histoire du Conseil de l’Europe implique donc de voir la construction européenne sous un autre angle que celui de l’intégration (principalement économique) qui est réalisée au sein de la Petite Europe.
Trois grandes périodes se dessinent dans l’évolution de l’Organisation de Strasbourg. Une première période, qui va de sa création jusqu’à la crise grecque, soit de 1949 à 1969, retrace la mise en place du Conseil de l’Europe jusqu’à la décision des dirigeants militaires grecs de se retirer de l’Organisation. La deuxième période correspond à la recherche d’une nouvelle identité au cours des deux décennies suivantes jusqu’à la chute du mur de Berlin en 1989. En effet, avec l’élargissement de la Petite Europe des Six au Royaume-Uni, au Danemark et à l’Irlande, en 1973, le Conseil de l’Europe se trouve de plus en plus en concurrence avec la CEE. Enfin, au cours de la dernière période, qui s’étale de 1989 à 2009, le Conseil de l’Europe se développe comme « organisation paneuropéenne », accueillant progressivement tous les pays d’Europe centrale et orientale et les pays européens issus de l’ex-Union soviétique, y compris la Fédération de Russie.
Première partie : De la création à la crise grecque (1949-1969)
Introduction
La genèse du Conseil de l’Europe est largement influencée par la mise en place d’un monde bipolaire et d’un nouveau système de relations internationales qui se fonde désormais sur la confrontation entre deux superpuissances, les Etats-Unis d’un côté et l’Union soviétique (URSS) de l’autre.
A peine sortie de la seconde guerre mondiale, l’Europe se trouve entraînée dans la « guerre froide ». En 1947, les tensions Est-Ouest montent, car l’URSS réussit à consolider le contrôle sur son glacis en Europe centrale et dans les Balkans, constituant un bloc d’Etats communistes. En même temps, les Etats-Unis adoptent la doctrine du containment pour empêcher les pays qui ne sont pas encore sous l’emprise communiste de tomber dans la sphère soviétique. Après l’éclatement de la guerre de Corée le 25 juin 1950, les tensions Est-Ouest ne cessent de s’aggraver. Les capacités de défense de l’Europe de l’Ouest face à l’URSS sont alors au cœur des préoccupations du bloc occidental, notamment par rapport à la République fédérale d’Allemagne (RFA) qui est constituée en 1949 et qui se trouve directement en face d’une République démocratique allemande (RDA) communiste, créée de l’autre côté du rideau de fer. Ces tensions Est-Ouest ne se calment pour une courte période qu’après la mort de Staline, en 1953, pour reprendre en 1956, lorsque la révolution démocratique hongroise est réprimée militairement par les Soviétiques. Ainsi, entre 1958 et 1962, la crise des missiles de Cuba et la deuxième crise de Berlin creusent davantage le fossé entre les deux blocs opposés. Pour l’Allemagne, cette situation est particulièrement grave : le rideau de fer se matérialise par la construction, en août 1961, du mur entre Berlin-Ouest et la RDA. Ce n’est qu’à partir de 1963 que le climat international change. Une détente s’amorce entre les deux superpuissances qui décident d’entamer le dialogue, et les relations Est-Ouest s’améliorent jusqu’aux événements en Tchécoslovaquie lors de la répression du printemps de Prague, en 1968. Cela n’empêche pas d’autres confits dans le monde : les Etats-Unis sont engagés dans la guerre au Viet Nam et, au Moyen-Orient, la troisième guerre israélo-arabe (guerre des Six-Jours) éclate le 5 juin 1967. C’est dans ce contexte tendu sur le plan des relations internationales que le Conseil de l’Europe est amené à se développer.
Ce développement est largement influencé par l’existence d’autres organisations européennes, notamment l’OECE (depuis 1948), la CECA (1951) et l’Union de l’Europe occidentale (UEO), qui est issue du Traité de Bruxelles des Cinq (France, Royaume-Uni, pays du Benelux, 1948) élargi, en octobre 1954, à l’Italie et à la RFA. Mais ce sont les relations qui vont s’établir entre la Grande Europe (constituée par les 10 Etats fondateurs du Conseil de l’Europe) et la Petite Europe des Six de la CECA qui vont être déterminantes pour l’évolution de l’Organisation de Strasbourg. La crainte d’une concurrence émerge avec la création de la CEE, par le Traité de Rome, le 25 mars 1957. A partir de ce moment, le Conseil de l’Europe est amené à se positionner, à se démarquer et à s’affirmer face à l’autre organisation européenne, dont la vocation est davantage économique, mais aussi plus supranationale et fédéraliste. Car, entre 1957 et 1969, le processus d’intégration des Six avance. L’union douanière est mise en route dès le 1er janvier 1959 et achevée le 1er juillet 1968. Par ailleurs, en janvier 1962, les Six s’accordent sur les principes d’une Politique agricole commune (PAC). Après l’échec de la grande zone de libre-échange avec tous les pays de l’OECE, les pays non membres de la CEE signent, le 4 janvier 1960, la Convention de Stockholm instaurant l’Association européenne de libre-échange (AELE). En revanche, le projet d’union politique des Six échoue. Après la déclaration de Bonn du 18 juillet 1961 sur l’union politique, le plan Fouchet n’arrive pas à faire l’unanimité et est finalement abandonné le 17 avril 1962. D’autres dossiers sont bloqués au sein de la CEE, notamment en raison de l’attitude du général de Gaulle qui est au pouvoir en France entre 1958 et 1969. Ce dernier oppose deux fois son veto à la candidature britannique à la CEE, le 14 janvier 1963 et le 27 novembre 1967. Lorsque la Commission européenne présidée par Walter Hallstein propose des réformes pour le financement de la PAC par des ressources propres et la révision des institutions de la CEE, De Gaulle pratique la politique de la chaise vide du 1er juillet 1965 jusqu’au compromis de Luxembourg de janvier 1966. Toutefois, après cet arrangement, la fusion des exécutifs des trois organisations (CECA, CEE, Euratom) en une Commission européenne unique peut se réaliser le 1er juillet 1967. Enfin, après le départ du général de Gaulle, la relance de la construction européenne est décidée lors du Sommet de La Haye, les 1er et 2 décembre 1969, et la voie est ouverte vers l’élargissement de la CEE, le renforcement de ses institutions et la mise en place d’une « coopération politique européenne ». La concurrence entre la Petite et la Grande Europe devient alors inévitable.

1. La création du Conseil de l’Europe
L’impulsion pour la création du Conseil de l’Europe est donnée par les différents courants du mouvement européen qui s’organisent en 1946 et 1947, et qui lancent l’idée d’organiser un grand congrès rassemblant tous les européistes à La Haye, du 7 au 10 mai 1948 {10} . C’est lors de ce congrès que le projet d’une union entre les différentes nations européennes se concrétise sous forme d’un appel en faveur de la création d’une organisation européenne.

Le Congrès de La Haye de mai 1948
Parmi les nombreux mouvements pro-européens, il y a deux tendances qui envisagent différemment l’unification européenne : les fédéralistes, majoritairement français, italiens et belges, et les unionistes, majoritairement britanniques. Les mouvements fédéralistes souhaitent une organisation supranationale, dotée d’un pouvoir politique fort qui ne peut résulter que de l’abandon de la souveraineté des Etats membres ou du moins du transfert d’une partie de la souveraineté. C’est le but de l’Union européenne des fédéralistes (UEF) par exemple, créée le 15 décembre 1946 sous la présidence du Néerlandais Hendrik Brugmans et dont l’écrivain français Alexandre Marc est le secrétaire général. Les unionistes, quant à eux, souhaitent surmonter les antagonismes nationaux en réalisant une coopération intergouvernementale entre Etats souverains, sans viser de changement révolutionnaire et en préférant l’union confédérale européenne à une fédération. Au Royaume-Uni, ils sont représentés par le United Europe Movement créé le 14 mai 1947 par Winston Churchill, chef de l’opposition depuis fin juillet 1945, et par son gendre, Duncan Sandys. Dans d’autres pays européens se retrouvent parmi les unionistes des personnalités telles que le journaliste René Courtin, l’ancien résistant Raoul Dautry ou les anciens chefs de gouvernement – les Français Paul Ramadier et Paul Reynaud, le Belge Paul van Zeeland ou le Polonais Joseph Retinger. A la veille du Congrès de La Haye, les leaders des deux tendances décident de créer un Comité international de coordination des mouvements pour l’unité européenne (CICMUE) qui doit empêcher que l’opposition entre tendances empiète sur l’objectif commun d’une unification européenne. A la réunion constitutive des 13 et 14 décembre 1947, le CICMUE décide de reprendre l’idée lancée par les fédéralistes dès le mois d’août, lors du congrès de l’UEF à Montreux, de convoquer de véritables
« états généraux de l’Europe » qui réuniraient tous les européistes militants. Pour la préparation du Congrès de La Haye, trois commissions de travail – politique, économique et culturelle – sont mises en place et chargées d’élaborer des rapports pour la discussion. Ce sont les unionistes qui coordonnent la commission politique et déterminent ainsi déjà en amont la stratégie de mise en place d’une organisation européenne. En effet, c’est au sein de cette commission que les questions institutionnelles sont débattues. Sandys présente un avant-projet de rapport qui recommande la création d’un « Conseil de l’Europe », reprenant ainsi les termes employés par Winston Churchill.
Le Congrès de La Haye se déroule du 7 au 10 mai 1948 dans les locaux du Parlement néerlandais : le « Ridderzaal » (salle des Chevaliers). Sous la présidence d’honneur de Winston Churchill, il réunit environ 740 délégués de 18 pays européens. Les principales délégations viennent de France et du Royaume-Uni ; elles comptent chacune environ 150 membres, suivies par les délégations belge, néerlandaise, italienne, allemande et suisse, avec plusieurs dizaines de participants. Y assistent également de nombreux observateurs venant, par exemple, des pays d’Europe centrale et orientale, des Etats-Unis, du Canada ou du Saint-Siège.
A l’ouverture du Congrès, les oppositions entre fédéralistes et unionistes se font à nouveau entendre. Hendrik Brugmans parle de la création d’une organisation supranationale, alors que Churchill préfère un Conseil de l’Europe qui serait subordonné à l’Organisation des Nations Unies (Onu). Au sein des trois commissions de travail qui ont été créées, c’est la commission politique qui est déterminante pour la mise en place du Conseil de l’Europe. Dans cette commission qui est présidée par le socialiste français Paul Ramadier, ancien président du Conseil, les débats sur l’avenir institutionnel de l’Europe sont marqués par de profondes dissensions entre les fédéralistes et les unionistes. Les fédéralistes se prononcent clairement en faveur d’institutions supranationales et donc de l’abandon de souveraineté de la part des Etats. Ils souhaitent la mise en place d’une assemblée constituante qui, pour certains, devrait même être élue au suffrage universel par le peuple européen. Les unionistes préfèrent s’en tenir à une assemblée consultative qui examinerait des problèmes, proposerait des solutions aux gouvernements et ferait ainsi avancer l’idée européenne. La résolution finale est rédigée par les deux unionistes Duncan Sandys et René Courtin. Elle est adoptée à l’unanimité parce qu’elle prend la forme d’un compromis qui ne tranche pas entre les deux visions sur l’unification européenne. D’un côté, elle affirme que
« l’heure est venue pour les nations de l’Europe de transférer certains droits souverains pour les exercer désormais en commun ». De l’autre côté, elle propose seulement la création d’« une assemblée consultative européenne, dont les membres seront désignés par les parlements des nations participantes ». Ce compromis entre les visions unioniste et fédéraliste constitue déjà la base de la future structure bicéphale du Conseil de l’Europe qui prévoit à la fois un comité intergouvernemental – l’élément clé pour les unionistes – et une assemblée parlementaire – l’élément clé pour les fédéralistes. Les commissions économique et culturelle présidées respectivement par le Belge Paul van Zeeland et par l’écrivain et philosophe espagnol Salvador de Madariaga influent moins directement sur la future architecture institutionnelle du Conseil de l’Europe. Les travaux liés aux problèmes économiques portent principalement sur la défense de principes libéraux et la résolution défend les lois du libre marché, l’abolition des obstacles au commerce et des droits de douane, ainsi que la libre circulation des travailleurs. Quant à la commission culturelle, dans laquelle les fédéralistes Denis de Rougemont et Alexandre Marc s’impliquent activement, elle prévoit la création d’un « centre européen de la culture » et d’un « centre européen de la jeunesse ». Les deux projets deviendront effectivement des champs d’action prioritaires pour le Conseil de l’Europe.
En clôture du congrès, un « Message aux Européens » lu par Denis de Rougemont est acclamé par l’ensemble du congrès. Mais il n’est pas signé par les participants comme initialement prévu, ce qui écarte l’idée d’une campagne dans toute l’Europe afin de récolter des signatures pour mobiliser l’opinion publique. En fin de compte, l’impression générale est que ce sont les unionistes qui dominent le Congrès de La Haye. Toutefois, ce congrès aboutit à ce que les différents courants européistes se regroupent au sein du Mouvement européen créé le 25 octobre 1948, sous la présidence d’honneur de Winston Churchill, Paul-Henri Spaak, Alcide de Gasperi et Léon Blum. La réalisation du projet d’organisation européenne est, quant à elle, confiée aux gouvernements nationaux qui commencent à négocier au cours de l’hiver 1948-1949.

Le Traité de Londres du 5 mai 1949
En juillet 1948, les européistes transmettent la motion politique du Congrès de La Haye aux 16 Etats membres de l’OECE. Pour mettre en œuvre leur projet d’une assemblée européenne, ils adressent aussi un mémorandum aux cinq ministres des Affaires étrangères des pays signataires du Traité de Bruxelles. Ils obtiennent rapidement le soutien de Georges Bidault, ministre des Affaires étrangères français, et de Paul-Henri Spaak, Premier ministre belge, qui sont favorables à la réalisation du projet. Mais les négociations des Cinq pour la mise en place du Conseil de l’Europe sont longues et pénibles : elles commencent en septembre 1948 à Londres, au sein de la commission permanente du Traité de Bruxelles, se poursuivent ensuite dans le cadre d’un comité d’étude à Paris et ne s’achèvent qu’au printemps 1949, à la conférence de Londres {11} .
A l’initiative de Spaak et du successeur de Bidault au Quai d’Orsay, Robert Schuman, un plan pour la mise en place de l’organisation européenne est présenté, le 2 septembre, devant la commission permanente du Traité de Bruxelles. Mais le ministre des Affaires étrangères britanniques, Ernest Bevin, se méfie d’une assemblée européenne qui pourrait conduire à un abandon de souveraineté pour la Chambre des communes du Royaume-Uni. Il préfère créer un « conseil de l’Europe » formé de représentants des gouvernements et il est soutenu dans sa démarche par les ministres luxembourgeois, Joseph Bech, et néerlandais, Dirk Stikker. Pour sortir de l’impasse, Schuman et Spaak suggèrent la mise en place d’un comité d’étude désigné par les gouvernements signataires du Traité de Bruxelles. Celui-ci se constitue en novembre 1948 à Paris, sous la présidence d’Edouard Herriot, président de l’Assemblée nationale {12} . L’opposition entre les positions française et anglaise reste fondamentale. Hugh Dalton, président de la délégation britannique, dépose le 26 novembre un mémorandum qui développe l’idée d’un conseil de l’Europe composé uniquement de membres désignés par les gouvernements. La délégation française, fidèle aux vœux du Mouvement européen, insiste de son côté sur la constitution d’une assemblée consultative, dont les membres seraient nommés par les parlements de toutes les nations de l’Europe. Le seul terrain d’entente est trouvé par rapport au paramètre géographique du projet européen qui s’étend désormais à plusieurs autres pays d’Europe occidentale. Le 15 décembre, un compromis se profile quant à la composition, la désignation et les attributions de la future assemblée européenne : il est proposé que ses délégués soient nommés par les parlements nationaux, que tout pouvoir constituant, législatif et exécutif, ainsi que toute matière militaire soient exclus de ses compétences, et qu’à côté de cette assemblée européenne soit créé un conseil de l’Europe, composé de ministres des Etats membres. Ce compromis va davantage dans le sens de la position britannique que dans celui du projet franco-belge, car le champ d’action de l’assemblée est réduit par une plus grande initiative assignée à l’organe ministériel de la future Union européenne. Cependant, le 18 janvier 1949, Hugh Dalton arrive avec une nouvelle position de son gouvernement qui remet en question le compromis déjà établi : la nécessité pour les membres de l’assemblée européenne d’être nommés par les gouvernements y est soulignée et il est également suggéré que l’assemblée soit plutôt désignée par le terme « conférence ». A cette occasion, Dalton propose aussi officiellement Strasbourg comme siège de l’organisation. Cette proposition avait déjà été soumise par le ministre des Affaires étrangères Bevin à Robert Schuman lors de leur entrevue du 14 janvier à Londres. A en croire le discours britannique, Strasbourg est choisie exclusivement pour son caractère symbolique, en tant que « théâtre d’un nouvel effort de conciliation [franco-allemande] et d’unité » {13} . Or, la proposition de siège est aussi dictée par d’autres considérations. Méfiants vis-à-vis du projet de l’organisation européenne, les Britanniques choisissent Strasbourg pour son éloignement des principaux axes de communication européens, car les difficultés de transport et d’accès depuis les capitales des Cinq empêcheraient alors la nouvelle organisation européenne de prendre de l’ampleur {14} . Face à cette nouvelle remise en cause du projet européen par les Britanniques, les négociations se trouvent complètement bloquées. C’est seulement lors de la conférence du Conseil consultatif des Cinq à Londres, les 27 et 28 janvier 1949, que Spaak et Schuman font des concessions à Bevin, lesquelles permettent enfin aux Cinq de se mettre d’accord sur les fondements de la nouvelle organisation européenne : il est décidé de créer une structure bicéphale comprenant un « Comité des Ministres » et une « Assemblée consultative ». En mars, la commission permanente du Traité de Bruxelles précise les relations entre ces deux organes : le Comité des Ministres reçoit tout droit d’initiative et détermine l’ordre du jour de l’Assemblée ; cette dernière aborde les questions ainsi soumises par le Comité et lui adresse ses propositions sous forme de recommandations. La position britannique triomphe donc en raison du rôle déterminant assigné au Comité des Ministres. C’est à partir de ce moment que les Cinq invitent aussi la commission permanente à associer les ambassadeurs du Danemark, de l’Italie, de la Norvège, de la Suède et de l’Irlande aux négociations. La conférence des ambassadeurs des 10 s’ouvre à Londres le 28 mars et met au point le statut pour la future organisation européenne. Le rapport final mentionne déjà la volonté des Gouvernements grec et turc de s’y joindre ; mais la conférence des ambassadeurs laisse à la conférence ministérielle, qui se tient du 3 au 5 mai 1949 à Londres, le soin de trancher cette question et de fixer le nom définitif de la nouvelle organisation. Sur ce dernier point, les avis sont fortement partagés : Robert Schuman préfère la dénomination plus « fédéraliste » d’« Union européenne », Ernest Bevin, celle de « Conseil de l’Europe ». Schuman cède et l’organisation européenne est officiellement née sous l’appellation « Conseil de l’Europe ». Quant à l’admission des Grecs et des Turcs, le Royaume-Uni, la Belgique, la France et l’Italie appuient cette proposition, alors que la Suède et la Norvège s’y opposent, parce qu’elles craignent la susceptibilité de l’Union soviétique qui pourrait percevoir la fondation du Conseil de l’Europe comme une stratégie d’encerclement. La décision est repoussée à la première réunion du Comité des Ministres de la nouvelle organisation qui doit se tenir au cours de l’été 1949, à Strasbourg. Le Traité de Londres, qui établit officiellement le Conseil de l’Europe ainsi que son Statut (STE no 1), est signé le 5 mai 1949 par 10 Etats : la Belgique, le Danemark, la France, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, la Suède et le Royaume-Uni {15} . Le préambule du Statut revêt quasiment le caractère d’une Constitution européenne : il indique les valeurs fondamentales des Européens, notamment les « principes de liberté individuelle, de liberté politique et de prééminence du droit, sur lesquels se fonde toute démocratie véritable » et, selon l’article 1, l’objectif du Conseil de l’Europe est « de réaliser une union plus étroite entre ses membres ». Le champ de compétences défini pour l’Organisation est très large et inclut les domaines économique, social, culturel, scientifique, juridique et administratif. La défense est exclue : cette mesure avait été exigée dès le départ par les Britanniques, mais acquiert une signification particulière au moment de la signature du Traité de Londres qui intervient à peine un mois après le Pacte de l’Atlantique Nord signé le 4 avril 1949 entre les Etats-Unis et les Alliés d’Europe de l’Ouest. Les questions de défense sont donc réservées à l’Alliance atlantique. Le Statut règle aussi les conditions d’admission et les obligations des Etats membres du Conseil de l’Europe. Les principes conditionnant l’adhésion sont la prééminence du droit ainsi que le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales (article 3). Le Comité des Ministres peut inviter un Etat à devenir membre (article 4) ou à être associé (article 5), mais peut aussi décider de suspendre la représentation et d’exclure un Etat s’il enfreint gravement ses obligations. Pour le reste, le Statut contient notamment des dispositions sur les institutions du Conseil de l’Europe et leur fonctionnement. Le siège est fixé à Strasbourg et les deux langues officielles de l’Organisation sont l’anglais et le français.
Conformément au compromis des négociations de Londres, le Conseil de l’Europe est doté d’un Comité des Ministres, l’organe décisionnel où siègent les délégués des gouvernements, et d’une Assemblée consultative « délibérante », composée de parlementaires nationaux des Etats membres. Le Comité des Ministres est l’organe compétent pour agir au nom du Conseil de l’Europe et constitue ainsi son organe exécutif (article 13). Ses conclusions peuvent revêtir la forme de recommandations qui sont adressées aux gouvernements et qui sont adoptées à l’unanimité, tout comme les questions « importantes », par exemple celles qui concernent un amendement au Statut. Par ailleurs, le Comité des Ministres peut aussi prendre des décisions selon trois autres modalités de vote {16} , mais, dans la pratique, il prendra rarement des décisions à la majorité. Selon le Statut, chaque Etat membre n’a qu’un représentant au Comité des Ministres et, en principe, ce sont les ministres des Affaires étrangères qui y siègent. Mais, en mai 1951, le Comité des Ministres décide que chaque gouvernement doit désigner un « représentant permanent » au siège, à Strasbourg. A partir de 1952, ces représentants permanents sont désignés par le Comité des Ministres comme « Délégués », chargés d’agir en son nom dans l’intervalle de ses sessions, dont la réunion « statutaire » ne se tient en principe qu’une fois par an, avant l’ouverture de la session de l’Assemblée consultative, à huis clos {17} . Le Comité des Ministres met aussi progressivement en place un dispositif qui lui permet d’assurer la préparation de ses travaux. Ainsi, des comités d’experts gouvernementaux peuvent être constitués pour examiner les recommandations émanant de l’Assemblée sur un sujet technique donné. Le premier Comité d’experts sur les droits de l’homme est créé en novembre 1949.
L’Assemblée consultative a une position statutaire plus faible que celle du Comité des Ministres. Elle est l’organe délibérant du Conseil de l’Europe qui « discute des questions relevant de sa compétence telle qu’elle est définie dans le […] Statut et transmet ses conclusions au Comité des Ministres sous forme de recommandations » (article 22). La latitude de l’Assemblée dans le choix des sujets qu’elle peut examiner est limitée par le fait que son ordre du jour doit être approuvé par le Comité des Ministres (article 23). Par ailleurs, la session ordinaire annuelle de l’Assemblée se tient après celle du Comité des Ministres qui détient seul l’initiative de convoquer une session extraordinaire. La procédure de désignation des membres de l’Assemblée consultative réserve également une place importante au contrôle par les gouvernements nationaux. Lors de la conférence préparatoire des 10 à St. James en 1949, il avait été convenu que l’Assemblée serait composée de 87 membres, dont 3 pour le Luxembourg, 4 pour l’Irlande, le Danemark et la Norvège, 6 pour la Belgique, les Pays-Bas et la Suède, et 18 pour la France, l’Italie et le Royaume-Uni (article 26). En outre, chaque représentant peut avoir un suppléant qui peut siéger et voter à sa place. Mais le Statut prévoit (article 25) que les membres de l’Assemblée seront nommés selon la procédure arrêtée par chaque gouvernement, et ne seront pas forcément désignés par les parlements nationaux. Cette disposition permet donc aux gouvernements d’avoir la mainmise sur la composition de leur délégation nationale, d’en éliminer les éléments non désirables et, indirectement, d’influencer les activités de l’Assemblée {18} .
Les derniers chapitres du Statut sont consacrés au Secrétariat et au financement du Conseil de l’Europe, ainsi qu’aux amendements au Statut. Le Secrétariat est composé d’un Secrétaire Général et de son adjoint, nommés par l’Assemblée consultative sur recommandation du Comité des Ministres, ainsi que du « personnel nécessaire » (article 36). Le premier Secrétaire Général élu par l’Assemblée lors de sa première session en août 1949 est Jacques Camille Paris et son adjoint, Aubrey Halford. Le fait que le premier soit un fonctionnaire du Quai d’Orsay et que le second vienne du Foreign Office montre encore une fois le délicat équilibre recherché entre les deux grands pays fondateurs, la France et le Royaume-Uni. Concernant le budget, les recettes proviennent de contributions des Etats membres qui sont calculées chaque année sur une base proportionnelle au chiffre de la population (article 38). Des propositions d’amendements au Statut peuvent être soumises au Comité des Ministres et à l’Assemblée, et doivent ensuite être incorporées dans un protocole d’amendement qui doit être approuvé par les gouvernements des Etats membres (article 41).
Face à la création du Conseil de l’Europe, l’enthousiasme est limité. Le Mouvement européen parle d’un « compromis de Londres », regrettant surtout la faible position de l’Assemblée consultative dans la future organisation européenne. Du côté des Britanniques, Ernest Bevin s’était de toute manière rallié à l’idée du Conseil de l’Europe uniquement pour éviter l’isolement de son pays. En France, les communistes prennent des positions virulentes contre cette nouvelle organisation dont ils pensent qu’elle est orientée vers les Etats-Unis et dirigée contre l’Union soviétique. En Belgique, ce sont les libéraux qui critiquent les pouvoirs « limités » du Conseil de l’Europe, et, en Italie, le ministre des Affaires étrangères, Carlo Sforza, ne cache pas sa déception par rapport à l’Organisation de Strasbourg qui, selon lui, n’est pas une « réelle union européenne » {19} . Ces exemples montrent que le Conseil de l’Europe tel qu’il est né à Londres est loin de faire l’unanimité au sein des parlements nationaux des pays fondateurs. Néanmoins, la ville de Strasbourg se prépare avec enthousiasme à accueillir la nouvelle organisation européenne. Il est décidé d’utiliser l’hôtel de ville, situé place Broglie, pour la première réunion du Comité des Ministres, ouverte le 8 août 1949 par le ministre des Affaires étrangères français, Robert Schuman. Cette solution n’est que provisoire. Très vite, la place Lenôtre est choisie comme emplacement pour un nouveau bâtiment dont les travaux débutent officiellement par la pose de la première pierre le 11 mars 1950 et qui devient fonctionnel à la fin de la même année. Cette « Maison de l’Europe » sera remplacée en 1977 par le « Palais de l’Europe » définitif, conçu par un architecte français, Henry Bernard.

Les ambitions fédéralistes initiales de l’Assemblée consultative
La première session de l’Assemblée consultative, qui se tient en août-septembre 1949 dans le Palais universitaire, est un grand événement à Strasbourg. Les drapeaux du Mouvement européen, avec un grand « E » sur fond blanc, flottent dans toute la ville et Winston Churchill, alors chef de l’opposition au Royaume-Uni, s’exprimera devant la population alsacienne le 12 août, sur la place Kléber depuis le balcon de l’Aubette :
« L’idéal de justice, de droit et de liberté qui doit être l’idéal d’une Europe rénovée a été victorieux […]. » {20} A l’ouverture de la session, le 10 août 1949, de nombreuses personnalités d’envergure sont présentes : Winston Churchill et Harold Macmillan pour le Royaume-Uni, Alcide de Gasperi pour l’Italie, Guy Mollet, André Philip pour la France, Paul-Henri Spaak pour la Belgique. Le discours d’ouverture prononcé par Edouard Herriot en tant que président d’honneur met l’accent sur le caractère ouvert et pacifique du Conseil de l’Europe pour qu’il ne soit pas perçu comme un « bras idéologique » de l’Alliance atlantique. Les parlementaires souhaitent en effet se positionner entre les deux blocs idéologiques pour défendre les valeurs occidentales : la démocratie, les droits de l’homme et l’Etat de droit. Le 11 août au matin, ils élisent unanimement Paul-Henri Spaak comme Président de l’Assemblée {21} .
L’Assemblée consultative, sous la présidence de Spaak, a des ambitions fédéralistes visant à renforcer le rôle politique du Conseil de l’Europe et (surtout) le pouvoir de l’Assemblée vis-à-vis du Comité des Ministres. Le rôle politique du Conseil de l’Europe est affirmé dès la première session d’août 1949, lorsque l’Assemblée propose, en accord avec le Comité des Ministres, d’inscrire à son ordre du jour « l’examen de toute modification nécessaire dans la structure politique de l’Europe ». Une commission des affaires générales est constituée, présidée par Georges Bidault, qui souhaite d’emblée faire des propositions pour créer une autorité politique européenne et pour arriver à une révision du Statut du Conseil de l’Europe qui confère plus de pouvoir à l’Assemblée par rapport au Comité des Ministres {22} . Le 5 septembre 1949, Guy Mollet présente le rapport devant l’Assemblée ; il en résulte un vif débat sur l’orientation politique du Conseil de l’Europe. Faute d’accord, l’étude sur l’autorité politique européenne est renvoyée en commission. Néanmoins, l’Assemblée adopte à l’unanimité un amendement déposé par Ronald W. G. Mackay, qui déclare sans équivoque que « l’Assemblée considère comme le but et l’objectif du Conseil de l’Europe de créer une autorité politique européenne, dotée de fonctions limitées, mais de pouvoirs réels ». Concernant l’accroissement des pouvoirs de l’Assemblée consultative, des mesures sont prises dès la première session. Le 6 septembre 1949, les parlementaires décident de créer une commission permanente chargée de poursuivre les travaux de l’Assemblée entre les sessions et de coordonner les résolutions et recommandations des différentes commissions parlementaires {23} . Elle constitue un premier pas de l’Assemblée vers sa structuration en parlement et lui assure la possibilité d’un travail continu et cohérent. Pour accroître son pouvoir vis-à-vis du Comité des Ministres, l’Assemblée lutte dès l’été 1949 pour un droit de discussion libre : elle veut surtout pouvoir fixer elle-même son ordre du jour, qui doit pour l’instant être soumis pour autorisation au Comité des Ministres. Cela offusque profondément les parlementaires, y compris Winston Churchill qui pense que jamais dans l’Histoire cette restriction n’a été acceptée par une assemblée dite « libre ». Il souhaite faire voter un texte qui assure que l’Assemblée peut discuter de toutes les questions, y compris les questions de défense, même si ce domaine est en principe exclu des activités du Conseil de l’Europe par son Statut. Mais beaucoup de membres ne sont pas d’accord avec l’attitude audacieuse de Churchill et préfèrent accepter la tutelle du Comité des Ministres sur l’ordre du jour de l’Assemblée. La « révolte » {24} de l’Assemblée est donc menée par une fraction, certes importante, mais minoritaire, des parlementaires.
En 1950, ce groupe continue la lutte pour la révision du Statut et le droit de libre expression de l’Assemblée consultative. La conjoncture internationale y est favorable. En effet, l’éclatement de la guerre de Corée le 25 juin 1950 amène le Comité des Ministres à adresser un message à l’Assemblée le 4 août, l’invitant à exprimer sa solidarité avec l’action entreprise par le Conseil de sécurité des Nations Unies pour défendre « les peuples pacifiques contre l’agression ». Paul-Henri Spaak se présente alors devant le Comité des Ministres afin de faire valider le droit de libre discussion de l’Assemblée et de soulever la question d’une modification du Statut du Conseil de l’Europe en ce sens. Le Comité des Ministres ne donne pas suite à sa requête. Cela n’empêche pas l’Assemblée de lancer un véritable débat sur les questions de la défense européenne. Le 11 août 1950, Winston Churchill va jusqu’à proposer la création d’une armée européenne. Son projet de recommandation est adopté par l’Assemblée à plus de 80 voix et adressé au Comité des Ministres. Or, celui-ci n’y est pas favorable. Il ne souhaite pas modifier le Statut pour élargir les compétences du Conseil de l’Europe en matière de défense. Le droit de l’Assemblée de discuter des questions de défense n’est donc qu’implicitement acquis en août 1950 et le Statut n’est pas modifié. La seule concession faite par le Comité des Ministres à l’Assemblée consultative est d’accepter une intensification des contacts entre les deux organes de l’Organisation et, lors de sa session du 3 juin 1950, le Comité accepte la création d’un Comité mixte composé de membres du Comité des Ministres et de l’Assemblée consultative, dont la tâche principale serait de coordonner les activités au moyen de discussions périodiques sur les problèmes qui leur sont communs.
De son côté, entre 1950 et 1951, la commission des affaires générales de l’Assemblée élabore trois nouveaux rapports sur l’autorité politique. Le deuxième rapport est présenté par Guy Mollet lors de la deuxième session de l’Assemblée, en août 1950. Les travaux sur la réforme du Statut du Conseil de l’Europe se présentent dans un nouveau contexte : le 9 mai, Robert Schuman prononce la déclaration qui propose la création d’un organisme destiné à gérer la production du charbon et de l’acier, qui donnera naissance à la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) sous la surveillance d’une « Haute Autorité ». Le Conseil de l’Europe risque d’être en concurrence avec cette intégration supranationale et sectorielle envisagée par la France, la RFA, l’Italie et les pays du Benelux. Robert Schuman vient alors chercher du soutien pour ce projet, comme il l’expose devant l’Assemblée consultative le 10 août 1950. Or, les réactions des parlementaires sont divergentes. Pour beaucoup d’entre eux, les meilleures perspectives pour l’intégration européenne se placent désormais en dehors du cadre du Conseil de l’Europe, car l’attitude du Royaume-Uni, qui est hostile à tout abandon de souveraineté et qui peut se servir de son droit de veto au Comité des Ministres, bloque à elle seule toute proposition de l’Assemblée allant dans le sens d’une unité politique européenne. D’autres essaient de contrecarrer la création de la CECA en proposant la mise en place d’autorités similaires dans d’autres domaines, notamment celui des transports et de l’agriculture, qui seraient placées sous le contrôle du Conseil de l’Europe. L’idée qui se cache derrière cette proposition est de faire en sorte que l’Assemblée consultative du Conseil de l’Europe exerce un contrôle sur la Haute Autorité de la CECA. Le nouveau rapport de la commission des affaires générales de l’Assemblée prévoit donc la possibilité de création « d’autorités spécialisées », ce qui suscite un vif débat sur la forme que devraient prendre ces autorités : unions fonctionnelles, ententes régionales ou entités fédérales ? L’opposition entre les positions fédéralistes et intergouvernementales risque d’aboutir à la rupture. En fin de compte, le texte qui est adopté porte sur la création d’autorités fonctionnelles dans le cadre du Conseil de l’Europe, dotées de compétences dans les secteurs politique, économique, social, juridique et culturel. Chaque Etat membre sera libre d’adhérer ou non à l’une ou à plusieurs d’entre elles. De cette manière, la rupture est évitée : une politique modeste est définie, laquelle confère au Conseil de l’Europe des pouvoirs politiques de nature limitée.
Pour mettre en œuvre ce projet, un protocole d’amendement au Statut du Conseil de l’Europe est envisagé, dont l’élaboration est confiée au délégué Mackay. Lors de la session de novembre 1950, ce dernier présente le troisième rapport de la commission des affaires générales, aussi nommé le « protocole Mackay », qui prévoit une modification conséquente de la structure politique du Conseil de l’Europe. Dans l’objectif d’inclure les fonctions et organes administratifs établis par les signataires du Traité de Bruxelles ainsi que ceux de l’OECE, il envisage de transformer le Conseil de l’Europe en une autorité politique européenne dotée d’un pouvoir exécutif et d’un pouvoir législatif. Le pouvoir législatif serait partagé entre le Comité des Ministres et l’Assemblée, tandis que le pouvoir exécutif serait confié à un conseil élu par l’Assemblée et responsable devant cette dernière ainsi que devant le Comité des Ministres. A côté des revendications « révolutionnaires » du « protocole Mackay », un groupe de parlementaires italiens présidé par Ugo La Malfa soumet une motion qui vise uniquement à accroître les fonctions consultatives de l’Assemblée. Les « propositions La Malfa » se limitent à imposer aux gouvernements des Etats membres du Conseil de l’Europe le devoir statutaire de saisir le Comité des Ministres de « tout projet ou initiative à portée européenne » qu’il pourrait adopter, afin que le Comité puisse le transmettre à l’Assemblée pour avis. L’Assemblée transmet les projets de Mackay et de La Malfa au Comité des Ministres, lequel exprime son accord général sur les principes contenus dans les recommandations de l’Assemblée concernant la création des autorités spécialisées, lors de sa réunion des 3 et 4 novembre 1950, à Rome. Au sujet de la révision du Statut, il décide de constituer un comité de hauts fonctionnaires chargé d’examiner les propositions de l’Assemblée.
En mai 1951, les résultats des travaux de ce comité sont présentés aux parlementaires : ils préconisent l’adoption d’amendements au Statut sous forme de textes statutaires. Le premier texte statutaire ouvre notamment la possibilité de créer des autorités spécialisées et institutionnalise le Comité mixte. L’Assemblée consultative lance de nombreux projets : une autorité européenne de l’agriculture, des transports, une union postale, un bureau des matières premières et des achats, ou une association des lignes aériennes européennes. En réalité, ces autorités ne sont jamais constituées : soit elles sont mises en place sous une autre forme dans le cadre de l’OECE, soit elles sont instituées en tant qu’instances autonomes {25} . Fin août 1951, un deuxième texte introduit la possibilité « d’accords partiels » qui ont une force obligatoire seulement pour des groupes restreints d’Etats membres et permettent ainsi au Conseil de l’Europe d’avancer dans des domaines dans lesquels il n’y a pas d’unanimité au Comité des Ministres. Dans l’ensemble des textes statutaires, il n’y a que deux dispositions qui vont véritablement dans le sens d’un accroissement des pouvoirs de l’Assemblée consultative. Premièrement, le Comité des Ministres doit désormais obligatoirement consulter l’Assemblée pour l’admission de nouveaux Etats membres. Deuxièmement, l’Assemblée obtient enfin le droit de fixer librement son ordre du jour.
La dernière tentative de l’Assemblée consultative pour créer une autorité politique a lieu lors de la session de novembre-décembre 1951. Le 27 novembre 1951, au nom de la commission des affaires générales, le Belge Paul Struye présente le quatrième rapport comportant une nouvelle version du protocole Mackay sur la révision du Statut. Ce rapport lance une proposition audacieuse : afin d’organiser la coordination entre les organisations européennes partielles (comme la CECA) et le Conseil de l’Europe, il prévoit la tenue d’une grande conférence européenne composée des gouvernements et des parlements des Etats membres du Conseil de l’Europe, d’une délégation de l’Assemblée consultative ainsi que d’un certain nombre d’observateurs {26} . Mais cette proposition est loin de faire l’unanimité chez les parlementaires lors du grand débat de l’Assemblée qui s’ouvre, en décembre 1951, sur l’organisation de la défense européenne par la création d’une seconde communauté européenne regroupant les six pays de la CECA : la Communauté européenne de défense (CED). Le 10 décembre, quatre ministres des Affaires étrangères, Van Zeeland, Schuman, De Gasperi et Adenauer, s’expriment devant l’Assemblée en faveur du projet de la CED comme élément constitutif de l’Europe unie. Le clivage entre fédéralistes et inter gouvernementalistes empêche tout accord sur le projet de réforme du Conseil de l’Europe. En fin de compte, l’Assemblée adopte deux recommandations dont la portée reste très limitée. La Recommandation 23 (1951) sur la réforme du Statut du Conseil de l’Europe n’est adoptée que pour la volonté symbolique de montrer les aspirations politiques de l’Assemblée consultative, car il est clair dès le départ que le Royaume-Uni et les Etats scandinaves n’y sont pas favorables et qu’elle ne serait pas suivie par le Comité des Ministres. La Recommandation 21 (1951), qui porte sur l’autorité politique, est timide parce qu’elle laisse le choix à chaque gouvernement d’y adhérer ou non et admet ainsi implicitement que tous les Etats membres n’y participeront pas. Le fait de ne pas pouvoir rallier l’Assemblée à une proposition plus audacieuse amène Paul-Henri Spaak à démissionner de la présidence après une séance dramatique, le 11 décembre 1951.
La lutte initiale de l’Assemblée consultative pour conférer à l’Organisation de Strasbourg un régime quasi parlementaire et l’affirmer comme cadre institutionnel pour la CECA connaît de maigres résultats. Elle n’aboutit qu’à des aménagements cosmétiques du Statut qui sont regroupés dans les « textes de caractère statutaire » de 1951. En même temps, elle conduit à la démission spectaculaire de Paul-Henri Spaak, qui regrette que la tendance fédéraliste soit de plus en plus minoritaire au Conseil de l’Europe. Il y aura désormais une Petite Europe à caractère supranational, la CECA, et une Grande Europe à caractère intergouvernemental, le Conseil de l’Europe.

Les premières admissions : la Grèce, la Turquie, l’Islande et la RFA
Dès le départ, le Conseil de l’Europe veut se donner l’image d’une organisation européenne ouverte, destinée à accueillir le plus grand nombre de pays européens. En principe, les conditions d’adhésion au Conseil de l’Europe sont clairement définies par le Statut. L’article 3 stipule ceci : « Tout membre du Conseil de l’Europe reconnaît le principe de la prééminence du droit et le principe en vertu duquel toute personne placée sous sa juridiction doit jouir des droits de l’homme et des libertés fondamentales. » {27} Selon l’article 4, tout Etat européen qui remplit ces conditions peut être invité par le Comité des Ministres à devenir membre du Conseil de l’Europe.
Les trois premiers élargissements s’effectuent rapidement et sans aucune difficulté. A peine l’institution créée, les délégués décident d’inviter la Grèce, l’Islande et la Turquie lors de la première réunion du Comité des Ministres le 8 août 1949. La Grèce et la Turquie déposent leurs instruments d’adhésion immédiatement et viennent siéger dès le lendemain au Comité des Ministres. Deux délégations de parlementaires grecs et turcs participent aussi à la première session de l’Assemblée consultative le 10 août 1949. Pour l’Islande, l’instrument d’adhésion est déposé le 9 mars 1950 et le ministre des Affaires étrangères islandais vient siéger pour la première fois au Comité des Ministres lors de sa troisième session à la fin du même mois.
Mais d’autres élargissements posent question. Ainsi, lors de la première session de l’Assemblée consultative en août 1949, les parlementaires soulignent la vocation paneuropéenne de l’Organisation de Strasbourg et décident de garder des places libres pour des délégués venant des pays d’Europe centrale et orientale qui ne peuvent pas encore y siéger. Or, le durcissement du rideau de fer et l’absence de démocratie à l’Est empêchent toute initiative qui viserait à inviter les pays d’Europe centrale et orientale à devenir membre du Conseil de l’Europe. Pour affirmer leur volonté d’ouverture – et malgré le déclenchement de la guerre en Corée –, les parlementaires ne créent finalement qu’une commission spéciale pour les Etats européens qui ne peuvent pas encore devenir membres du Conseil de l’Europe : la commission des nations non représentées.
L’admission de l’Allemagne est également difficile. La nécessité d’intégrer l’Allemagne au Conseil de l’Europe avait pourtant déjà été reconnue par Robert Schuman avant la signature du Traité de Londres. Or, le pays doit d’abord se doter d’une Constitution et d’une organisation politique démocratique, fondée sur la tenue d’élections libres. Ce problème est rapidement résolu : le 23 mai 1949, la Loi fondamentale allemande instaure la République fédérale d’Allemagne (RFA), les premières élections au Bundestag se tiennent le 14 août et Konrad Adenauer devient chancelier en septembre. Mais la jeune république reste sous tutelle des Alliés et n’acquiert pas la pleine souveraineté en 1949, notamment en matière de politique étrangère. Jusqu’en mars 1951, la RFA n’a d’ailleurs pas de ministre des Affaires étrangères. Se pose donc la question du statut de la RFA au Conseil de l’Europe, d’autant plus que la Sarre est placée depuis 1947 sous « protectorat » de la France et dispose de sa propre Constitution et d’un gouvernement contrôlé par un haut-commissaire français. Elle a donc également vocation à devenir membre du Conseil de l’Europe, en même temps que la RFA. Néanmoins, le 12 août 1949, pendant la première session de l’Assemblée consultative, Winston Churchill réclame l’admission de la RFA au Conseil de l’Europe :
« une Europe unie ne peut pas vivre sans l’aide et la puissance de l’Allemagne », déclare-t-il. Tous les membres de l’Assemblée ne sont pas d’accord ; par conséquent, la commission des affaires générales est chargée de préparer un avis sur la question qui sera adressé au Comité des Ministres. En même temps, l’Assemblée invite le Comité des Ministres à ne pas engager la procédure d’admission de nouveaux membres sans son approbation, en tant qu’organe parlementaire du Conseil de l’Europe. Sans que cela soit prévu initialement dans le Statut, le Comité des Ministres s’engage alors, dès sa deuxième session, en novembre 1949, à consulter l’Assemblée consultative avant toute décision d’inviter un nouvel Etat membre. Cette pratique est ensuite confirmée par la Résolution (51) 30A du 3 mai 1951 qui exige la consultation préalable de l’Assemblée. Lors de la discussion au sein du Comité des Ministres le 4 novembre 1949, les délégués s’expriment tour à tour favorablement sur l’admission de la RFA, mais il est clair qu’elle ne peut pas rejoindre le Conseil de l’Europe en tant que membre de plein droit. Le statut envisagé par le Comité des Ministres est celui d’un « membre associé », qui a été inventé expressément pour le cas de la RFA et qui est prévu à l’article 5 du Traité de Londres. Ce statut entraîne l’égalité des droits dans l’Assemblée consultative, mais n’accorde en principe aucun droit de siéger au Comité des Ministres.
Les trois ministres des Affaires étrangères français, anglais et américain réunis à Paris les 9 et 10 novembre 1949 décident alors que la RFA doit adresser au Comité des Ministres une demande d’invitation comme membre associé. Les Français exigent en plus que la Sarre devienne elle aussi membre associé du Conseil de l’Europe. Pour sa part, la commission des affaires générales de l’Assemblée transmet son avis favorable à l’admission de la RFA le 10 novembre 1949. Mais le chancelier allemand n’obéit pas sans conditions aux ordres des Alliés. Encouragé par les Accords de Petersberg qu’il a signés le 22 novembre 1949 avec les puissances occupantes, qui ont pour ambition d’intégrer progressivement la RFA à la communauté des peuples libres, il adresse une note aux trois hauts-commissaires, dans laquelle il souligne que le Gouvernement allemand n’accepte la participation du territoire de la Sarre au Conseil de l’Europe que sous réserve du règlement du statut de ce territoire par un traité de paix avec l’Allemagne. De plus, il réclame un siège d’observateur auprès du Comité des Ministres et demande que la RFA devienne « le plus tôt possible » membre régulier du Conseil de l’Europe. Malgré les réactions initiales très vives du Quai d’Orsay, le Comité des Ministres décide, lors de sa réunion du 30 mars 1950, d’adresser une invitation officielle de la part du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, Jacques Camille Paris, simultanément à la Sarre par l’intermédiaire du Gouvernement français et à la RFA par l’intermédiaire de la Haute-Commission alliée. Les instruments d’adhésion sont déposés par la Sarre et la RFA respectivement le 13 mai et le 13 juillet 1950. Le Comité des Ministres accepte également la demande d’Adenauer de participer en tant qu’observateur à ses réunions. Dès la session du 5 août 1950, des représentants de la RFA et de la Sarre assistent aux sessions du Comité des Ministres ; ils seront par la suite également associés aux réunions des Délégués des Ministres.
La RFA ne reste pas longtemps membre associé. Après la révision du statut d’occupation qui intervient le 6 mars 1951 et qui permet à la RFA de rétablir un ministère des Affaires étrangères et d’échanger des représentants diplomatiques avec des Etats, Adenauer envoie une lettre au Secrétaire Général le 8 mars 1951, estimant « que les conditions sont désormais remplies pour que la RFA devienne membre du Conseil de l’Europe ». Le Comité des Ministres décide en effet lors de sa réunion du 2 mai 1951 d’admettre la RFA, en tant que membre à part entière. La Sarre reste membre associé jusqu’à sa réintégration dans la RFA en janvier 1957. Le Conseil de l’Europe compte ainsi 15 Etats membres, chiffre stable en 1957, car en 1956 un nouvel Etat est admis : l’Autriche.

2. La mise en route des coopérations phares
Dès sa création, le Conseil de l’Europe lance des activités dans de nombreux domaines. L’outil principal de l’Organisation de Strasbourg, ce sont les conventions et les chartes européennes qui relèvent du droit international et doivent être signées et ratifiées par les Etats membres. Mais d’autres formes de coopération sont aussi lancées : des comités d’experts, des expositions, des conférences thématiques et des institutions spécialisées. Le Conseil de l’Europe s’investit notamment en matière de droits de l’homme, de culture et d’éducation, de pouvoirs locaux, de coopération sociale et de santé. Par ailleurs, il produit un nombre important de conventions européennes en matière de coopération juridique.

La Convention européenne des droits de l’homme et la Cour européenne des droits de l’homme
La première convention adoptée par l’Organisation de Strasbourg est la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (STE no 5), dite aussi Convention européenne des droits de l’homme {28} . La volonté d’adopter une telle convention et de créer une cour européenne indépendante pour veiller au respect de ces droits avait déjà été inscrite dans la déclaration finale du Congrès de La Haye en mai 1948. Pour la mettre au point, les négociations entre l’Assemblée consultative et le Comité des Ministres commencent dès l’été 1949 et se poursuivent jusqu’en novembre 1950.
Dès la première session de l’Assemblée consultative, le 19 août 1949, un débat général a lieu sur les droits de l’homme. Il n’y a pas d’unanimité. Les opinions divergent, notamment quant à la question de savoir quels sont exactement les droits fondamentaux et comment ils sont définis. Certains parlementaires souhaitent s’inspirer de la Déclaration universelle des droits de l’homme qui a été adoptée le 10 décembre 1948, à Paris. D’autres souhaitent ajouter des éléments à la convention, par exemple l’interdiction de la torture, ou encore des droits sociaux et économiques. A la suite du débat, la commission des affaires juridiques et administratives est chargée de préparer une première ébauche de la convention, présentée devant l’Assemblée le 8 septembre 1949 {29} . Cette ébauche ne définit pas en détail les droits de l’homme, mais énumère 10 droits énoncés dans la déclaration universelle de décembre 1948 {30} . Pour la garantie collective des droits de l’homme, elle propose de créer une commission européenne et une cour européenne des droits de l’homme à laquelle les citoyens européens pourraient directement s’adresser. Au sein du Comité des Ministres, les ministres des Affaires étrangères ne sont pas d’accord entre eux, ni sur le principe de création d’une Cour européenne des droits de l’homme ni sur la possibilité d’un recours individuel. Ils souhaitent aussi que les droits et les limitations qu’il est permis d’apporter à ces droits soient définis plus précisément. Ainsi, le Comité des Ministres décide de créer un comité d’experts pour préparer un nouveau projet de convention. Ce comité commence à travailler en février 1950, mais il ne parvient pas à un accord sur la définition des droits fondamentaux. En effet, deux écoles de pensée s’opposent, la première souscrivant à l’idée d’une définition précise des droits, la seconde préférant une énumération des principes généraux comme dans la Déclaration universelle des droits de l’homme. Ce n’est qu’en juin 1950 qu’un comité de hauts fonctionnaires parvient à élaborer un texte de compromis qui correspond plutôt à la première école de pensée en faveur du principe des définitions détaillées. Pour veiller à la garantie des droits de l’homme, le comité maintient la proposition de mise en place d’une commission européenne qui recevrait des plaintes contre les Etats membres. Le principe de la création de la cour européenne des droits de l’homme demeure également, mais la reconnaissance de sa juridiction obligatoire serait facultative pour les Etats membres. De même, le droit de recours individuel ne s’appliquerait que facultativement. Ce texte est approuvé par le Comité des Ministres le 7 août 1950 et est transmis pour accord à l’Assemblée, qui l’approuve fin août 1950 dans les grandes lignes. Les Ministres signent la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales {31} le 4 novembre 1950, à Rome.
La philosophie politique de la Convention est exposée dans le préambule : l’un des moyens pour atteindre une union étroite entre ses membres est « la sauvegarde et le développement des droits de l’homme et des libertés fondamentales » et il s’agit surtout d’« assurer la garantie collective » de ces droits. Le titre I de la Convention énumère une série de 18 libertés et droits fondamentaux dont la plupart figuraient déjà dans le premier texte proposé par l’Assemblée en 1949 {32} . La force et la nouveauté de cette convention résident surtout dans ses mécanismes de contrôle. A côté du recours des Etats contre la violation des droits de l’homme, il y a une reconnaissance des droits individuels face aux Etats avec la possibilité d’un droit de recours individuel, même s’il est facultatif. De même, envisager la création d’une commission européenne de contrôle et d’une cour dont la législation primerait sur celle des Etats nationaux est une innovation essentielle. Après la signature de la Convention, les experts juridiques et l’Assemblée reviennent tout de suite à la charge pour élaborer, au cours de l’année 1951, un premier protocole additionnel à la Convention, qui incorpore les trois droits supplémentaires dont il a déjà été question pendant l’été 1950 : la propriété, l’enseignement et les élections libres. Le Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (STE no 9) est signé le 20 mars 1952. Pour faciliter les chances de ratification de la Convention, cette dernière prévoit notamment des dérogations permettant aux Etats signataires de faire face à des situations exceptionnelles et des réserves qu’un Etat peut formuler au moment de la ratification, au sujet d’une disposition particulière de la Convention remettant en cause une de ses lois. Pour que la Convention puisse entrer en vigueur, il est nécessaire que 10 pays déposent leurs instruments de ratification. La Convention s’applique finalement à partir du 3 septembre 1953, après ratification successive du Royaume-Uni, de la Norvège, de la Suède, de la République fédérale d’Allemagne, de la Sarre, de l’Irlande, de la Grèce, du Danemark, de l’Islande et du Luxembourg. Les autres Etats membres ne tardent pas {33} . Seule la France ne ratifie pas la Convention, en raison notamment de la guerre d’Algérie, car le Gouvernement français craint d’être mis en cause pour violations des droits de l’homme dans les tribunaux militaires {34} .
Après l’entrée en vigueur de la Convention européenne des droits de l’homme, la Commission et la Cour européennes des droits de l’homme peuvent être instaurées pour assurer le respect des engagements des Etats membres. La Commission européenne des droits de l’homme est constituée le 18 mai 1954 et comprend un ressortissant de chaque Etat membre du Conseil de l’Europe {35} . La Commission traite d’abord uniquement de requêtes présentées par un Etat contre un autre Etat, car le droit de requête individuelle n’entre en vigueur que le 5 juillet 1955, lorsque six Etats (Suède, Irlande, Danemark, Islande, RFA, Belgique) déclarent accepter cette procédure. Dès lors qu’une requête est déclarée recevable, la Commission se met à la disposition des Etats parties en vue d’obtenir un règlement amiable. En cas d’échec, elle formule un avis sur le fond de l’affaire qu’elle transmet au Comité des Ministres qui décide s’il y a eu ou non violation de la Convention. A partir de 1955, la Commission traite un nombre impressionnant de requêtes individuelles (environ 1 000 jusqu’en 1961), dont la plupart sont jugées irrecevables. Ce chiffre est d’autant plus impressionnant que seul un nombre limité d’Etats membres du Conseil de l’Europe reconnaissent rapidement le droit au recours individuel et que les « grands » pays tels que le Royaume-Uni, l’Italie ou la France mettent plus de dix ans avant de l’accepter {36} . Les premières requêtes interétatiques déclarées recevables sont introduites en 1956 et 1957 par la Grèce contre le Gouvernement du Royaume-Uni. Elles concernent la situation à Chypre.
Pour que la Cour européenne des droits de l’homme puisse être mise en place, il faut les déclarations d’au moins huit Parties contractantes reconnaissant sa juridiction, ce qui prend plus de temps que prévu. En 1955, cinq Etats seulement (Belgique, Danemark, RFA, Irlande et Pays-Bas) reconnaissent la compétence de la Cour et il faut attendre 1958 pour que le Luxembourg, l’Autriche et l’Irlande s’ajoutent et que le quota nécessaire soit atteint. Désormais, la Cour peut intervenir dans la procédure de contrôle du respect de la Convention. Ainsi, si l’Etat défendeur accepte sa juridiction obligatoire, la Commission européenne des droits de l’homme peut déférer une affaire devant la Cour afin qu’elle rende une décision définitive et contraignante. C’est ensuite le Comité des Ministres qui est responsable de la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour. L’installation solennelle de la Cour européenne des droits de l’homme à Strasbourg, le 20 avril 1959, est donc un événement important et symbolique pour le Conseil de l’Europe. La Cour se compose d’un nombre de juges égal à celui des Etats membres du Conseil de l’Europe. Ils sont élus par l’Assemblée consultative pour neuf ans, sur une liste de candidats présentée par les Etats membres, et ils sont rééligibles. Le Comité des Ministres procède à la constitution de la liste de candidats en janvier 1959 et l’élection des juges a lieu lors de la session de l’Assemblée du 21 janvier. La première tâche de la Cour, au printemps 1959, consiste à procéder à l’élaboration du règlement qui fixe son fonctionnement interne. Par la suite, les 15 et 16 septembre 1959, les juges élisent leur président, le vice-président et le greffer {37} : la Cour est ainsi en place. C’est le titre IV de la Convention qui contient les principales dispositions sur la compétence et la procédure devant la Cour {38} . Il indique que pour toute affaire portée devant elle, la Cour est constituée en une Chambre composée de sept juges. Son rôle consiste notamment à traiter des affaires que la Commission n’a pas pu régler à l’amiable et qu’elle considère comme devant être déférées devant la Cour. Toutefois, la Cour n’est compétente que lorsque les Etats membres ont reconnu sa juridiction. En tout état de cause, elle n’intervient qu’après la Commission, qui examine la recevabilité des requêtes et qui demeure aussi, pour les particuliers, l’instance auprès de laquelle ils peuvent porter plainte. En effet, les requêtes individuelles, qui sont autorisées depuis 1955, ne peuvent pas être directement déposées devant la Cour. Tout arrêt de la Cour doit être motivé, mais il est définitif et les Parties contractantes s’engagent à se conformer aux décisions de la Cour.
Les premières requêtes individuelles sont renvoyées à la Cour à partir de l’été 1957. Le premier arrêt de la Cour, l’affaire Lawless c. Irlande, est rendu le 14 novembre 1960 {39} . Il concerne la question de la durée de détention préventive « raisonnable ». L’activiste de l’Armée républicaine irlandaise (IRA) G. R. Lawless avait été arrêté en Irlande et emprisonné pendant cinq mois sans procédure judiciaire, sur la base d’une loi irlandaise d’exception qui avait été introduite à la suite d’une série d’attentats contre l’ordre public et qui permettait une mise en détention sans procédure pour préservation de la paix civile. Dans le jugement de la Cour rendu en juillet 1961, l’action de l’Irlande est finalement justifiée par l’existence d’un état d’urgence et le droit de prendre des mesures spéciales dans ce cas. Ce premier arrêt instaure la confiance des Etats membres du Conseil de l’Europe envers la Cour qui se trouve crédibilisée comme organe juridique européen. Pour le Gouvernement irlandais, il s’agit d’un véritable soulagement. Par la suite, le nombre d’affaires traitées devant la Cour reste faible : parmi près de 4 000 requêtes, seulement 51 y sont déférées jusqu’en 1968 et, entre 1962 et 1967, aucun arrêt n’est rendu. Les requêtes sur lesquelles la Cour se prononce jusqu’en 1970 portent principalement sur la même question que l’affaire Lawless c. Irlande, à savoir quelle est la durée « raisonnable » d’une détention préventive. Au fur et à mesure des affaires jugées, la Cour établit une jurisprudence en la matière qui permet aux Etats membres de s’orienter pour leurs pratiques de détention préventive {40} .
La situation est différente pour les requêtes interétatiques. Elles sont moins fréquentes (sept jusqu’à la fin des années 1960) et la plupart d’entre elles ne sont pas portées devant la Cour, pour diverses raisons {41} . Ainsi, les deux requêtes concernant la situation à Chypre sont réglées indirectement par les accords internationaux sur l’indépendance de Chypre en 1959. Toutefois, l’affaire de Chypre est la première pour laquelle la Commission juge qu’elle devrait être déférée devant la Cour. La Commission demande au Royaume-Uni de justifier l’adoption de mesures extrêmes. Ce dernier le fait en arguant du contexte insurrectionnel de l’île qui justifiait, selon lui, de prendre des mesures dérogeant aux obligations de la Convention. Une troisième affaire interétatique, introduite par le Gouvernement autrichien contre l’Italie en juillet 1960, concerne la procédure pénale qui avait abouti à la condamnation de six jeunes pour le meurtre d’un douanier italien dans la partie germanophone du Tyrol du Sud (Haut-Adige). L’Autriche était d’avis que la procédure n’était pas conforme à la Convention. Toutefois, bien que la requête ait été jugée partiellement recevable en 1961, la Commission statue, en 1963, qu’il n’y a pas eu violation des droits de l’homme. Enfin, quatre requêtes interétatiques sont déposées en septembre 1967 par les Gouvernements danois, norvégien, suédois et néerlandais contre la Grèce, où vient de s’installer la dictature militaire. Ces gouvernements sont d’avis que la suspension de certaines dispositions constitutionnelles en Grèce est contraire à la Convention et dénoncent des cas de tortures et de traitements inhumains. En 1968 est constituée une sous-commission qui effectue des investigations directement en Grèce. Cette affaire a une portée politique plus large que le seul cadre de la violation de la Convention : la « crise grecque » après le coup de force militaire en 1967 remet en cause l’adhésion du pays au Conseil de l’Europe. En fin de compte, avant que la Cour puisse être saisie, la Grèce quitte l’Organisation de Strasbourg.
En somme, les affaires traitées devant la Cour, même si leur nombre est modeste, montrent que l’interprétation des droits de l’homme est appelée à évoluer avec la jurisprudence de la Cour. En même temps, les Etats membres sont amenés à préciser la notion de droits de l’homme ainsi que le rôle de la Cour et de la Commission par des protocoles additionnels à la Convention. Quatre protocoles sont conclus entre 1963 et 1966. Le Protocole no 2 à la Convention (STE no 44), du 6 mai 1963, attribue à la Cour la compétence de donner des avis consultatifs sous certaines conditions, tandis que le Protocole no 3 (STE no 45), également du 6 mai 1963, modifie certains aspects de la procédure de la Commission. Le Protocole no 4 (STE no 46), du 16 septembre 1963, ajoute quatre droits à la liste inscrite dans la Convention : l’interdiction de la prison pour dettes, le droit de circuler librement et de choisir sa résidence, l’interdiction de priver quiconque du droit d’entrer sur le territoire de l’Etat dont il est le ressortissant et de l’expulser, et l’interdiction de procéder à des expulsions collectives d’étrangers. Enfin, le Protocole no 5 à la Convention (STE no 55), du 20 janvier 1966, modifie la procédure d’élection des membres de la Commission et de la Cour.

La coopération culturelle
La culture était déjà l’un des thèmes prioritaires abordés lors du Congrès de La Haye, en 1948. La résolution de la commission culturelle avait mis l’accent sur le « commun héritage de civilisation chrétienne, de valeurs spirituelles et culturelles ». Elle avait également proposé la mise en place d’un « centre européen de la culture », pour « offrir un lieu de rencontre aux représentants de la culture ».
Dès la première session de l’Assemblée du Conseil de l’Europe en août 1949, les parlementaires tentent de mettre en œuvre cette résolution {42} . Ils proposent un « plan culturel » qui comporte un certain nombre d’actions : la conclusion de conventions culturelles entre les Etats membres de l’Organisation, la libre circulation des livres et des œuvres d’art, la coopération dans la recherche scientifique, la création d’un centre culturel, etc. Le Comité des Ministres décide alors de créer un comité d’experts culturels, composé de hauts fonctionnaires des ministères de l’Education des Etats membres, qui se réunit à partir de juin 1950 et qui a pour objectif de mettre sur pied un programme culturel pour le Conseil de l’Europe. En mai 1951, le comité d’experts présente son programme au Comité des Ministres et à l’Assemblée : il comporte à la fois des activités en matière culturelle et des activités en matière d’enseignement. L’objectif est de favoriser la prise de conscience d’une identité culturelle commune. A partir de 1952, ce programme culturel est progressivement mis en œuvre. L’initiative majeure est lancée le 24 septembre 1952 par Julien Kuypers, délégué belge du Comité des experts culturels. Il propose de monter une série d’expositions culturelles dans les différents pays membres du Conseil de l’Europe. L’idée est acceptée par le Comité des Ministres et la première exposition, « L’Europe humaniste », a lieu à Bruxelles, au palais des Beaux-Arts, de décembre 1954 à février 1955. A partir de cette date, le Conseil de l’Europe organise presque tous les ans une exposition culturelle sur un thème différent dans un de ses Etats membres {43} .
Parallèlement aux expositions culturelles, une carte d’identité culturelle du Conseil de l’Europe est mise en place. L’idée, lancée à l’origine par les Etats signataires du Traité de Bruxelles, vise à permettre à des étudiants de visiter les bibliothèques, les musées et d’autres lieux d’intérêt culturel dans les différents pays. En matière d’éducation, le programme culturel prévoit des bourses de recherche attribuées par le Conseil de l’Europe, des études européennes qui sont proposées par l’université de Strasbourg à partir de 1952, ainsi que des conférences sur la présentation de l’idée européenne dans l’enseignement de l’histoire. La préoccupation d’une coopération interuniversitaire se manifeste également par la conclusion de trois grandes conventions européennes sur les équivalences en 1953, 1956 et en 1959 {44} . Par ailleurs, en 1959, une Conférence des ministres européens de l’Education est créée à l’initiative du ministre de l’Education, des Arts et des Sciences des Pays-Bas, Jozef M. L. Th. Cals. Elle regroupe les Etats membres du Conseil de l’Europe et les Etats ayant ratifié la Convention culturelle européenne (STE no 18), ainsi que la Finlande (à partir de 1970). Son objectif est de débattre de questions d’actualité dans le domaine de l’éducation. Elle fonctionne en dehors du mécanisme institutionnel du Conseil de l’Europe, mais adresse des résolutions à l’attention du Comité des Ministres.
Pour doter la coopération culturelle du Conseil de l’Europe d’un véritable cadre juridique multilatéral, le Comité des experts culturels a préparé dès 1953 une convention culturelle générale dont l’objectif est de consacrer, par un instrument de droit international, la collaboration déjà menée sur le plan pratique par les Etats membres du Conseil de l’Europe. Chaque Etat signataire de la Convention culturelle européenne s’engage à contribuer à la sauvegarde du patrimoine culturel commun de l’Europe et à en encourager le développement (article 1). En même temps, il est censé favoriser l’étude de sa propre langue, de sa propre histoire et de sa propre civilisation par les ressortissants des autres Etats parties à la convention (article 2). La convention prévoit aussi que les Parties contractantes se concertent pour organiser des activités culturelles d’intérêt européen (article 3). Comme organe d’exécution, le Comité des experts culturels est expressément mentionné, ce qui lui confère une sorte de reconnaissance statutaire dont ne disposent pas les autres comités d’experts institués au sein du Conseil de l’Europe. La Convention culturelle européenne est ouverte à la signature le 19 décembre 1954 à Paris. A la différence de la Convention européenne des droits de l’homme, elle ne nécessite que trois ratifications d’Etats membres du Conseil de l’Europe pour entrer en vigueur. L’Irlande la ratifie en premier, le 11 mars 1955, la France le 19 mars et le Royaume-Uni le 5 mai 1955, date à laquelle la Convention culturelle européenne entre en vigueur {45} . Elle constitue désormais l’outil juridique du Conseil de l’Europe pour contribuer au renforcement de l’identité et de la coopération culturelles européennes. L’originalité de cet outil consiste en la possibilité pour des pays non membres du Conseil de l’Europe d’y adhérer. Le premier pays qui utilise cette possibilité est l’Espagne, qui signe la convention en 1957, suivi par la Suisse et le Saint-Siège qui y adhèrent en 1962.
De son côté, l’Assemblée consultative continue également à s’investir dans le domaine culturel. En été 1955, elle adopte une déclaration (Avis nos 13 et 14, chapitre IV) sur le rôle du Conseil de l’Europe dans le domaine culturel qui contient des propositions destinées à charger le Conseil de l’Europe de coordonner les activités culturelles des autres organisations européennes (notamment de l’UEO). L’Assemblée recommande aussi la mise en place d’un fonds culturel du Conseil de l’Europe qui serait alimenté par les contributions des gouvernements des Etats membres et d’organisations culturelles, et qui servirait à mettre en œuvre le programme culturel défini (Recommandation (55) 74). Le Comité des experts culturels approuve cette proposition en octobre 1957 et le Comité des Ministres adopte le statut du Fonds culturel du Conseil de l’Europe (Résolution (58) 13) l’année suivante. Dès janvier 1959, le fonds assure la mise à disposition d’un financement pour les activités culturelles du Conseil de l’Europe {46} .
En 1961, le Comité des Ministres décide de confer tout le champ de la culture et de l’éducation à une instance intergouvernementale au plus haut niveau : le Conseil de la coopération culturelle (CCC), composé de représentants des ministères des Affaires étrangères, de l’Education et, selon le cas, de la Culture, des Loisirs ou des Sports, ainsi que des représentants de l’Assemblée consultative. Cette dernière peut donc jouer un rôle d’impulsion important au sein de ce nouveau « comité mixte » dans lequel les représentants des gouvernements sont présents. Le CCC travaille avec l’aide de trois comités permanents : enseignement supérieur et recherche ; enseignement général et technique ; éducation extrascolaire (jeunesse, éducation physique, éducation des adultes). Toutefois, le Comité des Ministres reste l’arbitre ultime en matière de politique culturelle, comme le confirme la Résolution (61) 39 : le rôle du CCC est de lui adresser des propositions.

L’adoption du drapeau européen
La question du drapeau européen avait déjà préoccupé les organisateurs du Congrès de La Haye, lors duquel le drapeau du Mouvement européen (un « E » vert sur fond blanc proposé par Duncan Sandys, le gendre de Winston Churchill) avait finalement été imposé. Ce symbole est ensuite propagé par le Mouvement européen à l’occasion de la première session de l’Assemblée consultative. Mais le Conseil de l’Europe ne l’adopte pas comme drapeau européen « officiel » en 1949 : le Comité des Ministres craint surtout que l’Organisation de Strasbourg puisse alors être comprise comme le prolongement du Mouvement européen.
En août 1950, l’Assemblée consultative revient à la charge : elle propose comme première mesure susceptible de sensibiliser l’opinion publique à l’Europe l’adoption d’un symbole. La question de l’emblème est examinée par sa commission du Règlement qui est confrontée à une centaine de propositions envoyées spontanément au Secrétariat Général du Conseil de l’Europe : des drapeaux comportant des étoiles, des croix, mais aussi des combinaisons de couleurs sans motifs. Parmi ces propositions, il y a par exemple le drapeau du Mouvement paneuropéen du comte Coudenhove-Kalergi, à savoir un drapeau blanc avec un soleil brillant couronné d’une croix rouge. Ce drapeau recueille la sympathie de la moitié des parlementaires lors d’un sondage effectué par l’Assemblée consultative en décembre 1951. Toutefois, la croix, qui suggérerait un lien étroit avec le christianisme, ne plaît guère aux délégués turcs. Une autre proposition est lancée le 1er décembre 1951 par Salvador de Madariaga, l’ancien président de la commission culturelle au Congrès de La Haye, qui propose un drapeau bleu avec des étoiles d’or indiquant l’emplacement des capitales libres en 1938, une grande étoile d’or figurant Strasbourg. Cette proposition séduit la majorité des parlementaires et, lors de la session du 25 septembre 1953, une résolution est présentée, laquelle recommande au Comité des Ministres d’adopter un drapeau d’azur avec quinze étoiles disposées en cercle comme symbole du Conseil de l’Europe. Or, les délégués allemands sont opposés aux 15 étoiles car ce nombre correspond aux 15 délégations du Conseil de l’Europe et pourrait être interprété comme un signe du statut définitif de la Sarre comme Etat membre à part entière du Conseil de l’Europe. La Résolution 41 (1953) de l’Assemblée est votée malgré leur opposition, mais, au sein du Comité des Ministres, la République fédérale d’Allemagne ne manque pas d’opposer son veto au drapeau à 15 étoiles et un comité d’experts spécifique est alors mis en place pour résoudre le problème. Le 8 décembre 1955, le Comité des Ministres peut enfin adopter l’emblème européen avec une modification importante effectuée sur les conseils du Secrétaire Général de l’Organisation, Léon Marchal, et de son directeur de communication, Paul Lévy : au lieu de 15, il n’y a plus que 12 étoiles qui ne symbolisent pas le nombre d’Etats membres du Conseil de l’Europe. Il s’agit d’un chiffre « mythique » pouvant être interprété comme le signe de l’unité et de la plénitude, mais aussi comme le symbole des 12 astres, des 12 mois de l’année, des 12 tribus d’Israël, des 12 apôtres, etc. Une certaine symbolique chrétienne est donc toujours implicitement présente {47} .

La mise en place de la Conférence européenne des pouvoirs locaux
Selon de nombreux membres de l’Assemblée, qui ont pour la plupart un autre mandat politique au niveau communal, les collectivités locales constituent un intermédiaire idéal pour créer un lien entre le Conseil de l’Europe et les populations européennes. Il convient donc de les associer à leurs travaux.
Le 27 septembre 1952, l’Assemblée met en place une commission spéciale des affaires régionales et communales. A l’origine de cette démarche se trouve Jacques Chaban-Delmas, membre français de l’Assemblée et maire de Bordeaux, qui a déjà eu un rôle clé lors de la fondation, en 1951, du Conseil des communes d’Europe (CCE) à Genève {48} . Il assure la présidence de la commission spéciale qui peut compter dès le départ sur l’appui et la collaboration de plusieurs organisations internationales regroupant principalement des communes {49} . Or, il est parfaitement clair que la commission ne peut pas vraiment accomplir sa fonction sans une coopération directe et active des représentants des pouvoirs locaux eux-mêmes. En juillet 1955, Chaban-Delmas propose donc la création d’une conférence européenne des pouvoirs locaux au sein du Conseil de l’Europe, conférence appelée à se réunir chaque année. Le Comité des Ministres donne son accord pour l’organisation d’une telle conférence en juin 1956, mais précise qu’elle ne pourra discuter que de questions touchant les intérêts régionaux et locaux {50} . Les modalités d’organisation de la conférence et les règles concernant sa composition sont ensuite élaborées par la commission des affaires communales et régionales, sous la direction de Jacques Chaban-Delmas. Elles sont calquées sur le modèle de l’Assemblée consultative et prévoient un nombre de participants égal au nombre des membres de cette dernière, à savoir 135 représentants locaux, avec la même répartition entre les Etats.
La première conférence se tient du 12 au 14 janvier 1957 à Strasbourg {51} . Les participants élisent Jacques Chaban-Delmas à la présidence de la conférence, à l’unanimité, poste qu’il conserve jusqu’en 1962. Même si 2 des 15 Etats membres du Conseil de l’Europe (l’Irlande et la Grèce) n’envoient pas de délégués à la conférence, Chaban-Delmas souligne dans son discours d’ouverture qu’il s’agit d’un événement capital : « […] c’est la première fois dans l’histoire des démocraties que les représentants des pouvoirs locaux sont invités par les représentants parlementaires. » A la suite de cette conférence, l’Assemblée consultative salue les travaux des représentants locaux, et adresse une recommandation (Recommandation 138 (1957)) au Comité des Ministres en faveur d’une deuxième session en 1958 et d’une augmentation des moyens financiers mis à la disposition de la conférence. Au niveau ministériel, des hésitations se manifestent au sujet d’une deuxième conférence et il faut les efforts conjugués du président de l’Assemblée Fernand Dehousse et de Jacques Chaban-Delmas pour convaincre les ministres des Affaires étrangères, lors d’une réunion du Comité mixte en décembre 1957. Les ministres avancent des raisons budgétaires pour justifier leur opposition, mais derrière ces arguments techniques se cachent également des raisons politiques, certains Etats membres étant réservés quant au développement de l’autonomie locale. Toutefois, comme plusieurs associations de communes menacent d’organiser la prochaine conférence, le cas échéant, sans l’appui du Conseil de l’Europe, le Comité des Ministres se voit contraint d’accepter le principe d’une deuxième conférence, qui se tient du 29 au 31 octobre 1958, à Strasbourg.
Lors de cette deuxième session, les élus locaux soulignent l’importance de la coopération culturelle pour faire avancer l’idée européenne. Ils proposent aux villes de mettre en valeur leur patrimoine culturel et de développer leur coopération mutuelle, notamment à travers l’organisation de jumelages. La deuxième conférence reprend aussi à son compte l’idée lancée par l’Assemblée consultative en 1953 de créer un « Prix de l’Europe » destiné chaque année à récompenser la commune ayant déployé les efforts les plus notables pour propager l’idéal d’union européenne. Ce prix avait été décerné pour la première fois en 1955, par la commission des affaires communales et régionales, à la ville anglaise de Coventry. En 1958, c’est dans le cadre de la conférence que le prix est décerné conjointement aux deux capitales Vienne et La Haye, notamment parce qu’elles ont chacune baptisé une de leurs grandes places « place de l’Europe ». L’événement majeur de la session de 1958 reste la demande unanime formulée par les délégués, le 31 octobre, de doter la conférence d’une « charte » dont l’objectif serait de régler son fonctionnement, mais aussi d’assurer son organisation régulière tous les ans. L’Assemblée apporte son soutien et recommande au Comité des Ministres (Recommandation 191 (1959)), le 22 janvier 1959, de pérenniser la Conférence européenne des pouvoirs locaux sur une base annuelle, mais ce dernier refuse. Il remet ainsi en cause la convocation d’une troisième conférence, en refusant dans un premier temps d’ouvrir les crédits nécessaires à son organisation.
Finalement, la troisième session de la conférence peut se tenir du 25 au 28 janvier 1960. Les élus locaux reprennent cette fois-là un projet suggéré par le Comité des Ministres consistant à instaurer une « Journée de l’Europe » le 5 mai (date anniversaire de la création du Conseil de l’Europe), qui serait célébrée chaque année par tous les pays membres. L’Assemblée consultative se rallie à cette idée et, fort du consensus ainsi établi, le Comité des Ministres peut décider le 31 octobre 1964 d’instituer la « Journée de l’Europe » {52} . Par ailleurs, la troisième conférence est dominée par le projet de « charte » qui est adopté par l’Assemblée consultative en septembre 1960 et transmis pour validation au Comité des Ministres. Ce dernier met plus d’un an avant d’accepter le principe de la périodicité de la conférence. Le texte de la Charte de la Conférence européenne des pouvoirs locaux qu’il adopte finalement le 13 septembre 1961 (Résolution (61) 20) a été amendé substantiellement par les Délégués des Ministres, qui se réservent des moyens de contrôle non seulement sur la procédure à suivre dans l’organisation de la conférence mais également sur les résolutions et avis que la conférence élabore. Par ailleurs, contrairement aux souhaits des élus locaux, la périodicité de la conférence est fixée sur une base bisannuelle. Néanmoins, la charte confère à la conférence un caractère permanent et elle se réunit lors de sa quatrième session, du 21 au 24 mars 1962, comme organe officiel du Conseil de l’Europe. Henri Cravatte, le nouveau président de la conférence, salue cette décision comme « un événement de haute portée […] pour la sauvegarde des libertés locales et le respect des pouvoirs locaux en Europe ».
Par la suite, la conférence donne une impulsion à trois types d’activité du Conseil de l’Europe dans le domaine des affaires communales et régionales : la propagation de l’idée européenne et le rapprochement des peuples avec l’aide des collectivités locales (par le « Prix de l’Europe », les jumelages, etc.), le renforcement des structures communales et régionales et leur adaptation à l’unification européenne et, enfin, l’aménagement du cadre de la vie locale et régionale. Ainsi, dans une résolution adoptée en 1966 (Résolution 54 (1966)), la conférence recommande aux pouvoirs locaux d’organiser systématiquement la coopération entre communes voisines, entre villes et banlieues, entre la commune-centre et les communes de la région, etc. La même année, sur recommandation de la conférence, l’Assemblée présente un projet de convention européenne destinée à créer un cadre juridique pour faciliter la coopération entre les collectivités locales en Europe. Enfin, en 1968, la conférence adopte une déclaration de principe sur l’autonomie locale qu’elle transmet au Comité des Ministres. Sur ces questions, les gouvernements des Etats membres restent très réservés, voire hostiles. En revanche, le Comité des Ministres est plus à l’écoute de la conférence en matière d’aménagement du territoire {53} : il décide de convoquer pour 1970 une conférence européenne ad hoc des ministres responsables de l’aménagement du territoire. La même année, le Comité d’experts pour les questions municipales et régionales, qui avait été instauré en 1967 de manière provisoire, obtient un statut permanent. Ces questions font désormais partie intégrante des activités du Conseil de l’Europe.

L’élaboration de la Charte sociale européenne
Les questions sociales constituent une priorité dès le début des travaux du Conseil de l’Europe. La commission des questions sociales est mise en place dès la première session de l’Assemblée en août 1949 et présente des propositions sur trois sujets distincts : la sécurité sociale, les migrations des travailleurs et les problèmes de logement. En 1953, sur initiative de l’Assemblée, le Comité d’experts en matière de sécurité sociale, convoquée par le Comité des Ministres, élabore deux accords intérimaires concernant les régimes de sécurité sociale, dont l’un porte sur les prestations de vieillesse, d’invalidité et de survivants (STE no 12), et l’autre sur les prestations pour maladie e

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